3.3.5. Контрольна функція управління

Поняття і сутність контролю

У період формуваня нових адміністративних структур, утворення якісно нового інституту державної служби виникає потреба в органах, які б забезпечували з позицій інтересів суспільства, держави і громадян контроль за діяльністю управлінського апарату.

Формування правової держави, демонтаж командно-адміністративної системи супроводжувався ліквідацією структур, які віддано слугували бюрократичній системі. Так була скасована система державного, партійного та народного контролю, що існувала в Радянському Союзі, але натомість не було створено нового механізму контролю. Але ліквідація тієї чи іншої структури не знімає питання про існування функції, а відповідно, і про систему органів, що її виконують.

Функція контролю притаманна переважній більшості держав. Залежно від завдань, які ставляться перед органами контролю, переважає той чи інший його вид. Так, наприклад, у США Головне контрольне управління представляє орган парламентського контролю. Його основним обов'язком є надання Конгресу різних послуг: проведення ревізій, перевірок та оглядів реалізації федеральних програм і діяльності федеральних органів. Масштаби діяльності цього органу охоплюють широке коло питань. У Конгресі, крім бюджетного управління, діє головне ревізійне управління зі штатом близько 5 тис. службовців, яке здійснює дуже широкі контрольні функції. Фінансовий контроль покладено на кілька відомств: державне казначейство, адміністративно-бюджетне управління адміністрації президента, головне контрольне управління та інші служби, не рахуючи податкової. Контролю з боку Головного контрольного управління піддаються такі важливі галузі, як сільське господарство, енергетика, оборона, міжнародні відносини, навколишнє середовище, податки, фінанси, бухгалтерський облік, охорона здоров'я, житлове будівництво тощо.

У Великій Британії немає спеціального органу, який би займався загальним контролем діяльності виконавчої влади. Робота адміністрації на всіх рівнях є об'єктом постійного нагляду законодавчих органів, судових властей, громадських організацій. Фінансову діяльність уряду контролює Національна ревізійна рада, підзвітна безпосередньо парламенту.

У Франції діє Суд рахунків, який здійснює адміністративний контроль і допомагає парламенту та уряду в перевірці правильного виконання державного бюджету. При цьому Суд рахунків повністю незалежний від них. Варто навести такий цікавий факт: виявляється, Рахункова палата у цій країні існує з ... 1303 року, а Генеральна інспекція фінансів - прототип нашого ГоловКРУ - з 1816 року.

Державна рахункова палата функціонує в Угорщині. Під її контролем знаходиться ведення державного господарства і в цих рамках обгрунтування пропозицій щодо державного бюджету, законність, необхідність і доцільність видатків, кредитування бюджету, використання і погашення цих кредитів та інші питання. Повчальний досвід державного контролю накопичений у Німеччині, Японії, Італії, Нідерландах, Бельгії. Тільки у ФРН господарських контролерів і податкових радників донедавна налічувалося 86 (!) тисяч чоловік.

Як бачимо, контрольні органи є практично у всіх країнах з ринковою економікою. Одна"к функції і структура цих органів можуть і повинні змінюватися залеж'но від внутрішньої політики держави.

Соціальне управління включає в себе контролюючий фактор, без якого неможлива нормальна життєдіяльність будь-якого соціального організму. Тому контроль за роботою виконавчих та інших структур

державного управління має бути закріплений як демократичний принцип діяльності цих органів.

Природа контролю виявляється в його основних проявах як функції різних інститутів системи управління суспільними процесами. Це стосується соціального управління та політичного керівництва. Функція соціального контролю полягає в спрямуванні процесу управління на встановлення ідеальної моделі коригування поведінки підконтрольного об'єкта. Головною метою цієї функції є блокування відхилень діяльності суб'єкта управління від заданої управлінської програми, а при виявленні аномалій - приведення управлінської системи в стійкий стан за допомогою всіх регуляторів.

Соціальне призначення контролю в тому, що він покликаний служити джерелом інформації про процеси, які відбуваються, умовою підтримки законності, порядку й організованості, охорони свободи і дотримання прав громадян. Контроль використовується як важливий засіб виявлення правильності поставлених завдань, ступеню пізнання об'єктивних законів суспільного розвитку, використання при сприйнятті глобальних рішень певних природничих і суспільних наук.

Контроль за діяльністю апарату державного управління є однією з форм соціального контролю, який являє собою сукупність норм, інституцій і відносин, спрямованих на забезпечення поведінки людей у відповідності до інтересів певної соціальної групи, класів чи суспільства в цілому. Основа соціального контролю - це система цінностей у сферах моралі, права, релігії, естетики, які віддзеркалюють інтереси певної соціальної спільноти. Форми соціального контролю є різноманітними на різних рівнях. На рівні суспільства можна вирізнити дві загальні форми соціального контролю:

-  формальний (правоохоронні органи, контрольно-ревізійні органи, державний примус);

-   неформальний (контроль засобів  масової інформації, громадська думка, громадські організації).

Контроль, будучи ніби вторинною управлінською функцією, особливість якої в тому, що, займаючи в управлінському процесі специфічне місце, вона разом з тим нерозривно пов'язана з реалізацією інших функцій державного управління. Вторинність, похідність функції контролю виражається в тому, що він торкається діяльності, яка існує поза і незалежно від його існування.

В.Афанасьєв вказує, що завдання контролю полягає в тому, щоб виявити "результати впливу суб'єкта на об'єкт, допущені відхилення від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації та регулювання, причини цих відхилень, а також визначити шляхи подолання наявних перешкод для ефективного функціонування усієї системи".411 Отже,

' Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М..1968. - С. 236.

основним призначенням контролю за діяльністю апарату державного управління є створення передумов на основі отриманої інформації для глибокого знання і корегування управлінських процесів, подолання відхилень в силу змінних умов чи відношень на шляху оптимального функціонування системи, служити імпульсом підвищення ефективності діяльності апарату управління. Отримані за допомогою контролю інформації про результати управління необхідні для подальшого розвитку системи. Це дає змогу виробити кібернетичне поняття контролю як форми зворотного зв'язку, в результаті якої відомо, наскільки правильно додержуються задані параметри і критерії досягнення цілей.

При виділенні контрольної функції управління трапляється акцентування на здійсненні її у вигляді нагляду, протиставляючи або поєднуючи поняття "контроль" і "нагляд". Що являють собою ці поняття? Термін "контроль" (від фр. controle - зустрічний, вторинний запис з метою перевірки першого) часто вживається в розумінні англ. control - панування, наявність, влада.41 В українській мові слово "контроль" має значення перевірки, а також спостереження з метою перевірки (контроль над звітністю, громадський контроль, державний контроль).42

Термін "нагляд" означає спостереження з метою перевірки, групу осіб, орган для спостереження за ким-небудь (технічний, санітарний, патентний, прокурорський нагляд).

Існує загальноприйнята точка зору, що нагляд вважається видом контролю. Так, на думку О.Андрійко, - поняття контролю є ширшим від нагляду. Під час його здійснення перевіряється не лише систематичність виконання нормативно-правових актів та прийняття рішень, а й враховуючи особливість контролю як функції державного управління, контролюючим органам надане право втручання в оперативну діяльність підконтрольних об'єктів у формі видання обов'язкових для виконання вказівок. Натомість завданням нагляду є лише виявлення та попередження правопорушень, відповідності діяльності підконтрольних об'єктів чітко встановленим правилам. Органи, що здійснюють нагляд, не мають права втручатися в оперативну діяльність або змінювати акти органів державного управління. Отже, нагляд порівняно з контролем є більш вузьким видом діяльності.43

У державно-правовій літературі поняття "контроль" розглядається в цілому як система спостереження і перевірки процесу функціонування і фактичного стану керованого об'єкта з метою оцінки обгрунтованості та ефективності прийнятих ним управлінських рішень і результатів їх виконання, виявлення відхилень від вимог, сформульованих у цих

41  Див   Краткая философская энциклопедия - М . 1994. - С. 221.

42 Словник юридичних термінів (російсько-український) / Укладачі Ф.Андерс та ін - К., 1994. - С. 92. 110

43  Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук кер В В.Цветков. -С 213

рішеннях, усунення несприятливих наслідків їх виконання та інформування про них компетентних органів.44

Отже, контрольна і наглядова діяльність щодо забезпечення законності в державному управлінні притаманна усім ланкам державного механізму, оскільки правоохоронна діяльність держави є однією з форм здійснення функцій останньої. У загальному вигляді контрольна функція полягає в тому, щоб встановити, чи відповідає діяльність органів управління, підприємств, установ, організацій тим завданням, що стоять перед ними; чи виконуються і як саме виконуються покладені на них обов'язки; яким є практичний результат зробленої роботи; чи є відхилення від поставлених цілей і якщо так, то які причини і хто в цьому винен тощо. Отже, контроль - це процес забезпечення досягнення організацією своєї мети, який складається зі встановлення критеріїв, визначення фактично досягнутих результатів і проведення коректувань у тому випадку, якщо досягнтирезультати суттєво відрізняються від встановлених критеріїв.

Виконувати функцію контролю потрібно від початку формулювання ,ілей і завдань, від самого початку створення організації, установи. Без .ієвого контролю значно ускладнюється діяльність будь-якої управлінської уктури,   керівника.    Реалізація    планів,   які    ставить    перед   собою організація, через різні обставини може бути ускладнена, а тому контроль необхідний з таких причин:

1) через фактор невизначеності;

2) для   попередження   виникнення   кризових   ситуацій.    Ефективний контроль    повинен   забезпечувати   виявлення   проблем    і    можливість коректування дій до того, як ці проблеми зможуть перерости в кризу. Тобто потрібно вчасно фіксувати помилки і виправляти їх до того, як вони стануть на перешкоді досягнення цілей організації;

3)для підтримки успіху. Визначивши, які саме аспекти діяльності сприятимуть успіху, можна їх потім відповідним чином стимулювати.

Проблема контролю у державному управлінні тісно пов'язана з новими явищами в самому суспільстві, усвідомленням ролі держави та органів державного управління. Під час політичних, економічних і соціальних змін, що відбуваються в Україні, стає очевидною потреба у нових підходах до здійснення контролю в державному управлінні і його призначення. Він повинен відігравати не лише відображаючу, фіксуючу роль, а й, безумовно, регулятивну. Контрольна функція має здійснюватись у поєднанні з іншими формами та методами державного управління, зумовлюючи їхній зв'язок. Контроль - не самоціль, він виявляє і створює умови для правового і виконавчого механізму, що запобігає незаконній діяльності управлінського апарату.

44 Лив   Конституционная законность и прокурорский надзор: Сборник научних трудов - М . 1994. - С.26.

Державний контроль (нагляд) - одна з форм здійснення державної влади, забезпечення додержання законів та інших нормативних актів, що видаються органами держави, система державних органів перевірки.'15 Контроль здійснюють тією чи іншою мірою усі суб'єкти державного управління, оскільки в межах своєї компетенції контролюють виконання прийнятих рішень, дотримання законодавства в діяльності всієї системи, окремої галузі чи структурної управлінської ланки. Такий контроль може стосуватись як внутрішніх, так і зовнішнішніх аспектів управлінської діяльності.

Сьогодні в Україні, за неповними даними, діють близько ста органів виконавчої влади, які здійснюють функції контролю, нагляду. Державний спеціалізований контроль (нагляд) здійснюється за додержанням 33-х основоположних блок-постів чинного законодавства і у п'яти сферах державного управління (економіка, екологія та охорона навколишнього природного середовища, соціальна сфера, охорона правопорядку і боротьба зі злочинністю, оборона і державна безпека).46

З переходом до багатопартійності стає звичним явищем прихід до влади політичних сил різної орієнтації. У цій ситуації влада будь-якого ідеологічного напряму не може порушувати чинне законодавство, отже, функція контролю набуває надзвичайно актуального звучання. Особливо гостро це питання стоїть в умовах економічної та політичної нестабільності, для якої характерна системна криза законності. Тому сьогодні йдеться навіть про формування нової гілки влади - контрольної, особливістю якої є комплексне здійснення її різними органами,' об'єднаними єдиною цільовою установкою.47 Контрольна влада, що представлена вищими державними органами зі специфічними повноваженнями, є незалежною від інших гілок влади.

Отже, контроль -- не надзвичайний захід, а неодмінна частина організаційної роботи, складовими елементами якої є вироблення і прийняття рішень, технологія і механізм організації його виконання й перевірка результату рішення. Головне призначення контролю, його дієвість спрямовані на будівництво демократичного вільного суспільства, сприяння йому. Суспільство і громадяни повинні контролювати апарат державного управління, що підвищує відповідальність останнього перед суспільством і громадянами за свої рішення, шляхи їх здійснення та кінцеві результати.

'

45 Юридический энциклопедический словарь / Ред. кол. М.Богуславский, М.Козирь, Г.Миньковский и др. -М., 1984.-С. 68.

46  Руденко М. Щодо усунення підміни прокуратурою Інститутів контролю і нагляду в сфері управління // Право України. -1996. - № 9. - С. 60.

47  Чиркин В.Е. Контрольная власть // Гос. и право. - 1993. - № 4. - С. 13.; Гергелійник В. Конституційний суд в системі органів контрольної влади: теоретичні аспекти // Право України. - 1999. - № 5. - С. 82-85.

Контрольна діяльність грунтується на певних принципах: об'єктивність, дієвість (оперативність), універсальність, гласність, систематичність (постійність), ефективність.

Ефективність контролю залежить від повноти виконання суб'єктом контролю таких основних вимог:

-контроль має здійснюватися безперервно, регулярно та систематично;

-бути своєчасним за терміном здійснення, сумлінним і повним в охопленні об'єкта контролю;

-бути оперативним, дійовим і гласним;

-мати загальний характер. Контроль повинен бути невід'ємною частиною посадових обов'язків кожного керівника;

-форми і методи контролю повинні мати різносторонній характер: перевірки вищестоящими органами нижчестощих, письмові звіти, контрольні журнали, картотеки, наради, засідання тощо.48

Самостійність контрольної функції дає можливість виокремити її з-поміж інших функцій державного управління і залежно від виділення певних її характеристик класифікувати на види.

Види контролю

За ознакою об'єктів контрольної діяльності контроль буває зовнішнім і внутрішнім. Зовнішній контроль - це контроль надвідомчий зі сторони виборних органів державної влади, спеціалізованих органів та громадськості за законністю в організаційно непідпорядкованих їм об'єктах, який в основному стосується однієї зі сторін їх діяльності. Цей вид контролю здійснюється у таких формах: конституційний, парламентський, судовий, фінансовий, громадський та прокурорський нагляд.т

У загальному характері існують відмінності між цими видами контролю. Якщо судовий контроль спрямований на охорону, захист суб'єктивних прав, які можуть бути порушені застосуванням незаконного нормативно-правового акта, то конституційний, парламентський, прокурорський контроль (нагляд) мають на меті охорону переважно авторитету закону, об'єктивного правопорядку. Таким чином, судовий контроль розрахований на силу зацікавленості кожного окремого громадянина у недопущенні порушень його законних прав. Контроль конституційний, парламентський, прокурорський передбачає зацікавленість відповідних органів у підтриманні правопорядку загалом.

'"   Нижник Н , Машков О.. Мосов С. Контроль у сфері державного управління // Вісник У АДУ - 1998. -J* 2 - С. 25 4У Малиновсь^ий В. Зовнішній контроль у державному управлінні // Вісник УАДУ. - 2000 - № І. - С. 46.

Необхідність надвідомчого контролю виникає при реалізації окремої функції державного управління або у випадках вирішення питань, що стосуються декількох галузей управління. Його здійснюють органи, наділені спеціальною контрольною компетенцією або спеціально утвореними державними інспекціями. У нашій країні діє складна система контрольних органів у сфері державного управління, її суб'єкти відрізняються різною структурно-організаційною формою і правовим статусом у системі органів виконавчої влади.

Конституційний контроль. Існування конституції ще не гарантує демократичного розвитку суспільства та правової держави. Для цього необхідно створити ефективний та стабільний механізм її охорони та захисту, за допомогою якого можна забезпечити відповідність діяльності державних інститутів вимогам основного закону. Регулювання діяльності державних органів конституцією полягає у встановленні обмежень державної влади як такої; встановленні таких меж, які не могли б бути подолані ніякими засобами, в тому числі й формально легальними. Тут йдеться про ті права та свободи людини та громадянина, які в літературі дістали назву природних.50

У світовій практиці найбільш концентрують та уособлюють у собі контрольну функцію органи конституційної юстиції. Вони є вищою формою спеціалізованої контрольної діяльності, мають спеціалізований предмет контролю та реалізують свою функцію через особливий механізм захисту конституції.

Основним видом конституційної юстиції є конституційні суди, завданням яких є здійснення конституційного контролю як самостійного напряму державно-владної діяльності. Необхідною умовою реалізації цієї важливої функції є особливий статус цього органу державної влади, який гарантує всім суддям захист від посягань інших гілок влади, контроль за діяльністю яких покладений на конституційний суд у цілому. Конституційні суди включають у себе риси як контрольної, так і судової влади, а тому носять комплексний характер. Саме тому вони займають своєрідне місце, відмінне від чисто судової влади - їм притаманна найвища контрольна державна діяльність. Такий підхід дає підстави виділити конституційні суди в особливий та самостійний вид - державний орган конституційного контролю. Ця позиція грунтується на таких засадах:

- головне призначення органів конституційної юстиції полягає в забезпеченні верховенства конституції у всьому правовому просторі держави;

спеціалізовані    органи    конституційної    юстиції    є    суттю    ідеї контрольної влади. Тенденції розвитку значної кількості країн вказують на

5(1 Гергелійник В. Конституційний суд в системі органів контрольної влади: теоретичні аспекти // Право Укпяши - 1999. - № 5. - С. 82

становлення (а в деяких з них і створення) нової гілки влади - контрольної з усіма її необхідними атрибутами;

-    діяльність    самого    органу    конституційної    юстиції    є    також підконтрольною,   але  зі   сторони   не   органу,   а   нормативного   акта   -Основного Закону країни;

-   політична   функція   для   спеціалізованого   органу   конституційної юстиції   неминуча.   Діяльність   конституційного   суду   в   політичному просторі залежить від самого суспільного середовища;

з    органів    конституційної    юстиції    конституційний    суд    є найдосконалішою формою реалізації ідеї конституційного контролю;

-  з усім цим сама ідея контролю не підриває ідеї парламентаризму та незалежного   функціонування   різних   гілок   влади.   Самим   існуванням спеціалізовані органи конституційної юстиції доводять до досконалості принцип розподілу влади в системі стримувань та противаг, відіграючи найголовнішу функцію в цьому складному механізмі.51

Завданням конституційного контролю є забезпечення відповідності законів та інших правових актів Президента України, органів законодавчої та виконавчої влади Конституції України. Не відміняючи загальносудового захисту Конституції, конституційного режиму органами правосуддя, він діє за принципом: немає нікого, хто був би вищий від Основного Закону. Даючи тлумачення Конституції і закону, Конституційний Суд полегшує діяльність усіх гілок влади та одночасно створює умови для ефективного правозастосування. Висота конституційної юстиції полягає в тому, що жоден із державних органів не може визнати недійсними прийняті ними акти, але тільки парламент може змінювати судову практику за допомогою відповідних змін у законодавстві, тобто в межах статутного права. Закон про Конституційний Суд України визначив дві основні сфери застосування конституційної юрисдикції - це перевірка конституційності нормативно-правових актів (конституційний контроль) і офіційне нормативне тлумачення Конституції України та законів.

Закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність. На першому етапі досягнення конституційної узгодженості правової системи Конституційний Суд виконує функцію пристосування законів до конституційних основ державного і суспільного життя. Це обумовлене звичайними недоречностями правотворчості. Крім того, Конституційний Суд вирішує спори про компетенцію, що свідчить про складність правовідносин, які

51 Гергелійник В. Конституційний суд в системі органів контрольної влади: теоретичні аспекти // Право України. - 1999 - J* 5. - С. 84-85.

зумовлюють потребу в розробці відсутнього в Основному Законі принципу єдності влади.

Парламентський контроль. Особливого значення в правовій демократичній державі набуває система парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади. Світовий досвід свідчить, що без дієвого парламентського контролю Існування правової держави є сумнівним. Визначена в основних законах контрольна компетенція законодавчих органів реалізується не тільки самими парламентами, а й їхніми деякими внутрішніми структурами. Відповідна діяльність парламентів та їх структур набуває різноманітних форм залежно від форми державного правління.

Здійснення парламентського контролю в Україні закріплено в положеннях Конституції, згідно з якими передбачено відповідні структури та їх законодавчу регламентацію. Верховна Рада України має низку спеціальних контрольних органів, що дає змогу тримати руку на пульсі соціального життя держави.

Контроль парламенту реалізується під час формування Кабінету Міністрів, призначення вищих посадових осіб, їх періодичних звітів. Відомо, що під час формування уряду останній має подати програму діяльності, з якою парламент погоджується, результатом чого є затвердження складу уряду, чи не погоджується, тоді уряд не затверджується. Крім цього, парламент періодично заслуховує звіти уряду та вищих посадових осіб держави. Вотум недовіри, порушення процедури імпічменту можливий результат контролю самого парламенту. Ст.87 Конституції встановлює порядок визначення відповідальності Кабінету Міністрів України.

Парламентський контроль, незалежно від того, яке місце він посідає в діяльності того чи іншого парламенту, має давню історію. Його здійснює передусім сам законодавчий орган на пленарних засіданнях, а також постійні комітети та депутати. Крім того, парламент може створювати спеціальні слідчі комісії. В Конституції України ці форми контролю об'єднано короткою формулою в п. 33 ст. 85: Верховна Рада "здійснює парламентський контроль у межах, визначених цією Конституцією".

Ефективний систематичний контроль здійснюють комітети Верховної Ради, що характерно всім демократичним державам. Контрольна діяльність депутатів виражається у праві звертатися із запитом до Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів державної влади, а також до керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Такі запитання можуть бути як усні, так і письмові. За ними перелічені органи (посадові особи) зобов'язані повідомити народному депутатові про результати розгляду запиту. У багатьох парламентах світу щотижня надається час для усних запитань депутатів членам уряду (т. зв. "час запитань").

Окремого розгляду потребують існуючі форми парламентського контролю за витрачанням державних коштів, тобто за виконанням урядом державного бюджету. У багатьох країнах встановлено порядок, за яким інформація про загальний фінансовий стан передається урядом до постійного комітету з фінансово-бюджетних питань. Окрім інформації загального характеру, ці комітети можуть збирати більш конкретні відомості про виконання державного бюджету.

Водночас майже у всіх країнах перевірка державних витрат та ряд інших дій у фінансово-бюджетній сфері здійснюється спеціальними органами, їх діяльність не тільки доповнює відповідну роботу самого законодавчого органу та його структур, а й додає їм більш конкретного змісту. Найчастіше ці органи називаються лічильними (рахунковими) палатами, і їх склад формується парламентом або за його участю. Так, в Україні важливим і ефективним органом парламентського контролю за використанням коштів Державного бюджету є Рахункова палата (ст. 98 Конституції), хоча її функції на підставі рішення Конституційного Суду і було суттєво обмежено. У випадку виявлення порушень або зловживань Верховна Рада може поставити питання про політичну відповідальність Кабінету Міністрів у цілому або конкретного міністра.

Характерно, що в країнах Східної Європи та тих, що утворилися на теренах колишнього СРСР, відповідні органи здійснюють контроль не тільки за виконанням бюджету, а й за управлінням об'єктами державної власності. Національний банк України здійснює контроль за реалізацією кредитно-грошової політики в державі (ст.100).

Ще однією формою парламентського контролю за урядом можна вважати діяльність інституту омбудсменів. Омбудсмен (народний правозахисник) це спеціальна посадова особа, до компетенції якої входить вирішення проблем, що виникають у відносинах між приватними особами та органами державної влади, розгляд скарг на діяльність насамперед органів виконавчої влади. Важливим напрямком роботи омбудсмена є захист прав і свобод людини, з одного боку, а з іншого - він покликаний контролювати дії усіх гілок влади та посадових осіб різних рівнів, аби запобігти порушенню ними прав людини. Найважливіша риса статусу омбудсмена - незалежність, адже він не належить до жодної гілки влади. Омбудсмен, як правило, за власною ініціативою здійснює перевірки Щодо законності і правильності управлінських актів, процедур їх прийняття, дій відповідних посадових осіб.

Уперше інститут омбудсмена був запроваджений в 1809 році у Швеції, аби контролювати з боку суспільства законодавчу, виконавчу і судову владу. А з часом він знайшов своє місце в державно-правовій практиці більш ніж п'ятдесяти країн світу, у тому числі й Україні. Запровадження інституції омбудсмена є важливим кроком на шляху створення в Україні громадянського суспільства європейського зразка. Уповноважений

Верховної Ради України з прав людини здійснює контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (ст.ІОІ Конституції). Можна сказати, що омбудсмен сьогодні сприймається як своєрідний посередник між особою та органами державної влади, який розслідує скарги і запобігає зловживанням з боку останньої.

Судовий контроль. Особливе місце в системі контролю за органами державного управління належить судовому контролю. Адже залишити без належного судового контролю сферу адміністративної діяльності державних органів не можна, оскільки вона зачіпає інтереси всього суспільства, держави і громадян, і ці інтереси повинні бути збалансовані чинним законодавством. Конституція України гарантує широку систему правового захисту від будь-яких дій чи бездіяльності органів державного управління. В Основний Закон як одне з основних прав громадян було включено всеохоплюючу гарантію права звертатися до суду. На практиці ця конституційна норма реалізується через систему судів та інстанції апеляційного та касаційного рівнів.

Судовий контроль в Україні носить непрямий характер, оскільки контролюється не законність самих законів, а законність нормативно-правових актів, які базуються на законах, та законність дій службових осіб, які виконують ці закони

Судовий контроль за законністю у сфері виконавчої влади здійснюється у двох формах. Це діяльність суду щодо вирішення адміністративних справ, яка пов'язана з перевіркою законності нормативно-правових актів органів управління на підставі звернень зацікавлених осіб. Судові рішення при цьому скасовують чи змінюють незаконні акти виконавчої влади або відмовляють у визнанні юридичної сили за актами, що суперечать чинному законодавству.

Судовий контроль за законністю актів (дій) органів виконавчої влади має місце у випадках, коли законність акту чи дії не є спеціальним предметом судового розгляду, а досліджується, перевіряється у зв'язку з вирішенням віднесених до компетенції суду кримінальних, інших судових справ, при розгляді яких судам доводиться оцінювати дії чи бездіяльність органів управління з точки зору їхньої відповідності законодавству.

Таким чином, судовий контроль має ту особливість, що здійснюється у сферах, недосяжних деяким іншим видам контрольно-наглядової діяльності. Формальним наслідком непрямого контролю, який здійснюється судом, є окремі ухвали та подання, що приймаються судовими органами (суддею). Залишення службовою особою без розгляду окремої ухвали суду чи подання судді або невжиття заходів до усунення вказаних у них порушень закону, так само як і несвоєчасна відповідь, тягнуть за собою адміністративну відповідальність. При виявленні судом у діях службової особи ознак злочину він повинен повідомити про це прокурора або ж порушити кримінальну справу.

Важливим призначенням (функцією) судової влади у правовій державі є захист прав і свобод людини. Судова влада має своїм завданням контролювати законність дій виконавчої влади, розглядаючи і вирішуючи претензії (скарги) громадян та їх організацій (юридичних осіб) щодо актів (дій) органів державного управління та їх посадових осіб. Вирішуючи спори про право та юридичне значимі конфлікти, що виникають між різними суб'єктами (фізичними та юридичними особами), вони підтримують і зміцнюють у суспільстві стан законності, утримують органи державного управління у визначених Конституцією, іншими законами рамках їх діяльності.

Суддя у розумінні соціальних цінностей, як визначила Конституція України, має всі можливості сповідувати верховенство права в першу чергу людини, а потім державного органу чи посадової особи, оскільки суд все більше стає частиною соціальної держави. Громадяни мають гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державного управління, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо вони вважають, що рішення, дія чи бездіяльність останніх порушують або ущемлюють права і свободи громадян чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді. Крім того, якщо суд переконався у невідповідності закону Конституції, він не застосовує такий закон, а керується Основним Законом і вирішує справу по суті. У випадках, коли під час застосування закону в конкретній справі виявляються розбіжності між законом і Конституцією, згідно зі статтею 83 Закону про Конституційний Суд України, провадження у справі зупиняється, відкривається конституційне провадження, і справа розглядається Конституційним Судом невідкладно. Такий стан підтверджує відомий постулат, що органи державного управління здатні реально функціонувати в суспільстві на конституційних засадах лише за умов судового контролю.

Враховуючи досвід багатьох демократичних країн, де вже давно існує адміністративна юстиція та для ефективного судового контролю у сфері адміністративної діяльності державних органів, в Україні теж необхідно передбачити створення спеціалізованих судових органів. До компетенції адміністративного суду слід віднести вирішення питань, які сьогодні не вирішуються або вирішуються недостатньо. Створення загальних адміністративних судів України дасть змогу реалізувати ідею незалежного органу для забезпечення дійового контролю у сфері державного управління та дасть змогу гармонізувати юридичну практику з європейськими країнами.

Фінансовий контроль. Важливе місце у сфері державного управління посідає фінансовий контроль. Основними його завданнями є здійснення контролю за фінансово-господарською діяльністю, цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів, збереженням державного

майна, економним використанням матеріальних і фінансових ресурсів, за виконанням запланових завдань, правильністю ведення бухгалтерського обліку, а також виявлення та усунення фактів порушення фінансової дисципліни, нанесення збитків, безгосподарності й марнотратства, перекручення звітності на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Фінансово-кредитний контроль поширюється на всі галузі державного управління. Кабінет Міністрів та Міністерство фінансів здійснюють загальний контроль за фінансово-кредитними відносинами в державі. Спеціальну функцію контролю також виконують контрольно-ревізійна, податкова, митна служби, Національний банк України.

Фінансовий контроль має свої особливості оскільки утворюється і функціонує у вигляді самостійних в організаційному і юридичному відношенні органів. Його діяльність носить загальний для всіх галузей і сфер управління характер (наприклад, податковий, фінансовий контроль), або ж утворюється в складі відповідних державних органів, скажімо, в галузі економіки чи соціально-культурній сфері. Йдеться насамперед про вже згадувану Рахункову палату Верховної Ради України, яка є постійно діючим вищим органом державного фінансово-економічного контролю. Такими органами є також компетентні органи виконавчої влади. Серед них особливе місце займає Міністерство фінансів України, яке здійснює контрольні функції через контрольно-ревізійну службу та податкову адміністрацію.

Провідна функція здійснення зовнішнього (надвідомчого) контролю в Україні покладена на Державну контрольно-ревізійну службу (ДКРС), яка підпорядкована Міністерству фінансів України. Відповідно до Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" її організаційна структура складається із Головного контрольно-ревізійного управління України (ГловКРУ), контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим, обласних управлінь, міських у Києві та Севастополі, контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) у районах, містах, міських районах.

Завданням цієї служби є здійснення державного контролю за витрачанням коштів, матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і правильністю бухгалтерського обліку, звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також'на підприємствах і в організаціях, які одержують кошти всіх рівнів і державних валютних фондів, розроблення пропозицій з усунення виявлених недоліків та порушень І запобігання їм на майбутнє Державний контроль здійснюється у формах перевірок і ревізій грошових та бухгалтерських документів, звітів, кошторису, інших документів. Ревізія - це спосіб документального контролю за фінансово-господарською

діяльністю підприємств, установ, організацій, додержанням законодавства з фінансових питань, вірогідністю обліку і звітності, спосіб документального виявлення нестач, розтрат, привласнень і крадіжок коштів і матеріальних цінностей, запобігання фінансовим зловживанням. Ревізії і перевірки можуть здійснюватися як за власною ініціативою державної контрольно-ревізійної служби (не частіше одного разу на рік), так і за дорученням правоохоронних органів (у будь-який час, у випадках, передбачених законом). Результати ревізії оформлюються шляхом укладання акта, а перевірки - довідки або доповідної записки.

Органи державної контрольно-ревізійної служби мають право розглядати справи про адміністративні правопорушення у сфері фінансової діяльності, а також право безпосереднього обстеження та з'ясування питань на підприємствах, установах та організаціях, де проводиться перевірка чи ревізія. У разі потреби всебічного контролю та отримання додаткових даних про об'єкт, який перевіряється, вони можуть вимагати проведення інвентаризації основних фондів, товарно-грошових цінностей, грошових коштів і розрахунків. У випадках, передбачених законодавством, зазначена служба має право накладати на керівників та інших посадових осіб підприємств, установ і організацій адміністративні стягнення, а також застосовувати до них фінансові санкції.

Організація та здійснення фінансового контролю в Україні покладена на контрольно-ревізійні підрозділи, що створюються і функціонують як самостійні структурні підрозділи в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, а у разі потреби - в органах, що належать до сфери їх управління і становлять єдину контрольно-ревізійну службу відповідного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади.

З метою запобігання дублювання численних відомчих перевірок, існує практика складання річних планів, погоджених з Головним контрольно-ревізійним управлінням та його підрозділами на місцях. Лише за наказом міністра в окремих випадках можуть проводитися позапланові ревізії та перевірки.

Законом "Про державну податкову службу в Україні" регулюється структура і діяльність податкових органів у сфері фінансового контролю. Державна податкова служба здійснює контроль за правильністю обчислення і сплати обов'язкових платежів до бюджету, за дотриманням податкового законодавства, порядком заняття індивідуальною трудовою Діяльністю, а також приймає нормативні і методичні документи з питань оподаткування, бухгалтерського обліку і звітності на виконання відповідних законодавчих актів.

Державні податкові адміністрації мають право застосовувати до підприємств, установ, організацій і громадян фінансові санкції, а також накладати адміністративні штрафи. У разі виявлення під час здійснення контрольних функцій неправомірних дій зазначених об'єктів, що свідчить

про злочинну діяльність або створення умов для неї, зобов'язані передати інформацію з цих питань органам по боротьбі з організованою злочинністю.

Необхідно згадати і про контроль у митній справі, який має чітко окреслену структуру та визначені завдання, а також такі види функціонального контролю, як контроль за дотриманням антимонопольного законодавства, контроль у сфері приватизації об'єктів державної власності, контроль за цінними паперами, де вже склалися відповідні контрольні структури.

Закон України "Про банки і банківську діяльність" визначає правові засади діяльності банківської системи, а також контрольну функцію Національного банку України за додержанням банками банківського законодавства, економічних нормативів та власних нормативних актів. На Національний банк покладено функції впровадження єдиної державної політики в галузі грошового обігу, кредиту, зміцнення національної грошової одиниці, координації банківської системи в цілому, тобто, здійснення контролю у проведенні цієї політики. Органи банківської системи здійснюють також контроль у сфері валютного контролю.

Поряд з банками функцію валютного контролю здійснюють податкові та митні органи, органи зв'язку. Державна податкова адміністрація здійснює фінансовий контроль за валютними операціями, які проводяться на території України, а Державний комітет зв'язку та інформатизації контролює додержання правил поштових переказів та пересилання валютних цінностей через митний контроль держави. Державна Митна служба здійснює контроль за додержанням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України.

До державних органів з функціями зовнішнього контролю також належать спеціалізовані органи контролю, наділені широкими повноваженнями. Ці органи створюються у галузях промисловості та фінансів, охорони природи і сільського господарства, будівництва та збереження матеріальних цінностей тощо. Суб'єктами цього контролю є такі державні органи: комітет зі стандартизації, метрології та сертифікації, органи пожежного нагляду, комітет у справах захисту прав споживачів, санітарно-епідеміологічна служба, органи контролю за цінами, органи статистики, органи нагляду за охороною праці, служба зайнятості населення, служба з карантину рослин, аудиторська служба, гідрометеорологічна служба, служба безпеки дорожнього руху, племінна служба, фельд'єгерська служба, служба з питань технічного захисту інформації, міграційна служба.

Характерною особливістю правового статусу цих спеціалізованих органів контролю є поєднання наглядових функцій за виконанням юридичних документів (спеціальних правил, обов'язкових вимог, умов державних нормативів, стандартів, інструкцій) з контрольними - за діями

чи бездіяльністю працівників щодо виконання загальнообов'язкових правил (вони мають право давати обов'язкові приписи, застосовувати фінансові та економічні санкції, порушувати справи в загальних і арбітражних судах, притягати правопорушників до цивільної, матеріальної та адміністративної відповідальності, передавати матеріали до правоохоронних органів).

Таким чином, фінансовому контролю притаманні такі загальні риси: він здійснюється з метою захисту інтересів держави спеціально визначеними органами виконавчої влади (наділеними державно-владним повноваженнями) в межах їхньої компетенції; відносини між органами, які здійснюють фінансовий контроль, і тими, що перевіряються, носять субординаційний характер; рішення про застосування відповідного різновиду контролю приймають компетентні посадові особи контрольного органу зі своєї ініціативи або за дорученням правоохоронних органів; органи, які здійснюють контроль (їх посадові особи), у випадках, передбачених законодавчими актами, можуть накладати адміністративні стягнення, адміністративні штрафи, застосовувати відповідні фінансові та інші санкції у випадках, у розмірі і в порядку, передбаченому законом; органи, які здійснюють контроль, співпрацюють (взаємодіють) між собою, іншими органами, що здійснюють державний контроль, і правоохоронними органами; користувачами результатів ревізій і перевірок є як самі особи, так і власники, що перевіряються (органи, уповноважені власником), правоохоронні органи.52

Громадський контроль. Важливу контрольну функцію в розвинених демократіях відіграє громадський контроль. Від рівня його впливу на суспільно-політичне життя та на органи державної влади зокрема можна визначити рівень демократичності тієї чи іншої країни. Світова практика показала, що громадський контроль є невід'ємною частиною громадянського суспільства, а його відсутність чи мінімальний вплив вказують на безправність основної маси населення перед свавіллям владних структур тоталітарної системи.

Згідно ст. 38 Конституції України "Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування". Така конституційна норма передбачає як у теоретичному, так і в практичному контексті громадський контроль за органами державного управління, за діяльністю управлінського апарату і посадових осіб.

Суб'єктами такого контролю є громадські об'єднання: політичні партії, професійні союзи, молодіжні та інші громадські організації, органи самоорганізації населення, трудові колективи, збори громадян за місцем

52 Бурлаков Р Про систему державного фінансового контролю // Право України. - 1998. - № 3. - С. 70-71.

проживання а також окремі громадяни. Громадський контроль як засіб забезпечення законності в діяльності виконавчо-розпорядчих органів суттєво відрізняється від усіх інших видів контролю. Ця відмінність полягає насамперед у тому, що всі суб'єкти громадського контролю виступають від імені громадськості, а не держави. Тому їх контрольні повноваження, як правило, не мають юридично-владного змісту. Тому рішення громадських організацій за результатами перевірок мають, як правило, рекомендаційний характер. Для громадського контролю характерною рисою є попередження порушень у сфері виконавчої влади за допомогою засобів суспільного впливу. Як і державний, громадський контроль базується виключно на правових засадах.

Своє право контролю над державними інституціями громадяни реалізують через різноманітні громадські об'єднання. У різних формах об'єднання громадян здійснюють громадський контроль за діяльністю органів державного управління (вибори, референдуми, загальнонародні обговорення тощо), а також через структури громадянського суспільства. Так, право висування кандидатів на місцевих виборах поряд з іншими суб'єктами виборчого процесу належить громадським організаціям. Враховуючи те, що обласна або районна рада може висловити недовіру голові відповідної державної адміністрації, що може призвести до його відставки, роль депутатів - представників громадськості у цьому випадку є дуже вагомою. Крім цього, місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні органам місцевого самоврядування у частині повноважень, делегованих їм відповідними обласними чи районними радами.

Громадський контроль також здійснюють профспілки. Він реалізується через діяльність різноманітних контрольних комісій, рейдових бригад за використанням суспільних фондів споживання, за дотриманням техніки безпеки, промислової санітарії. Органи профспілок здійснюють контроль за дотриманням адміністраціями та власниками підприємств чи їх уповноваженими законодавства про працю, законодавчих та інших нормативних актів з питань соціального захисту та розмірів соціальних виплат. З цією метою профспілки беруть участь у розробці і перегляді правил, положень та інших нормативних актів по охороні праці і промисловій санітарії, здійснюють контроль за створенням на підприємствах безпечних та здорових умов праці; здійснюють контроль за дотриманням суб'єктами господарської діяльності трудового, пенсійного та житлового законодавства; контролюють виконання заходів щодо забезпечення зайнятості працівників при їх звільненні за скороченням штатів, ліквідації чи реорганізації установи, організації, підприємства. Адміністрація зобов'язана розглядати приписи про усунення виявлених порушень законодавства про працю і профспілки та протягом встановленого терміну повідомити профспілку про результати розгляду. За

ініціативою своїх членів та власною ініціативою профспілки мають право звернення до суду з позовом про захист трудових прав.

Важливою формою безпосередньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення є загальні збори громадян за місцем проживання. Такі збори проводяться відповідно до ст. 8 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні".

В окремих випадках органи державного управління уповноважують об'єднання громадян виконувати деякі державно-управлінські функції. Так, свого часу профспілкам було передано у володіння й оперативно-господарське управління мережу санаторно-курортних закладів, дитячих таборів відпочинку та інших лікувально-оздоровчих установ.

Важливим чинником громадянського суспільства є існування на належному рівні "четвертої влади", під якою розуміють усі засоби масової інформації, їх роль зводиться не лише до здійснення комунікативних функцій між державою, суспільно-політичними інституціями та громадянами. Вони покликані реалізовувати надзвичайно важливу функцію громадського контролю за діяльністю державних та суспільних структур. При цьому необхідною умовою функціонування мас-медіа є їх незалежність від владних структур. У відкритому суспільстві звичним явищем є конструктивна опозиційність преси до влади, без чого' вона не змогла б виконувати свою соціальну функцію. У країнах Заходу державні службовці користуються набагато меншими, ніж звичайні громадяни, правами захисту від звинувачень у ЗМІ. Таке положення допомагає кращому втіленню принципу відкритості влади та реалізації функції преси як "сторожового пса демократії", "громадського контролера за діяльністю уряду". В мас-медіа має бути місце для висловлення всіх існуючих у суспільстві точок зору, у тому числі й на шляхи розвитку держави. Тільки така вільна дискусія може гарантувати становлення правового, демократичного суспільства.

Україні ще треба створити дієвий механізм, загальноприйнятий в цивілізованому світі, при якому преса могла б діяти як джерело неупередженої інформації на вільному ринку ідей. Слушно зауважують Н.Нижник та І.Мащенко: "Незалежно від стану свободи слова і друку в демократичних суспільствах саме ЗМІ відіграють головну роль у формуванні відкритого суспільства і правової держави, створенні своєрідних каналів впливу на владу".53

Отже, можна зробити висновок, що громадський контроль є важливим чинником забезпечення законності в сфері державного управління, механізмом участі громадян в управлінні державними справами, без якого існування демократії є неможливим.

53 Нижник Н . Мащенко І   Організація передвиборної агітації в електронних ЗМІ України // Вісник У АДУ. - 1998. .Jfe3.-C.S8

Прокурорський нагляд. Важлива і відповідальна роль у сфері державного управління, де приймаються рішення, вирішуються спори, оскаржуються дії посадових осіб, розв'язуються трудові, майнові, соціальні та інші життєво важливі питання, належить прокурорському нагляду. Прокуратура у механізмі державного контролю посідає особливе місце. Будучи видом (частиною) державного контролю в цілому, прокурорський нагляд має широку сферу застосування, хоча його межі та повноваження весь час були і є предметом досліджень і суперечок вчених і практиків. З початком ринкових перетворень в Україні, а відповідно, зменшення втручання держави у суспільні відносини та посилення ролі суду, деякі з них почали піддавати сумніву доцільність існування цієї функції прокуратури. Такий підхід дістав свій вияв і в Конституції України (п. 9 розд. XV "Перехідні положення"). Проте реальне життя показує, що потреба в нагляді за додержанням законів сьогодні не тільки не зменшилась, а все більше зростає. Тому функція загального нагляду прокуратури до часу утвердження справді правової держави з високою політичною культурою та відповідними демократичними традиціями, має право на існування.

Свого часу відомий історик В.Ключевський, характеризуючи прокуратуру доби Петра І, вбачав у ній "махове колесо" всього управління. Прокуратура того часу мала функцію нагляду за додержанням чинних та тих законів, що приймалися всіма органами державної влади і посадовими особами.54 У наш час прокуратура теж відіграє важливу роль у процесі здійснення державного управління. Адже саме в цій сфері часто спостерігаються прояви корупції, місництва, протидії органам прокуратури під час усунення ними порушень закону, втручання в їхню діяльність.

Специфіка діяльності прокуратури полягає в тому, що вона не встановлює загальних правил поведінки, як це робить законодавча влада, не займається організаційно-розпорядчою діяльністю, що притаманно виконавчій владі, не розглядає конкретних справ, що належить до сфери судової влади. Відповідно до законодавства на прокуратуру покладається завдання здійснювати загальний нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, посадовими особами та громадянами.

На відміну від інших державних органів, яким надано наглядово-контрольні повноваження, прокурори здійснюють функцію загального нагляду, не будучи наділені правом застосування прямих заходів впливу щодо усунення порушень законності у сфері виконавчої влади: не мають права скасовувати управлінські акти, звільняти чи призначати працівників,

54 Див.: Басков В.И. История прокуратуры Российской империи //  Вестник МГУ. Серия 11 "Право". 1997. -№2.

накладати на них дисциплінарні, адміністративні стягнення. Прокурори діють тільки у властивих цим органам формах. Виявивши в результаті перевірки скарг та заяв громадян чи іншим шляхом порушення закону (незаконний наказ керівника, постанова чи розпорядження органу виконавчої влади), прокурор виносить протест, у якому вимагає скасувати незаконні акти, припинити незаконні дії керівників, службових осіб і відновити порушені права. Якщо орган або посадова особа відмовляється задовольнити протест чи ухиляється від його розгляду, прокурор звертається з відповідною заявою до суду. Принесення прокурором протесту або заяви в суд зупиняє дію опротестованого акту до вирішення питання про його законність.

Коли порушення закону має очевидний характер і може завдати істотної шкоди громадянам, організаціям чи державі, прокурор може внести вищому стосовно порушника органу чи посадовій особі письмовий припис про усунення порушень закону, який підлягає виконанню. Залежно від характеру порушення закону, причин цих порушень та умов, що їм сприяють, а також наслідків такого порушення прокурор вправі внести до відповідних органів чи осіб подання з вимогою усунути допущені порушення. Він також має право внести постанову про порушення дисциплінарної, адміністративної чи навіть кримінальної справи.

Отже, основне завдання прокуратури - не допускати, попереджати порушення закону, ким би воно не було допущене. Якщо ж порушення все-таке сталося - вжити передбачених законом заходів для його усунення. При цьому, залежно від характеру порушення і його наслідків, прокурор може поставити питання про притягнення винних до відповідпльності.

Внутрішній контроль є відомчим контролем для систематичної перевірки виконання рішень об'єктами управління, що відіграє важливу роль у зміцненні державної дисципліни, законності при формуванні органів державного управління, підвищенні їх виконавчої дисципліни. Такий контроль не виходить за межі самої управлінської системи, органи якої перебувають в адміністративній підпорядкованості. Він здійснюється усіма органами виконавчої влади, їх посадовими особами, забезпечується службовцями чи спеціалізованими структурами і врівноважує діяльність державного управління. У такому аспекті контроль виступає як функція управління, будучи однією з важливих складових здійснення керівництва. Кожен керівник повинен здійснювати нагляд за підлеглими і контролювати виконання ними його розпоряджень. Коли він не може самостійно здійснювати цю функцію, то частково передає її спеціально утвореному органові.

Внутрішній контроль можна назвати ще адміністративним контролем. Його завданням є нагляд за випадками порушення дисципліни, вимог чинного законодавства, за невиконанням рішень органів влади, бюрократизм тощо. Адміністративний контроль за виконавською

дисципліною та діяльністю в межах наданих повноважень в органах виконавчої влади здійснюється по управлінській вертикалі, а також за процесом надання ними управлінських послуг та забезпечення конституційних прав і свобод громадян. Ефективність діяльності органів виконавчої влади залежить від рівня організації виконання та контролю за виконанням законів, рішень, програм, наказів, розпоряджень тощо. Тому контроль повинен бути обов'язковою складовою частиною діяльності всіх органів виконавчої влади.

Такий контроль повинен здійснюватися систематично і системно з використанням усіх наявних контрольних засобів, а результати та висновки в обов'язковому порядку мають передаватися до до вищого, відносно підконтрольного, органу. Головною метою адміністративного контролю є перевірка якості виконання поставлених завдань, своєчасного виявлення проблем, концентрації зусиль на корегуванні ситуації, оперативного вжиття заходів щодо забезпечення виконання завдань.55

Контроль з боку Президента України

Будучи главою держави, Президент України наділений правом контролю за додержанням законності у всіх структурах і сферах функціонування виконавчо-розпорядчої системи держави.56 Хоча посаду глави держави не можна цілком ототожнювати з якоюсь однією гілкою державної влади, зокрема виконавчою. Разом з тим у літературі та практиці глава держави в країнах зі змішаною республіканською формою правління розглядається як носій виконавчої влади і найвищий представник у міжнародних зносинах. Це, на думку В.Б.Авер'янова, випливає із змістовного характеру виконавчої влади, який "пояснює природну, органічну єдність статусу Президента з функціями та повноваженнями саме даної гілки влади".57 Такої ж думки дотримуються й інші науковці. Тобто, Президент віднесений до виконавчої влади лише функціонально, через певний обсяг своїх повноважень (компетенції), але він не віднесений до неї структурно, як окрема ланка системи органів виконавчої влади. В силу вищезазначеного, ми віднесемо контрольні функції з боку Президента України, який має безпосереднє відношення в силу значних компетеційних преференцій (насамперед установчих і кадрових) щодо виконавчої влади, до адміністративного виду контролю.

У разі невідповідності Конституції, чинному законодавству Президент скасовує акти Кабінету Міністрів України, акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішення голів місцевих державних адміністрацій,

55 Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук кер. В В.Цвєтков. -С. 219.

56  Колпаков В К Адміністративне право України- Підручник. - С. 665.

57  Державне управління: теорія і практика / Заг. ред. проф Авер'янова В.Б. - К.: Юрінком Інтер, 1998. -С. 39.

приймає рішення про відставку останніх, якщо недовіру їм висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради (ст. 105 Конституції). Для здійснення своїх функцій, у тому числі й контрольних, Президент може створювати необхідні консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи та служби (п.28 ст. 106 Конституції). Таким органом, наприклад, є спеціальний відділ забезпечення при Президентові України, який контролює транспортні витрати, витрати на утримання будинків, оздоровчо-лікувальних закладів тощо, які належать органам виконавчої влади.

З метою посилення взаємодії державних органів, які здійснюють зовнішній та внутрішній контроль, було утворено Контрольну службу Президента України, на яку покладалися функції координування контрольної діяльності органів державного управління. Але цей інститут державного контролю не повною мірі використовував повноту своїх повноважень і тому не став дієвим координуючим центром державної контрольної діяльності. Замість цього органу тепер утворено Головне управління Адміністрації Президента України з контролю за виконанням нормативних актів Президента України, на яке покладено функцію контролю за виконанням законів, указів, розпоряджень, а також доручень глави держави органами виконавчої влади та їх посадовими особами.

Контроль з боку Кабінету Міністрів України

Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади (ст. 113 Конституції) відіграє ключову роль у сучасній системі державного управління. Уряд реалізує свої контрольні повноваження в процесі: 1) реалізації програм економічного, соціального, культурного розвитку країни в цілому та окремих її регіонів; 2) проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; 3) здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; 4) організації та забезпечення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи; 5) спрямування і координації роботи міністерств та інших органів виконавчої влади.

Згідно з Указом Президента України "Про систему центральних органів України" від 15 грудня 1999 р. Кабінет Міністрів може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці урядові органи державного управління здійснюють: управління окремими підгалузями або сферами діяльністі; контрольно-наглядові функції; регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції.

Результати контрольної діяльності Уряду знаходять своє відображення в постановах і розпорядженнях.

Відповідно до п. 5 ст.35 Конституції Автономної Республіки Крим Кабінет Міністрів України з питань виконання державних функцій і повноважень здійснює контроль відносно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови уряду АРК, керівників відповідних міністерств і республіканських комітетів АРК.

Кабінет Міністрів здійснює контрольну функцію відносно місцевих державних адміністрацій та їх голів, які при здійсненні своїх повноважень відповідальні та підзвітні перед ним.

Контроль з боку центральних органів виконавчої влади

Це контроль, який здійснюється міністерствами, державними комітетами (державними службами) та центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом. Керівники центральних органів виконавчої влади, відповідно до положень про ці органи, які затверджує Президент України, організовують і здійснюють контроль виконання в доручених їм сферах діяльності і несуть відповідальність за стан справ у цих сферах перед Президентом та Кабінетом Міністрів. Вони визначають ступінь відповідальності своїх заступників та керівників структурних підрозділів міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади.

Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль над відповідними управліннями, відділами та іншими структурними підрозділами місцевих державних адміністрацій та контролюють процес виконання виданих ними актів у підвідомчих установах своєї галузі (відомства). З метою уніфікації адміністративної діяльності міністри наділені правом нагляду за функціонуванням усіх службових осіб та управлінських підрозділів відповідної галузі, що означає скасування їхніх наказів, інструкцій, призначення бухгалтерських, інших документальних ревізій, накладення дисциплінарних стягнень.

Контроль з боку місцевих органів виконавчої влади Контрольні повноваження обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій закріплені в Законі України "Про місцеві державні адміністрації". Коло цих повноважень досить широке. Так, відповідно до ст. 28 місцеві державні адміністрації мають право проводити первірку стану додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності і підпорядкування. З питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих адміністрацій (ст.31). Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних

адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, рішенням Конституційного Суду, актам Президента, Кабінету Міністрів, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласних державних адміністрацій мають право скасовувати накази керівників відповідних управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районних державних адміністрацій, що суперечать законодавству України та актам органів виконавчої влади вищого рівня (ст. 33).

Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня, їх рішення, що суперечать Конституції та законам, іншим актам законодавства, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Вони визначають ступінь відповідальності своїх заступників та керівників структурних підрозділів, які входять до складу адміністрацій, забезпечують реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноавжень.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні, органам виконавчої влади вищого рівня, а також радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. В свою чергу, органи виконавчої влади уповноважені здійснювати перевірку фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, здійснювати контроль за діяльністю підприємств (об'єднань) будь-яких форм власності, транспорту, за використанням природних ресурсів, за станом громадського порядку, сплатою обов'язкових платежів до бюджету, за станом обліку, звітності, за радіаційним, санітарним станом.

Організація контролю за виконанням документів здійснюється відповідно до Інструкції з діловодства в центральних і місцевих органах виконавчої влади і Регламенту роботи відповідного органу. Передумови успішного контролю закладаються на стадії розробки документів: актів законодавства, програм, постанов, наказів тощо. Кожен документ повинен відповідати чинному законодавству України, містити чіткі установки й завдання, визначити конкретні строки та осіб, відповідальних за виконання. Безпосередній контроль за виконанням документів покладається на канцелярію або спеціально створену контрольну службу. У нечисленних органах, а також у структурних підрозділах апарату такий контроль здійснюється посадовою особою, відповідальною за діловодство. Що зазначається у її посадовій інструкції.

Проте управлінський контроль не може обмежуватися лише контролем за виконанням документів. Він повинен бути всеосяжним і здійснюватися у комплексному порядку. Забезпечення систематичного та

дієвого адміністративного контролю може відбуватися тільки у плановому режимі. Контроль не може бути відокремлений від організації управління в цілому, керівник органу виконавчої влади всі управлінські дії, у тому числі й контроль, повинен здійснювати як єдиний процес. Кожен працівник апарату управління у межах своїх повноважень повинен здійснювати контроль як частину своїх посадових обов'язків навіть тоді, коли йому це спеціально й не доручено окремим розпорядженням.

Підсумовуючи, можна сказати, що існуюча система організації контролю й перевірки виконання рішень, прийнятих органами державного управління в Україні, ще остаточно не сформована, а тому потребує вдосконалення в напрямку створення єдиної системи державного контролю, в межах якої на правовій основі діятимуть спеціалізовані контрольні органи. В системі державного управління слід визначити такі напрями контролю, що стосуються найбільш важливих сфер життєдіяльності держави та прав, свобод та інтересів громадян і суспільства в цілому. Тільки такий підхід дасть можливість наблизитися до дієвого та ефективного контролю, який сприятиме підвищенню ефективності державного управління і відповідно посиленню стабільності в державі.

Методи контролю

Методи контролю мало чим відрізняються в різних управлінських структурах: контроль здійснює група фахівців; проводять його несподівано; перевірці підлягають як окремі ділянки, так і вся робота в цілому; за особою, що перевіряється, майже завжди зберігається право на пояснення та оскарження; свій висновок перевіряючий передає керівникові органу, який призначив ревізію чи перевірку, і, нарешті, принцип, якого дотримуються скрізь і завжди - це принцип розмежування контролю та ієрархії - ті, хто здійснюють перевірку, самі не можуть ухвалювати рішення. Лише керівник, який призначив ревізію чи перевірку, має право розглядати отримані результати і вжити відповідних до закону заходів, а також забезпечити контроль за виконанням рішень, прийнятих за наслідками ревізії або перевірки. У необхідних випадках матеріали передаються відповідним правоохоронним органам.

Контролюючий орган повинен бути незалежним як від політичних методів тиску, так і від адміністрації, де він здійснює свої функції: перевіряючий не повинен залежати від посадової особи, чию установу він перевіряє.

Методи контрольної діяльності також включають як відмову у схваленні нормативно-правового акта, так і скасування його під час перевірки.

За часовими параметрами контроль буває: попередній, поточний і кінцевий.

Попередиш (превентивний) контроль - це контроль, який здійснюється до початку здійснення того чи іншого проекту, до приведення акта до виконання. Тому контроль на цій стадії має характер оцінки, аналізу стану чи констатації формального дотримання чинного законодавства. Він повинен забезпечувати ефективний відбір людських, матеріальних і фінансових ресурсів, необхідних для нормального функціонування органу державного управління в процесі досягнення поставлених цілей. Основними засобами попереднього контролю є реалізація (але не створення) правил, процедур та ліній поведінки, суворе виконання яких є способом впевнитися, що робота розвивається у правильному напрямку. Цей контроль здійснюється за трьома напрямками: відносно трудових, матеріальних та фінансових ресурсів. Попередній контроль надзвичайно ефективний, адже контролер може заборонити діяльність, яка не відповідає встановленим критеріям. Однак контроль такий має істотний недолік у плані сповільнення процедури та частково знімає відповідальність із виконавців проекту, у випадку негативного його втілення.

Поточний контроль здійснюється безпосередньо в процесі виконання роботи у вигляді перевірки, обліку, обстеження, ревізії, спостереження. Цей вид контролю базується на зіставленні й аналізі показників роботи до її початку і після отриманих результатів. Для цього застосовується зворотний зв'язок, який дає можливість повідомити об'єкт управління про помилки, виявлені у процесі перевірки. Всі системи зі зворотним зв'язком характеризуються тим, що вони:

-мають цілі;

-використовують зовнішні ресурси;

-перетворюють зовнішні ресурси для внутрішнього використання;

-слідкують за значним відхиленням від намічених результатів;

-коректують ці відхилення для того, щоб забезпечити досягнення цілей.

Під час поточного контролю зворотний зв'язок використовується в ході виконання самої роботи.

Кінцевий (заключний) контроль запроваджується після завершення виконавчої процедури, тобто зворотний зв'язок використовується після того, як робота виконана. Фактично отримані результати порівнюють із встановленими вимогами (нормативами), ухвалюючи на основі цього висновок щодо окремої дії чи до цілої системи актів, здійснених протягом певного періоду. Його переваги і недоліки є протилежними попередньому контролю. Він не стримує управлінську ініціативу, даючи оцінку діяльності лише наприкінці тривалого періоду. Сам по собі він не дуже ефективний, оскільки контрольна операція може мати лише ті практичні наслідки, що їх визнає за потрібне оголосити керівництво, яке очолює управлінську структуру. Проте, незважаючи на те, що виправити практично вже нічого неможливо, кінцевий контроль має дві важливі функції:

-дає інформацію, необхідну для планування в майбутньому;

-сприяє правильній мотивації.

Ефективність системи контролю (нагляду) характеризується наступним:

»  стратегічна спрямованість контролю;

*   орієнтація на результати;

»   орієнтація на суть роботи;

»  своєчасність контролю;

»   гнучкість контролю;

»  простота контролю;

» економічність контролю (переваги від контролю повинні бути більшими, ніж затрати на його здійснення).

Врахувавши ці параметри та розвинувши конституційну та нормативно-правову базу контрольної діяльності, можна створити ефективну систему контролю в Україні.