Глава 2. Уточнення складу учасників провадження та розвиток їх правового статусу

Визначення і закріплення переліку учасників провадження в справах про адміністративні правопорушення та розвиток їх правового статусу становлять окремий блок проблем удосконалення цього провадження.

Варто зауважити, що термін "учасники провадження" ми розуміємо широко, тобто як всю сукупність (перелік, склад, систему) осіб, які так чи інакше причетні до його здійснення. В літературі інколи можна натрапити на критику, незгоду з таким визначенням зазначених осіб і твердження про доцільність використання з цією метою терміна "суб'єкти провадження", який, мовляв, є ширшим за поняття учасників 16. Не вдаючись до суперечок, зазначимо, що і той, і інший термін законодавчого значення не має, використовуючи їх, необхідно лише точно зазначити розуміння змісту терміна.

У літературі наводяться різні класифікації учасників (суб'єктів) провадження в справах про адміністративні проступки17, проте найбільше практичне значення, як уявляється, має поділ і'х на дві ве-

624  РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА 2

дикі групи: а) органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення (і'х ще називають суб'єктами адміністративної юрисдшзпї18), правовому статусу яких присвячено окремий розділ КпАП; б) особи, які беруть участь у цих справах (особи, перелічені в гл.21 КпАП).

1. Визначення складу органів та посадових осіб, яким має бути надано право розглядати справи про адміністративні проступки, є проблемою не тільки оновлення адміністративного права, а й формування правової держави в цілому. Очевидно, що зазначена сукупність нині надмірно розширена, до неї постійно включаються нові органи і посадові особи. До того ж, велика кількість справ про адміністративні правопорушення розглядається різними посадовими особами, які не мають юридичної освіти, а тому часто некваліфіковано, допускаються упередженість і суб'єктивізм, порушення вимог законності притягнення порушників до адміністративної відповідальності.

Особливе місце серед органів адміністративної юрисдикції в наш час посідають адміністративні комісії. Проте в проекті Концепції реформи адміністративного права України цілком справедливо підкреслюється необхідність вирішення питання про доцільність їх існування. Пов'язано це з тим, що саме адміністративні комісії, які функціонують на громадських засадах, об'єднуючи представників різних організацій, допускають найбільше порушень закону під час притягнення до адміністративної відповідальності. У згаданому проекті КпАП таїв положення враховано, ці комісії в ньому серед суб'єктів адміністративної юрисдакції вже не названо.

У проекті згаданої Концепції йдеться також про необхідність максимального скорочення, з метою надійного захисту прав і свобод громадян, кількості органів, які мають право вирішувати справи про адміністративні правопорушення, однак поки що скорочення зводиться тільки до сіасування адміністративних комісій. На нашу думку, необхідно йти далі й вилучати із зазначеної системи і виконкоми місцевих рад, а також скорочушти перелік контрольно-наглядових органів, наділених такими повноваженнями. Доцільність позбавлення їх права розглядати справи про адміністративні проступки пояснюється численними порушеннями ними чинного законодавства (неправильна кваліфікація діянь, невиконання загальних правил накладення адміністративних стягнень, різноманітні відхилення від процесуальних правил, незадовільне оформлення справ тощо) внаслідок різиях причин (найчастіше через недостатню правову підготовку), на що вже зверталася увага19.

Проведений спеціальний науковий аналіз проблем функціонування суб'єктів адміністративної юрисдикції в Україні дав змогу

А.Т. Комзюк  625

дослідникам зробити висновок про недоцільність механічного збільшення чи зменшення системи цих суб'єктів 20. її оптимізація передбачає формування системи на основі функціонального та міжгалузевого принципів (це стосується спеціалізованих органів), при цьому галузевий принцип має використовуватися для формування внутрішньоструктурних підрозділів. Серед основних тенденцій розвитку системи суб'єктів адміністративної юрисдикції в Україні можна виділити: зміну загальних її розмірів (оптимальна мінімізація суб'єктів); усунення дублювання в процесі діяльності; обмеження кола суб'єктів, уповноважених застосовувати найбільш "репресивні" заходи адміністративного стягнення, тощо.

Останнім часом у законодавчому регулюванні підвідомчості справ про адміністративні правопорушення намітилась тенденція до розширення повноважень суду щодо розгляду справ про них. Звичайно, судову процедуру вирішення справ про адміністративні проступки загалом можна тільки вітати, проте в багатьох випадках доцільність та ефективність такого кроку викликає великі сумніви. Йдеться, зокрема, про передачу суддям повноважень щодо розгляду справ про більшість порушень правил дорожнього руху.

В ідеалі, можливо, розглядати справи про адміністративні правопорушення мають переважно судді. Проте щоб реально забезпечити такий стан справ, необхідно реформувати судову систему, чого поки що не зроблено. Все ж, на нашу думку, навіть у перспективі необхідно залишити в деяких випадках позасудовий порядок розгляду справ про адміністративні проступки. Інакше цей вид юридичної відповідальності перестане бути адміністративним, тобто таким, що реалізується в позасудовому порядку.

Недоцільність такого кроку пояснюється насамперед тим, що велика кількість і невелика шкідливість (кожного окремо) адміністративних проступків потребує порівняно простого порядку застосування заходів реагування. Це необхідно для швидкого дисциплінуючого впливу на винних з метою економії часу та сил як державних органів, так і самих порушників. До того ж, для виявлення порушень різних загальнообов'язкових правил найчастіше потрібні не юридичні, а спеціальні технічні, економічні, санітарні, агрономічні та інші знання. Інакше кажучи, в подібних випадках доцільїшй саме адміністративний порядок впливу. Такий порядок часто є не недоліком, а перевагою адміністративної відповідальності. Особливо це стосується випадків накладення штрафу на місці вчинення проступку, коли порушник не заперечує застосованого стягнення.

З іншого боку, практика судового розгляду справ, наприклад, про порушення правил дорожнього руху, як свідчать публікації в засобах

626   РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА 2

масової інформації, показала, шо судді сприйняли факт передачі їм цих справ майже як приниження їхнього професійного статусу, оскільки вони мусять витрачати багато часу на справи, за результатами розгляду жшх може бути накладено штраф у розмірі лише 10-20 гривень.

Повноваження щодо розглдцу справ про адміністративні правопорушення нині окремі законодавчі акппїадають і деяким іншим органам, які в розл;ілі III КпАП не названо. Йдеться про місцеві державні адміністрації та адміністративні комісії, які створюються при них (ст.25 Закону Уіфаїни "Про місдеві державні адміністрації")- Хоча в Законі сказано про справи, віднесені до відання зазначених органів, жоден законодавчий акт подібних повноважень їм не надає. Якщо адміністративні комісії за аналогією ще можуть розглядати справи про правопорушення, зазначені в частині першій ст.218 КпАП, то для державних адміністрацій в цілому визначити юрисдикційні повноваження взагалі неможливо. До того ж, виникає запитання, хто від імені адміністрації' може розглядати справи, адже адміністрацію в цілому може представляти тільки її голова.

Слід звернути також увагу на механізм розподілу повноважень щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення між посадовими особами галузевих органів різних рівнів (вища, середня, нижча управлінські ланки) в ієрархічній структурі конкретного суб'єкта адміністративної юрисдикції (наприклад, в органах автомобільного транспорту, органах Міністерства праці та соціальної політики, органах спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у галузі охорони праці тощо). В законі мається на увазі можливість передачі справи про адміністративне правопорушення від нижчої посадової особи вищій для застосування, в разі необхідності, більш суворого стягнення, але порядок вирішення цього питання не визначено.

Проведене свого часу дослідження практики адміністративно-юрисдикційної дальності органів державного ветеринарного контролю свідчить, що наведений механізм застосування адміністративних стягнень не спрацьовує, тому реально "працюючою" частиною санкції відповідної норми є розмір штрафу, який відповідає максимальним повноваженням державних інспекторів нижчої ланки, що, звичайно, не можна визнати нормальним. Розмір стягнення, яке застосовується до конкретного правопорушника, має залежати від характеру вчиненого проступку й особи винного, а не від місця в ієрархії органів посадової особи, яка розглядає справу.

2. Велика проблема, що потребує вирішення, - посилення захисту прав осіб, які беруть участь у провадженні21. Йдеться, перш за все, про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності.

А. Т. Комзюк   627

До проблем захисту її прав можга віднести, зокрема, регулювання участі захисника в провадженні. Останнім часом ст.271 КпАП визнає можливість участі в провадженні як захисника адвоката або іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи. Останнє формулювання, яким КпАП було доповнено відповідно до рішення Конституційного Суду України від 16 листопада 2000 р. № 13-рп/2000 у справі про право вільного вибору захисника, на нашу думку, так і не забезпечило відповідасть ст.268 КпАІІ вимогам ст.59 Конституції України, адже остання передбачає, що ко;кен є вільним у виборі захисника своїх прав, тобто він може обрати таким захисником навіть особу, що не є фахівцем у галузі права.

У зв'язку з цим необхідно, як уявляється, запозичити з цивільного процесуального законодавства інсгитут представництва і закріпити в КпАП право особи запросити для участі в провадженні як представника своїх інтересів будь-якого громадянина, незалежно від його освіти та кваліфікації.

Важливим є питання про момент допуску адвоката чи іншого фахівця у гатузі права до участі в провадженні в справі про адміністративне правопорушення. В літературі невиправдано, на нашу думку, робиться висновок про те, що адвокат може; брати участь у провадженні в справі з моменту затримання порушника22 або з моменту складання протоколу про адміністративне праіюпорушення23. Тут скоріше бажане видається за дійсне, адже і в ст.268, і в ст.171 КпАП йдеться про участь адвоката, іншого фахівця у галузі права в розгляді справи про адміністративне правопорушення. Проте в багатьох випадках до такої особи може застосовуватися адміністративне затримання, максимально дозволений: термін якого - 10 діб. Таким чином, особа, затримана в адміністративному порядку, може досить тривалий час бути позбавленою волі і не мати можливості користуватися юридичною допомогою фахівця. Тому слід погодитися з висловленою точкою зору, відповідно до якої низку норм КпАП, які стосуються прав особи, що притягається до адміністративної відповідальності, необхідно і надалі розвивати й доповнювати 24.

Отже, в цей час адвокат чи інший фахівець у галузі права може брати участь лише у розгляді справи про адміністративний проступок, тобто бути присутнім на засіданні. Разом з тим з метою реального захисту прав громадян слід забезпечити його участь з моменту складання протоколу або затримання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Підтримуємо думку про те, що право на допомогу адвоката має бути надано особам, затриманим за вчинення низки адміністративних правопорушень, зокрема, дрібного хуліганст-

628  РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА 2

ва (ст. 173 КпАП), злісної непокори (ст. 185), порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій (ст. 185і), торгівлі з руку невстановлених місцях (ст. 160) і деяких інших. У цих вшЕІдках порушники утримуються в спеціально відведених приміщеннях до розгляду справи начальником (заступником начальника) органу внутрішніх справ чи суддею і тому потребують підвищених гарантій дотримання їх прав і свобод 25.

Проблемним є визначення обсягу прав і обов'язків адвоката чи іншого фахівця у галузі права, якими вони наділені в провадженні в справах про адміністративні правопорушення. Річ у тому, що в ст.Г71 КпАП перелік цих прав і свобод невичерпний, відкритий. Зазначається, зокрема, що він має право: знайомитися з матеріалами справи; заявляти клопотання:; за дорученням особи, яка його запросила, та від її імені подавати скарги на рішення органу (посадової особи), який розглядає справу, а також інпгі права, передбачені законами України. Якщо щодо адвоката "інші права, передбачені законами України", - це права, закріплені Законом "Про адвокатуру", то визначити обсяг прав іншого фахівця практично неможливо. У зв'язку з цим доцільно в ст.171 КпАП прямо послатись на зазначений Закон.

Беручи участь у розгляді справи, адвокат чи інший фахівець у галузі права представляє особу, що його запросила, але не замінює її, а діє в процесі поряд з нею.

У Законі України "Про адвокатуру" (ст. 6), зокрема, передбачено, що при здійсненні професійної діяльності адвокат має право: представляти і захищати права та інтереси громадян і юридичних осіб за їх дорученням у всіх органах, на підприємствах, в установах і організаціях, до компетенції яких належить вирішення відповідних питань; збирати відомості про факти, які можуть бути використані як докази в цивільних, господарських, кримінальних справах і справах про адміністративні правопорушення, зокрема: запитувати й отримувати документи або їх копії від підприємств, установ, організацій, об'єднань, а від громадян - за їх згодою; ознайомлюватися на підприємствах, в установах і організаціях з необхідними для виконання доручення документами і матеріалами, за винятком тих, таємниця яких охороняється законом; отримувати письмові висновки фахівців з питань, що потребують спеціальних знань; застосовувати науково-технічні засоби відповідно до чинного законодавства; доповідати про клопотання і скарги на прийомі у посадових осіб та відповідно до закону одержувати від них письмові мотивовані відповіді на ці клопотання і скарги; бути присутнім при розгляді своїх клопотань і скарг на засіданнях колегіальних: органів і давати пояснення по суті клопотань і скарг; виконувати іншії дії, передбачені законодавством.

А. Т. Комзюк   629

Як випливає із зазначеного, Закон надає адвокатові дуже широкі права, і'х використання дає змогу якнайповніше виконати доручення громадянина. Саме це і повинно враховуватись під час визначення прав захисника у справі про адміністративне правопорушення.

Відповідно до частини першої ст. 271 КпАП, постанову по справі адвокат чи інший фахівець у галузі права мо;ке оскаржити тільки за дорученням особи, що його запросила, і тільки від її імені. Не погоджуємося з точкою зору О.І. Ульянова, який вважає за недоцільне забороняти адвокату чи іншому фахівцеві в галузі Ітрава самостійно реагувати на неправомірні дії органу (посадової особи). Він пропонує внести зміни до ст. 287 КпАП, наділивши правом оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення не тільки особу, щодо якої її винесено, і потерпілого, а й адвоката як учасника адміністративного процесу, як представника інституту захисту прав і свобод, законних інтересів громадян26. Вважаємо, що адвокат чи інший фахівець у галузі права повинні діяти в інтересах особи, яка його запросила для участі в процесі. Інакше законодавець, наділяючи адвоката чи іншого фахівця в галузі права такими широкими повноваженнями, може спровокувати ситуацію, коли його дії суперечитимуть волі особи, інтереси якої представляє адвокат, якщо ця особа з якихось причин не бажає оскаржувати постанову органу (посадової особи) по адміністративній справі.

На жаль, КпАП не передбачає порядок заміни адвоката, не вирішено також низки інших питань, пов'язаних з його участю в провадженні: хто повинен повідомляти адвоката про місце і час розгляду справи про адміністративне правопорушення; яким чином; за скільки днів до безпосереднього розгляду справи? Всі ці питання також необхідно врегулювати в КпАП.

Для встановлення режиму законності необхідно сконцентрувати увагу не тільки на гарантіях прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, а й на гарантіях, наданих особі, якій правопорушенням заподіяно моральної, фізичної чи майнової шкоди, тобто потерпілому. Як зазначає С. Тараненко, держава має турбуватися не тільки про правопорушників, а й про тих, хто потерпів від вчинених ними діянь. Останнім часом розвиток адміністративно-процесуальних норм відбувається в напрямі захисту прав, насамперед, осіб, які вчинили адміністративні правопорушення. Так, у чинному законодавсті не закріплено право потерпілого користуватися допомогою адвоката, на відміну від особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Тобто це - явна дискримінація прав окремих учасників процесу 27.

Слід додати, що чинний КпАП не містить положення про те, хто,

630  РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА 2

коли і де (у якому акті) визнає конкретну особу потерпілою. За потерпілим не закріплено також право вимагати порушення провадження про адміністративний проступок, право надавати докази, право виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, право оскаржити процесуальні дії посадових осіб (крім винесеної постанови) тощо. Потерпілий може реалізувати деякі з цих прав, посилаючись на Конституцію України, численні закони і підзаконні, особливо відомчі, нормативні акти. Але це тільки заплутує провадження, ускладнюючи і сповільнюючи щюцес розгляду справи, а означає і відновлення потерпілого в його правах, порушених адміністративним проступком.

Не слід забувати, що постанова по справі про адміністративний проступок є беззаперечним доказом, який в подальшому допоможе громадянинові відновити порушені права, відшкодувати заподіяну шкоду. Тому доцільно всі права потерпілого визначити в одній статті КпАП, причому значно розширивши їх коло. Це дасть змогу потерпілому, захищаючи свої права, бути активним учасником провадження. Як мінімум, у ст.269 КпАП прана потерпілого має бути закріплено в такому обсязі, в якому це зроблено у ст. 268 КпАП щодо порушника.

У правовому регулюванні обов'язків свідка слід відзначити проблему забезпечення не тільки правдивості пояснень, а й самої участі його в провадженні. За винятком випадків виклику свідка до суду, коли його з'явлення забезпечується засобами адміністративної відповідальносгі (ст. 1853 КпАП), змусити свідка належним чином виконати свої обов'язки практично неможливо. На нашу думку, адміністративну відповідальність слід передбачити за злісне ухилення свідка від з'явлення за викликом будь-якого суб'єкта адміністративної юрисдикції, а також за відмову давати пояснення та неправдиві пояснення. Приблизно те саме можна сказати також про забезпечення участі в провадженні перекладача.

КпАП передбачає можливісгь участі в провадженні в справі про адміністративне правопорушення такого учасника, як експерт, проте питання призначення і проведення експертизи не регулює. На нашу думку, слід погодитися зі сформульованою в літературі пропозицією про необхідність усунення цього недоліку і врегулювання зазначених питань 28.

У ст.265 КІсАП згадується ще один учасник провадження - понятий, але ні його поняття, ні права та обов'язки не визначаються. На цю проблему в літературі вже зверталася увага 29, і цілком логічно було б доповнити КпАП відповідною статтею.

З огляду иа те, що визнання юридичної особи суб'єктом адміністративної відповідальносгі давно не викликає сумнівів у теорії

А. Т. Комзюк  631

адміністративного права і знайшло сіює законодавче закріплення в окремих нормативних актах, виникає нагальна потреба прийняття низки процесуальних норм, які б сприяли захисту юридичними особами своїх прав і законних інтересів в аіщіністративно-взрис дикційному провадженні. З цією метою в майбутньому КпАП, у якому передбачається врегулювати адміністративну відповідальність як фізичних, так і юридичних осіб, необхідно закріпити правило про те, що справа про адміністративне правопорушення, вчинене юридичною особою, має розглядатися за участю її законного представишь чи захисника. За відсутності зазначених осіб спраїзу може бути розглянуто лише у випадках, якщо є дані про повідомлення цих осіб про місце і час розгляду справи і якщо від них не надійшло клопотання :про відкладення розгляду справи або таке клопотанні залишено без задоволення. Під час розгляду справи про адміністративне правопорушення, вчинене юридичною особою, орган, посадова особа, що розглядають справу про адміністративне правопорушення, повинні мати право визнавати обов'язковою присутність представника юридичної особи.

Потребують закріплення в загонодавстві про адміністративні правопорушення обставини, які виключають участь у провадженні деяких учасників, а також можливість заявления відводів і самовідводів. Ідеться про суддів, інших посадових осіб, які розглядають справи, захисників, експертів, перекладачів, на що звертається увага в проекті Концепції реформи адміністративного права. На нашу думку, це питання слід вирішити приблизно так само, як це зроблено в Кримінально-процесуальному кодексі (ст. 54-63), тобто маються на увазі випадки, коли виникають сумнши в об'єктивності і неупередженості учасника 30.

Нарешті, слід звернути увагу на проблему відшкодування потерпілим, свідкам, експертам і перекладачам витрат, яких вони зазнали у зв'язку зі з'явленням в орган (до посадової особи), у провадженні якого перебуває справа про адміністративне правопорушення. Йдеться про збереження за ними середнього заробітку за шсцем роботи за час їх відсутності у зв'язку зі з'явлев:ням у зазначений орган (до посадової особи). На нашу думку, має йтися не про збереження заробітку, а про його відшкодування за рахунок держави.

Раніше, коли громадяни одержували заробітну плату на підприємствах, в установах та організаціях, які були виключно державними (колгоспи в цьому плані мало відрізнялися), його виплата, по суті, здійснювалась із державних коштів, тобто не було принципової різниці, з якого джерела цей заробіток відшкодовувався. В наш же час все більше юридичних осіб засновується на колеісгивній або приватній власності, на які в цих випадках фактично покладається вико-

632 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА З

нання державних зобов'язань. Адже, як зазначалося, одним із основних принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення є публічність (офіційність), зміст якого передбачає, що це провадження здійснюється від імені держави і за її рахунок.