4. КЛАСИФІКАЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ

Класифікацій адміністративних послуг може бути багато157. Наприклад, за критерієм платності адміністративні послуги можуть поділяти на платні й безоплатні для особи. Залежно від суб'єкта, який надає адміністративні послуги, їх можна поділити на державні адміністративні послуги і муніципальні адміністративні послуги. Важливими є насамперед ті класифікації, які мають практичне значення, тобто дають можливість давати рекомендації щодо покращення системи надання адміністративних послуг.

Одним із таких критеріїв класифікації можна назвати рівень встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання, зокрема: 1) адміністративні послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Президента, Кабінету Міністрів та центральних органів виконавчої влади); 2) адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади); 3) адміністративні послуги зі «змішаним» регулюванням (коли здійснюється водночас і централізоване, й локальне регулювання). Така класифікація дає змогу виробити кілька правил щодо впорядкування системи надання адміністративних послуг, особливо щодо послуг з локальним регулюванням. По-перше, необхідно

157 Тут і надалі використовуються практичні напрацювання з проекту «Нова організація системи надання адміністративних послуг у Львові», що виконувався Фондом «Право і демократія» за аналітичної підтримки Центру політико-правових реформ.

125

>>>126>>>

зважено підходити до запровадження нових видів послуг і зважати на людські, фінансові та технічні ресурси для надання якісних послуг. Не повинно бути ситуацій, коли орган влади вирішив видавати дозволи на шось, хай і обгрунтовано, але при цьому іще не розв'язав питання процедури надання цієї послуги і не створив матеріально-організаційних умов для її надання. По-друге, стосовно «локальних» адміністративних послуг найбільшу активність у частині перегляду та вдосконалення організації їх надання можуть проявити органи місцевого самоврядування. Як показує практика, в багатьох випадках у локальних актах недостатня увага приділяється процедурному аспекту регулювання. Приміром, у Львові в Положенні про порядок приєднання нежитлових приміщень158 не визначено строків розгляду даної категорії справ, є нечіткими положення щодо вартості та порядку оплати цієї послуги. Прямо не визначено навіть суб'єкта, який приймає рішення у справі, бо це може бути або міськвиконком, або районна адміністрація, але критеріїв для розмежування повноважень немає. Щодо послуг зі змішаним регулюванням, то тут також є можливості більш чітко виписати процедуру їх надання. У деяких «змішаних» послугах за наявності локального регулювання пріоритет надається саме останньому. Наприклад, у разі затвердження місцевими радами міст обласного значення місцевих правил забудови не застосовуються типові регіональні правила забудови159.

Наступним критерієм класифікації адміністративних послуг, який може мати і теоретичне, і практичне значення, є зміст адміністративної діяльності щодо надання адміністративної послуги. Це зокрема, реєстрація, надання дозволу (ліцензії), сертифікація, атестація, верифікація, ностри-фікація, легалізація, встановлення статусу тощо. Але часто навіть за однією назвою криється різне змістове навантаження. Так, при реєстрації державного акта про право власності на земельну ділянку первинним є інтерес держави щодо обліку землевласників та гарантування прав останніх, а при реєстрації суб'єктів діяльності первинним є бажання особи отримати дозвіл на зайняття підприємницькою діяльністю. І хоча в усіх справах вчиняється або приймається індивідуальний адміністративний акт, для особи принципово важливим є його остаточне оформлення, наприклад, отримане на руки свідоцтво про реєстрацію суб'єкта підприємницької діяльності. Тому у визначенні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися саме на кінцевий результат, якого очікує споживач.

Можна класифікувати адміністративні послуги за галузями законодавства, точніше, за предметом (характером) питань, за розв'язанням яких звертаються особи до адміністративних органів. Серед них можна виділити підприємницькі (або господарські), соціальні, земельні, будівельно-комунальні, житлові та інші види адміністративних послуг. При цьо-

158  Ухвала Львівської міської ради «Про приєднання нежитлових приміщень» № 1325 від 6 грудня 2001 року.

159 Див абзац другий пункту 1.3 Типових регіональних правил забудови, затверджених наказом Держбуду України № 219 від 10 грудня 2001 року.

126

>>>127>>>

му під соціальними адміністративними послугами розуміються послуги, пов'язані з реалізацією владних повноважень, приміром, призначення державної соціальної допомоги тощо. Прикладом земельних адміністративних послуг може бути прийняття органом місцевого самоврядування рішення про надання земельної ділянки у користування, а прикладами підприємницької адміністративної послуги — реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності, видання ліцензій тощо. Такий підхід не вступає в жодну суперечність із загальним поняттям «адміністративні послуги», оскільки всі ці відносини належать до галузей законодавства, які «виросли» з адміністративного права і мають адміністративний характер. У процедурному аспекті також не видно жодних суттєвих відмінностей між цими послугами: надають їх адміністративні органи, процедурний результат той самий — рішення адміністративного органу. Аналіз виділених вище груп послуг засвідчує наявність у них і деяких власних формальних та змістових ознак.

Наприклад, нормативна база щодо соціальних питань характеризується надзвичайною «рухливістю», наявністю багатьох змін та доповнень, хоча здебільшого є досить детальною. Соціальні послуги, як правило, надаються на найнижчих рівнях влади, що цілком виправдано, адже коло споживачів таких послуг досить широке і для останніх зручно, коли відповідні служби стоять якнайближче до них. Скажімо, дуже зручно, якщо за призначенням житлових субсидій можна звертатися через житлово-експлуатаційні організації. До речі, із прикладу призначення житлових субсидій можна запозичити інший позитивний досвід надання адміністративних послуг: порівняно велика кількість прийомних годин, обгрунтований перелік документів, що вимагаються, тощо. Реальне надання деяких соціальних послуг тісно пов'язане з наявністю відповідних ресурсів, адже для особи важливо, щоб допомогу не лише призначили, а й виплатили, і бажано вчасно. Тому необхідно бути обережним із запровадженням додаткових соціальних послуг, оскільки це іноді може призводити до протилежних наслідків. Наприклад, встановлення додаткової матеріальної допомоги місцевою владою може, навпаки, призводити до соціальної несправедливості, якщо в місцевому бюджеті немає достатніх ресурсів, щоб надавати таку допомогу не вибірково, а певному колу осіб за чіткими критеріями. Зважаючи, що у більшості соціальних послуг вимоги досить схоже: довідки з житлово-експлуатаційної контори, довідки про доходи тощо, доцільно розглянути питання про можливість встановлення ефективного документообігу, наприклад, між соціальними відділами і житлово-експлуатаційні організаціями та податковими органами.

Порядок надання більшості адміністративних послуг, пов'язаних із підприємництвом, також доволі детально прописаний на загальнодержавному рівні, а сама процедура виглядає досить виваженою і оперативною. Щоправда, у цій сфері адміністрація проявляє часто невиправдану «активність», запроваджуючи нові послуги. Приміром, у Львові передбачено обов'язок отримання «паспорта на озвучення об'єкта» для об'єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг, якщо їх власники бажають ви-

127

>>>128>>>

користовувати звуковідтворюючі засоби'60, тобто хочуть, щоб у їхніх закладах грала музика. У такому паспорті повинна міститися навіть назва технічного засобу (магнітофону тощо), назви радіо— і телепрограм та деяка інша інформація. Проте варто зважати, що кожна така «послуга» зайвим тягарем лягає на підприємця і може використовуватись для необгрунтованого тиску при перевірках.

Щодо послуг, пов'язаних із землею, то фактично існує три види таких послуг: надання земельної ділянки у власність або користування, реєстрація прав власності на земельні ділянки, видача різних довідок.

Питання будівництва та благоустрою регулюються переважно актами локального рівня, тому і можливостей для спрощення процедур тут не бракує. Скажімо, можна спростити процедури витребування документації від бюро технічної інвентаризації, якщо створити ефективну систему документообігу.

Житлові питання залишають враження радянського анахронізму, і очевидно, що у цій сфері існує нагальна потреба оновлення законодавства, причому зі зміною принципів державної житлової політики. Фактично послуг тут не так багато, адже крім взяття на квартирний облік та видачі ордерів у громадян мало інших причин звертатися до адміністративних органів. Багато житлових питань вирішуються колективним методом (тобто не індивідуально), і не завжди за ініціативою осіб, яких стосуватиметься рішення. Це, зокрема, стосується таких справ як капітальний ремонт житлового фонду, зняття з балансу міської ради приватизованих будинків, зміна статусу гуртожитку тощо. Але доки частка державної та комунальної власності в житловому фонді буде суттєвою, і порядок вирішення цих питань теж потрібно вдосконалювати.