ГЛАВА 2 АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОЦЕДУРИ ЗА УЧАСТЮ ГРОМАДЯН

1. «Адміністративна процедура» у змісті адміністративного процесу

Розвиток адміністративного права в Україні неможливий без законо­давчого врегулювання процедурного аспекту відносин органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з громадянами. Це зумовлено як необхідністю захисту прав приватних (як фізичних, так і юридичних) осіб у відносинах з органами публічної адміністрації (зміст поняття «пуб­лічна адміністрація» обгрунтовано у першому розділі цієї книги), так і власне потребами підвищення ефективності діяльності останніх.

У світі по-різному підходять до правового регулювання адміністратив­ної процедури. Так, починаючи з 20-х років XX століття і до сьогодні бага­то держав стало на шлях систематизації законодавства про адміністратив­ну процедуру та прийняття окремих законодавчих актів (Австрія – 1925 р., Польща і Чехословаччина – 1928 р., Югославія – 1930 р., США – 1946 р., Угорщина – 1957 р., Іспанія – 1958 р., ФРН – 1976 р., Данія – 1985 р., Італія, Австрія – 1990 р., Нідерланди – 1992 р. (діє з 1994 р.), Японія – 1994 р. тощо). Саме з процесом кодифікації пов’язують виникнення так званого адміністративного процедурного права.

В західних демократіях розвиток законодавства про адміністративну процедуру призвів до такого становища, коли загалом адміністративне право в цих країнах регулює здебільшого діяльність публічної адміністрації. В деяких державах норми, які стосуються правового регулювання адмініст­ративної процедури, не систематизовані й містять в різних нормативних актах, хоча, скажімо, у Франції, це законодавство також вважається до­сить розвиненим.

Наша держава обрала шлях розробки узагальнюючого законодавчого акта про адміністративні процедури за участю громадян. Відповідне зав­дання міститься в Концепції адміністративної реформи в Україні, схва­леній Указом Президента України1.

На сьогодні робочою групою Міністерства юстиції України підготов­лено проект Адміністративно-процедурного кодексу, який, на нашу дум­ку, має досить логічну структуру і прийнятне змістове наповнення. Але загалом робота над цим законопроектом не проста, зокрема через мало-дослідженість проблематики адміністративної процедури у вітчизняній юридичній науці та нерозробленість багатьох проблем на доктринально-му рівні.

Першою за значимістю є проблема загальнотеоретичного характеру: насамперед необхідно визначитися з розумінням самого поняття «адмі­ністративна процедура», його змістом та співвідношенням із поняттям «ад-

195

міністративний процес», яке вважається базовим у вітчизняному адміні­стративному праві. Вчення про адміністративний процес грунтується на теоретичних розробках радянської доби, коли адміністративний процес визначався як юрисдикційна діяльність органів державного управління. Такий підхід цілком зрозумілий, якщо врахувати, що в колишньому СРСР майже до останніх років існування не існувало права на судове оскаржен­ня рішень органів державної влади.

При цьому варто відзначити, що починаючи з 60-х років робилися спро­би розмежувати «адміністративне провадження» як порядок діяльності виконавчих та розпорядчих органів та «адміністративний процес» як діяльність щодо розв’язання спорів, що виникають між сторонами адмін­істративних правовідносин, які не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також – і головним чином – щодо засто­сування заходів адміністративного примусу2. Проте зважаючи на відсутність адміністративного судочинства, ця теорія не могла в той час отримати

дальшого розвитку.

Дискусії навколо розуміння поняття адміністративного процесу продов­жувалися, але й до сьогодні єдиної концепції практично не існує. Понят­тя адміністративного процесу продовжують переважно розглядати в ши­рокому і вузькому розумінні одночасно.

У вузькому значенні адміністративним процесом вважається діяльність щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення та застосуван­ня заходів адміністративного примусу.

Широке значення адміністративного процесу, крім згаданого вище «ад-міністративно-юрисдикційного процесу», охоплює також різноманітну управлінську діяльність щодо розгляду і розв’язання різних справ, які ви­никають у сфері державного управління – це так званий «позитивний» адміністративний процес.

З розвитком адміністративної юстиції судовий порядок вирішення ад­міністративних спорів також почали включати в широке визначення адмі­ністративного процесу. Фактично в структуру адміністративного процесу окремі автори включають і порядок прийняття «нормативних актів управ­ління»3. Хоча у визначеннях власне поняття «адміністративний процес», як правило, йдеться лише про розгляд та розв’язання конкретних адміні­стративних справ.

Зрештою, адміністративний процес у широкому значенні розуміється як процес застосування норм матеріального адміністративного права. Проте з таким підходом важко погодитись.

По-перше, необхідно зважати на той факт, що первинко поняття «про­цес» в юриспруденції застосовувалося для позначення судового розгляду

справ.

Історичний розвиток адміністративного права, попри деякі відмінності в різних країнах чи правових системах, має спільні риси і переконливо свідчить, що спочатку з’явилося право на судовий захист особи від рішень адміністрації, а вже на основі розроблених судами принципів почало роз­виватися законодавство про адміністративну процедуру. При цьому, на

196

нашу думку, підставою для виділення адміністративного процесу як фор­ми судочинства є не так створення спеціалізованих адміністративних судів чи спеціального порядку вирішення цих справ, як наявність окремого предмета судового розгляду – адміністративно-правових спорів.

Застосовуючи певні правові категорії, необхідно не лише враховува­ти специфіку окремих галузей права, а й пам’ятати про те, що право має являти собою єдину узгоджену систему. Відповідно, адміністративне пра­во як галузь права та галузь правової науки не може не зважати на за­гальні ознаки «процесу» як правової категорії. Звідси, якщо брати за основу класичні процесуальні галузі права – кримінальне й цивільне, ознаками процесу насамперед є наявність спору, а також його вирішен­ня судом.

По-друге, в ході аналізу поняття адміністративного процесу варто звер­нути увагу на такі його ознаки, як цілісність та загальна спрямованість.

Проте видається, що таких ознак в адміністративному процесі в його широкому значенні немає. Адже судове розв’язання адміністративних спорів та діяльність адміністративних органів щодо розгляду індивідуаль­них адміністративних справ конкретних громадян мають цілком відмінні мету, завдання, принципи, склад, статус учасників тощо.

Скажімо, одним із принципів судочинства, зокрема адміністративного, вважається принцип змагальності, проте під час розгляду адміністратив­ним органом звичайної індивідуальної справи цей принцип не може засто­совуватись. Орган публічної адміністрації в адміністративній процедурі виступає «лідером» провадження, а у випадку розгляду справи судом – рівною стороною у спорі тощо.

Цілісність у широкому розумінні адміністративного процесу відсутня ще й тому, що суд, вирішуючи адміністративний спір, може лише скасу­вати оскаржуване рішення адміністративного органу, проте не може сам прийняти рішення замість адміністративного органу.

Ці відмінності між адміністративно-процесуальною діяльністю і адмі­ністративним судочинством зумовлені тим, що це – діяльність різних гілок влади з відмінними завданнями.

Отже, видається невиправданим використання категорії «адміністра­тивний процес» у так званому широкому значенні. Адже навіть з фор­мально-логічної точки зору є некоректним вживання одного терміна для позначення двох відмінних явищ – адміністративного судочинства і діяль­ності адміністративних органів.

Обгрунтованішою слід визнати позицію В.Б. Авер’янова, який вважає, що в окрему галузь адміністративно-процесуального права може виділятися лише адміністративна юстиція як форма правосуддя, натомість правове ре­гулювання діяльності органів публічної адміністрації є складовою части­ною предмета адміністративного права, з виокремленням в ньому само­стійних інститутів процесуального характеру4.

В законопроектних роботах, вживаючи два окремі терміни «адмініст­ративна процедура» й «адміністративний процес», ми пішли за зразком більшості західних держав, де таке розмежування є досить чітким.

197

Приміром, у Німеччині «адміністративним процесом» вважається лише судовий порядок вирішення адміністративно-правових спорів. У свою чергу, діяльність органів публічної адміністрації щодо розгляду і розв’язання індивідуальних адміністративних справ здійснюється в рамках адміністра­тивної процедури5.

В деяких країнах, наприклад, у СІМА, не вбачається принципової різниці між нормативним й індивідуальним регулюванням, відповідно, правила адміністративної процедури регулюють також питання нормотворчості6. Проте механізми залучення громадськості до підготовки підзаконних нор­мативних актів мають радше характер консультування, і нині акцент ро­биться не так на забезпечення суб’єктивних прав особи, як на проведення погоджувальних процедур з різними дорадчими структурами.

В наших умовах, з огляду на паралельне створення правової бази для забезпечення прозорості нормотворчої діяльності органів влади, з методологічної точки зору більш доцільним видається підходити до ре­гулювання адміністративних процедур насамперед в частині визначен­ня порядку розв’язання індивідуальних адміністративних справ.

Таким чином, під адміністративною процедурою необхідно розуміти вста­новлений законодавством порядок розгляду і розв’язання органами пуб­лічної адміністрації індивідуальних адміністративних справ.

Оскільки ця діяльність виконується органами публічної адміністрації з використанням владних повноважень та з урахуванням публічних інте­ресів, то первинною ознакою адміністративної процедури є публічність. Іншими ознаками адміністративної процедури є її зовнішній та індивіду­альний характер, оскільки прийняте у справі рішення стосується конк­ретних фізичних або юридичних осіб, що перебувають у стосунках з орга­нами публічної адміністрації.

Поняття «процедура» і «провадження» окремі вітчизняні дослідники адміністративного права (щоправда, стосовно адміністративного проце­су) розглядають як загальне і особливе7.

На нашу думку, поняття «процедура» і «провадження» можуть співвідноситися як статика і динаміка’. Тобто процедура – це встановле­ний порядок розгляду та розв’язання справи (модель провадження), а про­вадження – це вже власне розгляд та розв ‘язання конкретної справи. Отже, кожне провадження відповідає певній процедурі.

Хоча можна погодитись і з тією точкою зору, що питання про співвідно­шення цих понять може вважатися питанням правової традиції й наукової домовленості.

Скажімо, в Польщі замість терміну «адміністративна процедура» вжи­вається термін «адміністративне провадження», тобто фактично ці терміни вважаються синонімами. Не виключено, що і для нашої правової системи цей термін був би більш вдалим, адже є давно вживаним в українській юри­дичній мові, хоча традиційно «адміністративне провадження» сьогодні асо­ціюється з провадженням у справах про адміністративні правопорушення.

198

Суб’єктний склад учасників адміністративної процедури утворюють, передусім, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядуван­ня – умовно їх доцільно називати «адміністративними органами». Орга­ни, які поряд з політичними мають і адміністративні повноваження (наприклад, Кабінет Міністрів України надає дозвіл на знесення пам’я­ток архітектури місцевого значення), саме під час реалізації останніх також повинні вважатися «адміністративними органами» і, відповідно, керуватися законодавством про адміністративні процедури. Оскільки йдеться про розгляд та вирішення адміністративним органом справи, яка стосується конкретних приватних осіб, то іншим обов’язковим учасни­ком такого провадження є фізична (громадянин України, іноземець, осо­ба без громадянства) або юридична особа, яких у західному адміністра­тивному праві часто узагальнено називають «приватна особа». До адмі­ністративної процедури можуть бути залучені особи, які сприяють роз­гляду та розв’язанню справи: свідки, перекладачі, спеціалісти, експерти.

Для повнішої характеристики адміністративних процедур необхідна класифікація їх окремих видів.

В законодавстві західних країн адміністративна процедура поділяється на безспірну (непозовну) й суперечну (позовну). Під непозовною адміністратив­ною процедурою розуміється порядок розв’язання адміністративних справ, які не передбачають «юрисдикційного» розгляду спору. Спірною адміністра­тивною процедурою є порядок розгляду та вирішення адміністративним ор­ганом спору, тобто те, що в нашому праві називається адміністративним ос­карженням8. Відповідно, критерієм даної класифікації є наявність спору у відносинах між адміністративним органом і приватною особою.

Інший критерій класифікації може бути виведений з видів діяльності адм­іністративних органів, яку умовно можна поділити на «внутрішньоапаратну» і «зовнішньоспрямовану». Коли в зовнішньоспрямованій діяльності однієї із сторін відносин є незалучений до структури органу суб’єкт – приватна особа, то процедуру можна класифікувати як «заявку» та «втручальну».

Цей поділ виходить з німецької правової доктрини і в своїй основі має суб’єкта, за ініціативи якого починається провадження. Втручальну про­цедуру адміністративний орган за наявності правових підстав розпочинає самостійно. Відповідно, для початку заявної процедури вимагається по­дання приватною особою заяви.

Втручальні процедури можна класифікувати за характером наслідків для приватної особи на позитивні, або сприятливі (наприклад, справа про капітальний ремонт житлового будинку, що перебуває у державній чи ко­мунальній власності) й негативні (приміром, викуп земельної ділянки для суспільних потреб згідно зі статтею 146 Земельного кодексу України). Одними з найбільш поширених видів втручальної адміністративної про­цедури є здійснення контрольних повноважень органів влади щодо при­ватної особи, а також провадження у справах про адміністративні право­порушення ‘.

 ‘ Цю тезу автора поділяють не всі учасники авторського колективу.

‘ Цей погляд автора не співпадає з традиційним підходом до класифікації проваджень на юрисдикційні та неюрисдикційні.

199

Класифікація процедур за суб’єктом ініціативи та наслідками має не лише теоретичне, а й практичне значення, оскільки дає змогу диференційо­вано регулювати особливості процедури розгляду кожної категорії справ, статус учасників тощо.

Наприклад, з урахуванням згаданої класифікації можна виділити кілька категорій приватних осіб. Зокрема, особа, яка звертається із заявою до адміністративного органу з метою реалізації власних прав та законних інтересів, є «заявником», а особа, що звертається до адміністративного органу зі скаргою на рішення, дії або бездіяльність адміністративного органу, – «скаржником». Приватна особа, яка залучається адміністра­тивним органом до участі в провадженні за власною ініціативою або за ініціативою адміністративного органу, оскільки рішення у справі може вплинути на її права чи законні інтереси, отримує статус «зацікавленої особи».

Ключове значення для розуміння суті адміністративних процедур, їх раціонального правового регулювання, а також правильного застосуван­ня відповідних правових норм мають принципи, які поширюються на кожну адміністративну процедуру, їх розгляду й присвячено наступний підрозділ.

2. Принципи адміністративних процедур

Одним з найважливіших принципів як у державній діяльності загалом, так і в адміністративній процедурі зокрема, є принцип верховенства права. Цей принцип в адміністративній процедурі, на нашу думку, означає пріо­ритет прав та свобод людини, справедливість і гуманізм у діяльності адмі­ністративних органів.

Суттєву роль в адміністративній процедурі відіграє принцип законності, який належить до числа конституційних. Конституція України прямо пе­редбачає, що органи державної влади та місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Кон­ституцією й законами України. Це означає, що лише Верховна Рада Ук­раїни може здійснювати правове регулювання адміністративної процеду­ри. Інші нормативно-правові акти, крім Конституції й законів України, не повинні використовуватись для правового регулювання відносин адмі­ністративних органів з приватними особами. При цьому важливо відрізня­ти «закон» від інших нормативно-правових актів і не допускати безпідстав­ного розширення принципу законності за рахунок підзаконних норматив­них актів.

Важливого значення в адміністративній процедурі набуває принцип рівності учасників адміністративної процедури перед законом. Цей прин­цип спрямовано на вирівнювання становища приватної особи у відноси­нах з органом публічної адміністрації, адже за чіткого визначення прав та обов’язків приватної особи й адміністративного органу в адміністративній процедурі обидва суб’єкти «зв’язаними» законом. Принцип рівності перед

200

законом означає також рівність різних приватних осіб перед законом. Отже, однакові адміністративні справи повинні й вирішуватися однаково.

В адміністративній процедурі заслуговує окремого виділення принцип публічності. В традиційному для вітчизняного адміністративного права вимірі його можна розуміти як обов’язок адміністративного органу розг­лядати та розв’язувати справи від імені держави або територіальної гро­мади, з урахуванням публічних інтересів. При цьому важливо чітко роз­межовувати адміністративні органи і невладних (непублічних) суб’єктів. Адже підприємства, установи та організації лише у виняткових випадках отримують владні повноваження або виступають носіями публічних інте­ресів.

Наприклад, сьогодні бюро технічної інвентаризації, які мають статус комунальних підприємств, здійснюють реєстрацію прав власності на не­рухоме майно. Ще одним нетиповим суб’єктом, який має функції публіч­ного характеру, є органи професійного самоврядування. Зокрема, таким органом вважається Аудиторська палата України, яка має окремі владні повноваження, наприклад, щодо сертифікації та ліцензування суб’єктів, які мають намір займатися аудиторською діяльністю. Отже, закон про адміністративні процедури може поширюватися і на таких суб’єктів, але для цього в законодавстві має бути спеціальний припис.

Окремо необхідно зазначити принципи адміністративної процедури, які виділяються в адміністративному праві європейських країн. Зокрема, в «Резолюції про захист особи від актів адміністративних органів»9 було ви­значено п’ять таких принципів: право бути вислуханим; доступ до інфор­мації; допомога і представництво; викладення мотивів; зазначення засобів правового захисту.

Відзначаючи виняткову важливість кожної з цих вимог до адміністра­тивної процедури, а також з огляду на необхідність узгодження вітчизня­ного законодавства з європейськими стандартами, цими принципами має бути пронизане українське законодавство про адміністративні процедури. І хоча окремі із згаданих принципів за формою радше нагадують конк­ретні права та обов’язки учасників адміністративної процедури, проте їх практична значимість очевидна.

Зокрема, право бути вислуханим є одним з фундаментальних принципів справедливої процедури й означає надання особі можливості висловити адміністративному органу свою думку в справі. Право бути вислуханим має бути забезпечене насамперед у справах, де передбачається прийняття «несприятливих» адміністративних актів, тобто таких, які негативно впли­вають на права, свободи та законні інтереси відповідної особи. Це право не слід розуміти буквально, адже особа за власним бажанням може пред­ставити власну позицію не лише в усній, а й у письмовій формі. Можливе одночасне заслуховування адміністративним органом всіх або кількох учасників провадження в ході проведення слухання.

Одним із ключових в адміністративній процедурі й спрямованим зо­крема і на реалізацію згаданого вище права бути вислуханим є принцип доступу до інформації, який означає, що особі за її запитом має надаватися

201

інформація у справі. Зрозуміло, що дієвість цього принципу буде належ­ною лише за умови, коли така інформація надаватиметься до прийняття адміністративним органом рішення, щоб особа мала можливість викорис­тати цю інформацію перед висловленням власної позиції.

В більшості країн особа отримає дозвіл на ознайомлення з інформа­цією, якщо доведе, що рішення у цій справі стосується її прав або закон­них інтересів. При цьому обсяг ознайомлення з матеріалами справи об­межений інформацією, яка необхідна особі для захисту її прав та інте­ресів.

У деяких країнах, зокрема скандинавських, згаданий принцип розгля­дається в більш широкому контексті, адже відкритість у цих державах є базовим принципом функціонування публічної адміністрації. Тому будь-яка інформація, що нею володіє адміністративний орган, є доступною для кожного. Винятком у питанні доступу до інформації може бути лише інформація, яка містить державну або комерційну таємницю та персо­нальні дані про особу.

Принцип допомоги та представництва містить кілька елементів. Зо­крема, обов’язок адміністративного органу сприяти особі в реалізації її прав, свобод та законних інтересів. Особливий наголос нині робиться на необхідності надання консультацій, в тому зокрема в конкретній справі. Другим важливим елементом цього принципу є право особи брати участь в адміністративній процедурі як особисто, так і через представника, крім випадків, передбачених законом.

Принцип викладення мотивів полягає в тому, що адміністративний орган повинен викласти фактичне та правове обгрунтування прийнятого рішен­ня, особливо у разі, коли адміністративний акт за своїм характером нега­тивно впливає на права, свободи й законні інтереси приватних осіб. Обсяг обгрунтування має бути достатнім, щоб зрозуміти мотиви органу в при­йнятті саме такого рішення. Вважається, що обгрунтування може бути ви­кладене як безпосередньо в адміністративному акті, так і в документі, за допомогою якого такий акт доводиться до відома відповідної особи. Мож­ливе викладення адміністративним органом мотивів на окрему вимогу особи, що має бути зроблено також у письмовій формі в термін, достатній для ознайомлення з обгрунтуванням прийняття акта та для його оскар­ження. Письмове наведення мотивів є відправною точкою для здійснення правового контролю за діяльністю публічної адміністрації.

Важливою гарантією захисту прав особи в адміністративній процедурі є обов’язок зазначення засобів правового захисту. Цей принцип зобов’язує адміністративний орган у самому адміністративному акті зазначати поря­док його оскарження. Тобто має бути надана вся інформація, необхідна для подання скарги (позову), зокрема зазначено орган, уповноважений розглядати скаргу (позов), терміни для оскарження тощо.

До інших принципів варто віднести також принцип підконтрольності, згідно з яким діяльність адміністративних органів підлягає обов’язковому зовнішньому контролю. З-поміж іншого, цей принцип означає право фізич­них і юридичних осіб оскаржувати рішення, дії та бездіяльність адмініст-

202

ративних органів як до органів вищого рівня, так і до суду. Суттєвою є можливість оскарження рішень адміністративного органу саме незалеж­ному органу, яким вважається суд. Є також й інші органи, звернення до яких є ефективним засобом правового захисту в демократичних правових державах, наприклад, уповноважений з прав людини, спеціалізовані ом-будсмени тощо. Важливо, щоб можна було оскаржити не лише сам адмін­істративний акт, тобто кінцеве рішення у справі, а й попередні – так звані процедурні – рішення та поведінку посадових або службових осіб.

Досить важливим для адміністративної процедури слід визнати прин­цип ефективності, або неформальності. Адміністративний орган повинен застосовувати найпростіші засоби для досягнення результату і діяти своє­часно. Адміністративна процедура не повинна бути надмірно формалізо­ваною.

Наприклад, німецьке процедурне законодавство передбачає, що адмі­ністративна процедура не зв’язана певними формами, якщо закон не вста­новлює особливих вимог до форми процедури. Процедура має відбувати­ся просто, доцільно й швидко. При цьому «доцільно» означає – най­ефективнішим з точки зору результативності та економічності способом. Необхідно не погіршити становище приватної особи і не «паралізувати» діяльність адміністративних органів надмірною зарегульованістю відно­син між ними.

У нас ця проблема перейшла в площину питання, у яких випадках може застосуватися так званий спрощений порядок провадження. Передбачаєть­ся, що спрощений порядок розв’язання справи полягає в тому, що оскіль­ки справа не зачіпає прав та інтересів інших осіб і адміністративного орга­ну, то немає потреби залучати до участі у провадженні додаткових учас­ників чи проводити складні процедурні дії, наприклад, слухання.

До речі, зазначимо, що такий елемент справедливої процедури як слу­хання, незважаючи на зовнішню складність, насправді може прискорити або спростити провадження, адже на одній зустрічі можна з’ясувати по­зиції всіх учасників, що сприяє об’єктивному і всебічному розгляду спра­ви. При цьому приватні особи мають додаткову можливість отримати ще більше інформації в справі та дізнатися про можливі наслідки її розв’я­зання.

Звичайно, щоб уникнути надмірної формалізації, слухання в адмініст­ративній процедурі повинні бути гнучкими, зокрема, адміністративний орган повинен мати можливості щодо спрямування ходу слухання, пред­мета дослідження, черговості та тривалості виступів тощо. Ведення про­токолу слухання так само спрямоване на економію процедурних засобів, адже в протоколі фіксуються позиції учасників адміністративної процеду­ри, і будь-хто завжди зможе отримати найповнішу інформацію про суть справи, позиції зацікавлених осіб тощо. Крім того, протокол слухання буде джерелом доказів у разі, коли адміністративний акт надалі оскаржу­ватиметься в адміністративному чи судовому порядку.

Якщо говорити про оперативність, то надзвичайно важливе значення для адміністративної процедури, як і для будь-якої процедури загалом мають

203

строки. При цьому необхідно розрізняти строки для вчинення окремих процедурних дій та загальний строк вирішення справи. Строки розв’язан­ня окремих видів справ повинні визначатися актами законодавства залеж­но від їх складності. Якщо строк вирішення справи за заявою окремим законом не визначено, тоді в законі про адміністративну процедуру можна встановити загальні правила визначення цього строку.

При цьому першочергове значення має підхід, за яким вирішення справи повинно здійснюватися в найкоротший строк, або, іншими словами, без зволікання. Має вимагатися не лише формальне дотримання визначеного законом строку, а й обов’язок діяти у сприятливий момент10.

Принциповою вимогою до адміністративного органу в адміністративній процедурі і фактично однією з її основоположних засад є вимога неупере­дженості адміністративного органу. По суті, це вимога до посадових та службових осіб адміністративного органу, які не повинні мати особистої неправомірної зацікавленості в результаті вирішення справи. Підставами для сумніву щодо неупередженості можуть бути, наприклад, випадки, коли посадова особа адміністративного органу є близьким родичем заявника або зацікавленої особи. В таких випадках мають діяти механізми відводу, самовідводу тощо.

Є й інші принципи, які також мають важливе значення для правового регулювання адміністративних процедур. В західних країнах одним із та­ких принципів вважається принцип пропорційності. Юридичними механіз­мами реалізації цього принципу і критеріями обмеження вільного розсуду є обов’язки адміністративного органу: використовувати повноваження лише з метою, для якої це повноваження надано; зважати на негативні наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності; співвідносити цілі прийняття рішення та умови їх досягнення.

Принципи не повинні залишатися формальними деклараціями, як це часто буває у вітчизняному правотворенні та правозастосуванні. Для за­безпечення їх дієвості необхідне змістовне наповнення принципів реаль­ними правовими механізмами.

3. Індивідуальні адміністративні акти та процедура їх оскарження

Ключовим результатом адміністративної процедури є прийняття інди­відуального адміністративного акта.

Українське законодавство поняття «адміністративний акт», як пра­вило, не використовує. Вітчизняні наукові джерела оперують терміном правові «акти управління», які поділяються на нормативні й індивіду­альні (ця проблема докладно висвітлена у розділі III цієї книги). Про­те, якщо зважити, що нині Конституція України відмовилася від по­няття «органи державного управління», а також з огляду на актуаліза­цію термінології, пов’язаної з визначенням «публічної адміністрації»,

204

видається доречним перейти до ширшого вживання поняття «адмініст­ративний акт».

В західних країнах поняття «адміністративного акта» є загальновжива­ним, хоча і має неоднакові значення.

Наприклад, у Франції фактично все, що виходить від адміністрації й має публічний характер, вважається адміністративними актами, які мо­жуть бути односторонніми, двосторонніми чи багатосторонніми, індиві­дуальними і нормативними. До адміністративних актів відносять і адмі­ністративні угоди. А в законодавстві ФРН адміністративним актом ви­знається «кожне розпорядження, рішення або інший суверенний захід, який вживає орган влади для врегулювання конкретного випадку в галузі пуб­лічного права і який має безпосередню, спрямовану назовні правову дію»". Інші країни континентальної сім’ї права, які орієнтуються на Німеччи­ну, також обмежують поняття адміністративного акта лише індивідуаль­ними заходами та рішеннями публічної адміністрації. У цьому питанні домінуючою в Європі є саме німецька доктрина адміністративного права, багато положень якої стали загальноєвропейським надбанням.

Зокрема, в документах Ради Європи, Європейської Комісії та Євро­пейського Суду з прав людини під терміном «адміністративний акт» розу­міється будь-який індивідуальний захід або рішення: а) який прийнято під час здійснення державної влади; б) який має характер прямої дії та право­мірно або неправомірно стосується прав, свобод та інтересів приватних осіб; в) який не є актом, що виконується під час здійснення судових функцій12.

Зважаючи, що проект вітчизняного Адміністративно-процедурного кодексу передбачає регулювання порядку розгляду та розв’язання лише індивідуальних справ, є сенс обмежити поняття значенням адміністра­тивного акта як індивідуального рішення, тобто рішення, що стосується прав, свобод і законних інтересів конкретних осіб. Для уникнення будь-яких двозначностей варто користуватися й терміном «індивідуальний адмі­ністративний акт».

Принциповим є питання набуття чинності адміністративним актом. Адже важливо знати, з якого моменту можна приступити до виконання акта. Крім того, необхідно чітко визначатися з початком перебігу та ме­жами терміну для оскарження адміністративного акта, особливо у випад­ку, коли подання скарги в адміністративному порядку зупиняє його ви­конання.

Найочевиднішим правилом щодо набуття адміністративним актом чин­ності є доведення його до відома осіб, яких він стосується. Якщо адресат адміністративного акта один, то питання доведення акта до відома не є складним. Але як бути, коли осіб, яких стосується адміністративний акт, декілька, а хтось «ухиляється» від ознайомлення з адміністративним ак­том? «У більшості правових систем адміністративне рішення, що не було повідомлене у встановленому порядку, недійсним не вважається, але воно не має юридичної сили для зацікавленої особи, яку не було повідомлено про ухвалу такого рішення»13.

205

Німецький законодавець розв’язав цю проблему по-своєму просто, ви­значивши, що «чинність адміністративного акта відносно особи, якій він призначений або інтереси якої зачіпає, починається з моменту, коли він проголошений цій особі»14. Такий підхід «чинності відносно особи» на­самперед гарантує права зацікавлених осіб. Але водночас він дає змогу уникнути випадку невиконуваності акта, адже якщо набуття чинності по­в’язати з доведенням до всіх зацікавлених осіб, то у разі, коли зацікавлена особа уникає ознайомлення з актом, інша особа не зможе його викорис­тати в своїх інтересах. Цю ситуацію можна розв’язати й через чіткі прави­ла порядку доведення акта до відома особи, а також юридичні презумпції, які визначатимуть факт та момент доведення.

Доведення змісту акта до відома осіб, яких він стосується, може здійсню­ватися різними способами. Це зокрема, проголошення, вручення або на­правлення адміністративного акта поштою. Проголошення – це усне повідомлення особі прийнятого рішення. Вручення полягає в особистій видачі особі адміністративного акта. Що стосується направлення адміні­стративного акта особі поштою, то з юридичної точки зору це є найбільш безспірним способом доведення акта до відома особи, особливо якщо це робиться листом з повідомленням про вручення.

В деяких західних країнах використовується такий спосіб доведення акта до відома зацікавлених осіб, як публічне оголошення, наприклад, з використанням дошки оголошень в органі влади або оприлюднення в офіційній пресі. Останнє правило є особливо актуальним у справах, які стосуються великої кількості осіб.

Можна встановити правило, за яким адміністративний акт набуває чинності з моменту його реєстрації в адміністративному органі, якщо інше не передбачено самим актом. Тим більше, що саме перед реєст­рацією письмовий адміністративний акт отримує повне оформлення. Проте суттєвим недоліком такого підходу є те, що ми змушені окремо визначати умову, після досягнення якої адміністративний акт можна виконувати, та термін для його оскарження, а це, найімовірніше, та­кож буде момент доведення акта до відома осіб, яких він стосується. Принаймні, тут має діяти чітке правило, що недоведення акта до відо­ма особи, якої він стосується, є підставою для продовження терміну на оскарження.

З проблематикою адміністративного акта пов’язані й деякі інші пи­тання, які вимагають розв’язання. Це, зокрема, визначення підстав для визнання акта недійсним (або нікчемним), порядок та наслідки скасуван­ня або відкликання законних і незаконних або недоцільних адміністра­тивних актів, механізми відшкодування збитків у зв’язку зі скасуванням акта тощо.

Разом з тим, важливо окремо зупинитись на процедурі оскарження адмі­ністративних актів.

З точки зору адміністративної процедури таке оскарження можна роз­глядати як один з видів адміністративної процедури або як її факультатив­ну стадію.

206

І в доктрині, й на практиці інститут адміністративного оскарження за останні роки зазнав суттєвих змін. Насамперед треба зважати на гаранто­ване Конституцією України право на звернення до суду, а також на рішен­ня Конституційного Суду, яким, за офіційного тлумачення частини дру­гої ст. 55 Конституції України, встановлено, що скарги на рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого само­врядування, посадових і службових осіб «підлягають безпосередньому роз­гляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадо­вої особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подан­ня скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає ос­карженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду»15.

Проте, не применшуючи значення судового захисту прав особи, вар­то, все ж, відзначити важливість збереження та оновлення інституту адміністративного оскарження. До прямих переваг адміністративного ос­карження над судовим можна віднести його економічність (адже воно дешевше і для скаржника, і для держави), оперативність, меншу форма-лізованість.

До речі, ефективне адміністративне оскарження суттєво зменшує на­вантаження і на судову владу. Необхідно зважати на економічний аспект нашого життя, адже ефективність судового захисту значною мірою зале­жить від його своєчасності. Переважно в порядку адміністративного ос­карження є можливість переглянути рішення на предмет його доцільності. Крім того, необхідно пам’ятати, що суд, навіть визнавши оскаржуване рішення незаконним, не може прийняти позитивне рішення замість адмі­ністративного органу, і особа ще чекатиме, поки орган виконає судове рішення і прийме відповідний адміністративний акт. В цьому сенсі адмі­ністративне оскарження є додатковою гарантією захисту прав та законних інтересів приватної особи.

Отже, потрібно раціонально поєднувати механізми адміністративного і судового захисту, але при цьому необхідно розв’язувати певні проблеми. Зокрема, вимагає розв’язання питання паралельного судового й адмініст­ративного оскарження одного рішення. Наприклад, якщо одна особа ос­каржує адміністративний акт в адміністративному порядку, а інша – в судовому.

Власне, процедура адміністративного оскарження також вимагає роз­витку. Зокрема, із запровадженням на конституційному рівні демокра­тичних засад організації публічної влади на сьогодні є ціла низка органів, які не входять до жодної «вертикалі» й нікому не підпорядковуються.

Наприклад, місцеві ради чи місцеві голови не мають вищих щодо себе органів чи посадових осіб. Така сама ситуація з оскарженням рішень дій та бездіяльності адміністративних органів, які є вищими в своїй системі або мають виключну компетенцію. Нарешті, необхідно зважати і на той факт, що право скасування не завжди означає також можливість прийня­ти власне рішення з цього питання.

207

До речі, саме право приймати власне рішення замість оскаржуваного і є, на нашу думку, характерною ознакою інституту адміністративного ос­карження. Для розв’язання цієї проблеми, а також для підвищення ефек­тивності адміністративного оскарження в багатьох країнах окремо існує інститут «прохання про перегляд», або «заперечення». Тобто особа звер­тається до органу, що прийняв рішення, із заявою про повторний розгляд цієї ж справи. Якщо такого механізму не існує, то особа може звернутися лише до суду, хоча її може відлякувати складність, тривалість та вартість судового процесу.

Отже, щоб забезпечити рівні гарантії правового захисту, доцільно пе­редбачити механізм перегляду адміністративного акта органом, що його прийняв. Значить загальний порядок подання скарги має бути гнучким. Особа повинна мати право подати скаргу або до адміністративного орга­ну, рішення якого оскаржується, або до вищого органу, якщо такий існує.

При цьому навіть якщо подається звичайна скарга, а не прохання про перегляд, можна передбачити правило, за яким органу, рішення якого оскаржується, надається певний час для подання скарги разом зі справою вищому органові. За цей час адміністративний орган може сам ще раз перевірити справу і скасувати рішення та задовольнити скаргу. Такий ме­ханізм надає можливість органу влади виправити власну помилку, а особі відстояти свої права та законні інтереси.

Проте в механізмі «прохання про перегляд», як і загалом в адміністра­тивному оскарженні, вимагає розв’язання проблема забезпечення прин­ципу неупередженості. Зокрема, важливо, щоб скарги розглядали не ті служ­бовці, які готували оскаржуване рішення.

Зарубіжний досвід переконує у доцільності запровадження різних апе­ляційних органів чи структурних підрозділів, їх утворення є особливо ко­рисним тоді, коли наявна велика кількість скарг. В багатьох європейських країнах для розгляду скарг створюються дорадчі комісії або комітети, до складу яких входять не працівники адміністративного органу, а звичайні громадяни. І навіть у випадках, коли рішення таких комісій мають реко­мендаційний характер, їхня діяльність є дуже ефективною. «Громадський» спосіб організації комісій не лише забезпечує об’єктивний розгляд скарг, а й сприяє впровадженню духу партнерства між адміністрацією і громадя­нами, оскільки члени комісії розглядають такі скарги, керуючись прин­ципами справедливості й гуманізму. Такий підхід сприятиме розвитку інсти­туту адміністративного оскарження та спонукатиме скаржників звертати­ся спочатку до адміністрації й лише після цього, якщо потрібно, – до суду. Для стимулювання створення «дорадчих» комісій можна надавати адміністративним органам більші строки на розгляд скарг тощо.

Принциповим питанням в адміністративному оскарженні є правові на­слідки подання скарги, зокрема зв’язок подання скарги та виконуваності ос­каржуваного рішення. Тобто те, зупиняє чи не зупиняє можливість вико­нання адміністративного акта факт подання скарги. В країнах, де оскаржен­ня в адміністративному порядку не зупиняє дії акта, в законодавстві перед­бачена можливість звернення одразу безпосередньо до суду за так званим

208

«швидким захистом», тобто з клопотанням про зупинення дії адмі­ністративного акта. Привабливішим для приватних осіб є правило про авто­матичне зупинення виконання адміністративного акта у разі подання скар­ги в адміністративному порядку. Відповідно, до виконання адміністратив­ного акта не можна приступати, доки не закінчився термін на адміністра­тивне оскарження. Але щоб не допустити зловживання цими нормами, до­цільно передбачити перелік підстав або категорії справ, наприклад, подат­кових, у яких допускається негайне виконання адміністративного акта.

В процедурі адміністративного оскарження, на нашу думку, важливі ще декілька елементів. Саме тут особливе значення має слухання у справі, тому можна встановити правило про обов’язковість його проведення. Адже під час розгляду скарги у скаржника і працівника адміністративного орга­ну, який готував оскаржуваний акт, інтереси фактично є конфліктними. Отже, слухання сприятиме об’єктивному вирішенню справи.

Важливо визначитись ще в одному принциповому моменті – чи може бути погіршене становище скаржника за результатами розгляду скарги. Наприклад, чи може орган, який розглядає скаргу, повністю скасувати оскаржуване рішення, яким було частково задоволене вимоги заявника, якщо буде встановлено, що і це рішення було незаконним.

В законодавстві деяких країн, наприклад у ФРН, становище скаржника-може бути погіршене, оскільки пріоритет надається принципу законності та захисту публічних інтересів. Щоб скаржник не відчував себе беззахисним у такій ситуації, у нього є гарантоване право відмовитись від розгляду скарги.

В українському законодавстві не існує єдиних принципів вирішення цього питання, і, скажімо, за результатами розгляду скарги в порядку «ад­міністративної апеляційної процедури» може бути прийнято менш спри­ятливе для платника податків рішення16. На нашу думку, закон про адмі­ністративні процедури мав би передбачити загальне правило, за яким по­гіршення стану скаржника не допускається.

Отже, наведене свідчить про важливість підвищення ефективності про­цедури адміністративного оскарження та загалом розвитку адміністратив­но-процедурного законодавства в Україні. Прийняття загального закону про адміністративні процедури дасть можливість створити умови для захи­сту прав і свобод особи у відносинах з органами публічної адміністрації. За слушним висловлюванням провідних німецьких юристів, чим краще законодавство про адміністративну процедуру, тим менше роботи у адмі­ністративних судів. Мабуть, нам доцільно належною мірою врахувати на­копичений у європейських країнах досвід формування демократичних док­трин адміністративного законотворення і правозастосування.

Література

1. Указ Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 року № 810 // Концепція адміністративної реформи в Україні. – К., 1998. – С. 5.

209

Див.: Салищева Н.Г. Административньш процесе в СРСР. – М., 1964. –

С. 12-16.

Див., напр.: Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний про­

цес: Підручник. - К.: Літера ЛТД, 2002. - С. 16-17, 104-111.

Див.: Авер’янов В.Б. Реформування українського адміністративного

права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії // Право України. 2003.

№5.-С. 117-118.

5.             Щоправда, у ФРН поняттям адміністративної процедури охоплю­

ються і відносини щодо підготовки та укладення публічно-правових дого­

ворів.

Див.: § 553 Правил адміністративної процедури. Розділ 5, глава 5 зво­

ду законів СІЛА.

Див., напр.: Бандурка О.М., Тищенко М.М. Цитована праця.

Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в

зарубежньїх странах: Учеб. пособие. – М.: Изд-во РУНД, 2002. – С. 20–23.

Резолюція (77) 31 про захист особи від актів адміністративних органів,

прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 28 вересня 1977 року.

Див.: Адміністративна процедура та контроль за діяльністю адміні­

стративних органів в Угорщині, Польщі, Болгарії, Естонії та Албанії. –

К.: Вид-во УАДУ, 1999. - С. 74.

§35 Закону ФРН «Про адміністративну процедуру» в редакції від 21

вересня 1998 року (переклад неофіційний).

Видання Ради Європи «Адміністрація і Ви. Принципи адміністра­

тивного права, що стосуються відносин між адміністративною владою і

приватними особами» (переклад неофіційний). – 1996 р. – С. 1.

Там само. – С. 14.

Частина (1) §39 Закону ФРН «Про адміністративну процедуру» в

редакції від 21 вересня 1998 року (переклад неофіційний).

Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року

у справі громадянки Дзюби Г.П. щодо права на оскарження в суді непра­

вомірних дій посадової особи.

Див.: п. 6.6 ст. 6 Закону України «Про порядок погашення зобов’я­

зань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фон­

дами» від 21 грудня 2000 року.