ГЛАВА 1 КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ПОБУДОВИ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ

1. Призначення і функції державного контролю

Держава є одним із головних суб’єктів здійснення контрольної функції в суспільстві. Вона наділена реальними повноваженнями і має можливості для впливу на суспільство, в ході здійсненнія якого покладається і на ре­зультати контролю.

Нинішній розвиток суспільства дає підстави твердити про наявність певних змін в поглядах на державу, її роль та завдання, які вона повинна вирішувати. Держава має стати захисником прав і законних інтересів кож­ної приватної особи в суспільстві. На перший план виступають вимоги побудови демократичної, соціальної, правової держави, в якій влада спря­мовує свою діяльність на забезпечення інтересів, прав і свобод людини. У своїх діях держава мусить виходити із пріоритету загальнолюдських цінно­стей, за якого в центрі уваги перебуває людина, її права та свободи. На це має бути спрямована діяльність держави загалом, а серед заходів її забез­печення належне місце посідає контроль за відповідністю дій державних органів, посадових осіб, державних службовців поставленим завданням у визначених для цього межах.

Демократичні процеси, що нині відбуваються в Україні, впливають на всі елементи механізму державної влади. Вони вплинули і на поняття кон­тролю, контрольної діяльності державних органів, форм і методів контро­лю. Контроль, що його здійснює держава сьогодні, не може зводитися лише до обліку надходжень до її скарбниці та проведення ревізій і перевірок державної скарбниці. Поряд із широким поняттям контролю, яке охоплює спостереження, аналіз, зіставлення, перевірки, контроль розглядають і зву­жено – як певну діяльність відповідних органів, які за допомогою прита­манних їм форм, методів та визначених процедур здійснюють перевірку й нагляд.

Словник іноземних слів визначає контроль (від франц. соп(тіе) як пе­ревірку або спостереження з метою перевірки. Французьке сопіїоіе, у свою чергу, утворилося від латинського сопіга – префікс, що означає протидію, протилежність тому, що означає друга частина слова. Друга частина слова – тіе означає «міра впливу, значення, ступінь участі в чомусь», – одне з тлумачень слова «роль» виконання якоїсь дії. У цьому разі слово «конт­роль», окрім значення перевірки, нагляду з метою перевірки, у своєму змісті має значення протидії чомусь небажаному. В такому контексті термін «кон­троль» слід розглядати як перевірку, а також спостереження з метою пере­вірки для протидії чомусь небажаному, для виявлення, попередження та припинення протиправної поведінки.

342

Це визначення найбільш відповідає юридичному змісту контролю як форми реалізації повноважень державних структур, що виявляється у кон­кретній контрольній діяльності.

Разом з тим, слід звернути увагу і на таку важливу роль контролю, що набуває все більшої популярності, як надання допомоги у наведенні по­рядку на підконтрольному об’єкті. Але така допомога може бути надана лише після відповідного аналізу його стану та перевірки конкретних пов­новажень.

В сучасній наукові літературі контроль розглядають як один із прин­ципів діяльності органів держави, як функцію управління, засіб забезпе­чення законності й дисципліни або відносять до методів управління, вба­чаючи в контролі лише певний спосіб діяльності й можливість впливу за його допомогою на поведінку відповідного об’єкта.

Розглядаючи явище контролю, дослідники характеризують його в різних аспектах, з різних точок зору. При уважному аналізі поглядів і думок, що висловлюються, доходимо висновку, що протиріччя в них немає. Існу­вання різних точок зору на явище контролю дає підстави стверджувати, що це – багатопланове і багатогранне явище.

У юридичній літературі контроль здебільшого розглядають як функцію державних органів, хоча є праці, в яких він виступає як правова форма, як метод чи принцип діяльності державних органів. У переважній більшості робіт контроль розглядається саме як один із засобів забезпечення дотри­мання законності й дисципліни в державному управлінні.

Завдання контролю як функції держави полягає у спостереженні та пе­ревірці розвитку системи і всіх її елементів відповідно до визначених на­прямів, а також у попередженні можливих помилок і суб’єктивних непра­вомірних дій, що суперечать чи слугують стримуючими чинниками такого розвитку. Разом з тим контроль тісно пов’язаний з іншими видами діяль­ності і може входити до їх складу як певна частина. Як функція управлін­ня, контроль має специфічний характер. Тому контроль як певний вид діяльності можна розглядати як самостійну дію або як складову інших видів діяльності держави та функцій її органів.

Отже, контроль може розглядатися як частина організаційної, управлін­ської та виробничої діяльності, як окремий елемент у складі господарсько-організаційної чи іншої діяльності. Такий висновок правильний для тих державних та інших організацій, для яких контроль не є єдиним або ос­новним змістом діяльності. Для тих же державних органів, які покликані здійснювати лише контрольну діяльність, контроль набуває характеру са­мостійного виду діяльності.

Державний контроль є об’єктивно обумовленим явищем, що існує за всіх типів і видів державного устрою, спрямованим на ефективне вико­нання поставлених перед державою завдань.

Контроль – вид державної діяльності, спрямований на забезпечення подальшого розвитку суспільства. Він є одним із найважливіших каналів отримання об’єктивної інформації про суспільство загалом, політичні, еко-

343

номічні та соціальні процеси, що відбуваються в державі, та діяльність її органів. Контроль має сприяти досягненню поставлених завдань, дотри­манню чіткості й доцільності роботи органів влади та управління, які є організаторами діяльності людей, зайнятих у різних сферах суспільного життя. Контроль відіграє важливу роль у підвищенні відповідальності дер­жави в особі своїх органів та посадових осіб за свої дії перед суспільством.

В усьому світі держави з різними формами державного правління здійснюють контроль і впливають на формування відносин у суспільстві, при цьому характер контролю і заходи, які його супроводжують, свідчать про характер державної влади та її спрямованість, відповідність проголо­шеним демократичним принципам розвитку.

Створюючи сильну, дієздатну державу, потрібно виходити з її основно­го призначення – захищати права і свободи своїх громадян. Для досяг­нення цієї мети необхідні відповідні організаційно-правові механізми, які не лише могли б слугувати засобом захисту цих справ, а й впливали б на саму владу, скеровуючи її дії на виконання поставлених завдань. Не сек­рет, що за певних умов держава та її органи можуть протистояти суспіль­ству і нехтувати проголошеними принципами. Тому контроль як засіб у механізмі стримувань та противаг у діяльності державних органів і функ­ціях громадянського суспільства має запобігати такому протистоянню.

Для визначення шляхів оновлення сутності й призначення державного контролю слід звернутися до його функцій, що здійснювались протягом минулих років і потребують переосмислення в сучасних умовах.

Почнемо з того, що державний контроль переважно застосовувався на практиці як своєрідний силовий засіб впливу на суб’єктів суспільних відно­син, тобто застосовувалися здебільшого регулююча й каральна його функції. Хоч це певною мірою і слугувало стримуючим фактором щодо невиконан­ня чи неналежного виконання завдань, але при цьому фактично майже не бралися до уваги відновлююча і спрямовуючи функції контролю.

І сьогодні, за умов значних змін у державі та суспільстві на перший план постає завдання побудови такої держави, у якій організація влади спрямовує свою діяльність передусім на забезпечення прав і свобод, за­конних інтересів громадян та створення механізмів, що допомагали б їх відстоювати, захищати. Держава у своїх діях мусить виходити з пріоритету загальнолюдських цінностей.

За таких умов контроль як важливий вид діяльності держави посідає одне з важливих місць. Крім того, зміна ролі держави у суспільстві змінює й сутність та призначення контролю.

Його основною метою є підвищення ефективності державного управ­ління шляхом аналізу, перевірки та спрямування діяльності суб’єктів уп­равління відповідно до їхніх завдань та встановлених приписів. За допомо­гою контролю забезпечується злагоджена, чітка робота органів державної влади, добросовісне і якісне виконання посадовими особами, всіма дер­жавними службовцями наданих їм прав та сумлінне ставлення до вико­нання своїх обов’язків для забезпечення добробуту суспільства.

344

Зміст державного контролю охоплює спостереження, аналіз і перевірку діяльності відповідних органів та їх посадових осіб щодо виконання по­ставлених перед ними завдань, дотримання встановлених державою пра­вил, норм і стандартів.

У визначенні поняття державного контролю слід виходити з того, що це – функція, яку держава здійснює з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень та їх правомірності.

Разом з тим контроль має власні функції. До таких функцій контролю відносять: регулювання, соціальну превенцію (профілактики) і правоохо­ронну, в яких і виявляється організуюча роль контрольної діяльності. За­галом погоджуючись із виділенням таких основних функцій контролю, все ж зауважимо, що, на нашу думку, слід виділяти серед них і таку, як інфор­маційна.

Здійснення контролю дає можливість суб’єкту управління отримати інформацію про стан справ у сфері його інтересів і результати управлінсь­кого впливу, відповідність діяльності об’єкта чи об’єктів управління виз­наченим завданням, встановленим межам.

Регулююча (коригуюча) функція контролю спрямовується на те, щоб у разі виявлення розходжень між заданими і фактичними діями, шляхами, обраними для досягнення мети, можна було прийняти рішення і спряму­вати його на виправлення ситуації. Така функція контролю наявна в діяль­ності органів контролю, наділених повноваженнями вирішувати питання коригування самостійно чи інформувати інший орган про необхідність усунення невідповідності між завданнями і станом їх розв’язання чи допу­щеними помилками.

Важливе значення має і профілактична функція контролю. Здійснення її дає змогу виявити і попередити саму можливість невиконання рішень та скоєння правопорушення або ж припинити дії, що порушують встанов­лені приписи чи прийняті рішення. Метою профілактики є виявлення причин і умов здійснення правопорушення з їх наступним усуненням для недопущення нових протиправних дій. До цього слід додати, що про­філактична функція контролю у сфері державного управління дає мож­ливість на початкових стадіях проаналізувати шляхи виконання поставле­них завдань і вже на цій стадії попередити можливі недостатньо обгрунто­вані кроки у їх розв’язанні, а при виявленні неправомірної поведінки об’єктів управління – вжити правоохоронних заходів.

Як засіб забезпечення законності, контроль має і правоохоронну функ­цію, яка спрямована на припинення неправомірних дії відповідних органів посадових осіб, або на необхідність виконання встановлених правил. Вона пов’язана з притягненням до юридичної відповідальності.

Відповідальність, «каральний» вплив – реагування держави, її органів на вчинене правопорушення. Повноваженнями щодо застосування юрис-дикційних заходів за виявлені правопорушення держава може наділяти відповідні органи контролю. Але це не дає підстав відносити їх до основ­них, профільних повноважень цих органів.

345

Правоохоронна функція хоча й займає значне місце в діяльності органів, що здійснюють контроль, все ж не є визначальною. Як засіб забезпечення законності, вона спрямована на припинення неправомірних дій, пов’яза­на з притягненням до юридичної відповідальності, застосуванням заходів державного примусу.

Отже, контроль як діяльність, спрямована на забезпечення відповідно­го стану та розвитку всіх сфер державної діяльності й підвищення ефек­тивності управління, використовує правові засоби впливу на суспільні відно­сини. До основних функцій контролю можна віднести: інформаційну, ко­ригуючи, профілактичну (превенційну) і правоохоронну. В ході їх здійснення проявляється активна роль контролю у досягненні основних цілей держав­ного управління.

2. Зміст понять «контроль», «нагляд», «аудит», «моніторинг»

Оновлення сутності та призначення державного контролю спонукає до визначення співвідношення таких понять, як «контроль» і «нагляд», а сьо­годні все більшого поширення набувають ще такі види діяльності, як «мо­ніторинг» і «аудит». Дискусія навколо термінів «контроль» і «нагляд» має вже давню історію, чого не можна сказати про «моніторинг» і «аудит».

Щодо перших двох понять, то докладно їх співвідношення вже розгля­далося в науковій у літературі, хоча як у неї, так і в законодавстві продов­жує панувати неоднозначність при їх уживанні. Наша позиція зводиться до того, що родовим поняттям є «контроль». Нагляд є похідним від нього і має свої характерні ознаки, серед яких слід виділити, передусім: пере­вірку дотримання спеціальних правил, встановлених щодо об’єктів, які перебувають під наглядом; організаційну непідпорядкованість даних об’єктів органам, що здійснюють нагляд; застосування органами, що здійснюють нагляд, визначених законом заходів відповідальності за допущені право­порушення.

В ході здійснення контролю перевіряється не лише дотримання право­вих норм та спеціальних правил, а й діяльність відповідних органів, поса­дових осіб у межах їх компетенції, доцільність та ефективність такої діяль­ності. Цей контроль може здійснюватися органами загальної компетенції, їх посадовими особами у межах визначених повноважень, а також спе­ціальними органами за об’єктами, як підпорядкованими, так і не підпо­рядкованими цим органам.

Тому нагляд, на нашу думку, слід розглядати як окремий вид контро­лю, певну його форму, застосування якої у разі виявлення порушень су­проводжується заходами впливу державно-владного характеру.

Щодо терміна «моніторинг» слід зауважити, що останнім часом він на­буває все більшого поширення. За наслідками впливу, його можна віднес­ти до пасивної форми контролю. Застосування моніторингу пов’язується з

346

відстеженням ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, аналі­зом впливу на суспільні відносини прийнятих управлінських рішень, пра­вових актів. При цьому перевагу мають такі «безконтактні» способи і прийо­ми перевірок, як спостереження та аналіз, що здійснюються суб’єктами за допомогою власних спостережень, оцінок і прогнозів стану, динаміки роз­витку.

У законодавстві України спостерігається певна невизначеність щодо вживання зазначених термінів. Свідченням цього можуть бути окремі акти, затверджені наказами центральних органів виконавчої влади.

Так, Положення про державний нагляд за використанням радіочастот­ного ресурсу України (від 11.02.2003 р.) серед основних завдань державно­го нагляду виділяє здійснення контролю за дотриманням встановленого порядку (п. 2, підпункт 2.1), а організація державного нагляду забезпе­чується шляхом здійснення планових і позапланових перевірок, проведен­ням моніторингу. Моніторинг визначається як складова частина держав­ного нагляду (п. З, підпункт 33). Тобто маємо підміну одних понять інши­ми, а контроль визначається як складова нагляду.

В іншому випадку спільним Наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва України і Міністерства освіти і науки України від 21.02.2003 р. затверджено Порядок контролю за додержанням ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва дисків для лазерних систем зчитування. Такий контроль відпо­відає всім характерним ознакам, які наводилися вище щодо державного нагляду і, можливо, слід було б визначити його саме як нагляд.

Термін «аудит» застосовується переважно тоді, коли окремий вид кон­тролю стосується фінансово-господарської діяльності суб’єктів господа­рювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його по­вноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормати­вам.

Останнім часом в літературі, особливо у випадках проведення порівняль­ного аналізу з питань контролю із зарубіжними країнами, термін «аудит» вживається і більш широко – як «управлінський контроль» у значенні внутрішнього аудиту організації, установи.

Так, Вища Палата Контролю, згідно з конституцією Польщі, здійснює аудит щодо законності, економічної бережливості, ретельності діяльності органів місцевого самоврядування, комунальних юридичних осіб, інших структур. Та все ж із терміном «аудит» переважно пов’язують перевірку публічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів та іншої інформації щодо фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарю­вання.

Правова природа державного контролю виражається в тому, що він здійснюється органами держави та їх посадовими особами у межах, визна­чених правовими нормами, на підставі норм права і відповідно до них. Отже, державний контроль здійснюється у чітких правових рамках і ви­кликає певні юридичні наслідки. В основі його виникнення і в процесі

347

здійснення лежать правові засади. Вони характеризуються низкою ознак. Такими ознаками насамперед є те, що контроль здійснюється уповнова­женими державними органами і закріплюється в нормах, які визначають діяльність і повноваження контролюючого суб’єкта. Держава наділяє такі органи відповідними повноваженнями щодо виконання конкретних дій і закріплює все це у чинних нормах права.

Контроль як вид діяльності держави і відповідних гілок влади за­кріплений в Конституції України. Як конкретна функція державних органів, наділених контрольними повноваженнями, контроль закріпле­ний у відповідних нормативно-правових актах. Так, Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу» закріплено структуру, права, обов’язки і відповідальність органів та службових осіб державної контрольно-ревізійної служби. Законом України «Про захист економіч­ної конкуренції» контроль за дотриманням антимонопольного законо­давства покладений на Антимонопольний комітет України. Його по­вноваження з питань контрольної діяльності містить Закон України «Про Антимонопольний комітет України». Спеціальні органи контролю та їх повноваження щодо його здійснення передбачені законами України «Про підприємства» (ст. 32), «Про охорону праці» (ст. 44), «Про плату за зем­лю» (ст. 26) тощо.

Контролюючий орган в ході виконання своїх функцій застосовує відповідні норми права для розв’язання конкретних завдань, визначення характеру відносин, за якими здійснюється контроль, і процедури досяг­нення результату. За результатами контрольних дій орган, що їх здійснює, приймає відповідне рішення. Це рішення може мати рекомендаційний чи примусовий характер. Контролюючий орган має право вимагати приве­дення поручених правовідносин у відповідність із діючими нормами без­посередньо або ж направити матеріали до відповідних органів, які уповно­важені приймати рішення з таких питань.

Отже, результати контролю і рішення за ними реалізуються самим кон­тролюючим органом або іншим уповноваженим на це державним орга­ном. Контроль при цьому через зазначені в нормах права дії «проникає» у вже існуючі або такі, що лише виникають, відносини і змінює чи коригує їх зв’язки, приводить у відповідність із чинним законодавством. Якщо ж в ході правового оцінювання дій, що контролюються, виявиться неправо­мірна поведінка об’єкта контролю, порушення правових приписів, засто­совуються правоохоронні заходи. При цьому норми права відіграють як регулятивну, так і охоронну роль.

І останнє, що визначає правову природу контролю, – це необхідність детальної процедурної регламентації його здійснення, починаючи з визна­чення контролюючого органу, його завдань і сфери діяльності, місця в структурі державних органів, до безпосереднього виконання контрольних дій – визначення об’єкта контролю, прийняття рішення про проведення перевірки, аналіз у існуючого стану, визначення методів і форм та прий­няття рішення за результатами контролю.

348

Окремо слід зупинитися на відмінності поняття системи державного контролю від системи органів державного контролю. Адже поняття системи державного контролю у сфері управління набагато ширше, ніж поняття системи органів державного контролю.

Функцію контролю у сфері управління здійснюють в різному обсязі та формах більшість державних органів. Процес демократизації вніс зміни у співвідношення централізації й децентралізації управління, призначення контролю і форми та методи його здійснення. Із засобу покарання конт­роль, набувши інформаційно-аналітичного характеру, став невід’ємним чинником подальшого удосконалення управління.

На рівні органів виконавчої влади контроль трансформується у функ­цію, яка є основною діяльністю відповідного органу чи виступає лише складовою іншої функції і є стадією її здійснення.

Поняття системи контролю у сфері державного управління не вичер­пується і не зводиться до системи відповідних органів. Воно набагато ширше, оскільки охоплює також органи і посадових осіб, для яких контроль не є основною діяльністю, а таких суб’єктів набагато більше.

Тому визначаючи систему державного контролю, зазвичай, відно­сять до неї всі органи і осіб, наділених будь-якими контрольними по­вноваженнями стосовно органів державного управління. Разом вони розглядаються як єдина система взаємопов’язаних частин, що викону­ють єдину функцію контролю відповідно до своїх завдань, прав та обо­в’язків.

На відміну від системи державного контролю, система органів держав­ного контролю є вужчим поняттям, оскільки до неї входять лише державні органи, для яких контроль є основною діяльністю, що здійснюється з кон­кретних питань, глибше і професійніше. Крім того, контроль як елемент основної діяльності державного органу обмежується колом повноважень цього органу. На відміну від цього, органи державного контролю наділя­ються контрольними повноваженнями, які поширюються на відповідну сферу чи галузь.

Проте зауважимо, що, незалежно від того, які органи здійснюють кон­трольну функцію і в якому обсязі, контрольна діяльність заснована на єди­них принципах і в її основу покладено завдання підвищення ефективності управління та виконання поставлених перед ним завдань.

Здійснення державного контролю у різних сферах та щодо різних об’єктів вимагає і застосування різних видів та організаційних форм такого конт­ролю.

3. Критерії класифікації видів контролю у державному управлінні

Перелік видів контролю є не лише теоретичним відбиття різноманіт­ності змісту контролю, а й визначенням тих важливих сфер суспільного життя, що перебувають під контролем держави.

349

Вичерпний перелік видів державного контролю дати надзвичайно склад­но, та фактично у такій вичерпності немає потреби. Важливо – що, кого і як намагаються контролювати.

Різні види контролю мають свою специфіку, характерні відмінності, що визначаються у завданнях, способах, формах здійснення контролю. Усі види державного контролю тісно пов’язані між собою, можуть взаємно накладатися, доповнювати один одного, здійснюватися у різному обсязі, з різних позицій та у різних формах.

Види контролю можуть збігатися і перетинатися, але повною мірою вони не замінюють один одного, діють кожен у своїх межах, що визнача­ються завданнями різних видів контролю. Тому дія тих чи інших видів контролю в одній системі ще не дає підстав для їх ототожнення, а підтвер­джує правомірність виділення та існування різних видів залежно від їхніх цілей.

Наявні між різними видами контролю суттєві відмінності в резуль­таті об’єднання результатів контролю разом дають всебічну характерис­тику підконтрольного об’єкта, оскільки відмінності стосуються різних аспектів контрольної діяльності й самого характеру контролю.

В основу класифікації видів контролю можуть бути покладені різні кри­терії – природа суб’єктів контролю, їхні завдання, зміст контрольної діяль­ності, характер контрольних повноважень, характер відносин суб’єкта кон­тролю з підконтрольним об’єктом, стадії управління, на яких здійснюється контроль, юридичні наслідки контролю.

Залежно від обсягу контролю та характеру контрольних повноважень, існує загальний та спеціальний контроль. При такій класифікації державно­го контролю важливим є обсяг контрольних повноважень, їх характер та закріплення у нормативно-правовому акті, що регламентує діяльність суб’єк­та контролю.

Контроль як функція управління здійснюється майже всіма державни­ми органами та їх посадовими особами. За умови, коли контроль не виді­ляється як основна їх діяльність, можна стверджувати, що вони здійсню­ють загальний контроль у межах своєї основної діяльності, не акцентуючи увагу на конкретній її ділянці.

В ході загального контролю увага приділяється не так конкретним пи­танням, як загальному стану, виконанню управлінських рішень, їх доціль­ності, законності діяльності.

Спеціальний контроль має предметне спрямування і проводиться за конкретною сферою або функцією управління. На відміну від загального, під час здійснення спеціального контролю проводиться більш глибокий аналіз реального стану, детальніше проводяться спостереження і перевірки виконання поставлених завдань, застосовуються заходи попередження та припинення неправомірних дій.

Залежно від часу проведення державного контролю він може бути попе­реднім, поточним (оперативним) і наступним.

350

Попередній контроль має на меті як виявлення існування необхідних умов, так і обгрунтування підстав для прийняття рішень. Він проводиться до початку вироблення прогнозних висновків і наступних рішень.

Поточний (оперативний) контроль проводиться в процесі виконання управлінських рішень, поставлених завдань, взятих зобов’язань. Завдання такого контролю полягає в перевірці дотримання умов на конкретних ста­діях виконання.

Наступний контроль, на відміну від попереднього і поточного, має на меті з’ясувати відповідність результату початковому рішенню. Основною метою такого контролю є оцінювання досягнутого та розроблення стра­тегії на майбутнє.

Завдання зазначених видів контролю різні.

Попередній контроль виконує попереджувальну функцію, і зміст його полягає у виявленні та попередженні можливих негативних явищ, що мо­жуть настати за наявності обставин, які вже існують і можуть негативно проявитися у майбутньому.

Так, попереднім контролем виявляється відповідність встановленим щодо суб’єкта та його діяльності вимогам, перевіряється наявність заявле­них характеристик тощо.

Попереднім контролем, наприклад, є діяльність уповноважених дер­жавних органів з державної реєстрації суб’єктів підприємницької діяль­ності. Відповідно до Положення про державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, зазначені у п. З цього Положення матеріали розглядають органи державної реєстрації, які перевіряють наведені відо­мості та документи. Суб’єкти підприємницької діяльності щойно розпочи­нають свою роботу, і на цій стадії попередній контроль є лише контролем щодо законності їхніх намірів, а не самих дій.

Отже, попередній контроль визначає у більшості випадків наявність формальних підстав для вчинення дій.

Поточний контроль здійснюється впродовж усього періоду виконання завдання чи діяльності контрольованого об’єкта. Він дає можливість отри­мувати відомості не лише про саму діяльність або бездіяльність як таку, а й про її відповідність обсягу попередньо зазначених чи встановлених зав­дань.

Загальний чи спеціальний види контролю можуть мати попередній, поточний і наступний характер і при цьому можуть розглядатися як види контролю і виступати стадіями в ході здійснення загального і спеціального контролю.

Наступний контроль, або контроль за виконанням поставлених зав­дань, управлінських рішень чи доручень посадових осіб, здійснюється по закінченні діяльності, за її результатами. На відміну від розглянутих двох видів контролю, наступний контроль не може ані спрямовувати, ані зміню­вати чи втручатися у процес виконання управлінського рішення. Його зна­чення полягає у перевірці факту виконання, доцільності та законності дій загалом.

351

Класифікація видів державного контролю залежно від часу його здійснен­ня визначається потребами практики на різних етапах діяльності. Тому і завдання цих видів контролю різні. Якщо попередній контроль дає визна­чити умови можливості, а поточний – шляхи реалізації та процес вико­нання прийнятих рішень, то наступний – дає можливість оцінити резуль­тат виконання поставлених завдань та дотримання їх умов.

З точки зору організаційних взаємозв’язків контролюючого суб’єкта і підконтрольного об’єкта можна виділити зовнішній і внутрішній (адмініст­ративний) контроль. Такий поділ є доволі умовним, оскільки за певних обставин один і той самий контроль може бути зовнішнім відносно однієї системи чи об’єкта, а за інших умов, за розгляду більш масштабної систе­ми, задовольнятиме внутрішні потреби системи, тобто може вважатися внутрішнім.

Внутрішній контроль та його різновиди здійснюються в межах органі­заційної підпорядкованості того, хто контролює, з тим, кого контролюють. У випадку зовнішнього контролю така організаційна підпорядкованість відсутня.

Відмінність зовнішнього і внутрішнього видів контролю також полягає і в різних правових формах реалізації контрольних повноважень та мето­дах впливу. Якщо внутрішній контроль є суто внутрішньою справою і здійснюється органами однієї системи органів чи одного відомства, може стосуватися широкого переліку питань діяльності системи, то зовнішній контроль, як правило, здійснюється за конкретною сферою чи функцією і стосується якоїсь окремої сторони діяльності управлінської системи.

Якщо застосовувати поняття зовнішнього і внутрішнього контролю до сфери виконавчої влади, то внутрішній контроль здійснюють органи вико­навчої влади у межах контрольних повноважень, якими вони наділені.

У самій системі органів виконавчої влади виділяються підсистеми (си­стеми) в окремих сферах і галузях управління, в яких також здійснюється внутрішній контроль. Але контроль інших органів виконавчої влади щодо цих галузей чи сфер матиме зовнішній характер.

Зовнішній контроль здійснюють суб’єкти, які перебувають за межами системи органів виконавчої влади. Водночас, з позицій держави загалом такий контроль слід розглядати як внутрішній.

За правовими наслідками, зовнішній і внутрішній контролі також ма­ють особливості, що дають підстави виділити їх у окремі види контролю зі своїми відмінностями.

В ході проведення внутрішнього контролю органи, які здійснюють його, можуть застосовувати заходи державно-владного впливу, припиняти не-бажної дії вольовим рішенням. Під час здійснення зовнішнього контролю органи не можуть вийти за межі своїх повноважень, а отже, вплив їх обме­жений. Вони можуть зупинити неправомірні дій, звернутися до компетен­тного органу з поданням чи самостійно виробити рекомендації.

Отже, пряме реагування на неправомірні чи недоцільні дії підконт­рольного суб’єкта поступаються місцем опосередкованому впливу шля-

352

хом надання інформації та висловлення своєї позиції органу, уповнова­женому приймати рішення з цих питань, хоч зовнішній контроль може в певних випадках реалізуватися і шляхом скасування відповідного право­вого акта.

У сфері виконавчої влади у змісті зовнішнього державного контролю першочергової уваги заслуговує розмежування таких його видів, як: парла­ментський контроль; президентський контроль; судовий контроль; проку­рорський нагляд. Ця класифікація дає можливість не тільки конкретизува­ти аналіз державного контролю у згаданій сфері, а й виробити загальний підхід до окреслення меж предмета регулювання відповідного законопро­екту, спрямованого на регламентацію контрольної діяльності в системі органів виконавчої влади.

У внутрішньому (або адміністративному) контролі виділення його ок­ремих підвидів зумовлюється об’єктом контролю. Так, сьогодні до них насамперед слід віднести фінансовий, митний, екологічний, санітарний контроль, контроль за використанням земель тощо.

4. Система органів державного контролю та її законодавче забезпечення

На сьогодні в Україні немає структурно визначеної системи органів державного контролю у сфері виконавчої влади. Існують окремі систе­ми таких органів з надвідомчими та відомчими повноваженнями, між якими практично відсутній зв’язок та єдиний регулюючий центр на рівні всієї системи органів виконавчої влади. Органи контролю не мають єди­ного організаційного центру, який би спрямовував, координував і здійснював регулятивний вплив на органи контролю в системі виконав­чої влади.

Разом з тим під час реалізації повноважень органами виконавчої вла­ди трапляється їх перевищення, втручання у діяльність інших структур, невиконання управлінських рішень та порушення чинного законодав­ства. За всім цим певною мірою вбачається відсутність чіткої структури та визначеності механізму контролю, контрольних органів, які могли б відігравати регулюючу роль і не лише надавати інформацію про певний стан, а й попереджувати і припиняти неправомірні дії та застосовувати заходи примусу.

Отже, необхідне формування цілісної системи органів контролю у сфері виконавчої влади. Зважаючи на значну кількість контролюючих органів, що з’явилися останнім часом в Україні, необхідність координації їх діяль­ності та здійснення управління функцією контролю у сфері виконавчої влади, вважаємо за доцільне вирішити питання про створення спеціального органу державного контролю з наділенням його регулятивними та координа­ційними повноваженнями щодо діяльності існуючих органів контролю у сфері виконавчої влади.

353

Структурна побудова системи органів контролю у сфері виконавчої влади не може бути відокремлена від організації державного управління загалом. З цією метою вноситься пропозиція про створення органу державного кон­тролю, який належав би до запропонованого в літературі самостійного виду органів виконавчої влади, для яких пропонується назва «загальнодержавні органи зі спеціальним статусом».

Такий підхід дасть змогу здійснювати регулювання та координацію діяль­ності усіх контролюючих органів у сфері виконавчої влади, в тому числі й центральних органів виконавчої влади з надвідомчими контрольними по­вноваженнями, і органів, що здійснюють відомчий контроль або контроль у конкретній сфері.

З метою проведення послідовної політики державного контролю у сфері виконавчої влади та його координації пропонується утворити в структурі цього органу координаційні ради (департаменти, управління), створені за функціональним принципом. Вони повинні забезпечувати дієвий та сис­темний контроль у відповідних напрямах.

Утворення такого органу має відбутися шляхом прийняття конкретного статусного (тобто такого, що встановлює статус) закону, в якому мають вирішуватись в індивідуально визначеному порядку ключові установи та кадрові питання, ступінь підпорядкованості його уряду залежно від кон­кретного характеру наданого цьому органу «спеціального статусу».

Вихідним елементом правової регламентації внутрішнього контролю виступають загальні статусні закони щодо правового регулювання органів виконавчої влади всіх рівнів – закони «Про Кабінет Міністрів України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації», в яких функція контролю, її обсяг і межі здійснення мають бути чітко визначені.

Важливо, щоб контроль отримав більш конкретну регламентацію в ло­кальних компетенційних актах – про конкретні міністерства та відомства, їх підлеглі ланки. Причому така регламентація не повинна обмежуватися лише посиланням на необхідність здійснення контролю, а має містити його функціональні й процесуальні механізми та визначення наслідків контролювання.

Контроль у виконавчій «вертикалі» не має зводитися лише до пере­вірки результату як такого, мусить враховуватися і якість виконання, своє­часне виявлення проблем та концентрація зусиль на коригуванні ситуації, застосування заходів щодо забезпечення виконання завдань. Особлива увага до контролю у сфері виконавчої влади обумовлена характером діяльності її органів та посадових осіб, потребою у постійному зворотному зв’язку за динамікою розвитку суспільних відносин у різних сферах та контролю по­ведінки учасників цих відносин.

Контроль у системі виконавчої «вертикалі» має здійснюватися систем­но, із використанням усіх контрольних засобів, інакше контрольна діяльність втрачає зміст і спрямованість, а результати його та висновки обов’язково мають надходити до вищого в порядку підпорядкованості органу.

354

Керівники центральних органів виконавчої влади уповноважені здійсню­вати і організовувати здійснення контролю у відповідних сферах своєї діяль­ності, а отже, і визначати у межах виділених коштів можливість утворення інформаційно-аналітичних служб, діяльність яких забезпечувала б їх кон­троль у відповідній сфері державного управління.

Інформаційно-аналітичний контроль насамперед має здійснюватись за управлінням сферою фінансової діяльності та соціально-культурною сферою. У цьому зв’язку зростає роль такого виду контролю, як нагляд, що спрямований переважно на оцінювання стану справ у відповідній сфері. Взагалі, виходячи із загальних характеристик нагляду, слід зазна­чити, що з часом місце «всебічного контролю» з боку держави мають посісти такі види контролю, як нагляд, моніторинг тощо, їх проведення на високому професійному рівні допоможе уникнути постійних пере­вірок об’єктів контролю безпосередньо на місцях. Вони у багатьох ви­падках перейдуть у площину роботи з інформацією щодо діяльності, її наслідки.

У процесі реформування законодавства з питань контролю у сфері вико­навчої влади значної уваги вимагають органи спеціалізованого контролю, які діють у системах міністерств, державних комітетів й інших органах вико­навчої влади. Такими органами спеціалізованого контролю є переважно «відомчі» інспекції. Вони діють здебільшого при центральних органах вико­навчої влади, але мають різні правові статуси, назви і коло повноважень.

З метою впорядкування та підвищення дієвості їхньої контрольної діяль­ності потрібно законодавче встановити принципи, якими треба керувати­ся при їх створенні, підвідомчість та наділення контрольними повнова­женнями. Все це доцільно закріпити у спеціальному законодавчому акті про контрольні інспекції.

Важливою проблемою є діяльність спеціальних контрольних органів, які мають статус центральних органів виконавчої влади і наділені значни­ми повноваженнями не лише у здійсненні контрольних функцій, а й у застосуванні визначених законами заходів примусу. Це потребує особли­вої уваги з точки зору захисту прав і свобод громадян.

Як загальний, так і спеціалізований внутрішній контроль у сфері вико­навчої влади потребує координації та упорядкування системи контрольних органів. Координація контрольної діяльності у сфері державного управлін­ня на рівні загальнодержавного органу зі спеціальним статусом зможе звільнити об’єкти контролю від нерегульованих перевірок і надасть такому контролю комплексного характеру.

З метою посилення інформаційно-аналітичної функції контролю слід зобов’язати відповідні органи до забезпечення «прозорості» своєї діяль­ності, особливо тієї, яка являє широкий інтерес для громадян і є об’єктом державного контролю.

Правова регламентація здійснення державного контролю у сфері вико­навчої влади має здійснюватися переважно шляхом його унормування у компетенційних актах стосовно відповідних державних органів.

355

Такий підхід до регламентації функції державного контролю у сфері виконавчої влади, хоч загалом і виправданий, все ж не дає можли­вості ретельно впорядкувати зміст контрольної діяльності, визначити основні принципи контролю, завдання, види, форми та методи його здійснення.

Існує необхідність законодавчого визначення і регулювання функції контролю у сфері виконавчої влади. З цією метою слід прийняти За­кон України «Про державний контроль у сфері виконавчої влади», який закріпив би правові основи державного контролю у сфері виконавчої влади.

Особливе місце посідає державний контроль у таких сферах, як забез­печення захисту прав і свобод громадян, управління в державному секторі економіки та у сфері державної служби.

У цих сферах мають активно працювати ради з координації здійснення контролю, створені в структурі згаданого вище загальнодержавного органу контролю, які мають відповідати за скоординованість діяльності контро­люючих органів, комплексність контролю та єдиний підхід до його прове­дення.

Загалом викладені результати дослідження проблематики контролю у сфері виконавчої влади дають змогу розглянути її у взаємозв’язку з інши­ми проблемами реформування державної влади і визначити можливі на­прями та шляхи подальшого розвитку.