§ 4. Прокурор в арбитражном процессе

Прокурор принимает участие в арбитражном процессе в случаях предъявления иска в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов либо принесения протеста на решение ар­битражного суда. В соответствии со ст. 41 АПК исковое заявление в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации направляет Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель, а в арбитражный суд субъекта РФ направляет также прокурор или за­меститель прокурора субъекта РФ.

Участие прокурора в арбитражном процессе представляет собой одну из форм защиты публичноправовых интересов наряду с защитой таких интересов государственными органами и органами местного самоуправления. При этом защита государственных и общественных интересов прокурором не означает, что одновременно он не может защищать и чьих-либо частноправовых интересов.

В этой связи представляет интерес постановление Президиума Высшего Арбит­ражного Суда РФ от 27 августа 1996 г. № 2094/96*. Первый заместитель прокурора Республики Башкортостан в интересах Сберегательного банка РФ в лице Бирского отделсния № 4614 обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с иском о взыскании с индивидуального частного предприятия «Армине» задолженности но кредитному договору. Определением арбитражного судьи исковое заявление возвращено без рассмотрения но мотиву защиты прокурором коммерческой деятельности банка, а не государственных и общественных интересов. Постановлением апелляци­онной инстанции определение оставлено без изменения. В кассационном порядке пра­вильность определения не проверялась.

* ВВАС РФ. 1996. № 11. С. 86, 87.

В протесте заместителя Генерального прокурора РФ ставился вопрос об отмене определения и постановления Арбитражного суда Республики Башкортостан и передаче заявления прокурора для рассмотрения по существу в тот же суд. В обоснование протеста приведены доводы о том, что при возвращении искового заявления прокурора без рассмотрения не соблюдены требования ст. 108 АПК, а допущенные ответчиком нарушения затрагивают государственные и общественные интересы.

Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ удовлетворил протест по следующим основаниям. Согласно ст. 41 АПК прокурор может обратиться с иском в суд в защиту государственных и общественных интересов. Такие полномочия предоставлены про­курору и ст. 21 Закона РФ «О прокуратуре в Российской Федерации». Вопрос о том, что именно следует считать государственным или общественным интересом, доста­точным для предъявления иска, решается при этом самим прокурором. Факт совпа­дения интересов государства и общества с коммерческими интересами конкретных субъектов гражданского нрава не лишает прокурора возможности предъявить иск в соответствии со ст. 41 АПК. Основания к возвращению искового заявления без рас­смотрения сформулированы в ст. 108 АПК исчерпывающим образом, расширитель­ному толкованию не подлежат и должны применяться судом независимо от того, кем из надлежащих участников арбитражного процесса подано исковое заявление. Несо­гласие с мнением прокурора о нарушении ответчиком государственных и общественных интересов не является препятствием к возникновению арбитражного процесса и не освобождает суд от обязанности возбудить производство по делу и рассмотреть спор по существу заявленных требований.

В отличие от ст. 41 ГПК в ст. 41 АПК предусмотрена только одна форма участия прокурора в арбитражном процессе – возбуждение дела и участие в его рассмотрении в качестве истца. Следует иметь в виду, что участие прокурора в арбитражном процессе полностью подчиняется и происходит в соответствии с регламентом, установ­ленным АПК. Прокурор в суде не осуществляет функций надзора, а выступает в качестве одного из лиц, участвующих в деле. Об этом прямо сказано в ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре в Рос­сийской Федерации», согласно которой полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуаль­ным законодательством.

Круг дел, по которым прокуроры вправе возбуждать дела в ар­битражных судах, прямо в законе не указан. Поэтому в каждом конкретном случае прокурор вправе сам решать, имеется ли в данном случае нарушение государственных либо общественных интересов. Общее правило содержится в Законе РФ «О прокуратуре в Российской Федерации», в частности в ст. 27, 28, 35 и 36. Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов, когда само заинтересованное лицо по каким-либо причинам не может самостоятельно возбудить дело в арбитражном суде, когда нарушение правил гражданского оборота приобрело общественно значимый характер и т.п.

   Необходимо иметь в виду следующее: гражданский оборот в настоящее время, основывается на самостоятельном и ответственном ведении своих дел, осуществлении гражданских прав самими управомоченными лицами. Поэтому в конечном счете сами участники гражданского оборота должны обладать должной степенью осмотрительности и заботы о своих правах, исполнении своих обязанностей, своем имуществе и т.д. Прокуратура не в силах позаботиться о каждом, в  силу чего должны выбираться наиболее важные дела, имеющие прин­ципиальный характер, либо иски должны предъявляться в отношении тех, кто сам не в состоянии обратиться в арбитражный суд, например ввиду отсутствия средств для уплаты государственной пошлины. В противном случае прокуратура может превратиться в муниципаль­ную или государственную адвокатуру, ведущую гражданские дела по назначению.

В отдельных случаях возможность возбуждения дела прокурором прямо оговаривается в федеральных законах. Например, согласно ст. 6 и 30 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» про­курор наделен правом возбуждать дела о признании должника банкротом в связи с неисполнением денежных обязательств, в том чис­ле и в связи с неисполнением обязанности по уплате обязательных платежей. Прокуроры перечислены среди лиц, имеющих право возбуждать дела о расторжении сделок приватизации государственного или муниципального имущества, о признании их недействительными и применении последствий недействительности ничтожной сделки (ст. 29 Федерального закона «О приватизации государственного иму­щества и об основах приватизации муниципального имущества в Рос­сийской Федерации»). Выпуск ценных бумаг может быть признан недействительным по иску прокурора (п. 5 ст. 51 Федерального за­кона «О рынке ценных бумаг»).

Ряд направлений, по которым прокурорам следует предъявлять иски, отмечен в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 24 октября 1996 г. № 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полно­мочий в арбитражном процессе»*. Участие прокуроров в арбитражном процессе в данном приказе рассматривается Генеральной прокурату­рой РФ как действенное средство укрепления законности и предуп­реждения правонарушений в экономической сфере, защиты государ­ственных и общественных интересов, нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской деятельности. Поэтому пред­лагается использовать обращение с исками в арбитражные суды в целях оперативного и реального пресечения и устранения правона­рушений, возникающих из гражданских, административных и иных правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономичес­кой деятельности и затрагивающих государственные и общественные интересы, а также для возмещения причиненного ущерба, привлече­ния виновных к установленной законом ответственности.

* ВВАС РФ. 1997. № 1. С. 94-98.

Согласно п. 2 данного приказа при решении вопросов о подготовке и предъявлении исков предлагается считать безусловно необходимым вмешательство прокурора для защиты государственных и обществен­ных (публичных) интересов в случаях:

выявления правонарушений, для устранения которых законода­тельство обязывает прокурора обратиться с иском (по делам прива­тизации, несостоятельности);

занятия запрещенными видами деятельности либо занятия ком­мерческой деятельностью, на осуществление которой необходимо специальное разрешение (лицензия), когда оно отсутствует или про­срочено;

наличия данных о недействительности оспоримых сделок и ни­чтожности сделок, не соответствующих требованиям закона, а также совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравст­венности;

нарушении природоохранительного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и окружающей природной среде;

невыполнения обязательств в пользу государства, если это при­вело или могло привести к срыву крупных инвестиционных проектов, целевых программ;

несоответствия учредительных документов юридических лиц тре­бованиям законодательства и нарушения установленного порядка их образования и государственной регистрации.

При подготовке исков в интересах предприятий, организаций и граждан-предпринимателей предлагается предъявлять подобные иски в первую очередь в защиту интересов государственных и муниципальных предприятий, в том числе федеральных казенных предпри­ятий, когда они сами по объективным причинам не могли обратиться с иском либо такое обращение не последовало из-за недобросовест­ности руководителей и других должностных лиц. Иски в интересах иных юридических лиц следует предъявлять в случаях нарушения не только прав истцов, но и ущемления государственных и общест­венных (публичных) интересов (срывы выпуска социально значимой продукции, нарушение нормальной эксплуатации объектов транспорта энергетики, оборонного комплекса, медицинских, образовательных учреждений, создание предпосылок экологических катастроф, серьезных социальных конфликтов и др.).

 В качестве субъектов, имеющих право обращаться с иском в арбитражные суды субъектов РФ, в ст. 41 АПК названы только прокуроры либо заместители прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры и их заместители. Согласно ст. 11 Федерального за­бавна «О прокуратуре в Российской Федерации» ряд специализированных прокуратур приравнен по статусу к прокуратурам субъектов РФ. В этой связи в письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 июня 1994 г. № С1-7/ОП-460 «О предъявлении специализированными прокуратурами исков в арбитражные суды» разъяснено, что Ге­неральный прокурор РФ может образовывать специализированные Прокуратуры, приравненные к прокуратурам областей. Так, действующие в единой централизованной системе прокуратуры Российской Федерации органы военной прокуратуры относятся к категории спе­циализированных прокуратур. Помимо военных прокуратур к специализированным прокуратурам, наделенным правами областных, от­носятся ряд природоохранных и транспортных прокуратур. Возглав­ляющие их прокуроры и их заместители пользуются правами проку­роров областей и их заместителей.

В то же время в письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 7 июля 1993 г. № С-13/ОП-218 «Об исках прокуроров государств, входивших в СССР»* разъяснено, что право прокуроров государств, входивших ранее в СССР, на предъявление исков в арбитражные суды Российской Федерации АПК не установлено. Такое право в отноше­нии прокуроров стран– участниц СНГ не установлено и Соглаше­нием о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хо­зяйственной деятельности, подписанным в Киеве 20 марта 1992 г. В настоящее время до заключения соответствующих соглашений ука­занные иски не подлежат рассмотрению в арбитражных судах Рос­сийской Федерации. При поступлении исковых заявлений прокуро­ров государств, ранее входивших в СССР, в принятии их к рассмот­рению следует отказывать, а по принятым исковым заявлениям пре­кращать производство по делам.

* ВВАС РФ. 1993. № 11.

Порядок участия прокурора и ведения дела в арбитражном про­цессе. Заявление прокурора должно быть оформлено в соответствии с требованиями, установленными гл. 14 АПК; его копии и копии при­ложенных к нему документов должны быть направлены всем лицам, участвующим в деле. При этом прокурор должен отразить в заявлении не только фактические основания для возбуждения дела, но и пра­вовые основания, т.е. сослаться на конкретные нормы материального и процессуального права. Заявление прокурора в суд должно быть исключительно мотивированным и обоснованным, так как составля­ется лицами, имеющими юридическое образование. Прокурор осво­божден от возмещения каких-либо судебных расходов. В соответствии с ч. 2, 3 ст. 4 АПК прокурор имеет право обращаться в арбитражный суд без соблюдения досудебного (претензионного) порядка урегули­рования споров.

Необходимо соблюдать и другие общие правила обращения в ар­битражный суд. Необходимо соблюдать все правила подведомствен­ности, в том числе и связанные с субъектным составом участников спора. Так, если иск прокурора подается одновременно в защиту прав организации, то она должна быть наделена правами юридического лица. На прокуроре лежит бремя доказывания в арбитражном суде обоснованности его требований, поскольку такая обязанность возло­жена на него в силу состязательного характера процесса.

От имени прокуратур субъектов РФ в арбитражном процессе могут выступать различные должностные лица. Данное положение разъяснено в письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 июля 1996 г. № С1-7/ОП-403 «О документах, подтверждающих полномо­чия прокуроров на участие в заседании арбитражного суда по рас­смотрению дел, возбужденных по искам прокуроров»*. В заседании арбитражного суда субъекта РФ (в первой и апелляционной инстан­циях) на основании служебного удостоверения могут участвовать прокурор субъекта РФ или его заместитель, предъявившие иск, стар­ший помощник, помощник прокурора, старший прокурор, прокурор управления, отдела. Если прокурором предъявлен иск в арбитражный суд другого субъекта РФ, то указанный прокурор извещает соответ­ствующего прокурора и уведомляет об этом арбитражный суд. На основании такого извещения и служебного удостоверения указанные выше прокуроры участвуют в заседании.

* ВВАС РФ. 1996. № 11.

В заседании федерального арбитражного суда округа при рассмот­рении кассационной жалобы на судебный акт, принятый по иску, предъявленному прокурором, участвуют прокурор, предъявивший иск, или прокурор субъекта РФ по месту нахождения федерального арбитражного суда округа, либо вышеуказанные работники этих про­куратур.

Процессуальное положение прокурора, возбудившего дело в ар­битражном суде, характеризуется следующим. Обратившись в арбит­ражный суд с иском, прокурор в ходе судебного разбирательства первым дает объяснения по делу по существу заявленных требований. Прокурор участвует в исследовании всех материалов дела, вправе уча­ствовать в осмотре на месте, осмотре вещественных доказательств, задавать вопросы всем участникам процесса, в том числе свидетелям, экспертам и т.д.

 Если прокурор в ходе судебного разбирательства установит, что дело возбудил необоснованно, то он вправе отказаться от него. Однако такой отказ прокурора от поданного им иска не лишает заинтересо­ванное лицо права требовать продолжения процесса. Согласно ч. 4 ст. 41 АПК отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истцa права требовать рассмотрения дела по существу. Только отказ самого истца (стороны в спорном материальном правоотношении) от иска, который предъявлен в его интересах прокурором, влечет остав­ление иска без рассмотрения (ч. 5 ст. 41 АПК).

Таким образом, прокурор является особым истцом. Он не участ­ник спорного материального правоотношения. Поэтому к прокурору нe может быть предъявлен встречный иск, он не вправе заключить мировое соглашение, его отказ от иска не влечет прекращения производства по делу. У прокурора особый интерес к возбуждению дела, определяемый его должностным положением и необходимостью за­щиты публичноправовых интересов в арбитражном суде.