§ 1. СУЩНОСТЬ СУДОПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Любое демократическое государство невозможно без ограни­чения произвола чиновников, без действенных гарантий право­мерности и справедливости в работе государственного аппарата. Подобные гарантии способна дать только судебная власть, и по­тому желательно действия каждого носителя исполнительной и законодательной властей поставить под контроль суда.

В Российской Федерации такой контроль протекает в рамках гражданского судопроизводства при разбирательстве дел, возни­кающих из публичных правоотношений.

Необходимость судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной властей вытекает из принци­па разделения ветвей власти как основного начала осуществле­ния в целом государственной власти. Правовой институт, регу­лирующий судебный порядок рассмотрения и разрешения споров в сфере публичных правоотношений между гражданами и орга­низациями, с одной стороны, и органами исполнительной и за­конодательной властей, с другой стороны, получил название ад­министративной юрисдикции.

Сущность данного вида судопроизводства предопределяет его самостоятельность в системе гражданского процессуального пра­ва. По правилам данного производства судами рассматриваются и разрешаются дела не только из административно-правовых от­ношений в собственном смысле, но и из государственно-право­вых (избирательных), финансово-правовых (налоговых) и неко­торых других отношений.

Общее для всех дел заключается в том, что они связаны с деятельностью различных управленческих и законодательных структур либо с работой различных должностных лиц. В судеб­ном заседании суд рассматривает правовой конфликт, возникший в публичных правоотношениях.

В гражданском судопроизводстве в юридических отношениях, с одной стороны, обязательно участвуют орган управления, зако­нодательный орган или должностное лицо и гражданин — с дру­гой. Они противопоставлены друг другу конфликтной ситуацией, и предметом их разбирательства служат нарушенные субъективные права и свободы гражданина, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

В судебном рассмотрении возникшего конфликта стороны за­нимают равноправное процессуальное положение, поэтому в дан­ном случае имеет место спор о праве имущественного или неи­мущественного характера, и его своеобразие состоит в том, что он подлежит разрешению на основании норм административного (избирательного, налогового) права в порядке гражданского су­допроизводства.

Рассматривая такие споры, суд осуществляет прямой конт­роль за правовыми актами исполнительной и законодательной властей.

Данный вид судопроизводства, как самостоятельный вид гражданского процесса, возник значительно позже других разно­видностей гражданской процессуальной формы. Если исковое производство существует тысячелетия и более ста лет существу­ет особое производство, то судебный контроль за административ­ными актами в советский период возник с утверждением совет­ского права и государственности.

Как известно, в царской России не было административной юрисдикции вообще. Некоторые функции административной юс­тиции выполняли лишь Государственный Совет, а также губерн­ские присутствия (например, по крестьянским, фабричным и горнозаводским делам, по промысловому налогу, воинской по­винности и ряд других), которые не разрешали всех возникаю­щих процессуальных проблем.

Лишь в 1918 г. постановлением VI Чрезвычайного Всерос­сийского съезда Советов «О точном соблюдении законов» граж­данам была предоставлена возможность обжаловать в суд дейст­вия должностных лиц и учреждений по составлению протоколов в отношении граждан. Несмотря на то, что это был прообраз административного судопроизводства, однако, в ГПК РСФСР 1923 г. не было предусмотрено такого вида гражданского судо­производства.

Несмотря на то, что в середине тридцатых годов XX века к компетенции судов и было отнесено разбирательство жалоб на неправильности в списках избирателей и дел о взыскании недо­имок по налогам и неналоговым платежам, вместе с тем само­стоятельного направления данного вида судопроизводства в гражданском процессе не сложилось, поскольку таких дел было очень мало, их разрешение не влияло на уровень правопо­рядка в стране.

Становление этого вида судопроизводства реально начиналось в 1961 г., когда граждане получили право обжаловать в суды на­ложенные административные штрафы. В этом же году были приняты Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, где впервые был назван данный вид судо­производства (ст. 1).

В 1964 г. был принят ГПК РСФСР, в котором производство по делам из административных правоотношений было оформле­но как самостоятельный вид судопроизводства, по правилам ко­торого подлежали рассмотрению жалобы на неправильности в списках избирателей, жалобы на действия административных органов в связи с наложением штрафа; дела о взыскании с граждан недоимок по налогам, самообложению сельского насе­ления и государственному обязательному страхованию (ст. 231 ГПК РСФСР).

Судебный порядок контроля в 1968 г. был распространен на жалобы водителей, лишенных прав за управление транспортны­ми средствами в нетрезвом состоянии. С принятием в 1980 г. Основ законодательства об административных правонарушениях СССР и союзных республик, а затем в 1984 г. Кодекса об адми­нистративных правонарушениях возможность судебного обжало­вания была распространена на все виды административных взыс­каний, кроме предупреждения (ст. 267 КоАП).

По законам СССР от 30 июня 1987 г. и 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий дол­жностных лиц, ущемляющих права граждан» стало возможным в 1987-1989 гг. обжаловать в суд любые действия должностных лиц и органов государственного управления, ущемляющие права граждан.

Дела, возникающие из публичных правоотношений, подлежа­щие рассмотрению и разрешению судом, перечислены в ст. 245 ГПК и к ним относятся:

— по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспа­ривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным за­коном к компетенции иных судов;

— по заявлениям об оспаривании решений и действий (без­действия) органов государственной власти, органов местного са­моуправления, должностных лиц, государственных и муниципа­льных служащих;

— по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Однако полагаем, что нет необходимости выделять в качестве самостоятельной категории дела по жалобам на отказ в разрешении на въезд в РФ и на выезд из РФ, поскольку они представляют со­бой частный случай обжалования действий, нарушающих права и свободы граждан и их процессуальная специфика невелика.

Перечисленные дела существенно отличаются друг от друга, но все они рассматриваются и разрешаются по общим правилам гражданского судопроизводства, т. е. по правилам искового про­изводства, но с некоторыми изъятиями и дополнениями.

Так, наиболее существенными являются следующие правила:

— это неисковые производства, так как в них нет ни истца, ни ответчика, ни третьих лиц. Обязательными участниками вы­ступают гражданин — с одной стороны, и должностные лица или представители соответствующего органа управления или местно­го самоуправления — с другой;

— в данном производстве не применяются исковые средства защиты права (иск, встречный иск, мировое соглашение и т. п.);

— все дела рассматриваются и разрешаются единолично су­дьей. В соответствий со ст. 246 ГПК дела, возникающие из пуб­личных правоотношений рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным зако­ном, коллегиально по общим правилам искового производства. Единственный в настоящее время случай коллегиального рас­смотрения судом в составе трех профессиональных судей и регу­лируемый гражданским процессуальным кодексом в ст. 260 — это дела о расформировании избирательных комиссий, комиссии ре­ферендума;

— предметом судебного исследования служат официальные документы должностных лиц, управленческих и законодательных органов;

— обязанность доказывания возлагается на административ­ные и законодательные органы, должностных лиц и участие гражданина в судебном доказывании составляет его процессуаль­ное право, а не обязанность;

— судья при удовлетворении заявления гражданина, органи­зации либо прокурора обладает полномочиями: признать недей­ствующими нормативные правовые акты; признать незаконным административный акт и обязать орган в полном объеме устранить допущенное нарушение прав и свобод гражданина или пре­пятствия к осуществлению его прав и свобод и др.;

— судебные решения реализуют сами управленческие и зако­нодательные структуры, не применяя правила исполнительного производства.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из пуб­личных правоотношений, не применяются правила о заочном производстве. Кроме того, при рассмотрении и разрешении дел данной категории суд не связан основаниями и доводами заяв­ленных требований.

Суд может признать обязательной явку должностных лиц и в случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 246 ГПК).

Уровень гражданской процессуальной регламентации данного производства в целом значительно выше, чем у искового произ­водства. Так, законом определены сроки обращения в суд заин­тересованных лиц и судебного разбирательства, состав участни­ков, предмет, средства и распределение обязанностей по доказы­ванию, полномочия судьи и др.

Все это свидетельствует о том, что судебный контроль в сфе­ре дел, возникающих из публичных правоотношений, развивает­ся в рамках гражданского судопроизводства, с превращением его в дальнейшем в административную юрисдикцию как самостояте­льную четвертую ветвь правосудия (наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством)1.