Глава 3. Штраф як найпоширеніший вид адміністративних стягнень та його застосування

О Адміністративний штраф: загальні риси. Найпоширенішим видом реакції держави на вчинеісня адміністративних правопорушень в адміністративно-деліктному законодавстві України був і залишається адміністративний штраф: за даними адміністративно-юрис-дикційної пракшки щороку у 91-93 відсотках усіх постанов про накладення адміністративних стягнень передбачається саме адміністративний штраф.

Виникнувши ще за часів римського права, адміністративний штраф (poena pecuniaria) розглядався, як, до речі, й тепер, як різновид грошового стягнення, що накладалося уповноваженою особою і потрапляло в дохід держави. У 20-30-х роках XX ст. в законодавстві УРСР адміністративна відповідальність взагалі ототожнювалася із застосуванням за протиправні діяння штрафів в адміністративному порядку. Адміністративний штраф зберіг свої домінуючі позиції серед адміністративних стягнень і до сьогодні.

Разом з тим, останнім часом спостерігається досить стійка тенденція до прийняття нормативно-правових актів, які передбачають за вчинення саме адміністративних проступків, зокрема у підприємницькій діяльності, застосування так званих фінансових санкцій у вигляді штрафів. Докладніше цей аспект проблеми висвітлюється у наступній главі, а тут зазначимо, що законодавець, називаючи згадані санкції "фінансовими", пропонує й специфічний механізм їхнього застосування. Він не має нічого спільного з процесуальним режимом, передбаченим чинним законодавством для адміністративних штрафів, а це, у свою чергу, свідчить про помилкове об'єднання штрафних санкцій різної правової природи.

Загалом у деліктному законодавстві України за вчинення протиправних діянь у публічній сфері передбачається ціла система штрафних санкцій (кримінальні, дисциплінарні, адміністративні, фінансові). Адміністративний штраф посідає в ній самостійне місце.

У межах штрафної відповідальності досить легко відрізнити кримінальну та адміністративну відповідальність (можливо, і фінансову, якщо нормативно визначній її існування) від дисциплінарної.

Перші дві мають чітко виражений публічний характер, тобто суб'єктом застосування цих видів відповідальності є держава в особі її спеціалізованих органів. У вішалках дисциплінарної відповідальності суб'єктом застосування виступає орган, з яким правопорушник перебуває у відносинах службової підлеглості.

Отже, за суб'єктом застоювання штрафну юридичну відпо-

Т.О. Коломоєць 589

відальність, а, відповідно, і штрафні санкції можна класифікувати на публічні (кримінальні, адміністративні, фінансові) та службові (дисциплінарні).

Термін "штраф" має давнє походження і в перекладі з німецької "strafe" означає пеню, кару, стягнення за проступок. Однак сутність штрафу як виду адміністративного стягнення, завдяки поєднанню загальних рис штрафної (каральної) санкції та певних особливих властивостей, значно ширша й полягає не тільки в ущемленні майнових інтересів винної особи.

Адміністративному штрафу як різновиду штрафної (каральної) правової санкції притаманні такі риси:

• він є проявом державного примусу, тобто має каральний характер через протиправну поведінку;

• звертається на майно правопорушника, звідси - грошово-майновий характер;

•  добровільний характер виконання поєднується із вживанням примусу в разі ухилення від в:нконання;

•   містить у собі мету відшкодування матеріальної шкоди, завданої державі;

•   йому властиві інші ознаки юридичних санкцій: запобіжний, виправно-виховний, правовідновлювальний характер.

Зокрема, виховний елемент адміністративного штрафу передбачає настання позитивних змін у поведінці правопорушника. Однак поведінка як зовнішній прояв діяльності людини залежить від безпосереднього або опосередкованого впливу штрафу та процесу його застосування на психіку індивіда. Отже, будучи за своєю сутністю засобом державного примусу, адміністративний штраф виступає зовнішнім спонукальним засобом як майнового, так і психологічного впливу.

При цьому превентивний аспект адміністративного штрафу поділяється на конкретно- та загальнопревентивний фактори.

Конкретно-превентивний фактор реалізується у:

обов'язку сплатити штрафну суму правопорушником;

настанні для винної особи певних правообмежень (адміністративної караності);

загрозі застосування до правопорушника ггідвищеної адміністративної відповідальності, а іноді й кримінальної.

Загальнопревентивний елемент адміністративного штрафу знаходить вияв у:

загрозі застосування адміністративного стягнення взагалі;

факті повсякденної діяльності органів адміністративно-штрафної юрисдикції.

У той же час адміністративний игграф має чимало специфічних матеріальних та процесуально-правових властивостей.

590 РОЗДІЛ XIII • ГЛАВА З

Юридико-фактичною підставою адміністративно-штрафної відповідальності є вчинення особою адміністративного правопорушення (та його склад). Деякі адміністративісти (наприклад, Лук'я-нець Д.М.) вважають, що у ст. 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) дано надто широке, розпливчасте поняття адміністративного правопорушення, а це й дає змогу твердити про те, що адміністративно-штрафна відповідальність може наставати не тільки за адміністративні правопорушення, а й на інших підставах.

У чинному адміністративно-деліктному законодавстві України одночасно використовуються два терміни - "адміністративне правопорушення" та "адміністративний проступок". Проте адміністративним правопорушенням слід вважати будь-яке порушення адміністративно-правових норм, тоді як адміністративним проступком є вчинення діянь, за які законодавством передбачено накладення адміністративного стягнення, в тому числі й у вигляді штрафу.

Незважаючи на те, що згідно з положеннями КлАП адміністративні штрафи накладаються на громадян, посадових осіб (ст. 27), останнім часом прийнято чимало нормативно-правових актів, у яких коло суб'єктів адміністрагивно-штрафної відповідальності значно розширене за рахунок юридичних осіб (Закони України: "Про виключну (морську) економічну зору України", "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення", "Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування" тощо). Юридичні особи розглядаються як суб'єкти адміністративно-штрафної відповідальності також у Концепції реформи адміністративного права України і проекті нового Кодексу України про адміністративні проступки.

У вітчизняній адміністративно-правовій науці питання суб'єктів адміністративної відповідальності досить тривалий час є дискусійним, але близьким до свого вирішення, оскільки переважна більшість вчених-адміністративістів (Авер'янов В.Б., Битяк Ю.П., "Го-лосніченко І.П., Гончаріук С.Т., Додін Є.В., Зуй В.В., Колпаков В.К., Лук'янець Д.М., Стефгінюк B.C. та інші) визнають адміністративну (адміністративно-штрафну) відповідальність юридичних осіб та потребу її уніфікованого нормативного визначення.

У контексті чинного КпАП юридичні особи не можуть бути суб'єктами адміністративної відповідальності. Однак неправильно розглядати адміністративно-штрафну відповідальність виключно крізь призму КпАП, який був прийнятий ще в 1984 р. із численними змінами та доповненнями не відповідає потребам сьогодення, а, отже, потребує кардинального оновлення. Він є лише частиною правового інституту адміністративної відповідальності, який значно багатший за

Т.О. Коломоєць 591

своїм змістом, і тому може слугувати лише відправною точкою будь-якого дослідження з нього питання.

У зарубіжних країнах питання адміністративної відповідальності юридичних осіб вирішено шляхом її нормативного визначення або в окремих законодавчих актах (Франція, Фінляндія, Данія, Канада, США, Корея, Австрія, Норвегія тощо), або в кодифікованих актах (Німеччина, Італія, Португалія).

На жаль, у чинному адміністративно-деліктному законодавстві України не визначено мінімальний та максимальний розміри відповідної штрафної санкції, на відміну від кримінального законодавства України.

Розміри адміністративних штрафів з урахуванням майнового стану винної особи ставляться в залежність від ступеня суспільної шкідливості адміністративних проступків, значно меншої, ніж ступінь суспільної небезпеки злочинів (відповідно і розміри адміністративних штрафів значно менші, ніж розміри кримінальних штрафів) та не пов'язані, на відміну від фінансових штрафів, із потребою компенсування державі значних розмірів шкоди, завданої правопорушеннями (звідси й менші розміри у порівнянні з фінансовими штрафами).

У цілому, як свідчать дані адміністративио-юрисдикційної практики в Україні, розміри адміністративних штрафів, що накладаються на фізичних осіб, визначаються у межах від 0,1 до кількох десятків неоподатковуваних мінімумів доходів громаден (дещо вищі розміри адміністративних штрафів, які накладаються на службових осіб). Якщо ж суб'єктом адміністративно-штрафної відповідальності виступає юридична особа, межі обчислення розмірів штрафів - від кількох десятків до кількох сотень неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

О Штраф і адміністративна юрисдикція. Адміністративну юрисдикцію прийнято розглядати як розгляд справ про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається застосування адміністративних штрафів, у встановленій законодавством процесуальній формі спеціально уповноваженими на те органами (особами). Це визначення відображає "звужений" підхід щодо поняття адміністративної юрисдикції.

У той же час в адміністративно-правовій науці існує й ширший підхід, відповідно до якого межами юрисдикції охоплюється значно ширше коло питань (у тому числі питання, які виникають у специфічній сфері взаємних правовідносин держави і громадянина, насамперед у галузі здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності).

На сьогодні органами (посадовими особами) адміністративно-штрафної юрисдикції України є:

592  РОЗДІЛ XIII • ГЛАВА З

•   адміністративні комісії при виконавчих органах міських, селищних, сільських рад;

•  виконавчі комітети селищних, сільських рад;

•   місцеві суди (судді);

•   органи вІЕгутрішніх справ, органи державних інспекцій та інші органи, уповноважені на те законодавством.

Історичний досвід свідчить, що коло цих органів і роль кожного з них постійно змінювалися відповідно до динаміки політичних, соціально-економічних процесів, які відбувалися у державі. Так, свого часу втратили: адміністративно-юрисдикційні повноваження комісії у справах неповнолітніх, водночас відповідні повноваження отримали органи Державної податкової служби (1996 p.), Національного банку України (1999 р.) тощо.

Перерозподіл відповідних повноважень здійснюється й між самими органами адміністративної юрисдикції. Так, на початку 90-х років XX ст. адміністративні комісії передали відповідні юрис-дикційні повноваження щодо справ про порушення правил паспортного режиму органам внутрішнії справ (міліції), а пізніше - службі громадянства та реєстрації фізичних осіб.

Якщо для винятково судового розгляду кримінальних справ та службового розгляду дисциплінарних справ, а, отже, й для застосування відповідних штрафних санкцій, характерною є універсальність, для розгляду справ про застосування адміністративних штрафів за вчинення адміністративних проступків притаманним є тісний зв'язок з управлінською діяльністю, а точніше з її функцією -контролем, а звідси й чітко визначений спеціалізований характер розгляду справ.

Хоча в системі органів адміністративної юрисдикції є і місцеві суди, однак вони розглядають незначний відсоток (приблизно 15 відсотків) уах справ про застосування адміністративних штрафів за вчинення проступків. Як правмо, це найбільш складні справи про адміністративні правопорушення з підвищеним ступенем суспільної шкідливості. Всі інші справи :про застосування адміністративних штрафів підвідомчі органам виконавчої влади (адміністративним органам).

У той же чііс не всі й адміністративні органи можуть бути органами адміністративної юрисдикції, а тільки ті, які в законодавчому порядку наділені відповідними юрисдикційними повноваженнями, що зумовлено значимістю адміністративної юрисдикції як способу правової охорони суспільних відносин.

З одного боку, будь-який адміністративний орган наділяється широкими повноваженнями для здійснення своєї діяльності, а з іншого,

Т.О. Коломоєць 593

юрисдикційні повноваження мають або лише певні його підрозділи, або ж певні особи.

Для адміністративної юрисдикції характерною є, насамперед, оперативність реагування на адміністративні правопорушення, її превентивна (поєднання загальної та конкретної превенції) спрямованість, забезпечити яку можливо тільки за наявності широкої мережі органів, що компетентно та своєчасно здійснюватимуть свою діяльність. Це дає змогу стверджувати, що адміністративна юрисдикція характеризується також множинністю її органів, яка, у свою чергу, пов'язана з їх розмаїттям.

Одні органи спеціально створюються для здійснення адміністра-тивно-юрисдикційної діяльності, інші - здійснюють її паралельно з виконанням основних функцій.

Детальний аналіз адміністративно-деліктного законодавства дає змогу простежити територіально-галузевий принцип побудови системи органів адміністративної юрисдикції, зумовлений потребою забезпечення захисту суспільних відносин від адміністративних правопорушень на всій території України, а також боротьби з ними в окремих галузях народного господарства.

У системі органів адміністративної юрисдикції відповідно виділяють територіальну (органи, які здійснюють юрисдикційну діяльність у межах певних адміністративно-територіальних одиниць і наділені юрисдикційними повноваженнями широкого діапазону -місцеві суди, адміністративні комісії) й галузеву (органи, для юрис-дикційної діяльності яких характерна спеціалізація, зумовлена самим призначенням галузевого органу, покликаного, поряд із іншими функціями, забезпечувати охорону суспільних відносин у ввірених їм галузях - державні інспекції) підсистеми.

Ефективність функціонування всієї системи органів адміністративної юрисдикції забезпечується наявністю тісних зв'язків між підсистемами цих органів.

Останнім часом намітилася певна тенденція щодо модифікації системи органів адміністративної юрисдикції за рахунок позбавлення відповідних юрисдикційних повноважень адміністративних комісій та виконавчих комітетів передачі їх спеціалізованим органам — насамперед, державним інспекціям, а найбільш складних справ про застосування штрафів за вчинення адміністративних правопорушень з підвищеним ступенем суспільної шкідливості - судам, що є, на наш погляд, цілком виправданим.

Порівняно оперативною та спрощеною є Ітроцедура застосування адміністративних штрафів: досить стислі строки давності притягнення до адміністративно-штрафної відповідальності (не пізніше двох

594 РОЗДІЛ XIII • ГЛАВА 4

місяців з моменту вчинення праіюпорушення, а при триваючому правопорушенні - з моменту його виявлення), розгляду справ про застосування адміністративних штрафів (до п'ятнадцяти днів), оскарження (до десяти днів) та виконання відповідних постанов. Слід особливо акцентувати уііагу на можливості застосування адміністративних штрафів на місці вчинення адміністративних правопорушень без складання протоколу (ст. 258 КпАП).

Резюмуючи наведене, слід визнати, що адміністративний штраф - це універсальний вид адміністративного стягнення. Йому, поряд із загальними рисами штрафної (каральної) санкції, притаманні й певні специфічні властивості: множинність органів адміністративно-штрафної юрисдикції, розмаїгтя суб'єктів, щодо яких може застосовуватися адміністративний штраф, порівняно невеликі його розміри, уніфікована методика нарахування, спрощена процедура застосування та деякі інші, що обумовлюють його значний виховний, превентивний та каральний потенціал й особливе місце в системі юридичних штрафних санкцій, передбачених законодавством України.

Враховуючи викладене, на окрему увагу заслуговує досить специфічне явище у чинному деліктному законодавстві, пов'язане зі встановленням так званих "економічних санкцій", які розглядаються у наступній главі.