ГЛАВА 1 ПРАВА ГРОМАДЯН, ЇХ ГАРАНТІЇ ТА РЕАЛІЗАЦІЯ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

1. Види прав громадян у державному управлінні

Адміністративно-правовий статус громадянина України складає най­важливішу й органічну частину загального правового статусу.

Права й обов’язки громадян, врегульовані нормами адміністративного права, є похідними від конституційних і визначаються в багатьох законах і підзаконних актах.

Як і конституційне право, адміністративне право опосередковує функ­ціонування публічної влади в державі. Адміністративно-правове регулю­вання є своєрідним продовженням конституційно-правових норм і багато в чому конкретизує їх дію. На цій підставі можна стверджувати, що існу­вання адміністративно-правового статусу громадянина є необхідною умо­вою і засобом реалізації Конституції.

Права, що є складовим елементом адміністративно-правового статусу громадянина, є різновидом суб’єктивних прав громадян. Умовно назвемо їх «адміністративними». До галузі адміністративного права належать всі ті права і свободи громадянина, які він використовує в сфері державного управління і не може реалізувати без вступу у відносини з органами вико­навчої влади.

Обсяг адміністративних прав громадян України встановлюється на­самперед Конституцією та законами України.

Можна стверджувати наявність у Конституції правових норм, що утво­рюють конституційну основу регулювання виконавчо-розпорядчої діяль­ності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Прин­ципи верховенства права та правової держави, в якій юридичними засоба­ми реально забезпечуються максимальне здійснення, охорона і захист прав та свобод людини, також втілені в тексті Конституції. Це символізує но­вий підхід до проблеми використання права у процесі побудови правової держави, зміст і спрямованість діяльності якої визначаються правами й свободами людини та їх гарантіями.

Хоча не існує чіткого поняття «адміністративні права громадянина», але деякі вчені робили спроби дати перелік цих прав або назвати риси, притаманні їм’.

Для з’ясування цього питання розглянемо класифікації прав, існуючі як у теорії права, так і в науці адміністративного права.

Одні автори, наприклад, диференціюють систему прав та свобод на со­ціально-економічні, політичні права і особисті свободи2. Інші розподіля­ють їх на чотири групи: 1) соціально-економічні права і свободи; 2) по­літичні права і свободи; 3) особисті свободи громадян; 4) рівність прав громадян3. Пропонувався також розподіл прав громадянина як трудівни-

180

ка, як громадсько-політичного діяча, як особи4; ще права умовно можна поділити на наступні групи: 1) права, пов’язані з участю громадян в уп­равлінні; 2) права, пов’язані із задоволенням громадянами матеріальних, культурних та інших потреб; 3) права, пов’язані з можливістю захисту своїх прав і свобод5.

В адміністративно-правовій літературі пропонуються також класифі­кації прав і обов’язків громадян у сфері виконавчої влади. Так, зв’язок з основними правами та обов’язками, закріпленими в нормах Конституції, визначається важливим критерієм класифікації6. За цією підставою розрі­зняють, по-перше, права громадян, закріплені в нормах адміністративно­го права, які розвивають та конкретизують права, закріплені в Консти­туції. Це – право на участь у державному управлінні, право на медичну допомогу, право на освіту тощо. По-друге, це – права громадян, передба­чені тільки нормами адміністративного права, наприклад, права, обумов­лені наявністю паспортної системи.

Ю.П. Битяк умовно поділяє права громадян на дві групи. Перша – це так звані статутні права. Вони вказують на становище громадянина в со­ціальній структурі держави. Друга група – права адекватні, ті, що дають змогу громадянинові реалізовувати права, що він має – особисті, соціаль­но-економічні, політичні7.

З погляду механізму реалізації, Д.М. Бахрах виділяє права абсолютні (безумовні) й відносні8. До абсолютних належать права, якими особа ко­ристується на свій розсуд, а суб’єкти влади зобов’язані створювати умови і не заважати їх реалізації, захищати їх. Це, наприклад, право на адмініст­ративну скаргу, вибір імені, працевлаштування, користування публічни­ми бібліотеками, здобуття загальної середньої освіти. Реалізація абсолют­них прав залежить від волі громадянина.

Відносними варто вважати такі права, для реалізації яких потрібен акт державного органу. Наприклад, наказ про призначення на посаду, ліцен­зія на здійснення певної діяльності. Воля громадянина має бути опосе­редкована волею суб’єкта влади, актом застосування права.

Якщо взяти за основу процесуальні підстави надання права, то можна говорити про права, які відповідним актом суб’єкта виконавчої влади:

визнаються, реалізуються без заяви особи, яка має право (призна­

чення стипендії, присвоєння військовослужбовцю чергового звання тощо);

надаються за заявою громадянина, яку суб’єкт виконавчої влади зо­

бов’язаний задовольнити, якщо відсутні передбачені юридичною нормою

підстави для відмови (призначити пенсію, видати паспорт, ліцензію);

надаються за ініціативою суб’єкта виконавчої влади, який реалізує

свої дискреційні повноваження (призначення на державну посаду).

За змістом розрізняються наступні групи прав громадян:

а)            на участь у державному управлінні (право на державну службу, на

внесення пропозицій, на одержання необхідних документів та іншої інфор­

мації в установленій формі тощо);

б)            на державну (допомогу, сприяння, допомогу компетентних органі­

зацій (право отримувати платні блага, отримувати й користуватися без-

181

платними благами, отримувати організаційну, технічну, медичну та іншу допомогу);

в) право на захист (право на адміністративну скаргу, позовом до суду тощо)9.

Заслуговує на увагу класифікація адміністративних прав громадян, яку наводить В.М. Манохін10 (див. нижче).

Права громадян, що регулюються нормами адміністративного пра­

ва. До складу цієї групи належить право громадян на участь у державному

управлінні, що створює основу його адміністративно-правового статусу.

Проте право на участь у державному управлінні можна правильно тлума­

чити тільки в зв’язку зі всією політичною системою та механізмом дер­

жавної влади.

Права громадян, які регулюються нормами адміністративного та

інших галузей права. До цієї групи прав належать права та свободи, що

пов’язані з реалізацією соціально-економічних, політичних, особистих та

культурних прав і свобод громадян (право на працю, на відпочинок, на

користування суспільними благами тощо). За фактичної реалізації цієї

групи прав та свобод громадянин вступає у відносини з «управлінським

апаратом» підприємств, установ, організацій.

З урахуванням наведеного вважаємо за доцільне запропонувати наступну класифікацію адміністративних прав громадянина.

Адміністративні права громадянина, які виникають з приводу реалі­

зації ним належних йому особистих (громадянських) прав, – це право на

вибір місця проживання, безпечне довкілля, право на житло тощо.

Адміністративні права громадянина, які виникають з приводу реалі­

зації ним належних йому політичних прав, – право створювати громадські

об’єднання, свобода демонстрацій і зборів, право на інформацію, право

брати участь у державному управлінні тощо.

Адміністративні права громадянина, які виникають з приводу реалі­

зації ним належних йому економічних прав, – право на власність, на

труд, на підприємницьку діяльність тощо.

Адміністративні права громадянина, які виникають з приводу ре­

алізації ним належних йому соціальних прав, – вибір виду діяльності,

безпечні умови праці, гарантовані мінімальні розміри оплати праці

тощо.

Адміністративні права громадянина, які виникають з приводу реалі­

зації ним належних йому культурних прав, – збереження національної

самобутності, використання та участь у духовних надбаннях людства тощо.

Залежно від кола осіб, яким права надаються, та підстав їх виникнен­ня можна розрізняти загальні й спеціальні права.

Окремо варто сказати про пільги. Пільги – це надання будь-кому пере­ваг, що полегшують здійснення загальних правил"; переважне право, на­дане як виняток із загальних правил12. Під правовими пільгами розуміють правомірне полегшення становища суб’єкта, що дає йому можливість по­вніше задовольнити свої інтереси і виявляється як у наданні додаткових, особливих прав, так і в звільненні від обов’язків13.

182

Пільги не варто ототожнювати з привілеями. Останні є додатковими суб’єктивними правами, якими наділяється особа за певних умов та на певних підставах, і свідчать про вигідніше порівняльне з іншими станови­ще особи. Пільги – теж додаткові права. Але мета їх встановлення – надання можливості для найповнішої реалізації особою своїх прав та на­буття певних благ у разі наявності в особи менших (за юридичне визначе­ними критеріями) можливостей застосування своїх здібностей в силу різних обставин.

Для з’ясування поняття «пільги» треба пояснити різницю між пільгою, правом на пільгу і правом, яке виникає із пільги. Вважаємо, що пільга – це особлива перевага суб’єкта права для задоволення ним своїх потреб у будь-якій сфері суспільного життя, закріплена законодавче. Право на пільгу – юридична властивість, яка притаманна спеціальному суб’єкту права. Право, яке виникає із пільги, – це юридичні наслідки, які виникають тільки після набуття переваги.

Встановлення інституту пільг зумовлено принципами соціальної спра­ведливості, гуманності.

Пільги можна розглядати в двох аспектах. По-перше, як гарантії ре­алізації та забезпечення прав громадян. Наприклад, право першочерго­вого вступу до навчальних закладів є гарантією права на освіту для пев­них категорій громадян, право на соціальну допомогу – гарантією пра­ва на достатній життєвий рівень для малозабезпечених громадян тощо. По-друге, пільга – це спеціальне право, надане суб’єкту, яке дає мож­ливість розглядати останнього як носія спеціального статусу. В галузе­вих правових науках пільга розглядається саме як спеціальний вид прав громадян14.

Значна кількість пільг громадянам надається і потім реалізується у сфері виконавчої діяльності держави. І тому можна стверджувати, що пільги є частиною спеціального адміністративно-правового статусу громадяни­на, з одного боку, і гарантіями реалізації їх адміністративно-правового статусу – з іншого.

Пільги громадянам визначаються правовими актами. Кожна пільга, як право громадянина, має бути забезпечена механізмом її реалізації, який встановлюється підзаконними нормативними актами. Так, напри­клад, пільги, передбачені Законом України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні», реалізуються в порядку, визначеному актами Кабінету Міністрів України15, наказами міністрів тощо.

Для поглиблення адміністративно-правових засад забезпечення реалі­зації прав і свобод громадян у їх відносинах з органами виконавчої влади необхідно в процесі правотворчості, й насамперед під час підготовки зако­нодавчих актів, дотримуватися низки вимог.

Зокрема, під час правового закріплення того чи іншого загального права людини і громадянина слід чітко формулювати його зміст, тобто конк­ретні суб’єктивні права, які виникають у суб’єкта в зв’язку з реалізацією зазначеного права, або визначати конкретні суб’єктивні права, що не вхо-

183

дять до змісту загального права громадянина; при закріпленні обов’язків особи слід однозначно й вичерпно формулювати вимоги до її поведінки, що випливають із цього обов’язку.

Правове закріплення змісту конкретного права чи обов’язку громадя­нина, безперечно, має супроводжуватися правовою регламентацією про­цедури їх здійснення.

Закон мусить чітко й однозначно визначати підстави та допустимі пра­вомірні обмеження конкретних прав громадян органами державної, зо­крема й виконавчої, влади та посадовими особами.

Крім того, для всебічного використання громадянами своїх прав необ­хідне законодавче визначення переліку і конкретного змісту обоє ‘язків гро­мадян, виконання яких може контролюватися органами виконавчої влади, та санкцій, що можуть ними застосовуватися до осіб, які не виконують або несумлінно виконують покладені на них обов’язки. До того ж по­трібне чітке правове закріплення санкцій, які можуть застосовуватися до посадових осіб органів виконавчої влади у разі порушення ними в процесі відносин із громадянами їхніх прав та свобод, а також врегулювання про­цедури застосування таких санкцій.

Громадяни України наділені певним колом прав та свобод, закріпле­них нормами адміністративного права. Але недосконалість механізму ре­алізації цих прав та свобод, а також не досить чітке їх визначення заважа­ють громадянам повністю використовувати належні їм права й свободи. Оскільки адміністративне право – це галузь права, через яке громадяни здійснюють задоволення своїх потреб практично в усіх сферах суспільно­го життя, то законодавець має більш уважно ставитися до регламентації прав, свобод і обов’язків громадян, а також детальніше визначити корес­пондуючі права та обов’язки інших суб’єктів адміністративного права.

З огляду на вищесказане стає зрозуміло, що шлях до забезпечення ре­альності прав і свобод громадян у сфері державного управління передба­чає подальше значне покрашення правотворчої й правозастосовної діяль­ності держави. І особливо це стосується встановлення і дотримання га­рантій реалізації прав громадян, що окремо розглядатимуться у наступ­ному підрозділі.

Література

Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. – М., 1975. – 596 с.;

Витрук Н.В. Основи теории правового положення личности в социалис-

тическом обществе. – М., 1979. – 227 с.; ВопросьІ осуществления прав й

обязанностей в развитом социалистическом обществе: Сб. ст. / Науч. ред.

В.В. Лазарев. – Казань, 1983. – 203 с.

Уманский Я.М. Советское государственное право: Учебникдля юри-

дич. вузов. – М., 1960. – 435 с.

Манохина А.Г. Свобода личности й основньїе права граждан. – М.,

1965.

184

Воєводин Л.Д. Государственное право зарубежньїх социалистических

стран. - М., 1984. - 368 с.

Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. – М., 1975. – 596 с.

Петров Г.И. Административная правосубьектность граждан в СССР

// Правоведение. 1975. № 1. – С. 24.

Битяк Ю.П., Зуй В. В. Адміністративне право України. Конспект

лекцій. - X., 1996. - С. 52.

Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М., 1996. –

355с.

Адміністративне право України: Підручник для юридич. вузів та фак.

/ За ред. Ю.П. Битяка. - X., 2000. - С. 50.

Манохин В.М. Конституционнне основи советского администра-

тивного права. – Саратов, 1983.

Лопатин В. В., Лопатина Л.Е. Мальїй толковьій словарь русского

язьїка. - 1990. - 704 с.

Ожегов С.И. Словарь русского язьїка: 7000 слов / Под ред. Н.Ю.

Шведовой. - М., 1990. - 917 с.

Теория государства й права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. –

М., 1997.

Витрук Н.В. ОсновьІ теории правового положення личности в соци­

алистическом обществе. – М., 1979. – 227 с.

Див., напр.: Положення про порядок надання пільгового довгостро­

кового державного кредиту молодим сім’ям та одиноким молодим грома­

дянам на будівництво (реконструкцію) житла, затверджене Постановою

Кабінету Міністрів України від 17.05.99. № 825 // Офіційний вісник Украї­

ни. 1999. № 20. - С. 887.

2. Гарантії прав громадян у державному управлінні

В реаліях побудови демократичного суспільства принцип верховенства права передбачає гарантії забезпечення прав і свобод громадян України. На підтвердження цього принципу існують гарантії організаційно-право­вого характеру, які спеціально спрямовані на охорону Конституції, за­конів нашої держави та забезпечення реальності використання громадя­нами своїх прав, свобод і виконання ними обов’язків.

Слід зазначити, що самих лише норм, які закріплюють права і сво­боди громадянина, для повноцінного використання соціальних благ, опосередкованих ними, недостатньо. Риси стабільності, цілісності й не­порушності адміністративно-правовому статусу громадянина надають­ся завдяки системі соціальних та юридичних заходів з його забезпечен­ня. Закріплені в законі права, свободи та обов’язки реалізуються під впливом різноманітних чинників. До головних чинників забезпечення реальності адміністративно-правового статусу належать юридичні га­рантії та загально-соціальні умови забезпечення прав, свобод та закон­них інтересів.

185

Гарантії прав і свобод громадян – суттєвий елемент адміністративно-правового статусу особи. Зміст гарантій базується на основних конститу­ційних принципах: верховенстві права, законності, гуманізмі, справедли­вості, рівноправності та інших.

Система юридичних гарантій прав і свобод громадянина характеризуєть­ся сукупністю взаємопов’язаних і взаємодіючих нормативно-правових та інституційно-організаційних засобів їх забезпечення. До гарантій також відносять розвиток суспільно-політичної активності громадян, формування в останніх свідомого ставлення до використання прав і свобод, виконан­ня обов’язків; підвищення рівня їхньої правової культури; активізацію діяльності об’єднань громадян, які сприяють захисту прав, свобод та за­конних інтересів1.

Нормативно-правові гарантії забезпечення прав і свобод громадянина – це передбачені нормами матеріального і процесуального права юридичні засоби забезпечення реалізації, охорони й захисту прав та свобод. За ха­рактером правових норм вони поділяються на матеріальні й процесуальні; за сферою дії – на міжнародні і внутрішні; за джерелом закріплення – на конституційні й галузеві. Окремим нормативно-правовим засобом забез­печення прав, свобод та законних інтересів особи виступає юридична відпо­відальність.

Інституційно-організаційні гарантії забезпечення прав і свобод гро­мадян – це передбачені в нормативно-правових актах суспільно-по­літичні інституції, на які покладаються відповідні функції та повнова­ження щодо організації й здійснення юридичного забезпечення реалі­зації, охорони і захисту прав та свобод громадянина. За суб’єктами здійснення забезпечувальної діяльності вони можуть поділятися на дер­жавні й громадські.

Гарантії можна розглядати і як своєрідну групу прав громадян, які спри­яють реалізації та охороні й захисту їхніх прав, свобод і виконанню ними обов’язків. Ці права мають подвійний характер, тому що виступають і як права, і як гарантії. Такими гарантіями в сфері виконавчої влади є право на звернення до органів державного управління, право на відшкодування збитків, заподіяних незаконним рішенням, діями або бездіяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, право користування передбачени­ми законом пільгами тощо. Здійснюючи названі права, громадяни влас­ними діями сприяють забезпеченню свого адміністративно-правового ста­тусу.

Недосконалість застосування засобів охорони та захисту прав людини – одна з основних проблем юридичного гарантування останніх в Ук­раїні. Відсутність у багатьох законах вказівок на санкції саме за невико­нання (ухилення від виконання) службових обов’язків суб’єктами, упов­новаженими на застосування таких засобів (або невжиття санкцій навіть тоді, коли вони передбачені в законі й виникли підстави для їх застосу­вання), – головні причини їх нерезультативності. Такі засоби набувають декларативного характеру, позбавлені реального юридичного ефекту, а тому здатні дискредитувати правову політику держави.

186

У сучасному світі проблема захисту прав людини вийшла за межі кож­ної окремої держави, набула міжнародного значення. Це викликало гостру потребу в створенні універсальних міжнародно-правових стандартів, які б визначали ту верхню планку, нижче якої держава в реалізації прав та сво­бод громадян не повинна опускатися. Це є яскравим свідченням того, що права людини перестали бути об’єктом внутрішньої компетенції кожної окремої держави, а стали справою міжнародного співтовариства.

В країнах розвиненої демократії та в країнах, які прагнуть до неї, зокрема в Україні, норми конституції є нормами прямої дії й гаранту­ють право звернення до суду для захисту адміністративних прав і свобод громадянина безпосередньо на підставі Конституції (частина третя ст. 8). Це означає, що суди не можуть відмовити у здійсненні правосуддя, по­силаючись на відсутність конкретного законодавства або прогалини в ньому.

Не можна не звернути уваги на той факт, що в сучасних демократичних країнах посилання на переважну частину норм конституційного і адміні­стративного права містяться в загальнообов’язкових судових рішеннях із питань застосування законів та конституції. Правовою основою для виз­начення неконституційності змісту державних правових актів є доктрина належної правової процедури, під якою розуміється застосування судами права відповідно до встановлених і санкціонованих державою юридичних прин­ципів та процедур для гарантування й захисту прав, свобод та обов’язків громадян2. В основі європейського стандарту належної правової процеду­ри лежить право на справедливий судовий розгляд, гарантоване ст. 6 Євро­пейської Конвенції про захист прав людини та основних свобод.

Конституція України закріпила принцип відповідальності держави пе­ред людиною за свою діяльність, який проявляється передусім у консти­туційному визначенні обов’язків держави (ст. З, 16, 22). Така відпові­дальність не зводиться лише до політичної чи моральної відповідальності публічної влади перед суспільством, а має певні ознаки застосування за­ходів публічно-правового характеру до держави та її органів за невиконан­ня чи неналежне виконання своїх обов’язків.

Наголошуючи на важливості гарантій захисту прав і свобод людини й громадянина, Конституція України встановила, що склад правопорушен­ня як підстава притягнення особи до юридичної відповідальності та захо­ди державно-примусового впливу за його скоєння визначаються виключно законом, а не будь-яким нормативно-правовим актом (ст. 58, 61).

Основними засобами захисту і охорони прав та свобод громадян від зловживання владними повноваженнями й некомпетентності у діяльності посадових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування є:

створення організаційно-правового механізму та повсякденна робо­

та уповноважених органів (суду, прокуратури, правоохоронних органів ви­

конавчої влади тощо), головним завданням яких є охорона правопорядку;

існування та діяльність незалежних від держави інститутів грома­

дянського суспільства, які покликані захищати права громадян. Серед них

є інститути: засновані спеціально для цієї мети (адвокатура); ті, для яких

187

така діяльність є основною (профспілки); а також інші (засоби масової інформації, партії, добровільні об’єднання тощо);

– активна діяльність самих громадян щодо використання наданих їм прав, а також процесуальний захист (регламентація в кримінальному, ад­міністративному, трудовому законодавстві прав осіб, які притягуються до відповідальності)3.

У реальному житті всі названі засоби тісно пов’язані між собою й ви­користовуються одночасно. Громадянин захищає свої права сам (напри­клад, нез’явлення на роботу по закінченні терміну, встановленого законом з дня подання заяви про звільнення за власним бажанням) або звертається до державних і недержавних організацій по допомогу.

Сьогодні в Україні розглядається питання запровадження адміністра­тивної юстиції (про це докладніше буде сказано у гл. 4 цього розділу кни­ги). Сучасний стан правового регулювання судового захисту прав людини і громадянина у сфері виконавчої влади визначається Конституцією Украї­ни та Цивільним процесуальним кодексом України, які встановлюють права громадян на судове оскарження. Такі справи розглядаються у загальному суді. Водночас Законом України «Про судоустрій України»4 передбачено утворення спеціалізованих судів, в тому числі адміністративних5.

Сам процес реалізації судового захисту прав і свобод громадян не такий простий. Тому необхідне інших шляхів захисту, щоб громадянин мав пра­во вільного їх вибору.

Велике значення для посилення орієнтації виконавчої влади на забез­печення прав та свобод людини і громадянина має підвищення ролі про­цедур у діяльності органів виконавчої влади – так званих адміністратив­них процедур (яким присвячено наступну главу цього розділу). З одного боку, такі процедури здатні істотно сприяти підвищенню ефективності управлінської діяльності, а з іншого – забезпечити необхідну послідовність у реалізації громадянами своїх прав і свобод. Раціонально побудована і детально визначена законом процедура діяльності державних органів щодо розгляду заяв і скарг приватних осіб – це майже єдина ефективна гарантія досудового забезпечення прав громадян.

Центральною ланкою забезпечення прав, свобод та обов’язків грома­дян є діяльність існуючих у країні спеціалізованих правових інституцій. Вони функціонують як зі своєї ініціативи, так і в зв’язку з надходженням до них звернень (заяв, скарг, позовів) громадян. За бажанням останніх їм надають юридичну допомогу колегії адвокатів. Участь адвокатів у карному та цивільному процесах закріплена у низці законів і широко практикуєть­ся в нашій країні.

Певну правову допомогу надають також нотаріуси (складають угоди, посвідчують їх, роз’ясняють права та обов’язки, юридичні наслідки тих чи інших дій)6, а також працівники прокуратури (розглядають звернення гро­мадян, здійснюють захист прав і свобод тощо)7.

Проте правова допомога громадянам може здійснюватися не тільки названими суб’єктами. Вона певною мірою належить і до компетенції органів виконавчої влади. Наприклад, відділ субсидій районної, районної

188

у містах Києві та Севастополі державної адміністрації дає роз’яснення громадянам з питань оформлення документів для призначення субсидій, а також сприяє громадянам в одержанні необхідних для цього документів; проводить роз’яснювальну роботу серед населення з питань призначення та надання субсидій8. Положення цього правового акта слід розглядати як обов’язок уповноваженого суб’єкта і право громадян на правову допомо­гу. На нашу думку, таке право має бути прямо закріплене, а не «виплива­ти» з компетенції державного органу.

Важливою гарантією прав і свобод громадян є питання відшкодуван­ня збитків громадянам, які були заподіяні в результаті незаконного при­тягнення до адміністративної відповідальності та незаконного накла­дання адміністративного стягнення. Частково ці питання вирішені в Законі України «Про порядок відшкодування шкоди, заподіяної грома­дянину незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, про­куратури та суду»»9. Йдеться про шкоду, що спричинена незаконним за­стосуванням адміністративного арешту або виправних робіт, незакон­ною конфіскацією майна, незаконним накладанням штрафу. Але юрис-дикційними повноваженнями також наділені й інші органи (наприклад, митні органи, податкові інспекції, податкова міліція). Звідси випливає, що в інших випадках збитки відшкодовуються на загальних підставах шляхом звернення до суду.

У зв’язку з розглядом гарантій прав і свобод громадян не можна не згадати про можливість захисту прав особи Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини. Разом з іншими правозахисними механізмами цей інститут має виступати додатковим засобом захисту прав і свобод людини, заповнювати прогалини і компенсувати недоліки судових засобів захисту прав людини, парламентського та відомчого контролю за адміністратив­ними органами.

Для захисту своїх прав і свобод громадянам надано також право оскар­ження дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, яке регулюється За­коном України «Про звернення громадян»10.

У зв’язку з необхідністю удосконалення механізму використання за­значеного права громадянами, а також для повнішої регламентації про­вадження в індивідуальних адміністративних справах розроблено проект Кодексу загальних адміністративних процедур". Цим проектом передба­чена регламентація законодавчого забезпечення позасудового захисту прав та свобод фізичних і юридичних осіб (докладніше про це говориться у главах 2, 3 цього розділу). Розгляд скарг громадян вищими за підпорядку­ванням органами виконавчої влади або посадовими особами дає змогу оперативно виправити допущену нижчими органами помилку без судово­го провадження.

Право на звернення є абсолютним, необмеженим, невідчужуваним пра­вом громадянина. Кожна дієздатна людина може подати скаргу з будь-якого значимого для неї приводу в будь-який час. Для реалізації цього права не потрібна попередня згода державних органів або службових осіб. Це прямий обов’язок суб’єктів державної влади – роз’яснювати громадя-

189

нам їхнє право на оскарження, приймати, реєструвати, розглядати скарги, давати відповіді заявникам.

Законодавство України у сфері державної служби також має на меті об’єктивне та неупереджене здійснення службовцями своїх обов’язків і передбачає, що державний службовець зобов’язаний здійснювати надані йому права і покладені на нього обов’язки у межах, встановлених у зв’язку із зайняттям відповідної посади. Конституція України визначає соціальне призначення державної служби в забезпеченні ефективного здійснення завдань і функцій держави, серед яких людина, її життя, здоров’я, честь і гідність, недоторканність та безпека є найважливішими соціальними цінно­стями. Сумлінне виконання державними службовцями покладених на них службових повноважень – одна з надійних гарантій забезпечення прав та свобод людини і громадянина.

Певними гарантіями прав і свобод громадян є: а) відповідальність по­садових осіб державних органів; б) відшкодування матеріальних та мо­ральних збитків, заподіяних незаконними рішеннями, діями чи бездіяль­ністю органів державного управління та їх посадовими особами під час виконання ними своїх повноважень. Це прямо передбачено ст. 56 Кон­ституції України.

Нарешті, не можна забувати і про те, що до політичних засобів удо­сконалення механізму забезпечення прав, свобод і законних інтересів гро­мадянина належать стабілізація державно-владних відносин і подальше вдосконалення механізму стримування і противаг між гілками влади; вдо­сконалення інструментів реального впливу громадянського суспільства на державну владу; розвиток свободи слова.

Крім того, проблематичність здійснення багатьох прав і свобод зу­мовлена нездатністю економіки забезпечити всім належні умови для їх здійснення. Тому одним з найважливіших завдань є подальше поглиб­лення економічних перетворень з метою переорієнтування нашої еко­номіки на загальносоціальні потреби, збалансування свободи ринкових відносин із забезпеченням соціальної справедливості та захищеності гро­мадян.

Література

Князєв В. Конституційні гарантії прав, свобод та обов’язків людини

та громадянина в Україні // Право України. 1998. № 11. – С. 28.

Стефанюк В.С. Проблеми конституційного й адміністративного пра­

восуддя при застосуванні норм Конституції, законів та інших норматив­

но-правових актів // Вісник Верховного Суду України. 2002. № 1 (29). –

С. 54-56.

Бахрах Д.Н. Административное право: Учебникдля вузов. – М., 1996.

- 355 с.

Про судоустрій: Закон України № 3018-ІП від 07.02.2002 // Вісник

господарського судочинства. 2002. № 1.

190

Бойцова В. Нужна ли нам административная юстиция // Сов. юс-

тиция. 1993. № 7. – С. 12–13.; Димитров Ю. Адміністративна юстиція –

атрибут демократичної правової держави // Право України. 1996. № 4. –

С. 7–14.; Кампо В., Ткач Г. Про запровадження органів адміністратив­

ної юстиції (адміністративних судів) // Право України. 1992. № 8. –

С. 33–34.; Крупчан О. Запровадження адміністративної юстиції // Вісник

Академії правових наук України. 1998. № 2 (13). – С. 83–88.; Стефа­

нюк В. Щодо запровадження адміністративної юстиції в Україні // Пра­

во України. 1993. № 9.

Про нотаріат: Закон України від 02.09.93 // Вісник Верховної Ради

України. 1993. № 39. - С. 793.

Про прокуратуру: Закон України від 05.11.91 // Вісник Верховної

Ради України. 1991. № 51. - С. 793.

Див.: Типове положення про відділ субсидій районної, районної у

містах Києві та Севастополі державної адміністрації, затверджене Поста­

новою Кабінету Міністрів України від 01.03.99. № 280 // Офіційний вісник

України. 1999. № 9. - С. 330.

Про порядок відшкодування шкоди, заподіяної громадянину неза­

конними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури та

суду: Закон України від 01.12.94 // Вісник Верховної Ради України. – 1995.

№ 1. - С. 1.

Про звернення громадян: Закон України від 12.10.96 // Вісник Вер­

ховної Ради України. 1996. № 47. – С. 256.

Див.: Кодекс загальних адміністративних процедур (проект). – К.:

Робоча група Міністерства юстиції України, 2000.

3. Реалізація прав громадян в адміністративних правовідносинах

У вітчизняному правознавстві традиційно визнається, що адміністра­тивне право є самостійною галуззю права, за допомогою якої держава ре­гулює однорідні суспільні відносини у сфері державного управління1, орга­нізовує й спрямовує у визначеному законодавством напряму суспільні про­цеси. Тому прийнято вважати, що адміністративно-правові відносини збіга­ються зі сферою державного управління, яке здійснюється виконавчими та розпорядчими органами2.

Проте суспільне призначення адміністративного права в сучасних умо­вах має визначатися на основі поєднання як регулювання управлінської діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, так і запровадження регламентації демократичних відносин між цими органа­ми й громадянами, тобто відносин, які мають забезпечити кожній людині реальне дотримання і охорону у сфері виконавчої влади належних їй прав та свобод, виконання обов’язків, а також ефективний захист цих прав і свобод у разі їх порушення. Державно-управлінська діяльність, залишаю­чись адміністративно-владною, має все більше спрямовуватись на забез-

191

печення прав людини у її відносинах із державою й орієнтуватися на на­дання громадянам адміністративних (управлінських) послуг.

Реалізуючи свої права, свободи, а також виконуючи обов’язки у сфері виконавчої влади, громадяни вступають у відносини з конкретними орга­нами державної виконавчої влади. Останні, залежно від функцій діяль­ності, впливають на реалізацію адміністративно-правового статусу грома­дян.

Нормами адміністративного права визначаються межі належної по­ведінки органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх службовців, громадян, а також громадських організацій (їх органів) у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності держави. За допомогою адмі­ністративно-правових норм зазначені суб’єкти наділяються певними пов­новаженнями. Цими нормами встановлюються також гарантії реалізації прав і виконання обов’язків. Таким чином, завдяки дії адміністратив­но-правових норм створюється певний правовий режим управлінської діяльності.

Реалізація значного кола прав, свобод та обов’язків громадян також покладається на уповноважені органи і передбачає видання останніми пра-возастосовних актів (наприклад, наказ про зарахування на навчання, ви­дача довідок, реєстрація). До числа правозастосовних актів належать і ті, що надають громадянам спеціальні права: право керування транспортним засобом, право займатися певним видом діяльності тощо.

З огляду на вищевикладене видається можливим розрізняти адміністра­тивні правовідносини, що складаються в зв’язку з:

реалізацією громадянами приналежних їм за законом прав (приміром,

права на охорону здоров’я і медичну допомогу);

виконанням покладених на громадян обов’язків (скажімо, провести

техогляд автомобіля);

порушенням органами виконавчої влади, органами місцевого само­

врядування, їхніми посадовими особами прав і законних інтересів грома­

дян (подача скарги);

порушенням громадянами адміністративно-правових норм, внаслі­

док чого настає відповідальність за адміністративні правопорушення3.

Торкаючись зазначених правовідносин за участю громадян, доцільно звернути увагу на наступні питання.

З приводу реалізації громадянином належного йому суб’єктивного пра­ва можна відзначити дві ситуації. Перша – реалізація саме суб’єктивного права. Вона передбачає виконання державними органами відповідних обо­в’язків, що і обумовлює реалізацію права. Громадянин, приміром, звер­тається з проханням надати йому інформацію або розглянути заяву, і орган виконавчої влади (або посадова особа), надавши інформацію або розгля­нувши заяву, тим самим здійснює реалізацію прав громадянина.

Інша ситуація, коли громадянин має намір реалізувати право, що має характер свободи. В такому випадку органи виконавчої влади теж можуть мати певні обов’язки, але їх виконання тільки сприяє або обумовлює ре­алізацію такого права. Свобода пересування та вибору місця проживання,

192

як правило, прямо не пов’язані зі здійсненням певних дій органами вико­навчої влади. Останні мають лише провести реєстрацію (прописку) тощо. А свобода зібрань, мітингів, походів передбачає тільки обов’язок органів державного управління прийняти повідомлення про проведення таких за­ходів.

З приводу виконання громадянином покладених на нього обов’язків. Як правило, виконання громадянином обов’язків, що мають адміністра-тивно-правовий характер, передбачає, що особа вступає у відносини з ор­ганом виконавчої влади. Такі обов’язки виявляються в активних діях гро­мадян (обов’язки з військової служби, сплати податків, реєстрації тощо).

З приводу порушення органом виконавчої влади (органом місцевого са­моврядування) прав громадянина. Правовідносини із захисту порушених прав можуть виникати всередині виконавчої гілки влади, тобто коли гро­мадянин оскаржує неправомірні дії до вищого органу виконавчої влади або вищої посадової особи, а також поза сферою виконавчої влади, тобто коли справу розглядає суд. Встановлення факту порушення прав громадя­нина викликає необхідність поновлення його прав, а в разі заподіяння шкоди – її відшкодування. Характерною особливістю правовідносин, що розглядаються, є те, що в них не тільки реалізується загальне право гро­мадян (право на звернення), а й захищаються їхні конкретні суб’єктивні права.

З приводу скоєння громадянином протиправних дій. Протиправна поведінка особи тягне за собою негативну реакцію держави, зокрема, з боку органів виконавчої влади. Метою правовідносин з приводу скоєн­ня громадянином правопорушення є винесення справедливого рішен­ня щодо міри покарання винної особи. Громадянин, безумовно, при цьому здебільшого наділений обов’язками, проте має й певні права (пра­во оскарження, право вимагати прийняття справедливого та законного рішення).

Для наведення прикладу, що підтверджує певні труднощі в регулю­ванні розглядуваних правовідносин, звернімося до реалізації права гро­мадянина на вільний вибір місця проживання (ст. 33 Конституції Ук­раїни). Для сучасної людини ці права набувають особливого значення, адже умови життя потребують мобільності, й нерідко мобільність стає життєвою потребою людини, яка повинна мати можливість вільно пе­ресуватися по країні і перебувати там, де це уявляється найбільш спри­ятливим для розвитку її особистості. Нещодавно інститут прописки було замінено реєстрацією громадян. Передбачалося, що це нововведення усуне обмеження для життєдіяльності громадян. Передача повноважень паспортних столів службі реєстрації фізичних осіб на практиці означає лише зміну назви, фактично ж це право громадян залишилося їхнім обов’язком.

Наприклад, під час переїзду громадянина з одного місця до іншого він має здійснити ті самі дії, що й у випадку прописки, а саме: знятися з військо­вого обліку, подати заяву до паспортного відділу про переїзд та виписку, надати відомості й докази щодо майбутнього місця проживання та повто-

193

рити всі ці дії на новому місці. Або у разі отримання прав водія не за місцем прописки громадянин має подати заяву до відповідного підрозділу Державної автомобільної інспекції (ДАІ) й тільки з його особистого доз­волу подавати заявку до екзаменаційної комісії ДАІ.

Безперечно, реєстрація та облік громадян мають вестися в державі обо­в’язково, проте цей порядок має бути спрощений. Вже запроваджено іден­тифікаційні номери, які присвоюються громадянам ще під час навчання в середньоосвітньому навчальному закладі. Вважаємо, що цього достат­ньо для обліку громадян у державі. Обмеження, пов’язані з системою реє­страції громадян, перешкоджають громадянам реалізовувати їхні основні права, закріплені в Конституції України, зокрема право на працю, на підприємницьку діяльність, право на житло. Таким чином, нагальним за­лишається питання подальшого удосконалення та демократизації законо­давства, пов’язаного з правом громадянина на вільний вибір місця прожи­вання.

Отже, для поглиблення демократичної спрямованості виконавчої вла­ди потрібно суттєво оновити механізм реалізації прав і свобод громадян у сфері діяльності органів виконавчої влади усіх рівнів. Особливо важливи­ми є питання удосконалення адміністративних процедур, розгляду яких присвячено наступну главу.

Література

Петров Г.И. Советское административное право. Насть общая. – Л.,

1970.-304с.

Козлов Ю.М. Административньїе правоотношения. – М., 1976. –

184 с.; Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. – М.,

1967. – 160 с.; Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. – М.,

1975. - 596 с.

Патюлин В.А. Государство й личность в СССР. Правовьіе аспектьі

взаимоотношений. – М., 1971. – 245 с.

194