3.2. Реалізація контрольних повноважень

Багато нарікань сьогодні викликають відносини з приводу здійснення контрольних повноважень адміністративних органів щодо приватних осіб. При цьому, незважаючи на певну активність у вивченні питань контролю з боку адміністративних органів, можна відзначити недостатню теоретичну опрацьованість проблематики саме контролю з боку публічної адміністрації за діяльністю приватних осіб. Як наслідок, адміністративно-процедурне законодавство в цій частині залишається нерозвиненим. Для прикладу можна згадати Закон України «Про здійснення контролю за сплатою збору на обов'язкове державне пенсійне страхування та збору на обов'язкове соціальне страхування», який складається «аж» із чотирьох статей. При цьому в згаданому Законі встановлено лише право органів Пенсійного фонду України та Фонду соціального страхування України проводити планові та позапланові виїзні перевірки фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності. Що стосується процедури, то цей Закон зазначає, що «перевірки, зазначені у статті 1 цього Закону, проводяться... в порядку, визначеному законодавством України»49. Можливо, вважається, що положень Указу Президента України «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності»50 достатньо для регулювання процедури перевірок, проте, на нашу думку, це не так. Хоча в цьому указі є класифікація видів перевірок, вимога про попереднє повідомлення про планову перевірку, перелік органів контролю (у сфері фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності), вимога про узгодження часу перевірки всіма контролюючими органами, проте залишаються відкритими такі процедурні питання, як тривалість перевірки, забезпечення «контролера» робочим місцем, відвідування приміщень, відбір зразків, форма та зміст акта тощо.

49 Див. частину першу статті 2 Закону України «Про здійснення контролю за сплатою збору на обов'язкове державне пенсійне страхування та збору на обов'язкове соціальне страхування» від 21 травня 1999 року.

50  Указ Президента України «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності» № 817 від 23 липня 1998 року.

26

>>>27>>>

Взагалі більшість чинних нормативних актів, які визначають порядок проведення перевірок та порядок реалізації інших контрольних повноважень адміністративних органів щодо приватних осіб, майже не містять прав та гарантій осіб, яких перевіряють. Наприклад, Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» закріплює за органами державної санітарно-епідеміологічної служби повноваження на здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду та визначає необхідні для цього права. Натомість підприємства, установи та організації мають цілу низку обов'язків і практично жодних прав51. За деякими підрахунками, контрольними повноваженнями наділено понад сто різних органів чи їх підрозділів, і використовуються ці повноваження не завжди з дотриманням законності. Надто багато допускається зловживань, а тому порядок контрольної діяльності також вимагає законодавчого впорядкування.

Найбільш активна соціальна верства — підприємці — запропонували прийняти закон «Про основні засади здійснення контролю за діяльністю суб'єктів господарювання в Україні»52. Багато положень цього законопроекту відтворюють норми вищезгаданого акта глави держави і, очевидно, вистраждані тим, що підприємці особливо потерпають від правової невизначеності у відносинах з контролюючими органами. Проте правових гарантій захисту своїх прав та законних інтересів потребують не лише підприємці, а й усі інші приватні особи, які є потенційними «об'єктами» контролю з боку адміністративних органів. З огляду на це видається доцільним у загальному законі про адміністративну процедуру присвятити окремі положення порядку реалізації контрольних повноважень адміністративних органів. І тут можна використати напрацювання згаданих акта глави держави та законопроекту, а також зарубіжний досвід.

Оскільки основною формою реалізації контрольних повноважень є перевірки, то при законодавчому регулюванні цих відносин можна скористатися класифікацією перевірок на планові й позапланові, адже такі режими мають суттєве значення для визначення обсягу прав та обов'язків суб'єктів відносин контролю. Гарантією прав приватних осіб та інструментом обмеження свавілля адміністративних органів є встановлення на законодавчому рівні підстав проведення перевірок. Зокрема, підставою для проведення планових перевірок має бути плановий документ, наприклад, річний план-графік перевірок. До речі, незрозуміло, чому сьогодні плани-графіки планових виїзних перевірок є інформацією з обмеженим доступом53, адже особі все одно надсилається попереднє повідомлення про перевірку.

51  Див., зокрема, статті 6 та 7 Закону України «Про забезпечення санітарного та епщемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 року.

52 Див. проект Закону про основні засади здійснення контролю за діяльністю суб'єктів господарювання в Україні (проект N° 2058 від 8 серпня 2002 року, внесений народним депутатом України СЛ.Тігіпком, потім той самий проект під № 3026 від 29 січня 2003 року, внесений народним депутатом України М.В.Оніщуком).

" Див. пункт 3 Порядку координації проведення планових виїзних перевірок фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності контролюючими органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 112 від 29 січня 1999 року (у редакції постанови Кабінету Міністрів України № 1625 від 15 жовтня 2003 року).

27

>>>28>>>

Для узгодження діяльності різних адміністративних органів, які займаються контрольною діяльністю, доцільно координувати плани перевірок. Адже досі нарікають на те, що різні контролюючі органи навідуються один за одним, що перешкоджає нормальній роботі суб'єктів господарювання. Так, одну комерційну структуру перевіряли 368 разів на рік54. Щоправда, із сьогоднішньою ситуацією щодо координації діяльності контролюючих органів податковою службою погодитись не можна, оскільки це ще більше перетворює податкову службу в «надорган», від якого залежить не лише функціонування, а й саме існування суб'єктів господарювання. На нашу думку, таку координацію мав би здійснювати орган із загальною компетенцією, наприклад, на рівні району — районна державна адміністрація.

На відміну від планової для проведення позапланової перевірки мають бути якісь особливі підстави (обставини). Скажімо, отримання інформації про порушення законодавства, неподання звітної документації тощо. Найкраще, щоб ці підстави також були чітко і вичерпно визначені законом.

З точки зору адміністративної процедури більшість перевірок можна охарактеризувати як документальні, тобто відбувається перевірка документації. Законами, які надають повноваження на проведення перевірок, має бути чітко визначена періодичність їх проведення. До речі, постановою Кабінету Міністрів України55 розширюються положення згаданого вище Указу Президента України. Якщо останній вимагає, щоб планова перевірка проводилася не частіше одного разу на календарний рік всіма контролюючими органами одночасно, то в акті уряду вже йдеться про щоквартальне формування планів-графіків перевірок, і при цьому строки проведення перевірок, які у «плановому періоді» (тобто у кварталі) передбачаються тільки одним із контролюючих органів, погодження не потребують. Таким чином суб'єкт підприємництва матиме чотири перевірки замість однієї.

Тривалість перевірки також доцільно обмежити на законодавчому рівні, і очевидно, варто скорити встановлений сьогодні щодо більшості суб'єктів підприємницької діяльності строк у тридцять робочих днів для планових виїзних перевірок. Адже за вище описаного розуміння «координації планових перевірок» тільки контролюючі органи у сфері фінансово-господарської діяльності можуть планово перевіряти підприємство 120 робочих днів на рік, а ще ж є й інші контролюючі органи.

Оскільки позапланова перевірка, як правило, не відзначається комплексним характером і спрямована на перевірку окремих фактів, то для її тривалості доцільно передбачити ще менші строки, навіть порівняно з плановою перевіркою.

54 Див.: Оніщук М. Актуальні проблеми правового регулювання і практика реалізації законодавства про підприємницьку діяльність в Україні // Пріоритети. 2003. № 6. — С. 31. м Див.: Порядок координації проведення планових виїзних перевірок фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності контролюючими органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 112 від 29 січня 1999 року (у редакції постанови Кабінету Міністрів України № 1625 від 15 жовтня 2003 року).

28

>>>29>>>

Одним з механізмів захисту прав та законних інтересів особи є норма, яка зобов'язує адміністративний орган попереджати про планову перевірку шляхом завчасного надсилання або вручення письмового повідомлення про проведення перевірки. Доцільно, щоб у такому повідомленні зазначалися підстави, не лише дата початку перевірки, а й передбачувана тривалість, перелік об'єктів, які будуть перевірятися, необхідних документів. Гарантією виконання зазначеного обов'язку є надання особі законного права відмовляти у здійсненні перевірки у разі невиконання адміністративним органом вимоги щодо повідомлення про перевірку. Посилити статус особи, яка перевіряється, можна через надання їй також інших прав. Наприклад, права подавати пояснення та додаткові документи й інформацію посадовим особам адміністративного органу, застосовувати технічні засоби фіксації під час проведення перевірки тощо.

Цікаво, що регулювання відносин контролю в загальних законах про адміністративну процедуру не є поширеним явищем у світі. Але, наприклад, в Акті із загального адміністративного права Нідерландів цим питанням спеціально присвячено підрозділ 5:2, в якому визначаються права та обов'язки осіб, що здійснюють контроль за дотриманням законів. Особливими повноваженнями у цій сфері наділений міністр юстиції, який затверджує зразок посвідчення інспектора, порядок оформлення вимог про зупинення транспортних засобів тощо. Але найважливішими, звичайно, є положення, які стосуються умов реалізації повноважень інспектора щодо відвідування приміщень, отримання інформації, витребування документів, перевірки товарів та відбору зразків товарів тощо. Встановлені також загальні обов'язки інспектора: негайно пред'являти своє посвідчення на вимогу особи; повертати зразки товарів, відібраних для перевірки; якнайшвидше повідомляти зацікавлену сторону про результати дослідження, вимірювання або взяття проб тощо.

У наших умовах, при побудові нових відносин у сфері контролю важливо витримати «золоту середину» і не лише захистити права усіх приватних осіб, а й забезпечити необхідними повноваженнями адміністративні органи. Наприклад, сьогодні існують суттєві перешкоди для здійснення належного контролю за дотриманням вимог протипожежного чи архітектурного законодавства у приватному секторі. При цьому чітка регламентація процедури є водночас найважливішою гарантією прав та законних інтересів приватної особи.