Глава 2.5. Державне управління періоду занепаду козацько-гетьманської держави

Дуже складний і важкий період в історії України наприкінці XVII ст. завершився сумною подією - поділом України між Польщею, Росією та Туреччиною. Тепер центр визначних подій української історії остаточно перемістився у Гетьманщину, яка була автономним утворенням у складі Російської держави. До її складу входили десять полків: Стародубський, Чернігівський, Ніжинський, Прилуцький, Київський, Гадяцький, Переяславський, Лубенський, Миргородський та Полтавський - це десь

одна шоста площі сучасної України. Адміністративна столиця і резиденція гетьмана знаходилась у Батурин!.

З 1648 р. мало що змінилось у системі козацького управління в Гетьманщині - функції влади були розподілені на основі звичаєвого права. Щоправда, зросла роль генерального писаря, який був канцлером держави і стояв на чолі Генеральної військової канцелярії - колегіальної установи. Це було своєрідне об'єднане міністерство внутрішніх і зовнішніх справ, яке складалося із шістьох генеральних старшин на чолі з писарем. Генеральні писарі були фахівцями, які пройшли відповідну практику в адміністративних установах і володіли умінням керувати урядом на високому рівні. Генеральна канцелярія була школою не тільки канцелярського діловодства, а й взагалі державного управління. До неї приймалась освічена молодь, нерідко випускники Київської академії, що мали перспективи росту у висококваліфікованих управлінців і державників. Це все разом являло собою своєрідний зразок зародження української бюрократії.

Якщо структура козацького врядування зазнала лише незначних змін, то соціально-економічний устрій Гетьманщини змінився значно. Старшина фактично витіснила рядове козацтво з високих посад та усунула його від участі у прийнятті рішень. Царські повинності, утиски власної старшини народних мас привели до кризової ситуації, що загрожувала вибухом повстання проти царського уряду та його союзника в особі гетьмана. В надії відновлення самостійності України гетьман Іван Мазепа вступив у союз зі шведським королем Карлом XII. Але поразка під Полтавою поклала кінець намаганням українців відокремитися від Росії. Тепер остаточне поглинання Гетьманщини міцніючою Російською державою було лише питанням часу.

Після поразки частина української старшини та запорожці, що супроводжували І.Мазепу до Молдавії, склали першу українську еміграцію. Після смерті гетьмана, у 1710 р. вони обирають гетьманом у вигнанні Пилипа Орлика, який був генеральним писарем. Як високоосвічений державник, П.Орлик бачив причини поразки української справи. На його думку, однією з її складових була некомпетентність гетьманської форми правління, яка, узурпувавши владу, порушила природне право й рівність. Через таку деспотію виникли численні безпорядки, порушення законів і вольностей, громадські утиски, зневажливе ставлення до старшини, полковників та знатних козаків. Тому П.Орлик вважав за"необхідне встановити такий закон в Україні, який би забезпечив життя та діяльність усіх громадян, починаючи від гетьмана аж до низового козацтва, у правових рамках.

Саме таким основним законом держави стало прийняття 5 квітня 1710 року в Бендерах першої європейської конституції в сучасному її розумінні. "Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького",

складені як договір між новообраним гетьманом Пилипом Орликом та Військом Запорозьким (український народ), що було характерно для західної традиції. Конституція складається з преамбули та 16 параграфів, у яких сформульовані головні принципи побудови держави. Надзвичайно важливим для розвитку управлінської думки був шостий параграф, у якому закладені принципи державного управління та діяльності органів державної влади. Конституція певною мірою грунтувалася на ідеї розподілу влад. Законодавча влада належить Генеральній раді, членами якої є полковники зі своєю старшиною, сотники, "генеральні радники від усіх полків" та "посли від Низового Війська Запорозького для служіння і обговорення справ, щоб взяти активну участь". Рада повинна збиратися тричі на рік - Різдво Христове, Свято Великодня та Покрови, а також за рішенням гетьмана. Усі важливі державні справи гетьман має попередньо узгоджувати, "на власний розсуд нічого не повинне ні починатися, ні вирішуватися, не здійснюватися". У період відсутності гетьмана державне управління здійснювала старшинська рада. До складу генеральної старшини входили: генеральний писар (він же керував дипломатичними зносинами), генеральний обозний (керував військовими справами), два генеральних судді (відали "привілейованими" судовими справами), генеральний підскарбій (завідував фінансами держави), генеральний осавул (людина для особливих доручень гетьмана, йому ж були підпорядковані всі полковники), генеральний хорунжий, генеральний бунчужний (охоронці прапора й бунчука), генеральний арматний отаман (начальник артилерії). Генеральна старшина (за посадою) і бунчукові товариші (за дорученням гетьмана) виконували військові, адміністративні, дипломатичні та судові функції.

У сьомому параграфі викладені повноваження судової влади. Суд також мав діяти незалежно, оскільки гетьман "не повинен карати сам... Із власної ініціативи і помсти, але таке правопорушення -- і умисне, й випадкове - має підлягати розгляду Генерального Суду, який і повинен винести рішення", яке буде остаточним.

У дев'ятому параграфі закладені моральні принципи, на яких грунтується державне управління. Для запобігання зловживанням старшини своїми службовими посадами (становищем), корупції та кар'єризму всі посадові особи, особливо полковники, "повинні обиратися вільним волевиявленням і голосуванням". Такий же порядок запроваджувався при призначенні сотників та інших управлінців. Для більшої відповідальності та довіри всі вищі посадові особи держави, всупаючи на посаду, повинні скласти затверджену присягу на вірність батьківщині. Гетьман має стежити, щоб на козаків і посполитих людей не накладали надзвичайних данин і робіт. Воля гетьмана обмежувалася судовою владою: у випадку конфлікту між ним і членами Ради проблему вирішував військовий генеральний суд.

Стаття вісім запроваджувала апарат державних службовців, "які належно резидують при гетьманському боці". Державні службовці повинні були замінити приватних домових слуг гетьмана.4

Параграф IX обґрунтовує фінансову систему держави. Державний скарб відділяється від гетьманського і передається у відання Генерального Скарбника, який забезпечує фінансову та податкову діяльність державних органів. Для цього у кожному полку створюється спеціальна управлінська структура, підпорядкована Генеральній Скарбниці, прообразу сучасного міністерства.

XIII параграф утверджує права місцевого самоврядування: окремо підтверджуються права та привілеї столичного міста Києва та інших міст України.

Отже, конституція П.Орлика являє собою великої ваги правовий документ, у якому втілилися досягнення тогочасної управлінської думки, поєдналися національний традиціоналізм із новими підходами, результатами практичної реалізації української державності, відновленої в середині XVII століття. Сполучені Штати Америки і Франція ще близько 80 років чекатимуть своїх конституційних актів, тоді як козацька старшина вже в 1710р. витворила унікальний державний документ, який сфокусував політичні та соціально-економічні уявлення та устремління українського народу. Вперше в історії України на юридичному грунті зафіксовано постанови, які кладуться в основу державного устрою, тобто українська державна ідея знайшла своє втілення в конституції, яка одночасно показала, в якому напрямі повинні здійснюватися державні реформи в Україні.

Таким чином, конституція проголошувала створення своєрідної козацької, значить військової демократичної парламентської республіки. У ній обмежувалася гетьманська влада "постійною участю в управлінні генеральної старшини і генеральною радою". Характерним для цього осоновного закону було те, що він фактично продовжував традиції Запорізької Січі - козацької республіки, а тому козацтво тут ставилося над усіма іншими станами українського народу. Козацтво уособлює в собі реальну збройну силу, адміністративний устрій та виконавчу владу.

"Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького" досить чітко сформували засади представницького, парламентсько-президентського ладу, що грунтувався на демократичних принципах та республіканській формі правління: єдності та взаємодії законодавчої (широкої Генеральної ради), виконавчої (гетьманської, обмеженої у своїх діях законом) і судо'вої (підзвітної та контрольованої, однак, незалежної від гетьмана) влади, заклавши програмні засади державного правління в Україні, багато з яких є й сьогодні актуальними для його розвитку.

4 Угода та Конституція Пилипа Орлика У кн.. Млчепя

Хоча першу українську Конституцію і не було втілено в життя, все ж вона залишилась однією з найвидатніших пам'яток державницької думки, зайнявши належне місце у національній та європейській науці.

Важливим джерелом управлінської думки тих часів були також конституційні хартії, започатковані так званими "Гетьманськими статтями" Б.Хмельницького. Вони мали подвійний характер, бо виступали як міжнародні трактати України, а також були конституційними хартіями, що поновлювалися при обранні нового гетьмана. У цьому зв'язку можна згадати й таку форму державних актів, як гетьманські універсали - акти і накази, що видавалися гетьманською владою у сфері державного управління. Універсалам центральної влади відповідали управлінські акти місцевої влади так звані полковницькі "листи". За гетьмана К.Розумовського замість універсалів почали видаватися "гетьманські ордери".

Поразка у боротьбі за незалежність позначилася важким політичним становищем в Україні. Цар Петро І, який до цього часу принаймні на словах визнавав українську автономію, тепер вважав себе звільненим від будь-яких зобов'язань і відкрито перейшов до остаточного приборкання України. Як зазначає професор Орест Субтельний, російська централізаторська політика в Україні передбачала три основні цілі:

- цілковито підкорити українську верхівку, простий люд;

- підпорядкувати державне управління України, економіку, культуру;

- максимально користуватися людськими й господарськими ресурсами України.5

Найбільш показовим стало ставлення російської адміністрації до інституту гетьманства вищої державної та військової влади у Війську Запорізькому. При обранні гетьмана Івана Скоропадського Петро І не поюдився підтвердити окремі пункти договору 1654 p., як цього вимагала традиція, що залишало українську державу без конституції і відкривало шлях російському самодержавству до подальшого підкорення України.

Гетьманську столицю Батурин за наказом царя було зруйновано і новою резиденцією гетьмана став Глухів, розташований ближче до російського кордону. Влада в Гетьманщині поступово переходила до рук російських чиновників. Істотних змін зазнав гетьманський статус. Цар заснував при гетьманові посаду царського резидента, з правом контролю над гетьманом і адміністрацією України. Ним став стольник А. Ізмайлов, який керувався у своїх діях двома інструкціями Петра І - явною і таємною. У таємній інструкції йому наказувалося стежити за гетьманом і старшиною та уточнювати справжні прибутки Гетьманщини.

У першій чверті XVIII ст. Петром І було здійснено реформування Центральних і місцевих органів влади й управління. Його суттю було

5 Обтельний О Ч'кпаша  Істошя. - К... Либшь. 1991.- С. 152.

формування дворянсько-чиновницького централізованого апарату абсолютизму. Боярська дума поступово втрачала свій вплив і практично перестала функціонувати. З 1708 р. розпочалася заміна старих установ новими. В результаті склалася така система органів влади і управління.

Вся повнота законодавчої, виконавчої і судової влади була сконцентрована в руках Петра, який після закінчення Північної війни отримав титул імператора. В 1711 р. був створений новий вищий орган виконавчої і судової влади Сенат, який володів і значними законодавчими функціями. Він принципово відрізнявся від свого попередника - Боярської думи. Члени Сенату призначалися царем. З метою здійснення виконавчої влади Сенат видавав укази, які мали силу закону. В 1722 р. на чолі Сенату був поставлений генерал-прокурор, на якого покладався контроль за діяльністю всіх урядових установ. Цей контроль він здійснював через прокурорів, які призначались у всі державні органи. До них була приєднана система фіскалів, очолювана обер-фіскалом. її обов'язком було виявлення всіх зловживань посадових осіб, які порушували "казенний інтерес".

Взамін застарілої системи приказів у 1717-1718 pp. запроваджено 12 колегій, які відали певними галузями чи сферами управління. Колегії підпорядковувалися Сенату. Головними рахувалися три колегії: Іноземна, Військова та Адміралтійська.

Крім колегій, функціонували контори, канцелярії, департаменти, функції яких також були чітко регламентовані.

Цар почав поступово запроваджувати безпосереднє призначення полковників, минаючи гетьмана і порушуючи українські права і традиції. Російський уряд признав на старшинські, а передусім полковничі посади, росіян та інших чужоземців. Цим Петро І прагнув створити незалежну від гетьмана, але безпосередньо залежну від царя вищу адміністрацію краю і вбити клин між гетьманом і вищою старшиною. У 1720 р. сенаторським указом було фактично заборонено друкувати книжки українською мовою.

У 1722 р. управління українськими справами з колегії іноземних справ було передано до сенату, що означало відмову Петра І визнавати Україну окремим державним суб'єктом та віднесення її до рівня звичайної провінції Росії.

Фінанси Гетьманщини були передані у підпорядкування царського уряду. Вперше росіяни отримали в Україні великі землеволодіння, значно посилилась експлуатація українських трудових і матеріальних ресурсів.

Проте найбільїиим ударом для української системи управління стало запровадження у квітні 1722 році нової установи - т. зв. Малоросійської колегії ~ урядового органу Москви, що наполовину складався з російських урядовців на чолі з генералом. Вона дістала право вищої судової апеляційної інстанції й деякі важливі контрольні права над адміністрацією та фінансами Гетьманщини, що фактично означало встановлення

російського контролю над українським урядом. Створення колегії офіційно було вмотивоване нібито необхідністю навести порядок у судах та адміністрації України. У дійсності ж колегія мала наказ знищити усі "давнини" Гетьманщини і запроваджувати російські адміністративні порядки, включивши Україну до системи управління Росії.

Користуючись відсутністю виборного гетьмана після смерті Скоропадського (П.Полуботок був наказним гетьманом), Малоросійська колегія поводилася в Україні як найвища адміністративна, судова і скарбова установа. А в 1723 р. Петро І надав колегії ще більших прав, перетворивши її у повновладний державний орган у Гетьманщині. Відтепер колегія володіла правом видавати накази полковникам без згоди гетьмана, керування українськими фінансами та іншими важливими функціями. Український уряд з його головним адміністративним органом Генеральною військовою Канцелярією був підпорядкований Малоросійській колегії.

Зрозуміло, що введення Малоросійської колегії було відчутним ударом по усій системі державного управління Гетьманщини, адже реальна влада перейшла до рук російського уряду та голови колегії Вельямінова. Принизивши владу гетьмана і старшини, цар, крім того, розколов українське суспільство, пообіцявши суд і управу на кривди козацької верхівки після скарг на неї простого люду.

Після смерті гетьмана Павла Полуботка (1724), який намагався зменшити вплив царської влади в Україні та запровадив деякі реформи, Малоросійська колегія ще більше посилила свій вплив у Гетьманщині. Вона впроваджує пряме оподаткування, що стало нестерпним як для українців так і для російських землевласників Лівобережжя. Це й стало причиною того, що в 1727 р. імперська рада за наполяганням великого землевласника в Україні О. Меншикова розпустила першу Малоросійську колегію й видала декрет про дозвіл на обрання гетьмана.

За погодженням з російським урядом, у 1727 р. гетьманом був обраний миргородський полковник Данило Апостол. Вибори носили формальний характер, оскільки претендент був визначений царським Урядом. Після ліквідації Малоросійської колегії всі українські справи знову було передано з Сенату до Колегії іноземних справ. Гетьман Д. Апостол зробив багато корисного для України, здобувши навіть декілька політичних перемог. Він продовжив реформу судочинства й заснував скарбницю, упорядкував земельні та господарські справи, відновивши велику частину втрачених земель, ефективно відстоював інтереси української торгівлі. Гетьман значно зменшив кількість росіян та інших чужинців в органах державного управління, відновивши право призначати Генеральну Канцелярію та полковників. Нарешті, Апостолу вдалося повернути в 1734 р. під гетьманську владу запорожців, які з 1708 р. жили у

вигнанні на території кримських татар і заснували т. зв. Нову Січ над р.Підпільною.

Проте така діяльність гетьманського уряду викликала побоювання в Росії, і цариця Анна Іоанівна повернулася до петровських методів знищення автономії України. Вона заборонила вибори гетьмана й запровадила ще одну колегію під назвою "Правління гетьманського уряду", яка складалася з трьох росіян і трьох українців на чолі з російським князем О. Шаховським. Йому було велено правити на основі "Решительних пунктів", але князь мав таємні інструкції поширювати чутки про непотрібність посади гетьмана, заохочувати шлюби між українцями і росіянами і не допускати шлюбів української старшини з польською чи білоруською знаттю. Царська влада, не рахуючись із місцевими законами і звичаями, намагалася ліквідувати місцеве самоврядування, самобутність українців, втручалася в різні сфери місцевого життя, впроваджуючи режим страху, підозрілості та доносу, який насаджувала Таємна канцелярія. Особливого лиха Лівобережжю завдала російсько-турецька війна 1737-1738 pp., після якої Україна остаточно знекровилась і занепала.

Уряд цариці Єлизавети востаннє дозволив обрати гетьмана України. У 1750 р. в Глухові відбувся урочистий акт виборів гетьмана Кирила Розумовського. Знову Гетьманщина отримала свої автономні права російські інституції покинули її територію. Була проведена судова реформа й запроваджено земські, підкоморські і гродські суди, в яких суддями були виборні з місцевого шляхетства. Завідування справами Гетьманщини і зносин з нею були передані з Сенату до Колегії закордонних справ. Київ був знову підпорядкований гетьманові, але встановлювався царський контроль над фінансами України: скасовувалося мито на ввіз і вивіз товарів (прибутки від нього йшли до українського скарбу) і митний кордон між Гетьманщиною й Росією. Край було поділено на 20 повітів, кожен з яких мав власний суд. У містах функціонували свої окремі суди. Козацька верхівка, користуючись тривалою відсутністю гетьмана, який часто перебував у столиці імперії, на власний розсуд управляла країною. Саме за правління Розумовського старшина перетворилася з корпусного офіцерства у типове дворянство (шляхту).

Коли у 1762 р. на російський престол зійшла цариця Катерина II, гетьман повертається на Гетьманщину та разом зі старшиною намагається відновити втрачені вольності та створити шляхетський парламент, а посаду гетьмана зробити спадковою у його родині. Але українська знать прорахувалася, Катерина II, рішуча прихильниця політики централізації й русифікації всіх земель, набутих Росією, вирішує остаточно скасувати автономію України. Вона вважала, що найбільш ефективним є уряд, заснований на абсолютистських засадах та позбавлений таких феодальних пережитків, як особливий статус окремих земель. А тому, коли дізналася про проект спадкового гетьманства Розумовського, то примусила його

"добровільно" зректися гетьманської булави. Так, у 1764 р. гетьманство в Україні було остаточно ліквідовано.

На місце гетьмана у 1764 р. прийшла друга Малоросійська колегія, яку очолив генерал-губернатор П.Рум'янцев. Цей орган складався з чотирьох російських урядовців і чотирьох довірених представників старшини. В інструкції, з метою ліквідації рештків автономії, генерал-губернаторові наказувалось усувати всілякі відмінності українського устрою, протидіяти автономістським прагненням старшини, а прихильність народу завойовувати кращою організацією державного управління та судочинства. Прагнучи показати освіченість російського апарату управління, порівняно з російським, Катерина II у 1767 р. засновує "Комиссию для сочинения нового уложения", що мала зайнятися складанням нового кодексу. Українська сторона, скориставшись нагодою, заявила про наміри відновити гетьманство та повернути давні українські вольності. Все це викликало значне занепокоєння імперського уряду і засідання комісії були назавжди "відкладені".

Після російсько-турецької війни 1768-1775 pp. Рум'янцев завдає рішучих ударів по українській автономії: перший він спрямовує проти Запорізької Січі, яка у 1775 р. була зруйнована російськими військами, у результаті другого було знищено полковий устрій Гетьманщини. Після адміністративної реорганізації імперії в 1781 р. Україну-Гетьманщину було поділено: замість традиційних 10 полків запроваджується три намісництва (губернії): Київське, Чернігівське та Новгород-Сіверське, що разом утворили Малоросійське генерал-губернаторство. За територією та організацією вони були ідентичними іншим ЗО губерніям імперії. Одночасно українські органи управління, суди замінялися відповідними структурами імперської бюрократичної системи. В 1782 р. Малоросійська колегія поступилася місцем звичайним російським органам державного управління. В 1783 р. скасовано традиційний полково-сотенний військовий устрій - козацькі полки переформовано на десять регулярних карабінерних полків російської армії з шестирічним терміном служби, а у цивільному управлінні були введені повіти. Щодо селянства, то в 1783 р. указом Катерини II в Україні введено загальне кріпацтво - заборону переходу селян.

Зате українська верхівка в результаті цих трагічних змін тільки виграла. На підставі "Жалуваної грамоти дворянству" 1785 р. малоросійська знать урівнювалась у правах з російським дворянством, після чого верхівка колишньої Гетьманщини без будь-якого супротиву погодилася з остаточною ліквідацією автономії. Завершальними актами стали припинення дії місцевого права, ліквідація шляхетських судів -гродських, земських й підкоморських та організація усієї діяльності судів України виключно на основі загальноросійських законів. Козацькі

військові прапори, полкові печатки й грамоти з наказу Катерини II були відправлені до Санкт-Петербурга.

Так на кінець XVIII ст. унаслідок політики російського царизму було остаточно ліквідовано автономію України-Гетьманщини, її права, вольності і привілеї, не один раз гарантовані царським словом і договорами. Україна перестала існувати як окремий державний організм і на її території насильно запроваджувались органи державного управління Російської імперії, а згодом і загальноросійське право і законодавство.

Більш ніж через півстоліття після ліквідації Гетьманщини Тарас Шевченко писав:

Була колись Гетьманщина,

Та вже не вернеться!

Було колись панували,

Та більше не будем.

Тії слави козацької

Повік незабудей.

Підсумовуючи, можна так схематично охарактеризувати систему державного управління в Гетьманщині. Влада ділилася на виконавчу і судову. Першу представляла військова або генеральна канцелярія, другу -генеральний суд. Вища влада в державі належала гетьманові (за винятком періодів, коли гетьманство скасовувалося). Гетьман був головнокомандувачем усього козацького війська, головував на старшинських зібраннях, очолював верховне законодавство, адміністративне управління й суд, від його імені здійснювалися міжнародні зносини.

Усі важливі справи вирішувала рада старшини - колегіальний орган, скликаний гетьманом, своєрідний зародок станового парламенту. Однак цей процес був невдовзі перерваний - після І.Скоропадського старшинська рада перетворилася на дорадчий орган при гетьманові. Повсякденні справи вирішувала гетьманська рада з генеральною старшиною і полковниками. Територія Гетьманщини адміністративне була поділена на 10 полків, якими управляли полковники, що мали надзвичайно великі повноваження. Вони призначали своєю владою сотників, що означало повну ліквідацію козацького самоврядування. Справи, що виходили за межі громади, вирішували старшинські ради, які утворили привілейовану верству - шляхетство.

Отже, в XVIII ст. у Гетьманщині утвердилася гетьманська форма правління, яка * мала аристократичний, панський характер. Самоврядування міст було відсутнім, тому громади міст знаходились у повній залежності від полкової чи навіть сотенної управи. Значне переважання виконавчої влади значно відрізняло гетьманську форму правління від традиційного козацького республіканського ладу.

Якщо Лівобережжя, поступово втрачаючи автономію, все ж залишалось українським, то Західна Україна була безпорадною перед жорстоким соціально-економічним й релігійним гнобленням Польщі. Спустошливі війни доби Руїни перетворили Правобережжя на безлюдну пустелю, а від жвавих колись культурних центрів лишилися тільки згадки. Польсько-російський кордон у 1677 р. розділив українську землю на дві частини, відділивши Західну Україну від Східної. Незважаючи на сильний супротив українців, у 1713 р. на Правобережжі були впроваджені польсько-шляхетські порядки. Край був поділений на чотири воєводства: Волинське, Подільське, Брацлавське та Київське (без Києва). Розпочався продаж чи роздача української землі польським магнатським родам.