§ 2. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ПОЛНОСТЬЮ ИЛИ В ЧАСТИ

В системе разделения государственной власти на три ветви (ст. 10 Конституции РФ) на судебную власть возложен конт­роль за законностью нормативных правовых актов как исполни­тельной, так и законодательной властей, которыми создаются но­вые юридические нормы (решения, инструкции, постановления, распоряжения и т. п.), не соответствующие Конституции РФ или федеральным законам.

В связи с этим важное значение имеет внесение в ГПК норм, регулирующих производство по делам об оспаривании норматив­ных правовых актов. В новом ГПК этому посвящена гл. 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части», включенная в подраздел III — «Производство по делам, возникающим из пуб­личных правоотношений».

Впервые законодательно не только закреплено право судов общей юрисдикции рассматривать данную категорию дел (это право было предусмотрено в ст. 115, 116, 231 прежнего ГПК РСФСР, некоторых федеральных законах), но и урегулированы особенности рассмотрения и разрешения таких дел.

Оспаривание нормативных актов, регулируемое главой 24 ГПК, представляет собой так называемый абстрактный нормоконтроль (в отличие от конкретного нормоконтроля, осуще­ствляемого судами при рассмотрении конкретного дела), т. е. проверку соответствия определенного нормативного акта другому нормативному акту, имеющего большую юридическую силу, безотносительно к спору о защите субъективных прав ка­ких-либо заинтересованных лиц.

Новый ГПК внес определенность во многие проблемы, каса­ющиеся дел об оспаривании нормативных актов и вызывавшие различное их толкование в судебной практике, в том числе (учитывая положения АПК РФ, введенного в действие с 1 сен­тября 2001 г.) в вопросы подведомственности и подсудности дел данной категории.

Так, дела об оспаривании нормативных правовых актов ниже уровня федеральных законов в порядке «абстрактного нормоконт­роля» (оспаривание федеральных законов по основанию их проти­воречия Конституции РФ возможно в силу ст. 125 Конституции РФ в Конституционном Суде РФ) подведомственны в настоящее время как судам общей юрисдикции, так и арбитражным судам. В соответствии со ст. 192 Арбитражного процессуального ко­декса РФ (далее — АПК), арбитражным судам предоставлено право рассматривать заявления граждан, организаций, иных лиц, а также прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов о признании недействующими нормативных правовых актов, принятых государственным орга­ном, органом местного самоуправления, иным органом, должно­стным лицом, регулирующих отношения в сфере предпринимате­льской и иной экономической деятельности.

Вместе с тем в п. 1 ст. 29 АПК предусмотрено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны ар­битражным судам, если их рассмотрение отнесено к компетен­ции арбитражного суда федеральным законом.

В настоящее время подведомственность дел об оспаривании нормативных актов арбитражным судам предусмотрена только Налоговым кодексом Российской Федерации (п. 2 ст. 138), Феде­ральным законом «О рынке ценных бумаг» (ст. 43), Федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (ст. 13). Таким образом, во всех остальных случаях, независимо от того, кто обращается с таким заявлением и какого содержания оспариваемый нормативный акт, дела об оспаривании норматив­ных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции.

Согласно п. 3 ст. 251 нового ГПК не подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции и заявления об оспаривании норматив­ных правовых актов, проверка конституционности которых отне­сена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

В силу пп. «а», «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ к исключи­тельной компетенции Конституционного Суда РФ относится проверка соответствия Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государ­ственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государ­ственной власти субъектов РФ.

Подсудность дел об оспаривании нормативных правовых ак­тов, рассматриваемых судами общей юрисдикции, определена в ст. 24, 26, 27 ГПК.

Согласно п. 2 ст. 27 ГПК к подсудности Верховного Суда РФ отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов государственной власти.

По сравнению со ст. 116 ГПК РСФСР в ГПК РФ расширен перечень нормативных актов, которые могут быть оспорены в Верховном Суде РФ. Впервые в этот перечень включены нор­мативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ. Хотя возможность обжалования нормативных актов Правитель­ства РФ в общих судах появилась с 3 января 1998 г., в связи с принятием Закона РФ «О Правительстве РФ», родовая под­судность таких дел законом установлена не была, что нередко вызывало определенные разночтения в судебной практике.

Необходимо отметить, что возможность оспаривания норма­тивных правовых актов Президента РФ появилась впервые. Ранее Верховный Суд РФ отказывал в принятии подобных заявлений.

Что касается подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов судам субъектов РФ, то здесь перечень оспари­ваемых нормативных актов не изменился. Так, согласно п. 2 ст. 26 ГПК суд субъекта РФ вправе рассматривать в качест­ве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Исключение из указанной нормы, по сравнению со ст. 115 прежнего ГПК, указания об оспаривании нормативных правовых актов должностных лиц субъектов РФ, не означает сужение сфе­ры судебной защиты в данной области, поскольку понятие орга­на государственной власти включает в себя и высшие должност­ные лица этих органов.

Все остальные дела данной категории подсудны районным судам. К ним относятся дела об оспаривании нормативных пра­вовых актов органов местного самоуправления.

При рассмотрении судом этих дел нередко также возникают сложности при определении предмета оспаривания — является ли акт нормативным или ненормативным (например, индивидуаль­ным) имеет значение в силу того, что от этого зависит опреде­ление подведомственности и подсудности дела.

В теории права под нормативным правовым актом понимает­ся официальный акт — документ правотворчества компетентного органа, содержащий юридические нормы (устанавливающий, из­меняющий или отменяющий юридические нормы)1.

Верховный Суд РФ, давая разъяснение по вопросам судеб­ной практики (ст. 126 Конституции РФ), в п. 2 постановления Пленума от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, воз­никающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» (в ред. постановлений Пленума от 25 мая 2000 г. № 19 и 24 апреля 2002 г. № 8) отметил, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий пра­вовые нормы (правила поведения), обязательные для неопреде­ленного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Под правовым актом индивидуального (ненормативного) ха­рактера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или от­меняющий права и обязанности конкретных лиц.

Правом обратиться с заявлением о признании нормативного акта, противоречащим закону полностью или в части, обладают: гражданин, организации, прокурор, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным пра­вовым актом органа государственной власти, органа местного са­моуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы.

С заявлением о признании нормативного правового акта, противоречащим закону полностью или в части, вправе также обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, орган законодательной (представитель­ной) власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального об­разования, считающие, что принятым и опубликованным в уста­новленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (ч. 1 ст. 251 ГПК).

В ГПК указаны требования, которым должно соответствовать подаваемое заявление (наименование органа, принявшего оспари­ваемый нормативный правовой акт, дата принятия и т. д.), опре­делен порядок рассмотрения заявления (ст. 131, ч. 5 ст. 251, 252). Заявление подается по общим правилам подсудности и оно рассматривается в течение месяца со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа го­сударственной власти, органа местного самоуправления или дол­жностного лица, принявших оспариваемый нормативный право­вой акт, и прокурора.

Прокуроры вправе обращаться в суд по оспариванию актов органов государственной власти, местного самоуправления или должностных лиц, которые нарушают права и свободы неопреде­ленного круга лиц. Например, с заявлением на постановления, со­держащие различного рода запреты, повышающие тарифы и т. п.

В интересах обеспечения законности в данной сфере законода­тель установил правило, согласно которому отказ лица, обратив­шегося в суд, от своего требования не влечет за собой автомати­ческого прекращения производства по делу (ч. 3 ст. 252 ГПК). Признание требования органом государственной власти, орга­ном местного самоуправления или должностным лицом, приняв­шими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда также необязательны, и суд вправе продолжить рассмотрение заявле­ния и принять соответствующее решение.

Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нор­мативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указан­ного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК).

Текст решения суда или сообщение о решении после вступле­ния его в законную силу должно быть опубликовано в печатном издании, в котором ранее был официально опубликован данный нормативный правовой акт. Если данное печатное издание прекра­тило свою деятельность, такое решение или сообщение публикует­ся в другом печатном издании, в котором публикуются норматив­ные правовые акты соответствующего органа государственной влас­ти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Решение суда о признании нормативного правового акта не­действующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта (ч. 4 ст. 253 ГПК).