Проект Концепції «АДМІНІСТРАТИВНІ ПОСЛУГИ - НОВА ЯКІСТЬ ДЕРЖАВИ»184 1. Призначення сучасної держави

Розбудова України як правової демократичної держави вимагає радикальної зміни пріоритетів у державній діяльності та принципів і форм відносин між владою й приватними (фізичними та юридичними) особами. Людина, її права та свободи згідно з Конституцією України, визнані найвищою соціальною цінністю. Держава не керує суспільством, а надає йому послуги, і головне завдання сучасної держави полягає саме в наданні якісних послуг приватним особам.

Приватні особи у відносинах з органами влади є не прохачами, а споживачами послуг. Держава в особі публічних суб'єктів (органів державної влади та органів місцевого самоврядування) повинна орієнтуватися на потреби особи, так само як у приватному секторі надавачі послуг орієнтуються на потреби споживача («клієнта»), його запити та очікування.

Крім ідеологічного значення категорії «послуг», держава зобов'язана зосередити увагу на розв'язанні цієї проблематики також для того, щоб припинити використання категорії послуг для заробляння органами виконавчої влади коштів на власні потреби (йдеться про так звані «переліки платних послуг»). Діяльність органів виконавчої влади вимагає впорядкування у цій частині.

2. Теоретичні засади

Для наведення порядку у сфері послуг та впровадження справжньої теорії послуг в діяльності держави необхідно керуватись єдиними теоретичними засадами, насамперед щодо розуміння понять, видів та ознак публічних послуг.

Будь-які послуги — це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за зверненням цієї особи. Публічні послуги — це всі послуги, що надаються публічним (державним та самоврядним) сектором або іншими суб'єктами за рахунок публічних коштів.

За ознаками суб'єкта, що надає публічні послуги, необхідно розрізняти наступні їх види.

Державні послуги — це послуги, що надаються органами державної влади (насамперед виконавчої) і державними підприємствами, установами та організаціями. До державних послуг відносяться також послуги, які надаються недержавними організаціями в порядку виконання делегованих по-

184 Підготовлено на основі проекту, розробленого Центром політико-правових реформ в рамхах виконання науково-дослідних робіт на замовлення Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України.

169

>>>170>>>

вноважень тощо. В цьому випадку на перше місце у визначенні природи послуги ставиться не безпосередній суб'єкт її надання, а суб'єкт, який несе відповідальність за надання цієї послуги, і джерело фінансування надання даного виду послуг, тобто вид бюджету.

Муніципальні (комунальні) послуги — послуги, що надаються органами місцевого самоврядування, комунальними підприємствами, установами та організаціями.

Державні й муніципальні послуги разом взяті складають сферу публічних послуг.

З метою підвищення ефективності державного управління та місцевого самоврядування особливу увагу необхідно звернути на діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Цьому слугує категорія «адміністративні послуги».

Адміністративні послуги — це публічні послуги, які надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування (адміністративні органи) і надання яких пов'язане з реалізацією владних повноважень. Прикметник «адміністративні» вказує на суб'єкта, який надає такі послуги — адміністрацію (адміністративні органи), — і владну (адміністративну) природу діяльності щодо надання цих послуг.

Виокремлення відносин щодо надання адміністративних послуг:

1) дає можливість змінювати характер відносин між адміністративними органами та приватними особами;

2)  допомагає відмежовувати публічно-службову діяльність адміністративних органів від їх господарської діяльності;

3)  може використовуватись для розмежування діяльності органів влади щодо вироблення політики (розроблення політичних програм, нормативних актів) і поточного адміністрування (розв'язання конкретних життєвих ситуацій).

Будь-яка адміністративна послуга повинна мати такі ознаки:

1)  адміністративна послуга надається за заявою особи;

2)  надання адміністративної послуги пов'язане із забезпеченням умов для реалізації суб'єктивних прав конкретної особи;

3)  адміністративна послуга надається адміністративними органами (насамперед органами виконавчої влади та місцевого самоврядування) і обов'язково через реалізацію владних повноважень; адміністративний орган володіє «монополією» на надання конкретної адміністративної послуги, тобто особа може отримати цю послугу тільки в одному органі;

4)  право на отримання особою конкретної адміністративної послуги та відповідне повноваження адміністративного органу має бути безпосередньо передбачене законом;

5)  результатом адміністративної послуги в процедурному значенні є адміністративний акт (рішення або дія адміністративного органу, яким задовольняється клопотання особи); такий адміністративний акт має конкретного адресата — споживача адміністративної послуги, тобто особу, яка звернулася за даною послугою.

170

>>>171>>>

Отже, адміністративна послуга — це спрямована на забезпечення умов для реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи публічно-владна діяльність адміністративного органу, яка здійснюється за заявою особи.

Не є адміністративним послугами діяльність адміністративних органів, яка не пов'язана з реалізацією їх владних повноважень. З юридичної точки зору, право органу влади надавати будь-яку послугу є повноваженням органу. Належною правовою підставою для здійснення цього повноваження, згідно з Конституцією України, є лише закон.

Послугою є лише результативна діяльність цілісного характеру, тобто задоволення вимог особи щодо юридичного оформлення умов для реалізації її суб'єктивного права. Тому «супутні» послуги не повинні виділятися в окремі послуги, з точки зору адміністративної процедури чи стягнення плати за них. їх надання є лише частиною загальної послуги. Вартість цієї діяльності, яка, відповідно до закону, потрібна для вирішення справи, повинна бути вирахувана наперед і включена в загальну вартість послуги.

Діяльність адміністративних органів, яка безпосередньо не пов'язана зі здійсненням владних повноважень, повинна бути взагалі заборонена для них. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування не повинні займатися господарською (підприємницькою) діяльністю і конкурувати з приватним сектором.

Державні та комунальні підприємства, установи і організації, навпаки, як звичайні суб'єкти господарювання повинні мати право надавати будь-які послуги нарівні з приватним сектором. Більше того, вони повинні самі «боротися» за споживача та за розширення кола своїх клієнтів і фінансування. При цьому необхідно лише забезпечити належний контроль за ефективністю використання виділених їм публічних коштів та ціноутворенням.

3. Недоліки існуючої практики надання адміністративних послуг з позиції громадян

Сучасна вітчизняна організація надання адміністративних послуг з погляду зручності для приватних осіб характеризується багатьма недоліками об'єктивного і суб'єктивного характеру. Окремі недоліки мають легітимізований характер, тобто є законними з точки зору законодавства:

1) адміністративні органи розпорошені територіально, тому відвідування органу вимагає значних зусиль і ресурсів приватної особи;

2) у більшості органів існують обмежені дні та години прийому громадян, які до того ж не завжди враховують критерій зручності для приватних осіб;

3)  відсутність достатньої інформації щодо порядку отримання послуг;

4)  строки, встановлені для надання деяких послуг, є необгрунтовано довгими;

171

>>>172>>>

5) суперечливе правове регулювання, особливо локального рівня; неналежне правове регулювання процедурних питань;

6) фактичне примушування приватних осіб до отримання супутніх платних послуг (типу ксерокопіювання, консультування тощо), «благодійних» внесків, оформлення відносин через «договори».

Головною вадою суб'єктивного характеру є ставлення до приватної особи як до прохача, орієнтація не на сприяння в задоволенні запиту особи, а на формальне дотримання правил. Тому найважливішим завданням реформи та впровадження доктрини послуг є саме зміна ставлення влади до особи.

Значна частина незручностей створюється власне адміністративними органами, оскільки неналежно виконуються вимоги законодавства. Серед найбільш типових порушень законодавства про надання адміністративних послуг:

1) вимагання документів, не передбачених законодавством, або у формі, не передбаченій законодавством (наприклад, нотаріально посвідчених копій документів);

2)  порушення строків надання окремих видів послуг.

4. Плата за адміністративні послуги

Вимагає впорядкування проблема оплатності адміністративних послуг. На сьогодні за адміністративні послуги стягується державне мито, податкові збори чи інші форми платежів, серед них «завуальовані» види оплати адміністративних послуг, коли кошти йдуть не до державного чи місцевого бюджету.

За загальним правилом, адміністративні послуги повинні бути платними, тому що:

1) це справедливо, адже одні особи не звертаються за певними послугами жодного разу в житті, а інші регулярно;

2)  це може запобігати корупції, адже «безкоштовна невизначеність» змушує шукати шляхи для позазаконної визначеності;

3) плата за послуги може бути дієвим інструментом для мотивації службовців надавати послуги якісно, коли від цих коштів залежатиме фінансування відповідного адміністративного органу та преміювання службовців.

Безоплатними повинні бути послуги:

1)  у справах державного пенсійного та соціального забезпечення;

2)  у справах, які безпосередньо стосуються реалізації основних прав і свобод людини.

Безоплатними можуть бути послуги у випадках, коли розмір плати настільки дрібний, що плата не виправдовує витрат, пов'язаних з її стягненням.

Плата за адміністративні послуги повинна визначатися:

1)  законом або в порядку, встановленому законом;

2)  у фіксованому розмірі;

172

>>>173>>>

3) як правило, на основі собівартості надання даного виду послуг;

4) з обов'язковим проведенням консультацій із громадськістю (майбутніми споживачами послуг).

Розмір плати за адміністративну послугу може бути вищим від собівартості провадження, якщо:

1)  це пов'язано з підвищеними вимогами особи (наприклад, за терміновість);

2)  користувачі таких послуг у перспективі отримуватимуть надприбутки, а самі послуги вступають у певний «конфлікт» з інтересами суспільства (приміром, дозвіл на азартні ігри).

Може бути щонайменше два механізми оплати адміністративних послуг. Якщо розмір плати невисокий, а ймовірність прийняття негативного рішення незначна, то оплата може здійснюватися перед або разом з поданням заяви на отримання адміністративної послуги.

Якщо розмір плати за послугу високий, а дискреційні повноваження (можливість розсуду) органу широкі, доцільно, щоб плата вносилася після прийняття позитивного рішення. У таких випадках можна стягувати окремо витрати на провадження. За наших умов доцільно, щоб величина цього платежу також визначалася централізовано, у фіксованому розмірі. Адміністративних послуг з таким порядком оплати повинно бути якнайменше.

Для оплати послуги соціальновразливими категоріями громадян повинні використовуватись механізми адресної допомоги або компенсацій, але не пільги.

5. Покращення якості надання адміністративних послуг

Для покращення якості надання адміністративних послуг необхідно здійснити наступні кроки.

1.  Розмежувати в системі органів виконавчої влади органи, які займаються виробленням політики, й органи, які займаються поточним адмініструванням. В другій категорії необхідно виділити ті, які надають адміністративні послуги (йдеться насамперед про урядові органи), і зосередити їхню діяльність на якісному наданні послуг.

2.  Мінімізувати перелік (номенклатуру) адміністративних послуг і залишити лише ті, які є справді важливими для публічних інтересів. Для цього всі послуги, які надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування і створеними ними підприємствами, установами та організаціями, необхідно переглянути (тобто фактично провести функціональне обстеження) і систематизувати за наступними критеріями: а) послуги, надання яких слід залишити за державою та місцевим самоврядуванням; б) послуги, надання яких може бути передане недержавним суб'єктам (в порядку делегування або приватизації), але має залишатися завданням держави чи місцевого самоврядування і здійснюватись під їх відповідальність; в) послуги, які можуть бути скасовані без шкоди для суспіль-

173

>>>174>>>

ства та держави. Діяльність щодо перегляду обсягу адміністративних послуг повинна бути систематичною.

3.  Максимально децентралізувати надання адміністративних послуг. Це наблизить надання адміністративних послуг до споживачів, що не тільки зручно для останніх, а й сприятиме більш точному визначенню потреб та очікувань споживачів. При цьому завдання щодо надання адміністративних послуг доцільно передавати (через відкриті механізми тендерів, делегування) недержавним інституціям, органам професійного самоврядування тощо. Передача публічних завдань повинна відбуватися разом з відповідним публічним фінансуванням цією діяльності. Необхідно забезпечити належний контроль за якістю надання адміністративних послуг такими суб'єктами, залишити за державою функцією ціноутворення у цій сфері, здійснювати систематичне оцінювання діяльності на основі думки споживачів. Відповідальність за надання таких послуг повинна і надалі залишатися за державою чи самоврядуванням.

4. Детально регламентувати процедуру надання адміністративних послуг. Правова визначеність у процедурних питаннях зменшує можливості для зловживань і гарантує правову захищеність приватним особам. При цьому процедура надання адміністративних послуг повинна виписуватись таким чином, щоб особа подавала заяву та необхідний мінімум документів, а все спілкування здійснювалося всередині влади, тобто щоб збирання довідок, погодження тощо здійснювалися всередині органу та між органами, а не покладалися на особу. При встановленні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися на кінцевий результат.

5.  Створити такі умови, щоб суб'єкти, які надають адміністративні послуги щодо внутрішньої організації діяльності (внутрішнього управління), могли діяти за принципами приватного сектора. Це має насамперед поширюватися на питання добору та управління персоналом, винагороди за працю. Працівники повинні бути зорієнтовані на результати, з відповідними стимулами за їх досягнення, а не за формальне дотримання правил. Необхідно створити умови, за яких оплата праці в органах, які надають адміністративні послуги, могла б досягати рівня оплати праці спеціалістів відповідної кваліфікації в приватному секторі.

6.  Виробити стандарти надання адміністративних послуг на основі (з урахуванням) стандартів аналогічних послуг у приватному секторі. Зміни повинні забезпечити: впровадження відносин типу «клієнт — підрядчик»; концентрацію на результатах, а не на внесках та процесі дії; відповідальність перед клієнтом/споживачем. Необхідно враховувати думку споживачів послуг (через механізми опитування, консультування тощо) про доцільність запровадження нових, якість та оплату існуючих адміністративних послуг.

7.  Створювати так звані «універсами послуп> («установи для громадян», або «єдині офіси»). Це інтегровані (об'єднані) установи адміністративних

174

>>>175>>>

органів, перевагами якими є те, що: а) в цій установі особа може отримати всі або майже всі адміністративні послуги, які надаються в даній адміністративно-територіальній одиниці; б) прийом приватних осіб ведеться протягом усього робочого дня і навіть у суботу; в) тут же розташовані відділення банку, і особа може на місці оплатити послуги. Зважаючи на те, що на рівні районів та міст адміністративні послуги надаються одночасно органами місцевого самоврядування й органами виконавчої влади, необхідно спрямовувати їх зусилля на утворення таких об'єднаних «універсамів послуг».

6. Визначення стандартів якості адміністративних послуг

Під стандартами якості адміністративних послуг можна розуміти мінімальні вимоги щодо надання адміністративної послуги, які повинен забезпечити адміністративний орган, а також критерії, за допомогою яких можна оцінити, наскільки споживач адміністративної послуги буде задоволений її наданням. Визначаючи стандарти якості адміністративних послуг, необхідно враховувати наступні критерії.

1.  Результативність. Адміністративний орган повинен орієнтуватися своїй діяльності на те, щоб задовольнити потребу особи, тобто надати особі адміністративну послугу. Орган має орієнтуватися на досягнення результату, а не просто формально дотримуватись правил.

2.  Простота. Вимоги, які ставляться до приватної особи, що звертається для отримання послуги, повинні бути обгрунтованими і найпростішими. Максимум спілкування між адміністративними органами (погодження, експертизи, повідомлення) має здійснюватися всередині адміністрації, без залучення особи. В ході удосконалення правового регулювання необхідно максимально спрощувати правила і порядок надання послуг.

3.  Строковість, оперативність та своєчасність. Часове обмеження надання адміністративної послуги означає, що послуга повинна надаватися не пізніше визначеного строку (строковість), по змозі якнайшвидше (оперативність) та з урахуванням конкретних потреб особи у певній ситуації (своєчасність). Своєчасність вимагає, щоб орган в окремих випадках діяв навіть швидше, ніж того вимагає закон, враховуючи особливості окремо взятого випадку. За цими ознаками своєчасність є найвищою оцінкою якості.

4.  Зручність. Зручно, коли всі або більшість адміністративних послуг можна отримати в одному місці (тут же оплатити їх тощо) і коли особа змушена спілкуватися з органом влади не більше двох разів (коли звертається за послугою і коли отримує позитивний результат). Зручність може передбачати доступність (фізичну або територіальну наближеність), тобто можливість особи без непомірних (непропорційних) витрат часу, коштів та інших зусиль відвідати адміністративний орган. Зручно, коли особа може завітати до адміністративного органу не тільки в робочі дні та годи-

175

>>>176>>>

ни, а й, скажімо, у вихідний день чи ввечері. Цей критерій також означає, що особі надається максимум способів звернення за послугою (наприклад, особисто, поштою, електронною поштою тощо), за інформацією щодо неї тощо.

5.  Чутливість. Орган та його працівники повинні ставитися до кожної особи як до найважливішого споживача/клієнта. Службовець, який спілкується з приватною особою, повинен роз'яснювати цій особі її права та обов'язки, повідомляти іншу необхідну інформацію, тобто сприяти особі в позитивному вирішенні її справи.

6.  Відкритість. Інформація, необхідна для отримання адміністративної послуги, повинна бути відкритою та легкодоступною. Адміністративний орган повинен консультувати споживачів послуг з усіх питань, пов'язаних з отриманням послуг.

7.  Рівність. Адміністративний орган повинен однаково (однаково гарно) ставитись до всіх споживачів адміністративних послуг. Це також означає, що однакові справи повинні вирішуватися однаково, в однаковий строк, з однаковими вимогами тощо.

8. Мінімальна (справедлива) вартість. Особа не повинна відчувати себе ошуканою державою. Вартість послуги, за загальним правилом, не повинна перевищувати вартості фактичних витрат на надання цього виду послуг. Стандартом також має бути визначення плати за адміністративну послугу у фіксованому розмірі централізовано (це означає, що послуга однаково коштує у різних місцевостях держави тощо). Сюди ж можна віднести зручність оплати.

7. Правове регулювання

Для покращення якості надання адміністративних послуг необхідно:

—  розробити та прийняти Закон «Про урядові органи, установи та організації», в якому зосередити увагу на інституціях, що надають послуги;

—  розробити і прийняти Закон «Про доступ до публічної інформації», який враховуватиме сучасні стандарти відкритості публічної інформації;

—  завершити роботу над проектом Адміністративно-процедурного кодексу України, який регулюватиме порядок надання адміністративних послуг на основі провадження щодо розгляду заяв фізичних та юридичних осіб.

>>>177>>>