ГЛАВА 1 ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ: ПОНЯТІЙНИЙ АПАРАТ І ПРАВОВІ АСПЕКТИ

1. Суспільна роль та функції державної служби в Україні

Успішне розв’язання завдань подальшого зміцнення української дер­жави, подолання кризи в усіх сферах суспільної діяльності, особливо в економіці та соціальній сфері, забезпечення стабільності та закладення основ для пожвавлення і прискорення розвитку економіки багато в чому залежить від діяльності державних органів, їх апарату, державних служ­бовців. Заходи політичного, економічного і правового характеру дадуть потрібну віддачу лише за умови поліпшення якісного складу керівників, усіх службовців державних органів, їх відповідального ставлення до дору­ченої справи.

Суспільна роль державної служби полягає у виконанні завдань держави та реалізації її функцій. Завдання і функції держави, виконання яких по­кладається на державну службу, витікають із Конституції та законів Ук­раїни. Суть їх полягає в забезпеченні суверенітету, незалежності розвитку України як демократичної, соціальної, правової держави, де людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження й за­безпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ст. З Конституції України).

Не вдаючись до характеристики та конкретизації завдань державної служби, що витікають із повноважень відповідних органів державної вла­ди, до найбільш суспільне значимих слід віднести наступні:

забезпечення та охорона конституційного устрою України, розви­

ток її як демократичної, соціальної, правової держави;

забезпечення вільного розвитку кожною людиною своєї особистості,

прав, свобод та їх захисту, особистої свободи і недоторканності, права

власності й недоторканності житла;

формування державно-правових, економічних і політичних умов для

діяльності державних органів, забезпечення ефективної їхньої діяльності;

забезпечення громадянам права участі в управлінні державними спра­

вами, у референдумах, вільно обирати і бути обраним до органів держав­

ної влади та органів місцевого самоврядування, рівного доступу до дер­

жавної служби, а також служби в органах місцевого самоврядування;

недопущення порушень права громадян мирно збиратися, об’єдну­

ватись у політичні партії та громадські організації;

забезпечення дії принципу гласності в діяльності державних органів

та державних службовців, дотримання законності й дисципліни в системі

державної служби;

276

забезпечення ефективної роботи державних органів відповідно до

їхньої компетенції, належних умов для професійної діяльності державних

службовців, їх вірного служіння інтересам держави;

забезпечення ефективної реалізації функцій державного управлін­

ня, стабільності у сферах економіки, соціально-культурного будівництва

та адміністративно-політичної діяльності;

підготовка та реалізація рішень Верховної Ради України, Президен­

та України, Кабінету Міністрів України та інших державних органів;

комплектування державних органів висококваліфікованими служ­

бовцями, здатними виконувати свої службові повноваження;

створення соціальних, інформаційних, правових та матеріально-

фінансових умов діяльності державних службовців, встановлення поряд­

ку проходження служби;

застосування у встановлених законодавством випадках заходів дер­

жавного примусу.

Названі основні завдання мають бути конкретизовані в законах та інших нормативно-правових актах, що регулюють окремі види державної служ­би. Це фактично знайшло своє відображення в низці законів. На жаль, ні в Законі України «Про державну службу», ні в інших законах, основні завдання державної служби не знайшли свого закріплення. Видається до­цільним визначити основні завдання державної служби в окремих зако­нах, який регулюватиме основи державної служби та був би узагальнюю­чим для всіх її видів.

Функції державної служби витікають з основного її призначення – виконання завдань держави з метою досягнення поставлених цілей. Тому вони безпосередньо пов’язані з функціями держави і спрямовані на їх реалізацію. В широкому розумінні функції державної служби – це ос­новні напрямки практичної, соціальне корисної, професійної діяль­ності людей щодо виконання державою свого соціального призначен­ня. Вони полягають у реалізації правових норм, що регулюють відноси­ни в різних сферах, у досягненні цілей правового регулювання в про­цесі створення державної служби та безпосередньої діяльності держав­них службовців.

Державна служба в ході розв’язання завдань держави фактично здійснює функції відповідних державних органів, має чітко виражений управлінсь­кий характер і тому функціонує в усіх сферах діяльності. У визначенні функцій державної служби мається на увазі управління в широкому ро­зумінні – владно-організуючий вплив з боку державних суб’єктів на суспільні відносини’. Водночас, найоб’ємніший комплекс державно-служ­бових відносин здійснюється у сфері виконавчої влади, на яку покладена державна управлінська діяльність. Функції державного управління здійсню­ють також інші органи державного управління, не віднесені Конститу­цією України до системи виконавчих, – адміністрація державних підприємств, установ та організацій. В процесі управління державною служ-

‘ Співвідношення широкого і вузького значень поняття державного управління докладно розглянуто у гл. 1 розділу І цієї книги.

277

бою виконуються функції як зовнішнього, так і внутрішнього спрямуван­ня.

У класифікації функцій державної служби доцільно виходити з тих функцій, які здійснюються державними органами: законодавчої (регуля­тивної), виконавчої (виконавчо-розпорядчої) та судової (правоохоронної). При цьому найбільш типовими визнаються функції регулювання, керів­ництва (зокрема безпосереднього управління), прогнозування, плануван­ня, координації, обліку, контролю, діловодства. Як відомо, в юридичній літературі розглядаються різні варіанти поняття функцій державного органу та їх видів. З огляду на те, що проблематика функцій управління окремо висвітлена у гл. З розділу І цієї книги, тут лише нагадаємо, що зазвичай автори визнають, що це – основні напрями діяльності як самого органу, так і його апарату.

Наприклад, І.Л. Бачило вважає, що функції управління характеризу­ють спроможність суб’єкта управління виконувати відповідні дії. При цьому кожна функція охоплює низку послідових дій та операцій, які самі по собі також є функціями, але менш загального характеру1. На думку Г.В. Атаманчука, функції управління – це види владних, цілеорганізую-чих і регулюючих впливів держави та її органів на суспільні процеси2.

Відповідно до наведених ознак, Ю.М. Старилов під основними функція­ми державної служби розуміє «загальні, типові, що мають спеціальну спрямо­ваність, види взаємодії між суб’єктами і об’єктами управління, характерні для всіх управлінських зв’язків, що забезпечують досягнення узгодженості й упо­рядкованості у сфері державного управління»3. В.В. Волошина, К.О. Титов під функціями, що здійснюються державною служ­бою, розуміють основні, головні напрямки діяльності державного апарату, «їх можна поділити на загальні й специфічні»4. В.В. Волошина додає ще одну групу (вид) функцій державної служби – допоміжні (факультативні)5.

На наш погляд, функції державної служби слід розглядати також із по­зицій мети їх здійснення – для забезпечення виконання завдань, що сто­ять перед відповідним органом (зовнішніми для нього), чи для забезпечен­ня діяльності самої служби, оскільки державна служба не може поєднува­тись лише з кадровим забезпеченням державних органів. Навіть орган, що здійснює керівництво державною службою – Головне управління держав­ної служби України, розв’язує кадрові проблеми як для інших органів, так і для себе. У зв’язку із цим, підтримуючи погляд щодо поділу функцій державної служби на загальні, спеціальні (специфічні) й допоміжні, вва­жаємо, що загальні функції, в свою чергу, поділяються на ті, які пов’язані з виконаннями завдань державного органу, і ті, що спрямовані на вирішен­ня питань кадрового забезпечення державних органів та їх апарату.

Такий підхід дає підстави віднести до загальних функцій державної служ­би, що пов’язані з виконанням завдань державних органів, регулювання, планування, прогнозування, координацію, організацію, облік, контроль, примус. Сліп звернути увагу, шо в даному випадку функція регулювання розглядається в широкому розумінні – розроблення і наступна реалізація (після прийняття законів та інших нормативних актів) програм: економіч-

278

ного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвит­ку, охорони довкілля; регулювання господарських відносин у державі, діяль­ності підприємств, установ та організації й недержавного сектору; управл­іння державним сектором економіки, сферами соціально-культурного бу­дівництва та адміністративно-політичної діяльності. Інші функції держав­ної служби зводяться до практичного виконання завдань державного уп­равління.

До системи загальних функцій, спрямованих на кадрове забезпечення державних органів та їх апарату, можна віднести:

здійснення державної кадрової політики та встановлення законо­

давчих основ функціонування державної служби;

комплектування персоналу державних органів та їх апарату на ос­

нові професійних, особистих і моральних якостей;

розроблення та затвердження Державного реєстру службовців цент­

ральних і місцевих органів виконавчої влади та реєстру посад державних

службовців;

створення організаційних, соціальних, матеріальних та правових

умов, необхідних для діяльності державного апарату;

організацію управління державною службою;

прогнозування та планування кадрового забезпечення державної

служби, упорядкування переліку спеціальностей, за якими необхідно

здійснювати підготовку державних службовців;

організацію та впровадження чіткої системи підготовки, перепідго­

товки та підвищення кваліфікації державних службовців;

контроль за діяльністю державних службовців, аналіз стану й ефек­

тивності державної служби в органах державної влади;

розв’язання питань забезпечення належних умов оплати праці дер­

жавних службовців та їх соціального захисту;

координацію та здійснення робіт щодо нормативно-правового за­

безпечення державної служби;

проведення цілеспрямованої діяльності з формування кадрового

резерву та робота з ним;

організацію розроблення та контролю за виконанням стандартів

державної служби, в тому числі етичних вимог до державних службовців;

визначення приорітетних напрямів міжнародного співробітництва

та створення системи міжнародного співробітництва з кадрових питань;

формування сучасної інформаційно-аналітичної мережі державної

служби;

адаптацію законодавства про державну службу України до законо­

давства Європейського Союзу.

В юридичній літературі не склалось єдиного розуміння спеціальних функцій державної служби. В деяких випадках специфічні й спеціальні функції розглядаються як одне й те саме, в інших – як різні за своєю сутністю явища. На наш погляд, спеціальні функції державної служби пов’язані зі специфікою завдань, що виконуються державним органом у відповідній сфері.

279

Так, для органів внутрішніх справ (міліції) в справі забезпечення гро­мадського порядку та громадської безпеки властиві такі функції, як: підтри­мання громадського порядку й громадської безпеки; захист життя, здоро­в’я громадян, їх власності від злочинних та інших протиправних пося­гань; боротьба з організованою злочинністю; боротьба з корупцією, нар-кобізнесом; здійснення оперативно-розшукових заходів тощо. Для органів управління освітою властиві функції розробки освітньо-професійних та професійних програм; визначення змісту і видів навчання; створення си­стеми пошуку талановитої молоді; запровадження сучасних методик і тех­нологій навчання; визначення державних вимог до рівня підготовки фахівців тощо.

Сферам економіки, культури, екології, оборони, юстиції та іншим притаманні свої функції, тому загальний перелік спеціальних функцій органів державної влади без прив’язки до органів, де вони реально здійсню­ються, встановити важко, та в цьому й немає практичної потреби. Разом з тим, такі спеціальні функції, як розроблення та ведення обліку матері­альних, трудових, фінансових затрат державних органів; організація і ко­ординація наукових досліджень у сфері державної служби; обгрунтування фінансових та інших витрат на утримання державного апарату, ефектив­ності їх використання, характерні для служби в усіх державних органах.

Сукупність допоміжних функції державної служби пов’язана з обслуго­вуванням діяльності державних органів в межах основних і специфічних функцій – юридичне обслуговування, діловодство, матеріально-технічне забезпечення, визначення статусу та переліку підприємств, які підляга­ють безпосередньому державному управлінню, перелік спеціальностей, з яких необхідно здійснювати підготовку державних службовців.

Розгляд суспільних завдань та функцій державної служби дає мож­ливість правильно оцінити роль державної служби в розв’язанні проблем здійснення державної влади, з’ясувати її основне призначення, виявити прогалини в правовому регулюванні державно-службових відносин та інші недоліки, зрештою, окреслити головні напрями подальшого розвитку державної служби.

Література

Бачило И.Л. Функции органов управлення (правовьіе проблеми сфор-

мирования й реализации). – М., 1976. – С. 64.

Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного уп­

равлення. – М., 1990. – С. 72.

Старилов Ю.Н. Служебное право. – М., 1996. – С. 190.

Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской

Федерации: теоретико-правовьіе аспекти. – М., 1995. – С. 27.

Волошина В.В. Правовьіе проблеми регулирования государственной

служби в российской Федерации: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. –

М., 1993. - С. 12-13.

280

2. Поняття державної служби і державних службовців: деякі дискусійні питання

Для розуміння сутності інституту державної служби важливо з’ясувати зміст таких понять, як «державна служба» і «державний службовець».

На жаль, досконалого визначення цих понять український законода­вець поки що не винайшов. Чинне законодавство містить визначення, що допускають їх довільне тлумачення. Тому для розкриття змісту означених понять доцільно врахувати наступні пояснення.

При більш детальному розгляді з’ясовується, шо під словом «служба» приховується термін з багатьма значеннями. Під «службою» можна розу­міти, зокрема, і вид діяльності людей (як різновид праці), і явище, й орга­нізаційно-правову форму самостійного державного органу або окремого типу чи виду державної служби (наприклад, Служба безпеки, державна виконавча служба, військова служба, міліцейська служба, дипломатична служба, державна спеціалізована служба тощо). В релігійному аспекті «служ­ба» також має кілька значень (християнська, мусульманська, іудейська, святкова, публічна тощо). Не випадково серед вчених розуміння терміна «служба» є різним, і, як наслідок, немає одностайності щодо визначення терміна «державний службовець».

Термін «державна служба» вперше було легалізовано чинним Законом України «Про державну службу» 1993 р. Було визначено, що «державна служба в Україні – це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави, та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів» (частина перша ст. 1).

З прийняттям Конституції України цей термін набув конституцій­ного закріплення. Зокрема, Конституцією передбачено, що громадяни України «користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування» (частина друга ст. 38).

Сформульоване в згаданому Законі визначення державної служби, як засвідчила практика, не виключає його неоднозначного тлумачення. Певною мірою це пояснюється тим, що для його визначення викорис­тано такі досить складні поняття, як «професійна діяльність», «посади в державних органах та їх апараті», «виконання завдань і функцій дер­жави».

Потрібно розрізняти наступні значення терміна «державна служба».

Державна служба – сукупність таких складових: а) організаційна –

система державних органів, на які Конституцією і законами України по­

кладено повноваження щодо виконання завдань і функцій держави;

б) процесуальна – правила і процедури, що встановлено законом для прий­

няття на службу, її проходження, її припинення; в) людська – корпус

осіб, яким присвоюються ранги державних службовців.

Державна служба – діяльність професійних державних службовців,

які проходять службу в державних органах чи їх апаратах, щодо практич-

281

ного здійснення завдань і функцій зазначених органів у сфері державного управління й регулювання.

3. Державна служба – публічний вид діяльності, спрямований на реа­лізацію не приватних інтересів, а суспільних, тобто публічних інтересів.

Для з’ясування поняття «державні службовці» слід звернутися до зна­чення окремих термінів.

Загалом термін «службовець» є похідним від терміна «служба» і широ­ко використовується в юридичній літературі. Загальноприйнято вважати, що службовці – це особи, які проходять якийсь певний вид служби (дер­жавної, громадської чи комунальної).

Причому службовці виконують специфічні функції в межах суспільно­го поділу нефізичної праці. Слід розрізняти поняття «працівник» взагалі (будь-яка людина, що заробляє власною працею), «робітник» (працівник, який виконує фізичну працю), «службовець» (працівник, який виконує нефізичну працю).

Можна погодитися з тим, що специфіка полягає в тому, що службовці: а) забезпечують умови для матеріального і духовного виробництва, але самі при цьому матеріальних цінностей не створюють; б) володіють особ­ливим предметом праці – інформацією, яка водночас виступає засобом їх впливу на тих, ким управляють (кого обслуговують); в) впливають на лю­дей, обслуговують їх; г) як правило, зайняті розумовою працею; д) працю­ють за винагороду, одержують заробітну плату; е) обіймають посади в дер­жавних, громадських, приватних або інших організаціях, працюють на про­фесійній основі; є) працюють в «чужих інтересах», тобто виконують волю тих, «кому вони підпорядковані й хто оплачує їхню роботу».

Ставлення законодавця до поняття «службовець» було різним, що відбивалося на відповідних термінах. Так, у радянський період вважа­лося, що службовці – це працівники нефізичної і розумової праці, що отримують фіксовану заробітну плату. В той часу радянських кодексах про працю вживалися словосполучення «керівники, робітники і служ­бовці».

До 1991 р. і українське законодавство про працю оперувало такими поняттями як «робітники» і «службовці». Згодом, з метою уніфікації, український законодавець замінив їх узагальненим посиланням «праців­ники».

Зараз, ґрунтуючись на трудовому законодавстві, найчастіше працівників поділяють на «керівників» й «інших працівників». В широкому значенні й зараз працівниками вважаються як керівники, так і службовці. Водночас, поняття «служба» має більш вузьке значення і використовується переваж­но для позначення нефізичної праці. Не випадково для позначення осо­би, зайнятої виконанням інтелектуальної діяльності, вживається поняття «службовець», на відміну від терміна «робітник», який вживається для позначення особи, що виконує фізичну працю. Крім того, перебування на службі пов’язане з обійманням відповідної посади, тоді як робітники виконують робочу функцію за відповідною робочою професією без зайняття посади (як правило).

282

На наш погляд, щодо державних службовців застосування поняття «пра­цівники» (що широко використовується у трудовому праві) в значенні тер­міну для позначення публічного адміністрування слід визнати юридичне некоректним. Потрібно також враховувати, що під час перекладу юридич­них термінів з інших мов на українську інколи застосовується формаль­ний підхід і банальне калькування, що призводить до зміщення акцентів щодо первинного змісту. Вважаємо за необхідне користуватися такими усталеними варіантами значень (російська/українська): «работнику» відпо­відає «працівник»; «рабочему» – «робітник»; «служащему» – «службо­вець» тощо.

На жаль, чинний Закон «Про державну службу» не містить визна­чення поняття «державні службовці» (що є безумовним його недоліком), але пропонує опосередкований підхід до його визначення. Частиною першою ст. 1 визначено державну службу через «професійну діяльність осіб», які займають посади в державних органах та їх апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави, за яку вони одержу­ють заробітну плату, а частиною другою тієї самої статті зазначено, що «ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові по­вноваження».

Така конструкція дефініції «державні службовці» передбачає, що аби зрозуміти його суть, необхідно з’ясувати інші терміни та поняття, перед­бачені Законом, а саме – «професійна діяльність», «посади в державних органах та їх апараті», «практичне виконання завдань і функцій держави», «відповідні службові повноваження» тощо.

Враховуючу законодавчу невизначеність терміна «державний службо­вець» та перманентні дискусії щодо визначення поняття «державна служ­ба», доводиться констатувати, що до цього часу єдиного підходу до розу­міння поняття «державні службовці» в Україні не вироблено.

Застосовуються два основних підходи:

державний службовець в широкому розумінні – працівник, який здійснює

на професійній основі у будь-якій державній установі, закладі, органі­

зації, підприємстві суспільно-корисну діяльність та одержує за таку працю

заробітну плату (таке визначення грунтується на широкому розумінні

поняття «державна служба»);

державний службовець у вузькому розумінні – особа, яка перебуває на

службі у держави на посаді, віднесеній до державної служби в державному

органі або його апараті, з метою здійснення специфічного виду публічної

суспільно-корисної діяльності – професійного державного управління та/

або регулювання (державного адміністрування), за що одержує винагоро­

ду з коштів державного бюджету (таке визначення грунтується на вузько­

му розумінні поняття «державна служба»).

Враховуючи наведене вище, доходимо наступних висновків.

• Державну службу слід розглядати як складову механізму державного адміністрування, тобто як форму організації діяльності державного апа­рату з метою безперервного й ефективного здійснення завдань та функцій держави у сферах державного управління і регулювання.

283

Державна служба відрізняється від усіх інших видів служби своєю пуб­

лічністю (загальнодержавний інтерес, а не приватний), професійністю (як

професія), постійністю (не на тимчасовій основі, а на постійній) та фун­

кціонуванням у сфері державного управління/регулювання.

Зміст поняття «державний службовець» безпосередньо залежить від

значення базового терміна «державна служба», і тому, враховуючи супе­

речливість поглядів учених і практиків, варто продовжити дослідження з

метою запропонувати їх більш аргументоване наукове тлумачення.

Поняття «державні службовці» пропонуємо вживати у вузькому зна­

ченні, а саме: «Державними службовцями є службові особи, які склали

Присягу державного службовця України та проходять державну службу в

державних органах (їх апаратах) за рахунок державних коштів з метою

реалізації відповідної частини завдань та функцій держави».

3. Службові і посадові особи державної служби: зміст понять та їх співвідношення

В умовах проведення адміністративно-правової реформи в Україні пе­ред науковцями-адміністративістами постала необхідність у формуванні нових теоретико-концептуальних засад державної служби. При цьому пер­шоосновою має стати з’ясування змісту понятійного апарату, який місти­тиме нове законодавство про державну службу. Поряд із розглянутими у попередньому підрозділі глави, ще одним актуальним питанням є з’ясу­вання змісту понять «посадова особа» і «службова особа» та визначення їх співвідношення.

До 90-х років минулого століття у законодавстві та юридичній літера­турі вживалося поняття «службова особа». Вперше у законодавстві понят­тя «посадова особа» з’явилося з прийняттям Закону України «Про дер­жавну службу» 1993 р. Поступово воно набуло широкого вжитку у право­вих актах.

Проте законодавець припустився серйозної помилки, не вказавши кри­теріїв розмежування понять «посадова особа» і «службова особа». Прий­нятий 11 липня 1995 р. Закон України «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності посадових осіб» вніс зміни тільки до Кримінального, Кримінально-процесуального ко­дексів та Кодексу про адміністративні правопорушення – щодо вживання терміна «посадова особа» замість «службова особа», а відносно інших за­конодавчих актів це питання залишилося невирішеним.

Національне законодавство, використовуючи обидва ці терміни, не містить єдиного підходу у визначенні їх співвідношення, що негативно позначається на практиці застосування відповідних норм. Ухиляючись від розмежування понять «службова» і «посадова особа», законодавець часто використовує узагальнені поняття – «співробітники», «працівники». Зо­крема, прикладом є Закони України «Про Службу безпеки» та «Про міліцію». До речі, в Законі України «Про Службу безпеки» ці поняття вжито як

284

тотожні, що випливає зі ст. 5, якою закріплено право на оскарження до суду «неправомірних дій посадових (службових) осіб та органів Служби безпеки».

Подальшій актуалізації розглядуваної проблеми сприяло прийняття Конституції України 1996 р., яка поряд із терміном «посадова особа» за­кріпила і термін «службова особа» (ст. 19, 40 і 56).

А ще більше ускладнило ситуацію з використанням у законодавстві цих понять прийняття нового Кримінального кодексу України (2001 р.). Без будь-якої мотивації та обгрунтування законодавець при визначенні у Кодексі поняття «службова особа» використовує дефініцію «посадової особи», яку містила попередня редакція Кримінального кодексу України.

З метою розв’язання суперечностей у законодавстві й подолання не-узгодженостей в реалізації відповідних правових норм необхідним є гли­боке дослідження змісту понять «посадова» і «службова особа», що сприя­тиме встановленню критеріїв їх розмежування.

Поняття «посадова особа» можна дослідити через призму службово-пра­вових відносин, у яких вона перебуває. Характер діяльності державного службовця завжди обумовлений видом і місцем посади у структурі держав­ного органу. Одні державні службовці беруть участь в усіх стадіях управ­лінського процесу, а інші – лише в окремих. Важливим елементом для визначення ролі особи у службовій діяльності є наявність владних (у дано­му випадку державно-владних} повноважень. Визначаючи правовий статус службовця, слід звернути увагу на організаційно-правовий аспект влади – як «способу нав’язувати свою волю іншим суб’єктам та скеровувати їх поведінку і дії в напрямі, визначеному правовими нормами»1. За наявні­стю владних повноважень розрізняють дві групи: до першої належать служ­бовці, які ними наділені, а до другої – ті, що не володіють такими повно­важеннями.

Наявність владних повноважень визначає важливу роль особи в управ­лінському процесі, надаючи їй реальні важелі впливу на формування органу чи його підрозділу і на скерування діяльності підлеглих по службі праців­ників у напрямку виконання завдань та функцій відповідно до компетенції цього органу. Як носій владних повноважень, такий службовець має право виконувати організаційно-розпорядчі дії, які супроводжуються визначен­ням форм та застосуванням відповідних методів управлінської діяльності, вибором моделі впливу на підлеглих і створення умов для виконання ними службово-трудових обов’язків. Саме до цієї групи службовців належать посадові особи.

Виконуючи свої повноваження, посадова особа водночас реалізує ком­петенцію відповідної організаційної структури і здійснює управління людь­ми, «впливаючи на -їх поведінку з допомогою юридично-владних дій»2. Конкретизуючи цю ознаку, дехто наголошує на здатності посадової особи «приводити у дію апарат примусу»3. Проте, враховуючи організаційно-служ­бовий характер зв’язків між посадовою особою і її підлеглими, слід наго­лосити насамперед на праві посадової особи застосовувати заходи дисцип­лінарного примусу. Поряд із цим посадова особа правомочна використо-

285

вувати і заохочувальні заходи, які сприяють підвищенню якості виконання доручених справ.

Як правило, посадові особи наділені владними повноваженнями з мо­менту заміщення керівної посади. Керівна посада покладає на них зав­дання щодо виконання організаційно-розпорядчих дій і представництва інтересів органу чи його структурного підрозділу в зовнішніх відноси­нах. Саме у цьому проявляється «подвійна» природа правового статусу посадової особи – виконувати власні повноваження і водночас репре­зентувати інтереси очолюваної організаційної структури, забезпечуючи реалізацію її компетенції. На цій ознаці неодноразово акцентувалася увага науковцями4.

В окремих випадках покладення на особу владних повноважень відбу­вається на основі спеціальних нормативно-правових актів, доручень на здійснення організаційно-розпорядчих дій, зокрема, прикладом може бути ліквідація (реорганізація) державного органу чи його підрозділу, внаслі­док чого відбувається перерозподіл завдань та функцій, які належали до компетенції цього органу. Службовець може набувати статусу посадової особи у разі тимчасового виконання повноважень керівника організацій­ної структури чи її підрозділу, хоча при цьому заміщення керівної посади не відбувається.

Таким чином, для посадової особи характерною ознакою є зайняття керівної посади (про особливе місце посади керівника йшлося окремо у гл. 1.3 розділі II цієї книги), яка наділяє правом виконувати юридично-владні дії, які поширюються на підлеглих по службі осіб. На цьому наголо­шено у дефініції, яку містить ст. 2 Закону України «Про державну службу»: «Посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких закона­ми або іншими нормативними актами покладено здійснення організацій­но-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій». Проте, визначаю­чи це поняття, недоречно наголошувати на виконанні посадовими особа­ми «консультативно-дорадчих функцій», оскільки зі змісту «служби» як діяльності людини випливає, що такими функціями наділені усі службовці. Зауважимо, що стосовно цієї позиції у юридичній літературі вже вислов­лювались зауваження5.

Будь-яка посадова особа є носієм владних повноважень, які створюють реальні можливості для забезпечення внутрішнього управління відповід­ною організаційною структурою і правом зовнішнього управління – відпо­відно до ієрархії побудови системи державних органів. Посадова особа дер­жавної служби наділена державно-владними повноваженнями, що надає їй право представляти відповідний державний орган чи його підрозділ у процесі виконання службових завдань та функцій. Разом з тим, вона несе персональну відповідальність за діяльність організаційної структури, чиї інтереси вона репрезентує.

Отже, для діяльності посадової особи характерні наступні ознаки:

– здійснення багатофункціонального управління щодо підлеглих по службі осіб;

286

управління матеріальними ресурсами;

право застосовувати заходи службового впливу (заходи заохочення і

дисциплінарної відповідальності);

повноваження представляти інтереси відповідного органу чи підроз­

ділу в зовнішніх відносинах, що передбачає персональну відповідальність

за діяльність відповідної організаційної структури.

Усе вищевикладене свідчить про «лінійний» (а не «функціональ­ний») характер влади, якою наділена посадова особа. На основі цьо­го можна визначити, що посадова особа державної служби – це дер­жавний службовець, який з метою постійного чи тимчасового управ­ління державним органом або його підрозділом, а також представ­ництва його інтересів у зовнішніх відносинах наділений державно-владними повноваженнями і правомочний вчиняти службові юридичні значимі дії.

Залежно від обсягу і сфери шіадного впливу прийнято розрізняти ще й «функціональний» характер влади, тобто функціонально-владні повнова­ження. Останній вид слід визначити як правомочність особи застосовува­ти владний вплив на інших учасників відносин у межах виконуваних нею службових функцій, а саме до цієї групи доречно, на наш погляд, віднести службових осіб.

У примітці до ст. 364 Кримінального кодексу України подається дефі­ніція «службової особи»: «Службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях не­залежно від форм власності посади, пов’язані з виконанням організацій­но-розпорядчих або адміністративно-господарських обов’язків, або вико­нують такі обов’язки за спеціальними повноваженнями». Відповідно ви­окремлюються наступні ознаки службової особи:

здійснення функцій представника влади;

виконання організаційно-розпорядчих функцій згідно з посадою;

виконання адміністративно-господарських обов’язків згідно з поса­

дою;

виконання організаційно-розпорядчих функцій або адміністратив­

но-господарських обов’язків на підставі адміністративного акта.

Проте з приводу цієї позиції законодавця треба висловити кілька кри­тичних зауважень.

По-перше, не можна погодитись, що обсяг обов’язків усіх представ­ників влади однаковий, зокрема, коли статус службової особи і посадової особи збігаються (наприклад, рядового міліціонера і начальника райвід­ділу внутрішніх справ).

По-друге, зміст організаційно-розпорядчих функцій становлять: орга­нізація роботи органу чи його підрозділу, розстановка кадрів, планування діяльності органу, видання адміністративних актів. Слід зазначити, що здійснення організаційно-розпорядчих функцій охоплює й адміністратив­но-господарські обов’язки як повноваження щодо управління чи роз­порядження державним, колективним чи приватним майном. Наведені

287

ознаки характеризують процес використання «лінійної» влади і є визна­чальними для посадових осіб.

По-третє, недоліком аналізованого кримінального законодавства є ото­тожнення понять «функції» і «обов’язки». Проте поняття «функції» і «обо­в’язки» співвідносяться як загальне і часткове. Функції вказують напрями діяльності службовця, а обов’язки конкретизують цю діяльність, визнача­ють засоби, способи та форми здійснення функцій, зумовлюють вибір стилю управління.

Таким чином, визначення у кримінальному законодавстві поняття «службова особа» через різні критерії не сприяє однозначній оцінці його правової природи.

Основним критерієм розмежування понять «посадова особа» і «службова особа» має стати характер владних повноважень, якими володіють ці осо­би. Дії службової особи породжують юридичні наслідки для фізичних і юридичних осіб, які не перебувають з ними в службово-правових відноси­нах. Службова особа у межах чинного законодавства наділена правом за­стосовувати заходи адміністративного примусу до учасників правовідно­син, які порушують нормативне встановлені правила поведінки.

З цього приводу слушною видається думка О. Кульбашної про те, що службовою особою є учасник адміністративно-правових відносин, на відміну від посадової особи, яка є учасником службово-трудових відно­син6.

Досліджуючи юридичну природу поняття службової особи державної служби, необхідно виділити наступні властиві їй ознаки:

наявність спеціальних повноважень, які закріплені нормативно-пра­

вовими актами;

правомочність видавати вказівки обов’язкового характеру як фізич­

ним, так і юридичним особам, які не перебувають у службово-трудових

відносинах;

застосування заходів адміністративного примусу у випадках, перед­

бачених законодавством.

На основі вищезазначеного можна сформулювати дефініцію «службо­вої особи»: службова особа державної служби – це фізична особа, яка по­стійно чи тимчасово займає в органах державної влади посаду, пов’язану з виконанням спеціальних повноважень, наданих їй у встановленому зако­ном порядку, стосовно осіб, що не перебувають з нею у службовому підпо­рядкуванні, і у випадках, передбачених законодавством, має право засто­совувати заходи адміністративного примусу.

З огляду на вищесказане, можна погодитися з положенням Закону України «Про нотаріат», який відносить нотаріусів до посадових осіб. Правовий статус і природа їх повноважень вказують на приналежність нотаріусів до категорії службових осіб, оскільки результатом діяльності нотаріусів є настання юридичних наслідків для осіб, які не перебувають з ними у службово-трудових відносинах.

В окремих випадках статус посадової особи і службової особи збігаєть­ся: прикладом є керівники та заступники керівників правоохоронних

288

органів, державних інспекцій. Ці особи наділені як функціонально-, так і лінійно-владними повноваженнями, що надає право забезпечувати внутрішнє управління відповідними організаційними структурами і здійснювати нагляд за дотриманням законодавства суб’єктами, які не підпо­рядковані їм по службі, тобто поширювати свої дії на так званих «сто­ронніх осіб».

Підбиваючи підсумки, слід відзначити, що основними критеріями роз­межування понять «посадова особа» і «службова особа» є:

характер владних повноважень (лінійно-владні чи функціонально-

владні);

характер правових зв’язків між учасниками (службово-трудові чи адм­

іністративно-правові);

вид примусу, який вона має права застосовувати (дисциплінарний чи

адміністративний);

перебування на керівній посаді або виконання повноважень керівни­

ка за спеціальними дорученнями для посадових осіб.

Література

Теория государства й права: Учебник / Под ред. В.М. Корельского й

В.Д. Перевалова. - М., 1998. - С. 137-138.

Петухов Г.Е., Васильєв А.С. Понятие должностного лица в советском

законодательстве й правовой науке // Правоведение. 1980. № 3. – С. 16.

Петришин А.В. Статус должностного лица: природа, структура, спе-

циализация. – К., 1990. – С. 29.

Битяк Ю.П. Державна служба в СРСР і розвиток її демократичних

основ: Навчальний посібник. – К., 1990. – 64 с.; Щербак А.И. Социальньїй

механизм юридической ответственности должностньїх лиц. – К., 1986. –

152 с.; Манохин В.М. Конституционньїе основи советского администра-

тивного права. – Саратов, 1983. – 217 с.

Державне управління: теорія і практика /За заг. ред. В.Б. Авер’янова.

-К., 1998.-С. 114.

Кульбашна О. Співвідношення понять «службовець» і «державний

службовець» у законодавстві України // Право України. 1999. № 4. –

С. 98-99.

4. Основні вимоги до поведінки державних службовців

Проведення в Україні адміністративної реформи, що передбачає та­кож вдосконалення системи державної служби, не принесе бажаного по­зитивного результату, якщо не будуть запроваджені нові підходи до право­вого регулювання поведінки державних службовців.

Як відомо, у чинному Законі України «Про державну службу» (далі – чинний Закон) поведінці державних службовців присвячено окрему стат-

289

тю: «Стаття 5. Етика поведінки державного службовця», згідно з якою дер­жавний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов’яз­ки; шанобливо ставитись до громадян, керівників і співробітників, дотри­муватися високої культури спілкування; не допускати дій та вчинків, що можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Зрозуміло, що посилення вимог до поведінки державних службовців повинно здійснюватися одночасно як з боку держави – засобами права, так і з боку суспільства – засобами моралі. На нашу думку, успішне роз­в’язання зазначених проблем можливе шляхом встановлення певних, ви­важених, зрозумілих і, головне, прийнятних для сучасного українського суспільства морально-етичних вимог до допустимих проявів поведінки дер­жавних службовців та їх законодавчого закріплення. Складність практич­ної реалізації цього завдання полягає, насамперед, у виробленні тих пра­вил поведінки державних службовців (далі – службовців), що є дійсно загальновизнаними, а також у розв’язанні проблеми співвідношення юри­дичних норм і морально-етичних приписів.

Нині вимоги до поведінки існують, але вони розпорошені по різних, переважно підзаконних, актах. Гадаємо, що потрібно зосередити всі вимо­ги до поведінки державних службовців в одному законодавчому акті коди­фікованого типу. Це дасть змогу, по-перше, згрупувати вимоги в конкрет­них нормах у взаємозв’язку та залежно від ступеня їх суспільної небезпе­ки; по-друге, встановити певне співвідношення між моральною відпові­дальністю й відповідальністю правовою за порушення чітко визначених правил поведінки; по-третє, вдосконалити юридичну відповідальність за порушення або недотримання правил поведінки службовцями шляхом законодавчого встановлення як загальних (для всього корпусу службовців), так і спеціальних вимог (для особливої категорії службовців – посадових осіб).

Доречно нагадати, що українськими ученими й практиками за дору­ченням Міністерства юстиції України було розроблено робочий варіант проекту Кодексу основних правил поведінки державного службовця (далі – Кодекс поведінки). Цей проект є результатом творчого осмислення про­блем поведінки у сфері органів державного управління і пропонує певний варіант її розв’язання. Поки що ці пропозиції не знайшли свого законо­давчого втілення. Разом з тим, його основні концептуальні положення та нормативні конструкції залишаються, на наш погляд, актуальними і мо­жуть бути використані в подальшій законопроектній роботі. Тим більше, що зазначений законопроект здобув позитивну оцінку закордонних екс­пертів.

Оскільки в одному правовому акті, навіть кодифікованого типу, об’єк­тивно неможливо регламентувати всю багатоманітність аспектів поведінки службовців державної служби, у проекті Кодексу поведінки вміщено лише основні вимоги до поведінки державних службовців як осіб, на котрих повною мірою поширюється дія чинного Закону України «Про державну службу». Хоча існує і такий погляд, що в майбутньому він (Закон «Про

290

державну службу») мав би поширюватися й на інших осіб, віднесених до сфери державної служби у широкому розумінні.

Основними вимогами до поведінки службовців необхідно, на наш погляд, вважати наступні:

а)            додержання законності у своїй професійній діяльності;

б)            додержання загальновизнаних у суспільстві морально-етичних ви­

мог поведінки;

в)            недопущення проявів корупції;

г)             добросовісне й професійне виконання своїх службових повноважень;

д)            збереження державної та іншої охоронюваної законом таємниці;

е)            сприяння громадянам України у практичній реалізації їхніх прав і

свобод.

Відповідно до Конституції України, службовець під час виконання служ­бових повноважень має діяти на підставі, в обсязі та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України (ст. 19). Причому службовець пови­нен провадити свою діяльність виключно у межах наданих відповідній посаді службових повноважень, а його рішення та дії повинні відповідати вимо­гам, визначеним чинним законодавством.

Слід ураховувати, що в своїй повсякденній діяльності службовці керу­ються не так безпосередньо Конституцією і законами України, як різно­манітними підзаконними актами, зокрема численними відомчими інструк­ціями, положеннями, рекомендаціями тощо. Виходячи з принципу закон­ності, правові акти, що закріплюють особливості правового статусу служ­бовця, не повинні суперечити Конституції та законам України, обмежу­вати права і свободи службовця, встановлювати для нього не передбачені законом пільги або інші переваги, скасовувати встановлені законом об­меження чи заборони щодо державної служби.

У майбутньому Кодексі поведінки має бути зазначено, що сприяння у межах службових повноважень утвердженню та забезпеченню прав і сво­бод людини й громадянина, закріплених Конституцією і законами Украї­ни, є обов’язком кожного службовця. Службовець у своїй діяльності зобо­в’язаний також забезпечувати дотримання визначених законом прав органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності.

Нині в Україні етичні вимоги до поведінки службовців здебільшого сприймаються як важливий різновид професійної етики, що являє собою сукупність моральних правил поведінки службовців, за допомогою яких можна оцінити їхню діяльність з точки зору таких цінностей, як справед­ливість, чесність, совість, гідність, людяність, чуйність, відповідальність, професіоналізм, патріотизм тощо.

Одним із важливих і водночас непростих є питання недопущення зло­вживань службовцями своїм службовим становищем. Будь-які прояви сва­вілля або байдужості державного службовця до правомірних дій та вимог громадян слід визнати неприпустимими. Службовець зобов’язаний з пова­гою, шанобливо ставитися до інших службовців, громадян, бути ввічли­вим, коректним у службових стосунках, дотримуватися високої культури

291

спілкування. У свою чергу, він має право на повагу як особистої гідності, так і особливостей його правового статусу з боку керівників, інших служ­бових і посадових осіб та громадян. Службовець повинен уникати дій, які можуть бути розцінені як використання службового становища у власних чи корпоративних інтересах або можуть негативно вплинути на його репу­тацію як державного службовця. Він не повинен вчиняти дії, які можуть негативно вплинути на його моральний образ як під час виконання служ­бових повноважень, так і поза межами державної служби. Для службовців, які допустили такі дії, це повинно мати негативні наслідки, зокрема, зако­ном передбачена юридична відповідальність.

У принциповому плані потребує розв’язання питання політичної лояльності службовців до політичного керівництва. Йдеться не про втручання в особисте життя чи обмеження певними рамками світо­гляду службовця як людини чи громадянина. Оскільки держава гаран­тує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і за­конами України (частина четверта ст. 15 Конституції), в Кодексі по­ведінки слід зазначити, що службовець повинен утримуватися від ак­тивної політичної діяльності у формі політичних заяв і акцій, не може будь-яким іншим чином засвідчувати під час виконання повноважень державної служби своє особливе ставлення до певних політичних партій або громадсько-політичних рухів: брати участь у мітингах, маніфеста­ціях, передвиборчій агітації, висловлювати публічно свої симпатії чи антипатії до політичних партій, їх програмних документів та їх лідерів тощо. Винятки із цього правила мають бути зроблені щодо випадків антигуманної, антиконституційної, антидержавної діяльності відпо­відних політичних сил.

На практиці доволі часто можуть виникати нестандартні ситуації, зу­мовлені так званим «конфліктом інтересів». Службовець не повинен ви­користовувати своє службове становище для одержання додаткових, тоб­то не передбачених законодавством доходів, пільг або інших переваг від будь-яких юридичних та фізичних осіб як для себе, своїх родичів та близь­ких, так і для інших осіб.

Він також не повинен порушувати обмеження і заборони щодо дер­жавних службовців, встановлені антикорупційним законодавством та За­коном України «Про державну службу». Недопущення проявів корупції у діяльності службовця є однією з основних вимог до їх поведінки: службо­вець повинен уникати будь-яких дій, які можуть давати підстави підозрю­вати його в корупції.

Службовці постійно працюють з великим обсягом інформації. Тому їхня поведінка щодо збереження державної та іншої охоронюваної зако­ном таємниці є одним з найважливіших об’єктів регулювання. Загальноп­рийнятим вважається, що службовцю забороняється розголошувати дові­рену йому у зв’язку з виконанням службових повноважень державну таєм­ницю, іншу інформацію з обмеженим доступом, зокрема й після зали­шення ним державної служби. Це питання є досить дискусійним, але сама його постановка, на наш погляд, є правильною. Тому пропонуємо встано-

292

вити термін для нерозголошення державної або іншої охоронюваної зако­ном таємниці відповідно до законів України «Про державну таємницю» та «Про інформацію», а для нерозголошення конфіденційної й приватної інформації – п’ять років після припинення державної служби, зокрема після виходу на пенсію.

У Кодексі поведінки потрібно також зазначити, що службовець не по­винен використовувати отриману в процесі виконання службових повно­важень інформацію, розголошення якої заборонене, як у своїх власних інтересах, так і в інтересах інших осіб. Зазначене повинно враховувати випадки, коли таке використання допустиме у чітко окреслених ситуаціях – коли воно спрямоване на відвернення реальної загрози життю або здо­ров’ю людей.

Службовець у відносинах з громадянами зобов’язаний завжди пам’ята­ти, що найважливішим завданням його службової діяльності є сприяння утвердженню пріоритету прав і свобод людини й громадянина. Він не по­винен чинити дії, які порушують права, свободи і правомірні інтереси громадянина, групи або груп громадян, створювати перешкоди для здійснення цих прав, свобод й інтересів, вимагати виконання не передба­чених законом обов’язків. Його поведінка повинна бути такою, аби гро­мадянин був упевненим в тому, що йому сприятимуть і нададуть необхід­ну допомогу в усіх його правомірних діях та вимогах.

Свої особливості має поведінка службовця у відносинах з об’єднання­ми громадян, релігійними організаціями: головним критерієм тут має бути додержання принципів законності та неупередженості.

Службовець повинен діяти виключно на підставі закону, незалежно від особистих політичних поглядів, релігійних переконань, громадської діяльності. Обов’язково має бути заборонено віддавати перевагу будь-яким об’єднанням громадян, релігійним організаціям незалежно від їх чисельності, статусу, конфесійності, напрямів діяльності тощо, а та­кож неправомірно позбавляти наданих їм законом прав. Відносини з об’єднаннями громадян, релігійними організаціями мають здійснюва­тись службовцем виключно в межах повноважень, відповідних посаді, без права будь-якого втручання в їхнє внутрішнє життя та правомірну діяльність.

Службовець зобов’язаний припинити членство в політичній партії або громадсько-політичному русі на весь період проходження держав­ної служби. Потрібно діяти відповідно до Закону України «Про по­літичні партії». На жаль, явною недосконалістю цього Закону, як нам здається, є відсутність заборони на членство службовців у політичних партіях.

Службовець повинен бути толерантним і ставитися з повагою до різних релігійних організацій, їх представників, додержуватися у своїй діяльності принципу відокремлення церкви і релігійних організацій від держави, а школи – від церкви. У відносинах з об’єднаннями громадян службовець має дотримуватися принципу рівності перед законом громадських органі­зацій та політичних партій.

293

Службовець може брати участь у заходах, пов’язаних із відправленням релігійних обрядів, лише як приватна особа. Не можна, як здається, підтри­мувати практику, коли найвищі посадові особи держави беруть участь у богослужіннях саме як представники держави. Вони можуть це робити виключно як приватні особи.

Службовці не повинні надавати приміщення державних органів та органів місцевого самоврядування для відправлення релігійних обрядів і демонстрування прихильності до будь-яких релігійних організацій. Вва­жаємо, що такий підхід повною мірою повинен стосуватися також і по­літичних партій та громадсько-політичних рухів.

У зв’язку з розширенням міжнародного співробітництва України регулювання поведінки службовців у відносинах з міжнародними організаціями, іноземними установами та іноземцями набуває особ­ливого значення. Головним критерієм у вирішенні цього питання по­винно бути те, що у відносинах з міжнародними організаціями, іно­земними установами та іноземцями службовець під час виконання повноважень державної служби повинен діяти виключно в інтересах української держави.

У відносинах з представниками міжнародних організацій, іноземних установ та іноземцями службовець зобов’язаний діяти за правилами вста­новленого відповідним чином протоколу, повинен поважати звичаї й тра­диції інших народів та країн. Він не має права поширювати неофіційну інформацію, що стосується діяльності міжнародних організацій, інозем­них установ та іноземців, а також додавати до офіційної інформації власні міркування без спеціального на те уповноваження.

Необхідно також законодавче закріпити, що службовцю забороняєть­ся одержувати гонорари, будь-які кошти та майно від інших держав, міжна­родних організацій, іноземних установ та іноземців, крім винагороди, пе­редбаченої міжнародними договорами України, зокрема у зв’язку з отри­манням спадщини, набуттям прав володіння об’єктами інтелектуальної власності, а також винагороди за результати наукової, викладацької або творчої діяльності.

Разом з тим, враховуючи міжнародний досвід, варто було б законодав­че визнати, що допускається отримання державним службовцем незнач­них особистих подарунків, які за своєю вартістю та призначенням відно­сяться, за нормами міжнародного протоколу, до сувенірів. Що ж до більш значних за орієнтовною вартістю подарунків, то службовці не повинні мати права їх одержувати. Якщо ж зазначені подарунки фактично вручені службовцю від інших держав, міжнародних організацій, іноземних уста­нов та іноземців, то вони мають бути внесені до спеціального реєстру (який має вестися у порядку, передбаченому законодавством України) і передані українській державі (визначеному законодавством державному органу).

На завершення зазначимо, що лише деякі з наведених вище вимог зна­йшли своє відображення у затверджених Наказом головдержслужби Украї­ни від 23.10.2000 р. № 58 Загальних правилах поведінки державного служ-

294

бовця. Але, по суті, цей відомчий документ містить обмежене коло правил поведінки.

До того ж істотною вадою цього відомчого акта слід визнати те, що конституційному принципу верховенства закону не відповідає його п. 26, який проголошує: «Порушення цих правил державними службовцями є підставою для застосування до них дисциплінарних стягнень, передбаче­них Кодексом законів про працю України, а також Законами України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією».

На жаль, наведене формулювання суперечить вимозі п. 22 частини пер­шої ст. 92 Конституції України, згідно з яким «діяння, які є... дисциплі­нарними правопорушеннями, та відповідальність за них» визначаються виключно законами України.

Отже, з наведеного випливає, що не тільки вимоги до поведінки служ­бовців, а й відповідальність за їх порушення повинні бути врегульовані виключно законами. З метою розв’язання питання правового регулю­вання поведінки службовців потрібно прийняти повноцінний Кодекс поведінки і дисциплінарної відповідальності державного службовця. На нашу думку, це цілком відповідатиме як Концепції адміністративної реформи, так і Стратегії реформування системи державної служби в Україні.