3.3.1. Стратегічне планування

Ефективне державне управління в умовах динамічного сьогодення немислиме без принципово нового, демократичного і ''прозорого" для громадськості механізму планування діяльності системи державного управління на всіх рівнях. Звідси постає необхідність вироблення нових підходів до проблеми стратегічного мислення у керівників державних органів.

Сьогодні діяльність багатьох органів виконавчої влади "в'язне" у поточних справах, випускаючи з поля зору стратегічні завдання і цілі, зводиться лише до оперативного реагування на виникаючі проблеми, до своєрідного "латання дірок", за яким не проглядається довгострокова мета діяльності організації. Як результат, такий підхід призводить до

неефективності управління, не даючи органам державного управління досягати своїх головних цілей. А тому ефективне управління неможливе без планування, що визначає мету, уточнює завдання і розподіляє ресурси.

Планування - це стержнева частина всіх систем управління, процес, за допомогою якого система пристосовує свої ресурси до змін зовнішніх і внутрішніх умов. Планування є найпершою функцією управління, яка передує всім іншим, визначаючи їх природу. Планування залежить від ефективного аналізу зовнішнього середовища, об'єктивної оцінки власних ресурсів, вимагає спільних зусиль і участі всіх складових частин організації. Особливо важливою ця функція є для органів державного управління, коли під впливом зовнішніх чинників перед ними ставляться невизначені до кінця завдання, а подекуди - нездійсненні цілі, поставлені політиками. Планування - найбільш динамічна функція, а тому вона повинна виконуватися професійно й постійно для забезпечення надійної основи здійснення інших видів управлінської діяльності.

Саме тому ефективним є довгострокове стратегічне планування, яке визначає мету, що стоїть перед організацією; причини поставленої мети; ресурси для її досягнення. Стратегічне планування - це систематичний процес, за допомогою якого органи державного управління прогнозують І план\'ють свою діяльність на майбутнє.

Стратегічне планування на практиці широко застосовується у приватному секторі економіки вже понад сорок років, а для органів державного управління - це порівняно новий вид діяльності. Державні службовці повинні усвідомлювати слабкі сторони та певні обмеження стратегічного планування і не чекати від нього миттєвих дивовижних результатів. Його швидше слід розглядати як важливий інструмент організаційного управління. Ефективність стратегічного планування полягає в його можливостях визначити центральні поточні проблеми, які виникнуть перед організацією, що дає змогу адекватно реагувати на них. Воно допомагає у визначенні головних проблем, які стоять перед тим чи іншим органом управління, на шляху до вирішення поставленої мети.

Стратегічний план є невід'ємною частиною процесу планування, який визначає загальні межі, в яких здійснюються оперативне і детальне планування. За визначенням М.Дімок і Г.Дімок, "планування це визначення цілей, а потім з'ясування того, які дії мають бути вжиті, хто має діяти, коли, в який спосіб і яким коштом, аби досягти бажаної мети".19 Ще один підхід визначає стратегічне планування як набір дій та рішень, які використовуються керівництвом і сприяють розробці специфічних стратегій для досягнення цілей організації.2" Пітер Лоранж визначає процес

19   Dunock   Marshall E  And Gladys Dimock  Public Administration  Third edition. New York   Harper and Row. 1964. p.131

20  Мескон M . Альберт M   Хедоури Ф Основы менеджмента / Пер. с англ. Общ ред ЛИ  Евенко - М.: Дело 1992. -С. 256.

стратегічного планування як "такий, що забезпечує нововведення та зміни в організації достатньою мірою".21 Він виділив такі чотири основні напрямки стратегічного планування:

1)    розподіл    ресурсів    (фонди,    дефіцитні    управлінські    таланти, технологічний досвід);

2)   адаптація   до   зовнішнього   середовища   (покращення   відносин організації з її зовнішнім середовищем);

3) внутрішня координація;

4) організаційно-стратегічне передбачення.

Стратегія являє собою детальний всеохоплюючий комплексний план, що розробляється на перспективу і повинен сприяти досягненню мети організації та цілей, що її конкретизують. Стратегія у перекладі з грецької мови означає "план генерала". Стратегія розробляється та формулюється вищою керівною ланкою, роль якої полягає не лише в ініціюванні такого процесу, а й у реалізації плану із залученням усіх ланок управління та оцінці результатів стратегічного планування.

Стратегічний план розробляється з точки зору перспективи організації і повинен обґрунтовуватися широкими дослідженнями і фактичними даними, а також з розрахунку не тільки його цілісного характеру протягом тривалого часу, а й з урахуванням можливості, при необхідності, його коригування, трансформування чи навіть перегляду. Тобто загальний стратегічний план слід розглядати як програму, що спрямовує діяльність органу управління протягом тривалого періоду, передбачаючи при цьому, що зовнішнє середовище вносить постійні й неминучі корективи. Слід також зауважити, що саме по собі стратегічне планування ще не гарантує успіху через те, що можуть статися помилки в організації діяльності, мотивації, контролі тощо.

Для ефективного планування необхідні ґрунтовні знання про стан справ у відповідній сфері чи галузі, на основі чого розробляються конкретні програми дій та відповідні рішення. А тому розглянемо основні складові, що дають можливість накопичення таких необхідних відомостей

Дослідження поточної інформації Вихідною "сировиною" для планування є різнопланова інформація. Тому вміння кваліфіковано збирати та обробляти інформацію - це важлива умова ефективної аналітичної діяльності, від якої залежить успішне вирішення всіх інших управлінських функцій. Джерелами інформації для планування є системи зовнішнього та внутрішнього середовищ, конкурентних відносин. До зовнішніх факторів слід віднести напрями державної політики та стиль управління на національному та регіональних рівнях, демографічні, географічні, геополітичні та інші чинники. А до внутрішніх організаційно-управлінську структуру, наявні ресурси (матеріальні, інтелектуальні,

21 Peter Lorange. Corporate Planning An Executive Viewpoint (Englewood Cliffs. N J   Prentice-Hal!  !980) p

2

інформаційні), набутий досвід (методи, процедури), соціальні, технологічні та інші особливості організації. Інформація про плани конкурентів включає в себе рівень доходів, обсяг надання послуг, ситуацію на ринку, інформацію про ціни тощо. Для здійснення ефективного планування необхідна наявна інформація з кожної із цих систем та її обробка в процесі формування планів дій.

Швидкоплинність соціально-політичних та економічних умов, у яких здійснюється державне управління, вимагає відповідного корегування та постійної адаптації розроблених планів. Динамічність цих процесів зумовлює обов'язковість узгодження планів органів державного управління із зовнішнім середовищем. З метою адаптації до зовнішнього середовища необхідно доповнювати планування потенціалу організації плануванням її стратегії (перспективи) на основі таких зовнішніх чинників, як народонаселення і валовий національний продукт, баланс національних витрат і доходів, державний бюджет і навіть міжнародні відносини.22

Неповна, неточна або недостовірна інформація значно ускладнюють діяльність органів державного управління, особливо центральних. Тому в останні роки для покращення ситуації у цьому питанні докладається чимало зусиль. Центральні органи виконавчої влади запроваджують власні методики статистичних досліджень. Наприклад, у сфері економіки та фінансів застосовуються спеціальні таблиці, які дають змогу відповідальним посадовим особам знайомитися з щоденним, щотижневим чи місячним ритмом змінних величин кон'юнктури: станом державної скарбниці, індексом цін, споживанням енергоносіїв, балансом державних виплат, курсом валют, рівнем трудової зайнятості, надходженнями до бюджету, прогнозами виробництва тощо.

Головною проблемою, що часто виникає, є віднайдення компромісу між швидкістю і точністю інформації. Надто поспішний аналіз різноманітних відомостей пов'язаний із можливістю помилок, неповних даних та непродуманих тенденцій. "Пресинг часу", як і політична упередженість, є небезпечним фактором якіснісного аналізу. Тому важливо економити час на збір даних. Секрет цієї економії полягає у наступному: намагайтеся збирати лише ті дані, які можуть бути використаними як "інформація", яка, в свою чергу, може виконувати роль "доказів" вашої проблеми. Тож спробуємо зробити деякі визначення.

"Дані" - це факти або, можна сказати, прояви фактів про світ. Дані включають у себе всі види статистики, але не обмежені лише нею.

"Інформація" - це дані, які мають певне смислове навантаження в тому значенні, що вони допомагають розчленувати світ на певні логічні і емпіричні категорії.

•2 Нижник Н   Машков О . Мосов С Системний підхід ло керівництва організацією функція планування //Вісник VA Л V  - 1QQ7  . No Я.4 - Г   24-25.

"Докази" - це інформація, яка впливає на уявлення людей про важливі характеристики проблеми, яка їх хвилює чи яку потрібно вирішити.

Початківці роблять принципову і загальну помилку - витрачають час на збір інформації, що не має значної або навіть жодної аналітичної цінності.

Як правило, державні службовці постійно використовують широкий вибір різних методів збору інформації. Головні серед них: аналіз статистики та вивчення офіційних документів; соціологічні опитування; особисті спостереження; соціальні експерименти. Державні службовці для цього повинні володіти раціональними та економічними прийомами збору інформації. Серед раціональних методів статистичної обробки інформації особливу роль сьогодні відіграють комп'ютерні технології.

Прогнозування. Як уже говорилося, чимало органів державного управління зосереджують свої зусилля лише на розв'язанні поточних справ, забуваючи про перспективу. Сьогодні особливо гостро відчувається брак надійних прогнозів і як наслідок - відсутність пов'язаних із цим програм. А тому надзвичайно важливо, щоб державні службовці мислили категоріями майбутнього, а організація мала перед собою перспективу. Держава, як і більшість великих приватних фірм, в усіх сферах своєї діяльності повинна спрямовувати значні ресурси у галузь досліджень, що пов'язана з розробкою довготермінових прогнозів. Навіть припускаючи, що такі спроби прогнозування майбутнього не позбавлені помилок, вони завжди мають перевагу над повною відсутністю відповідної роботи у цьому напрямку.

Прогнозування є базовим етапом стратегічного планування, в процесі якого визначаються найбільш ефективні форми економічної і соціальної політики цілої системи, галузі, окремого органу на основі передбачення (оцінки) майбутнього стану зовнішнього середовища. Таким чином, міра адаптації організації прямо залежатиме від точності прогнозування.23 Тому стратегічний план повинен грунтуватися на глибоких дослідженнях і фактичних даних, що є неможливим без постійного збору й аналізу величезного об'єму необхідної інформації.

Чим тривалішим є період від проекту до його втілення, тим уміння робити далекосяжний прогноз має більшу цінність. Наприклад, у галузі оборони проектування та виготовлення озброєнь розтягується настільки, що доводиться передбачати майбутнє на років п'ять-десять, враховуючи рівень розвитку технічних і стратегічних концепцій озброєнь у цей період та поведінку потенційних противників. Це ж саме стосується інших галузей економіки та соціальної сфери. Прогнозні дані щодо виробництва і споживання енергоресурсів, розвитку транспортних магістралей та

И Нижник Н   Машков О.. Мосов С Системний підхід до керівництва організацією функція планування // Вісник У АДУ - 1997 - № 3-4. - С 25.

демографічної ситуації значною мірою визначають політику капіталовкладень держави. Окрім знання тенденцій технічного прогресу та суспільного поступу, необхідно також уміти передбачати ритм і рівень перетворень.

Узагальнюючи, можна сказати, що кожен орган державного управління повинен докладати чималих зусиль для з'ясування потреб, які він покликаний задовольняти, і якою мірою йому потрібно буде пристосовувати до них свої засоби, структури та методи, а також необхідно постійно порівнювати, наскільки його попередні прогнози відповідають дійсному стану речей. Тобто стратегічний план має бути розроблений таким чином, щоб не тільки залишатися цілісним протягом тривалого часу, а й бути достатньо гнучким для того, щоб при необхідності можна було здійснити його модифікацію.

Опрацювання програм. Програма або план - це систематизований набір рішень, які відповідають аналізу певної глобальної ситуації і мають на меті реалізацію масштабних задумів. Підготовка програми є логічним результатом дослідження поточної інформації та складання прогнозів. Адже характеристики плану не можуть бути самовільними, незалежними від фактичних даних. Розробляючи план майбутніх дій, завжди слід враховувати стихійний фактор розвитку речей і його ритм, а тим більше, якщо план передбачає певною мірою змінити напрямок цього розвитку. З іншого боку, необхідно передбачити таку істотну деталь - завдання будь-якого плану мають співвідноситися з реальністю. Економічна політика не може ставити перед собою одночасно всі цілі, держава повинна визначити свої пріоритети. Враховуючи обмежений вибір, кожен план неминуче зосереджується на головних напрямках, надаючи переваги тим чи іншим цілям, відповідним засобам їх досягнення. А тому кожен план передбачає варіант вибору, який значною мірою залежить від ідеології та політичної стратегії, аніж від чисто об'єктивної ситуації.

Стратегічне планування допомагає:

- думати стратегічно і розробляти ефективні стратегії;

- пояснити майбутні напрямки;

- встановити пріоритети;

- визначити сьогоднішні рішення в світлі майбутніх умов;

- створити логічно послідовну і захищену базу для прийняття рішень;

- встановити максимальну безперервність в організаційному контролі;

- виробити рішення щодо всіх рівнів і функцій;

- визначити основні організаційні проблеми;

- ефективно діяти у змінному середовищі;

- організувати команду виконавців і експертів.

Стратегічне планування, крім того, сприяє стабільності організації та можливості отримати матеріальну винагороду при ефективному виконанні поставлених завдань та досягненні позитивних кінцевих результатів.

Використання   стратегічного   планування   є   особливо   ефективним   при виборі довгострокових пріоритетів розвитку регіонів та територій.

Стратегічне планування слід розуміти як процес і результат. Процес охоплює систематичне вивчення організації та її середовища тими, хто зацікавлений в її успішній діяльності на перспективу. Результат - це документ, у якому детально викладені заходи, необхідні для досягнення майбутніх цілей, визначених на основі отриманої під час процесу планування інформації. Ці компоненти стратегічного планування дають багато переваг будь-якому державному органові.

Процес стратегічного планування

Процес  стратегічного  планування   складається  з  багатьох  етапів,

процедур     та    деталізації    того,    що     необхідно    здійснити.     Перед

езпосередньою  розробкою  стратегічного   плану  слід усвідомити   його

необхідність,    уточнити    організаційні    повноваження    і    забезпечити

підтримку процесу стратегічного планування. Для цього слід:

- визначити суб'єкти, які будуть підтримувати зусилля, маючи прямий Інтерес до того, чим займається організація;

- створити зворотний зв'язок для залучення людей;

- забезпечити доступ нових ідей;

-   створити   середовище   консенсусу   навколо   цілей,   що   збільшує вірогідність досягнення поставлених цілей.

Джон Рефуз сформував такий графік процесу стратегічного планування:24

визначення бажаної стратегії

вивчення середовища щодо можливої підтримки

аналіз можливостей організації

оцінка адекватності ресурсів

оцінка стратегії

впровадження стратегії

потреба перегляду стратегії

24 Rehfuss, John. The Job of the Public Manadger. Chicago: The Dorse> PreSb  1989, p 21.

Перший етап у процесі стратегічного планування полягає у визначенні прийнятної стратегії чи наслідків запланованих задумів. Цей етап може мати вигляд декларації про наміри чи поставлену мету.

Другий етап - оцінка зовнішнього середовища щодо підтримки чи непідтримки, визначення можливостей організації здійснити стратегію й оцінити наявні чи необхідні ресурси для досягнення поставлених цілей. Будь-яка організація існує в динамічному оточенні, своєрідному для кожної з них і для кожного часового проміжку. Тому організація зобов'язана чітко визначити і тримати під постійним контролем зовнішні фактори, які можуть суттєво вплинути на виконання стратегічної програми. Зовнішні чинники, такі, наприклад, як рівень безробіття, демографічна ситуація, розмір державної фінансової підтримки регіональних програм можуть внести значні корективи у реалізацію планів. Слід також мати на увазі фактори, що носять спонтанний, форс-мажорний характер (наприклад, світова фінансова криза, різке падіння курсу національної валюти, стихійні катастрофи тощо). Цей етап має бути досконало досліджений з метою впевненості у реальності досягнення поставленої мети. Планувати недосяжні цілі значить займатися неефективним плануванням.

Наступний етап полягає в порівнянні власної оцінки та стратегії, у результаті чого можливий перегляд стратегії або пошуку інших ресурсів, можливостей для досягнення мети. Якщо стратегія і ресурси адекватні, то можливий перехід до завершального етапу впровадження стратегічних задумів. Саме цей етап є вкрай складним процесом, адже найкращі плани не в силі передбачити всі можливі наслідки чи конфлікти певних дій. Під час впровадження стратегії керівник повинен постійно аналізувати стратегію та наявні ресурси для того, щоб вчасно внести необхідні корективи для досягнення поставлених цілей.

Прийнято виділяти такі етапи стратегічного планування:

1) Розробка місії організації.

2) Визначення цілей та завдань.

3) Аналіз зовнішнього середовища.

4) Дослідження внутрішніх сильних і слабких сторін.

5) Вивчення та вибір стратегічних альтернатив.

6)  Обгрунтування реалізації стратегії (тактика, політика, процедури і правила).

7)    Управління   реалізацією   стратегії   (управління   за   цілями   та бюджети).

8) Оцінка стратегії та оцінка структури.

Початковим заходом при статегічному плануванні є розроблення або аналіз "життєвого кредо" організації, який є смислом її існування. Воно не повинно часто мінятися. Це бачення організацією свого призначення або місії. Формулювання має бути стислим, але достатньо вичерпним для того,

щоб витримати випробування часом. Наприклад, важливою місією органів виконавчої влади є надання державних (управлінських) послуг громадянам.

Наступними кроками стратегічного планування є прийняття рішення про те, чого організація прагне досягти з часом і визначення шляхів досягнення цілей. Сюди входить визначення цілей і завдань, розробка стратегій і створення планів впровадження. Загальні цілі формуються і встановлюються на основі місії організації та певних цінностей, на які орієнтується вище керівництво. Для вагомості внеску в успіх організації вони мають володіти певними характеристиками:

а) конкретність і можливість вимірювання;

б) орієнтація цілей у часі (конкретний горизонт прогнозування - коли він  буде досягнутий).     Існують  довгострокові   цілі   -  понад  5  років, середньострокові - 1-5 років, короткострокові - до 1 року. У першу чергу формуються довгострокові цілі;

в) досяжність цілей (реальна оцінка своїх можливостей);

г) взаємодія і взаємопідтримка цілей.

Цілі можуть змінюватися час від часу, але зміни відбуваються повільно. Цілі повинні мати загальний характер.

Для досягнення кожної цілі визначаються конкретні завдання. Успішність плану можна перевірити саме через виконання цих завдань, які повинні формулюватись якомога коротше й зрозуміліше.

Аналіз І оцінка зовнішнього середовища (сканування середовища) - це процес, за допомогою якого розробники стратегічного плану контролюють зовнішні фактори з метою визначення можливостей і загроз для організації. Оцінювання зовнішнього середовища відбувається за трьома параметрами: всі можливі зміни, пов'язані із зовнішніми факторами; загрозливі фактори; сприятливі фактори.

Зовнішнє середовище визначається такими факторами:

1.   Економічними - темпи інфляції, рівень зайнятості, міжнародний платіжний баланс, стабільність національної валюти, податкова ставка.

2.  Політичними - політична ситуація в державі, склад парламентської більшості, політика глави держави, законодавчі документи.

3.  Соціальними - зміна очікувань у суспільстві, мораль суспільства, демографічні умови, ставлення населення до підприємництва.

Фактори зовнішнього середовища характеризуються такими ознаками: взаємозалежністю - вплив одного фактора на інший; складністю середовища - кількість факторів, на які організація повинна реагувати, а також рівень варіативності кожного фактора; рухливістю середовища -швидкість, з якою відбуваються зміни в оточенні оганізації; невизначеністю зовнішнього середовища. Отже, слід розглядати чимало факторів, аналізуючи зовнішнє середовище.

Управлінське дослідження внутрішніх сильних І слабких сторін організації - це методичне оцінювання функціональних зон організації з метою виявлення її стратегічних переваг і недоліків. Найбільш доцільно досліджувати такі основні функціональні зони організації: персонал організації, фінанси і бухгалтерський облік, культура і традиції організації.

З метою аналізу сильних і слабких сторін організації рекомендується виявити внутрішні змінні, на які можна здійснювати управлінський вплив. Внутрішні змінні організації - це ситуаційні фактори всередині самої організації, які піддаються змінам. Вони, як правило - результат управлінських рішень. Основними змінними є: цілі - конкретне кінцеве становище чи бажаний результат; структура - логічне співвідношення рівнів управління; завдання - передумовлена робота, яка повинна бути виконана в наперед установлені строки і наперед обумовленим способом; персонал - центральний фактор в організації.

Вивчення стратегічних альтернатив - це виявлення реальних можливостей із існуючих альтернатив: стратегії зростання, обмеженого зростання, скорочення і поєднання всіх альтернатив.

Стратегія зростання - це шлях значного підвищення рівня короткострокових і довгострокових цілей над рівнем показників попереднього року.

Стратегія скорочення - це стратегія останнього засобу, яка передбачає встановлення цілей нижче досягнутих. Вона може здійснюватись у вигляді ліквідації, скорочення і переорієнтації, відкидання непотрібного.

Вибір стратегії означає такий її вибір, який забезпечить довгострокову ефективність організації.

Стратегічне планування включає як розробку власне стратегії, так і планування її реалізації. Розробка стратегії включає: визначення місії, цілей, задач, аналіз зовнішнього середовища (сканування середовища), дослідження внутрішніх сильних і слабких сторін організації. Але стратегічне планування має сенс лише тоді, коли воно реалізується. Планування реалізації стратегії полягає в обгрунтуванні реалізації стратегії, управлінні реалізацією стратегії та оцінці стратегії.

Обгрунтування реалізації стратегії складається із таких компонентів: тактики, політики, процедур і правил.

Тактика •• це короткострокові плани, конкретні оперативні дії, узгоджені із загальним довгостроковим планом. Тобто це інструмент негайного сприяння впровадженню в життя перспективних намірів.

Політика - загальні орієнтири для дій і ухвалення рішень, що полегшують досягнення цілей. Політика, як правило, формується на довгий період після прийняття довгострокових і тактичних планів.

Процедура - це опис дій, які повинні застосовуватись у конкретних ситуаціях. Як правило, це стандартизовані вказівки, вироблені на основі позитивного минулого досвіду.

Правила - точне визначення того, що саме слід робити в специфічній окремо взятій ситуації. Правила відрізняються від процедур тим, що вони розраховані на конкретне і обмежене питання, а процедура - на послідовність взаємопов'язаних дій.

Управління реалізацією стратегії включає два інструменти: бюджети та управління за цілями.

Бюджети - це метод розподілу обмежених ресурсів організації, сформульованих у кількісній формі для досягнення цілей, представлених у кількісній формі. А тому першим кроком при складанні бюджетів є визначення у кількісній формі ресурсів і цілей. Вони являють собою своєрідний еталон чи взірець, з яким пізніше, після виконання завдань, під час здійснення функції контролю будуть співставлятися фактично досягнуті результати.

Управління за цілями - це метод розподілу цілей кожному керівнику від найвищого до найнижчого рівня. При розробці цілей для кожного підрозділу необхідно здійснювати двосторонній обмін інформацією з метою розуміння кожним працівником його конкретних завдань і вияснення, що потрібно підлеглим для досягнення цілей. Управління за цілями являє собою метод поєднання планування та контролю

Оцінка стратегічного плану - це порівняння результатів із цілями. Оцінювання - це складні проекти, які вимагають проведення експертизи і досліджень. Вони повинні визначити ефективність чи неефективність стратегії. Для того, щоб бути ефективним, оцінювання повинно проводитися систематично і безперервно.

При оцінці процесу стратегічного планування слід визначитись із такими основними питаннями:

Чи є стратегія внутрішньо сумісною з можливостями організації?

Чи передбачає стратегія допустимий рівень ризику?

Чи має організація достатньо ресурсів для реалізації стратегії?

Чи враховує стратегія зовнішню небезпеку і можливості?

Чи є ця стратегія найкращим способом застосування ресурсів організації?

Вагомий вплив на оцінку стратегії здійснює фактор часу і точність вимірів. Після вибору стратегії необхідно ретельно перевірити структуру, адже стратегія визначає структуру.

Як бачимо, стратегічне планування є важливою функцією державного управління, що вимагає цілеспрямованих та зосереджених зусиль для його ефективного здійсйення. Багато керівників, посилаючись на брак часу та значні перевантаження, не займаються плануванням достатньою мірою. Як наслідок, цій важливій функції управління надається недостатня увага, що негативно впливає на результати діяльності таких керівників та очолюваних ними органів державного управління.