7.4. Урядові органи

Формою оптимізації надання адміністративних послуг, яка має централізований характер, є створення спеціалізованих органів175. Ця ідея виправдала себе у практиці Великої Британії, США, скандинавських країн, де надзвичайно ефективною виявилася діяльність так званих «виконавчих агенцій», або «агенцій наступного кроку» («executive agencies», або «Next Step Agencies»176). Від створення перших виконавчих агенцій у 80-х роках двадцятого століття їх кількість у Великій Британії перевищила сто. Абсолютна більшість цих агенцій створена саме для надання адміністративних послуг, наприклад, агенція реєстрації прав власності на землю, агенція обліку транспорту тощо.

Діяльність виконавчих агенцій є ефективною, адже вони не займаються формуванням державної політики, а здійснюють лише професійне адміністрування. Це робить діяльність виконавчих агенцій стабільною і захищеною від змін у політичній ситуації країни. Діяльність виконавчих агенцій базується на принципах виробничого менеджменту, зокрема в частині їхньої фінансової діяльності. Багато агенцій повністю або частково самоокупні, оскільки їхні послуги є переважно платними. Організація управління за правилами приватного сектора дає можливість ефективно впливати на покращення якості послуг, що надаються цими органами. Керівник виконавчої агенції досить вільний у формуванні штату, він самостійно вирішує питання про оплату праці працівників агенції, зокрема має можливості заохочувати тих, хто працює найкраще.

Політичну відповідальність за діяльність агенцій несе міністр, який має чотири важелі впливу на агенцію: 1) визначає її мету та завдання; 2) визначає загальний бюджет агенції; 3) призначає її керівника; 4) перевіряє результати роботи агенції177. Рішення про призначення чи звільнення керівника агенції приймається відповідальним міністром. При цьому відбір кандидатів здійснюється на конкурсних засадах, із залученням до складу кон-

'" Див. детально також: Коліушко І.Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні: Моногр. — К.: Факт, 2002. — С 57—62.

"' Див.: Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. — М.: Юристъ, 2002. — С. 66, 225. 177 Див.: Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівнял. аналіз / Пер. з фр. В.Ховхуна. - К.: Основи, 1996. - С 273-274.

140

>>>141>>>

куреної комісії представників різних зацікавлених структур, в тому числі «споживачів» даного виду послуг.

Подібну новацію в Україні було запропоновано Концепцією адміністративної реформи в Україні. Нормативною підставою для створення урядових органів став Указ Президента України"8, в якому серед іншого передбачено повноваження Кабінету Міністрів утворювати у складі центральних органів виконавчої влади «урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції)» для здійснення управління окремими підгалузями або сферами діяльності, контрольно-наглядових функцій, регулятивних та дозвільно-реєстраційних функцій щодо фізичних і юридичних осіб. Сьогодні цих органів більше тридцяти, але очевидних позитивних результатів від їх утворення не відчувається. На нашу думку, це зумовлено значною непослідовністю утворення урядових органів.

Першою проблемою можна назвати невизначеність функціональної спрямованості створених урядових органів. Концепція адміністративної реформи в Україні передбачала, що ці органи мають бути вузькоспеціалі-зованими, тобто або здійснювати управління, або надавати адміністративні (управлінські) послуги, або здійснювати контроль. Проте сьогодні більшість урядових органів здійснюють усі три функції одночасно. На наш погляд, щоб виправити цю ситуацію, доцільно забезпечити чітку цілеорієнтованість конкретних урядових органів, зокрема створити вузькоспеціалізовані урядові органи для надання адміністративних послуг. Поміж іншого це дасть змогу звільнити міністерства від адміністративних функцій та зосередити їх увагу на виробленні політики.

Концепція адміністративної реформи в Україні передбачала ще такий вид публічних інституцій підпорядкованих урядові, як «установи та організації». Можливість їх створення, зокрема для надання послуг, цілком виправдана. Сьогодні одним із позитивних прикладів такого організаційного вирішення проблеми надання послуг є бюро технічної інвентаризації, які не мають статусу органу в устроєвому (організаційному) значенні. З огляду на характер діяльності щодо надання адміністративних послуг, який, з одного боку, пов'язаний із наявністю владних повноважень, а з іншого боку, має багато спільних рис із виробничою діяльністю у сфері послуг приватного сектора, є потреба у ретельному вивченні та визначенні статусу таких інституцій, з урахуванням їхнього «адміністративного» статусу у функціональному значенні.

Корисним може бути досвід країн, які нещодавно стали на шлях адміністративної реформи. Приміром, у Латвії179 передбачено, що державні агентства мають статус «незалежних державних інституцій», основними функціями яких є саме надання послуг від імені держави. Споживачами таких послуг можуть бути не лише фізичні особи та організації, а й державні інституції. Право на надання послуг делегується міністром, який

178  Указ Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» № 1572 від 15 грудня 1999 року.

179 Інформація відповідно до законопроекту «Про державні агентства» (схвалений на засіданні уряду 15 лютого 2000 року. Документ Сейму Nq 1664, проект закону № 507).

141

>>>142>>>

укладає управлінський контракт з керівником агентства. Особливий акцент робиться на особливостях організації менеджменту в агентстві та його фінансуванні. Серед іншого передбачено, що агентство може фінансуватися за рахунок державного бюджету або державних трансфертів та отриманих прибутків, включно із послугами, наданими агентством на платній основі. Залишок на рахунках агентства при закритті року, сформований з усіх прибутків агентства, за винятком трансфертів державного бюджету, які не перевищують реально отриманих протягом року коштів, залишається у розпорядженні агентства і може бути використаний у наступному році. Винагорода працівникам державного агентства визначається директором агентства у рамках встановленого міністром фонду оплати праці агентства. При цьому вона не повинна перевищувати винагороду спеціалістів відповідної класифікації на ринку праці. Тобто це означає, що у державній структурі керівник може оплачувати роботу працівників на рівні приватного сектора, а отже, може залучати найкращих фахівців.

На нашу думку, забезпечення прямого зв'язку між обсягом та якістю адміністративних послуг, що надаються, і фінансуванням органу може бути надзвичайно ефективним інструментом покращення якості адміністративних послуг. Сьогодні Законом України «Про джерела фінансування органів державної влади» органам державної влади заборонено створювати позабюджетні фонди, мати позабюджетні спеціальні рахунки та використовувати кошти, одержані за здійснення функцій держави, що передбачають видачу дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрацій та інших дій на платній основі, в будь-який інший спосіб, крім зарахування таких коштів до Державного бюджету України180. Чому було запроваджено таку заборону, зрозуміло, адже свого часу кожен орган намагався мати окремий позабюджетний фонд або рахунок, для того щоб мати більш «вільні» кошти для власного розвитку. Але особливо викривленою вийшла ситуація у контрольно-фіскальній сфері державної діяльності, «відсоткове» стимулювання якої породило помилкову мотивацію у державних службовців. Останні фактично стали зацікавлені в тому, щоб якомога більше платників податків порушували законодавство. Але зовсім іншою є сфера адміністративних послуг. Тут ініціатива завжди виходить від приватної особи, яка звертається за послугою і має право вибору — отримувати послугу чи ні. І вже згаданий іноземний досвід підказує, що саме впровадження методів діяльності приватного сектору, в тому числі у частині фінансової діяльності, та орієнтація на споживача/клієнта, є ефективним механізмом і для публічних бюджетів, і для споживачів послуг.

Отже, щоб покращувати якість надання адміністративних послуг, а також більш ефективно використовувати публічні ресурси, доцільно розвивати нові організаційні форми надання адміністративних послуг. При цьому необхідно поєднувати принцип ефективності у діяльності публічної адміністрації з дотриманням конституційного принципу законності. З цією метою доцільно розробити і прийняти окремий закон про урядові органи, установи та організації.

180 Див. статтю 3 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади» від ЗО червня 1999 року.

142

>>>143>>>