ГЛАВА 1 ПОНЯТТЯ, ОСНОВНІ ОЗНАКИ ТА КЛАСИФІКАЦІЯ ПРАВОВИХ АКТІВ УПРАВЛІННЯ
1. Зміст поняття правових актів управління
Серед різноманітних форм реалізації повноважень виконавчої влади провідне місце займають правові акти управління, в яких виражаються основні юридичні форми виконавчої та розпорядчої діяльності – право-творчість і правозастосування. Встановлення і застосування норм права – головна специфічна риса державних органів, яка відрізняє їх від інших суб’єктів правових відносин. У сфері державного управління встановлення і застосування правових норм знаходить своє вираження головним чином у правових актах органів виконавчої влади.
Інститут правових актів управління має надзвичайно важливе як науково-теоретичне, так і прикладне значення, особливо в сучасних умовах реформування в Україні державно-управлінського механізму та його адміністративно-правового забезпечення. Адже саме правові акти управління є головним засобом регулювання відносин у сфері діяльності органів виконавчої влади, це одна з основних форм реалізації завдань і функцій органів державного управління. За допомогою таких актів досягається упорядкованість і стабільність адміністративно-правових відносин, їх розвиток.
Важливість згаданого інституту очевидна, і необхідність встановлення правових норм безпосередньо в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності обумовлена тим, що закони містять лише певні загальні норми, що не можуть повною мірою регулювати всі сторони суспільного життя та всі відносини, які виникають в ході реалізації законів.
Правові акти управління займають значне місце у правовій системі нашої держави. Вони видаються на підставах, передбачених Конституцією та законами України, призначені для регулювання як загальних, так і конкретних правовідносин. Включені до загальної системи державно-владного впливу на конкретні сторони суспільного життя, правові акти управління забезпечують формування та функціонування конкретних суб’єктів і об’єктів управлінської, правоохоронної та правозабезпечувальної діяльності. По суті, весь процес реалізації виконавчої влади в усьому розмаїтті його елементів та стадій отримує свій цілеспрямований розвиток завдяки використанню правових актів управління, що визначають організаційні форми, методи, межі та правила діяльності як суб’єктів виконавчої влади, так і підпорядкованих чи підвладних їм об’єктів1.
На сьогодні як у правовій науковій літературі, так і на законодавчому рівні відсутній єдиний підхід до визначення «правового акта управління», хоча питання інституту правових актів управління було й залишається предметом наукових дискусій фахівців з теорії права, з конституційного та адміністративного права.
138
Передусім необхідно звернути увагу на те, що в науковій юридичній літературі правові акти управління розглядаються у різних значеннях, що призводить до певного змішування понять. Серед усіх підходів до сутності та змісту поняття «правовий акт управління» найпоширенішими є наступні варіанти тлумачення цього поняття.
Правовий акт управління – це важлива форма управлінської діяль
ності (форма управління).
Правовий акт управління – це управлінське рішення (при цьому термін
«рішення» має універсальний характер і встановлює необхідність виконан
ня конкретних дій особами та органами, яким адресоване певне рішення).
Правові акти управління – це правові акти, і в такому разі до них
можна віднести й акти, які приймаються органами законодавчої влади,
місцевого самоврядування, судом, прокуратурою.
Правові акти управління – це дії (або волевиявлення), оскільки вони
можуть розглядатись як виконання певних дій правоустановлюючого або
правозастосовчого характеру у сфері державного управління.
Правові акти управління – це приписи, оскільки реальним змістом пра
вових актів управління є правоустановлюючі та правозастосовні приписи.
Правові акти управління – це різновид документів (юридичних, служ
бових), оскільки ті приписи, які в них містяться, мають своє докумен
тальне оформлення2.
Очевидно, таке розмаїття підходів до сутності правових актів управління зумовлює й відсутність загальноприйнятого визначення правових актів управління.
Прихильники визначення правового акта управління як юридичного різновиду управлінського рішення характеризують його як владний, прийнятий шляхом одностороннього волевиявлення акт уповноваженого суб’єкта адміністративного права (органу виконавчої влади, органу управління (адміністрації) підприємства та установи, посадової особи), який має встановлену законодавством форму і спрямований на встановлення адміністративне-правових норм, виникнення та зміну адміністративно-правових відносин з метою здійснення завдань та функцій у сфері виконавчої влади. Шляхом видання такого акта виконавчий орган (посадова особа) розв’язує те або інше питання (загальне чи індивідуальне), яке виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій виконавчої влади3.
Інший підхід прослідковується у спеціальному дослідженні Р.Ф. Васильєва, присвяченому проблемам правових актів управління. Автор визначив ці акти як вольові владні дії державних органів та органів деяких громадських організацій, здійснювані ними на основі та на виконання законів у процесі виконання функцій державного управління і спрямовані на встановлення, зміну та припинення правових норм або на виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин. Ці дії іноді виражаються у формі усних велінь, але й вони оформлюються документами4.
Більш розширене тлумачення правових актів управління, яке також можна віднести до цієї групи, було запропоноване В.І. Новоселовим: «Пра-
139
вовий акт управління – це такі владні дії органів державного управління, які здійснюються ними в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності, виражають їх волю і направлені на встановлення правил поведінки державних органів, посадових осіб і громадян, а також на виникнення, зміну та припинення конкретних адміністративно – правових відносин»5.
Аналізуючи наведені визначення, можна зробити висновок, що їх автори дотримуються думки, що правовий акт управління – це насамперед дії (вчинки) уповноважених органів (очевидно, виходячи з етимологічного тлумачення слова «акт»). Адже процес підготовки та прийняття управлінського рішення звичайно є результатом планованих дій з боку уповноважених суб’єктів державного управління.
Досить поширеним є й визначення управлінського акта як офіційного припису. Прихильники цього підходу визначають акт управління як «офіційний припис, що заснований на законі, прийнятий суб’єктом управління на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку одностороннього волевиявлення і в межах його компетенції з додержанням встановленої процедури та форми і тягне за собою певні юридичні наслідки»6.
А.С. Васильєв дає наступне визначення: правовий акт управління – це заснований на законі односторонній владно-юридичний припис уповноважених органів державної виконавчої влади (їх посадових осіб), що видається відповідно до вимог встановленої процедури і спрямовані на встановлення, зміну або припинення загальнообов’язкових правил поведінки (правових норм), або на виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин з метою практичної реалізації завдань і функцій виконавчої влади7.
Іноді окремі дослідники акцентують увагу на конкретних ознаках, які вони вважають ключовими у визначенні поняття правового акта управління, що й дає підстави сформулювати визначення управлінського акта як волевиявлення. За такого підходу правовий акт управління визначають як засноване на законі одностороннє юридично-владне волевиявлення уповноваженого суб’єкта виконавчої влади, спрямоване на встановлення адміністративно-правових норм або виникнення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин з метою реалізації виконавчої влади8.
Деякі автори як ключову ознаку правового акта управління виділяють його оформлення у вигляді письмового документа. Прихильники такого підходу визначають правовий акт управління як письмовий документ, прийнятий уповноваженим суб’єктом права (державним органом чи посадовою особою), що має офіційний характер і загальнообов’язкову силу, виражає владні веління і спрямований на регулювання суспільних відносин9.
Власне, саме слово акт, що походить від латинського асіиз («дія, вчинок»), в українській мові також використовується для позначення вольових цілеспрямованих дій. Але не можна всі дії державних органів, незалежно від їх форми вираження та мети, вважати правовими актами управління.
З метою визначення приналежності правових актів до актів управління в юридичній літературі виділяють наступні специфічні ознаки правових актів управління.
140
Підзаконність. Правовий акт управління є підзаконним, тобто повинен видаватися компетентним суб’єктом державного управління відповідно до Конституції України, інших законодавчих актів. В літературі зустрічається кілька формул підзаконності актів: «прийнятий на основі закону», «прийнятий на виконання закону», «прийнятий в межах повноважень, наданих законодавством». Але все-таки єдиною для всіх актів загальною формулою підзаконності є формула «на основі та на виконання закону», всі інші – випливають з неї і є спеціальними для актів конкретних органів виконавчої влади10. Акт управління підзаконний, позаяк видається на підставі Конституції України, законів України та на виконання законів України.
Але, окрім законів, він повинен відповідати актам вищих органів системи виконавчої влади. Правове значення цієї ознаки виявляється в тому, що акти управління деталізують закони, містять механізм їх реалізації, організують функціонування органів державної виконавчої влади. Відповідні правові норми направлені на забезпечення конкретного, оперативного і диференційованого керівництва різними сторонами державного та суспільного життя".
Офіційність. Офіційний характер правового акта управління полягає у його виданні від імені органу держави, повноваження якого саме на видання акта такого виду (форми) закріплене Конституцією та законами. В усіх випадках воля, виражена в правових актах управління, є державною. Вони видаються в процесі реалізації державної влади, державно-владних повноважень. Звідси – владний характер приписів, що містяться в актах управління. Як слушно зауважують деякі автори, саме названа ознака управлінських актів допомагає відрізнити їх від актів громадських організацій12.
Загальнообов ‘язковість (авторитарність). Ця ознака правового акта управління дає змогу виокремити його ключові властивості. Загальнообов’язковість акта означає, що акт офіційно визнаний державою та її інститутами. Його зобов’язані виконувати всі фізичні та юридичні особи, яким він адресований. Ігнорування правових актів, їх недотримання, перешкоджання реалізації актів є порушеннями законності. Вони тягнуть за собою застосування, з одного боку, різноманітних способів відтворення «балансу актів» та їх юридичної сили й авторитету, а з іншого – заходів дисциплінарної, адміністративної, матеріальної, кримінальної відповідальності до винних осіб. Юридична захищеність акта є його гарантією13.
Як справедливо наголошується, «виконання актів управління гарантується авторитетом виконавчої влади, а в разі необхідності забезпечується примусовою силою держави»14. Недотримання юридико-владних приписів, які містяться в акті управління, тягне за собою настання відповідальності винної особи. Водночас, у юридичній літературі наголошується, що загальнообов’язковість управлінських актів має двосторонній характер, оскільки акт управління підлягає виконанню як органами (особами), яким його безпосередньо адресовано, так і державними органами чи посадовими особами, що прийняли його15.
141
Компетентність. Видання правових актів управління допускається виключно у межах компетенції уповноваженого органу, організації. Державні органи за допомогою управлінських актів здійснюють закріплену за ними компетенцію в рамках власних повноважень. Чітка відповідність правового акта управління характеру та обсягу компетенції органу держави, пра-восуб’єктності організації є найважливішим критерієм його законності, змістовності та обгрунтованості16.
Односторонність волевиявлення. Правовий акт управління – насамперед односторонній владний вольовий акт, владно-юридичне волевиявлення відповідного суб’єкта виконавчої влади. Ці акти – важливий засіб практичної реалізації цілей та функцій адміністративної влади, основна форма її виконавчо-розпорядчої діяльності. Вони є рішеннями, які об’єкти управління приймають в процесі повсякденного та безпосереднього керівництва в усіх сферах життєдіяльності держави17. Імперативність, обов’язковість для адресата правового акта управління виявляється у приписі, що в ньому міститься, має владний характер і являє собою одностороннє волевиявлення відповідного уповноваженого суб’єкта адміністративного права. Як справедливо відзначається в літературі, «владність цих актів полягає у тому, що згода на їх виконання з боку тих чи інших осіб або організацій, яким вони адресовані, не потрібна. Але це не означає, що всі акти управління мають імперативний характер. Багато в чому адміністративні правовідносини характеризуються тим, що праву однієї сторони відповідає обов’язок іншої, і навпаки»18.
Належна оформленість. Чинним законодавством повинна встановлюватись певна юридична форма для кожного виду правового акта управління. Загалом, правовий акт управління – це письмовий документ певного виду, що характеризується особливою формою викладу інформації, яка в ньому міститься. Звідси – структуризація тексту акта та його побудова за правилами юридичної техніки (глави, статті, норми тощо), формулювання правил поведінки тривалого або разового характеру, нормативна мова, використання специфічних юридичних понять та термінів, дотримання обов’язкових реквізитів, притаманних кожному акту". А також видання такого акта як письмового юридичного документа з дотриманням офіційно встановлених процедур, які передбачають порядок підготовки проекту, його обговорення, експертизи, затвердження.
На жаль, на сьогодні в Україні не врегульоване належним чином створення більшості правових норм: правотворча діяльність органів виконавчої влади має регулюватися передусім Конституцією і законами України, а вже потім – прийнятими відповідно до них підзаконними актами. Але, всупереч вимогам Конституції України, існуюче правове поле у цій життєво важливій для держави сфері сформоване переважно з підзаконних актів – указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів. Хоча підзаконні нормативно-правові акти, якими регулюється процес правотворчої діяльності в державі, часто не тільки не розв’язують проблем у цій сфері, а й значно загострюють їх. Адже неузгодженість функцій у правотворчій сфері як між гілками влади, так і все-
142
редині певної гілки призводить до колізій у законодавстві, неузгодженості законів.
Упорядкувальний вплив на суспільні відносини. Правовий акт управління призначений упорядковувати певні суспільні відносини. Це досягається за допомогою різних способів – шляхом встановлення правових норм, виникнення, зміни та припинення правовідносин, шляхом забезпечення реалізації правових норм, правового захисту законних інтересів20. Правові акти управління можуть бути основою для прийняття інших актів.
Визначеність місця в ієрархії правових актів управління. Кожен правовий акт управління займає таке місце в ієрархії актів, за якого зберігається принцип його «вертикального» підпорядкування актам вищих органів виконавчої влади. Ієрархія юридичних актів управління відображає реальні відносини між державними органами і має велике значення для збереження законності в державі. Недотримання чіткої ієрархії, взає-мопідпорядкованості актів призводить до порушення правопорядку і законності.
В юридичній літературі значна увага приділяється юридичній силі акта управління. На думку професора Ю.О. Тихомирова, юридична сила адміністративно-правового акта є складною юридичною категорією, що виражається:
в обов’язковій відповідності кожного акта принципам і нормам Кон
ституції;
у чіткій відповідності акта встановленій Конституцією класифікації
правових актів;
у відповідності закону;
у визнанні співпідпорядкованості між видами актів – Конституція,
закон, указ, постанова, наказ, інструкція та ін.;
у встановленні ієрархічної підпорядкованості актів державних
органів, які займають вище і нижче місця у державній системі;
у визначенні підстав та меж прийняття того чи іншого акта, його
основного змісту («на виконання закону...», «відповідно до указу» та ін.,
що виражають цей правовий зв’язок);
у визнанні правового акта, в якому не дотримані встановлені юри
дичні залежності, таким, що порушує законність і втрачає юридичну силу21.
Юридичне значення. Юридичне значення актів управління виявляється в їхньому організуючому впливі на суспільні відносини та у безпосередніх юридичних наслідках. Такі юридичні наслідки, які тягнуть за собою правові акти управління, можуть бути наступними:
а) акт встановлює або змінює правила поведінки, що є загальними і не
містять вказівок щодо конкретних осіб;
б) акт покладає конкретні обов’язки на суб’єктів чи надає їм певні
права;
в) індивідуальний акт слугує юридичним фактом, якщо законодавство
пов’язує з ним виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідно
син у сфері виконавчої влади;
143
г) індивідуальний акт може носити юрисдикційний (правоохоронний) характер, тобто він може містити правову оцінку тих чи інших фактів, розв’язання спорів про право чи застосування встановленої законом санкції22.
Виходячи з наведеного, слід запропонувати наступне тлумачення поняття правових актів управління. Це – форма управлінської діяльності компетентних органів державного управління (виконавчої влади), яка полягає у здійсненні в односторонньому порядку з дотриманням встановленої процедури певних владних дій, передбачених законом чи на його виконання з метою реалізації завдань та функцій управління, втілених у кінцевому результаті в певну законну форму, і таких, що тягнуть за собою певні юридичні наслідки. Водночас вважаємо за потрібне уточнити, що формою управлінської діяльності є видання правового акта управління, а не сам акт. Тобто головна роль у цьому визначенні все ж належить процесу здійснення владного волевиявлення як дії.
Характеристика змістових рис правових актів управління не буде досить повною, якщо не звернути увагу на співвідношення правових актів управління з окремими видами правових актів.
Співвідношення правового акта управління із законом. У співвідношенні різноманітних правових актів ключовим є дотримання принципу верховенства закону порівняно з усіма іншими актами. Закон як акт вищого органу державної влади є найголовнішою формою прояву державної волі, що встановлює засади державного ладу. Тому саме закон визначає коло відносин, що регламентуються актами різних державних органів, а також встановлює порядок видання, зміни, зупинення та скасування цих актів та їх форму. Як слушно зазначено: «Закон... слугує джерелом для всіх інших державних актів, в тому числі для актів управління»23.
Співвідношення правового акта управління із судовим актом. Зважаючи на специфіку призначення судової влади, можна виділити наступні ключові відмінності між судовим актом і актом управління.
Судові акти, відповідно до завдань судів, видаються, як правило, у
зв’язку з порушенням правової норми. Акти управління видаються не лише
і не так у зв’язку з порушенням правового припису. Питання, які покли
кані розв’язати акти управління, є значно ширшими, вони мають юриди-
ко-владний організуючий характер.
Судові акти видаються лише у випадках, чітко визначених законом.
Тим часом, як багато актів управління, крім зазначених випадків, вида
ються й тоді, коли безпосередньо в законі не згадані, але необхідність у їх
прийнятті випливає з компетенції відповідного органу, окресленої зако
ном більш загально, ніж компетенція суду. Це в жодному разі не означає
допустимості видання актів управління, що не відповідають вимогам за
кону, просто характер діяльності державних органів, що такі закони реа
лізовують, не дає змоги передбачити всі можливі варіанти рішень за відпо
відних обставин, як це передбачено для діяльності судових органів.
Відповідно до ст. 126 Конституції України, незалежність і недотор
канність суддів гарантується, і вплив на суддів у будь-який спосіб заборо
няється. Тобто жоден судовий акт не може бути прийнятий на підставі
144
вказівки, даної суду будь-яким органом або посадовою особою. Жоден орган держави не має права зобов’язати суд прийняти у тій чи іншій справі конкретне рішення. Акти ж управління часто видаються на підставі прямого доручення, наданого відповідно до закону вищим органом (посадовою особою), що обумовлюється завданнями та оперативним характером управлінської діяльності.
Судові акти завжди є актами застосування норм права у зв’язку з
яким-небудь фактом, подією, суперечкою тощо. Судові акти не містять
норм права, а суди не встановлюють правових норм. Акти ж управління
можуть бути і актами застосування норм права, і містити в собі нові нор
ми (скасовувати або змінювати старі).
Різний процесуальний порядок прийняття судових актів і актів уп
равління. На відміну від судових актів, прийняття, набуття законної сили,
призупинення і скасування яких завжди регламентуються законами, ана
логічні процедури щодо актів управління часто регламентуються підза-
конними актами і самими відповідними актами управління.
Співвідношення правового акта управління з актами органів прокуратури. Акти органів прокуратури (протест, припис та ін.), так само, як і судові акти, по суті є реагуванням на порушення законності. Акти ж управління, як уже було зазначено вище, видаються не лише у зв’язку з порушенням правових норм і покликані вирішити значно ширше коло питань.
Співвідношення правового акта управління із актами об’єднань громадян. Акти управління мають односторонній владний характер і поширюють свою дію за межі органу виконавчої влади, що їх видав. Крім того, виконання акта управління може забезпечуватися заходами державного примусу. На відміну від актів управління, акти об’єднань громадян (корпоративні акти) обов’язкові лише для членів даної громадської організації, їх виконання забезпечується заходами морального або внутрішньокорпора-тивного впливу.
Нарешті, доцільно сказати про співвідношення правового акта управління зі службовими документами. Службові документи – це офіційні ділові папери, що підтверджують певний факт чи право на щось. Це різноманітні довідки, доповідні записки, посвідчення, акти ревізій тощо. Вони засвідчують певні факти, що мають і юридичне значення, однак не можуть відігравати роль нормативного акта чи безпосередньо викликати (змінювати, припиняти) адміністративно-правові відносини.
Загалом, правові акти управління можна віднести до кола службових документів, але за своїм юридичним змістом та значенням вони чітко відмежовуються від більшості службових документів. Зокрема, значна кількість службових документів складається на основі правових актів управління, таким чином підтверджуючи ті наявні в них юридичне значимі факти та обставини, що насамперед фіксуються у відповідному акті. Наприклад, службові документи інформаційного змісту, як правило, передують виданню акта управління.
Склавши загальне уявлення про поняття правових актів управління, доцільно перейти у наступному підрозділі глави до питань їх класифікації.
145
Література
Васильєв А.С. Административное право Украинн (общая часть) –
X., 2001. - С. 146.
Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 2-х т Т 2 –
М., 2002. - С. 247.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное
право Российской Федерации. – М., 1997. – С. 239.
Васильєв Р.Ф. Правовне акта органов управлення. – М., 1970. –
Новоселов В.И. Законность актов органов управлення. – М., 1968. –
х^. 13,
Див., наприклад: Адміністративне право України / За заг. ред. Проф
Ю.П. Битяка. - X., 2000. - С. 126.
Васильєв А.С. Административное право Украинн (общая часть) –
X., 2001.-С. 147.
Административное право. Под редакцией Ю.М. Козлова й Л.Л. Попова
- М., 2000. - С. 269.
9. Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса – М
1998.-С. 143.
Веніславський Ф.В. Організаційно-правові проблеми попереджен
ня державно-правових конфліктів // Актуальні проблеми державного уп
равління. – X., 1998. – С. 87.
Овсянко Д.М. Административное право / Под ред. проф ГА Ту-
манова. – М., 1997. – С. 111.
Там само. – С. 111.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса – М
1998. - С. 144.
Адміністративне право України / За заг. ред. професора Ю П Битя
ка. - X., 2000. - С. 127.
Богуцкий В.В. Акти государственного управлення: Текст лекции. –
X., 1997.-С. 5.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса – М
1998.-С. 144.
Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право
- М., 1998. - С. 234.
Адміністративне право України / За заг. ред. проф. Ю.П Битяка –
X., 2000. - С. 127.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса. – М
1998. - С. 144.
Там само. – С. 144.
Там само. – С. 146.
Овсянко Д.М. Административное право / Под ред. проф. Г.А. Ту-
манова. – М., 1997. – С. 112.
Васильєв Р.Ф. Правовне акти органов управлення. – М., 1970. –
ч_^. ^3.
146
2. Класифікація правових актів управління
Класифікація правових актів управління (далі – акти управління) має велике теоретичне й практичне значення, оскільки відображає специфіку завдань і функцій органів виконавчої влади та інших суб’єктів адміністративно-правових відносин.
Класифікацію актів управління можна проводити за різними критеріями.
За критерієм юридичної природи актів управління розрізняють нор
мативні, індивідуальні (іноді їх називають «ненормативні», «правозасто-
совчі»), змішані (комплексні) акти управління, директивні акти, рівно-
партнерські (горизонтальні) договори та угоди. Таке розмежування право
вих актів управління зумовлено поділом правових форм здійснення уп
равлінської діяльності органами виконавчої влади на правотворчу (право-
установчу) і правозастосовчу.
За критерієм суб’єктів, які видають адміністративно-правові акти,
розрізняють:
акти Кабінету Міністрів України;
акти центральних органів виконавчої влади;
акти місцевих органів виконавчої влади (крім того, в окрему катего
рію правових актів управління можна виділити акти Ради Міністрів Авто
номної Республіки Крим).
3. За критерієм юридичної форми вираження правові акти управління
поділяються на: постанови; розпорядження; накази; інструкції; правила;
положення.
При цьому слід відзначити, що в даному випадку здійснена класифікація охоплює виключно акти управління, які видають (приймають) органи виконавчої влади, а не органи державного управління у широкому розумінні, про яке говорилося у главі 1 цієї книги).
4. За критерієм сфери дії правові акти управління поділяються на:
акти управління, що діють на всій території держави, на території
спеціального округу чи особливої режимної території;
акти, що діють у межах сфери, галузі державного управління, регіо
ну та в межах органу чи організації;
акти, дія яких поширюється на певне коло організацій чи громадян1.
За порядком прийняття адміністративно-правових актів виділяють
акти, що приймаються: єдиноначальне; колегіальне; спільно двома або
більше суб’єктами; за узгодженням.
За критерієм функціонального змісту адміністративно-правових актів
можна виділити:
акти, які приймаються для реалізації різних функцій управління (про
грама, бюджет, контроль, нормативи тощо);
акти, які мають чітко виражений галузевий характер (наприклад,
акти управління промисловістю, освітою, охороною здоров’я та ін.);
змішані акти2.
6. За критерієм «пов’язаності» адресатів виділяють:
акти, адресовані безпосередньо підлеглим суб’єктам;
акти, адресовані об’єктам у сфері їх функціональної діяльності;
147
акти з невизначено множинними адресатами;
акти з конкретними, персональними адресатами.
7. Деякі науковці вважають за доцільне в межах нормативних актів уп
равління окремо виділяти такі три групи актів: акти загального значення
(республіканські, обласні, районні, міські, селищні, сільські тощо);
міжвідомчі акти; внутрішньовідомчі акти (зокрема локальні)3.
Відзначимо, що така класифікація не сприймається більшістю вчених (і ми поділяємо їхню думку), оскільки республіканські та інші акти, віднесені автором до категорії актів управління загального значення, можуть бути і міжвідомчими4.
8. За формою акти управління поділяються на:
письмові акти, які є різновидом службових документів;
усні акти управління, що переважно використовуються при безпосе
редньому керівництві виробничою діяльністю, для забезпечення громадсь
кої безпеки, на транспорті, у військових формуваннях тощо;
конклюдентні дії, застосування яких не є надто широким, оскільки
вони знаходять своє зовнішнє відображення у певних знаках, світлових та
звукових сигналах.
9. За характером повноважень акти управління можуть бути: а) видані
на основі постійних повноважень; б) видані на основі тимчасових повно
важень (зокрема делегованих).
За ступенем складності акти управління поділяються на: прості (ру
тинні) акти; складні акти; унікальні акти.
Залежно від дати початку дії необхідно розрізняти акти управління,
які вступають в силу: негайно (за загальним правилом), з дати підписання,
прийняття; з дати, вказаної в самому акті; в термін, вказаний в іншому
акті; після державної реєстрації та офіційного опублікування.
Залежно від обсягу повноважень суб’єкта влади акти управління
поділяються на:
дискреційні акти управління, що приймаються на вільний розсуд, в
умовах широкої самостійності органу, посадової особи (про дискреційні
повноваження дивіться розділ II, гл. 4.3 цієї книги);
акти, що приймаються на основі альтернативних повноважень, що
надають суб’єкту можливість вибору одного з кількох названих у нормі
права варіантів;
акти «пов’язаної компетенції», що приймаються за відсутності мож
ливості вибору.
Варто наголосити, що найбільш універсальною та практично значимою є класифікація правових актів управління відповідно до критеріїв юридичної природи, суб’єктів права видання та юридичної форми вираження, оскільки саме ці критерії є досить узагальнюючими й такими, що охоплюють майже всі інші юридичні властивості актів. Саме на теоретичних аспектах класифікації актів за цими критеріями вважаємо за необхідне зупинитися окремо.
Нормативні та індивідуальні акти управління. Нормативні акти управління – це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиня-
148
ють (скасовують) правові норми. Нормативні акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування і мають конкретного адресата.
Справедливо відзначається, що нормативні акти управління «встановлюють загальні правила поведінки, норми права. Регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях. Як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування»5. Нормативні акти управління виражають регулятивну роль адміністративного права та є найбільш містким вираженням процесу реалізації виконавчої влади, оскільки саме в них знаходить своє вираження підзаконна адміністративна нормотворчість. Тому їх характеризують як правоустановчі акти6.
Окремі автори, вважаючи недостатньо точним визначення нормативного акта управління за критерієм наявності або відсутності в ньому правових норм, зазначають, що визначаючи природу правового акта управління, слід враховувати його призначення та юридичну функцію.
Прихильники такого підходу до визначення нормативних актів відносять до них і акти, які не містять норм права, але які мають значення для встановлення нових норм, для надання їм юридичної сили або для скасування правових норм, викладу їх в іншій редакції. При цьому зазначається, що не можна вважати нормативними ті акти, в яких міститься тільки одна правова норма. Як аргумент на користь цього твердження його автори наводять приклади актів, у яких» лише викладається зміст актів вищих органів з метою довести його до відома виконавців, і ніяких «своїх» приписів такі акти не містять»7.
На нашу думку, можна погодитись із тим, що правотворче призначення відіграє значну роль у визначенні приналежності правового акта до нормативних, але все-таки наявність хоча б однієї норми права в акті управління визначає його нормативний характер і дає підстава, навіть необхідність, для здійснення обов’язкової державної реєстрації такого акта Міністерством юстиції України з внесенням його до Єдиного державного реєстру нормативних актів8.
Основна особливість нормативного акту управління полягає, напевне, в тому, що він вносить зміни в систему чинних правових норм, відіграє значну роль передусім у створенні нормативно-правових передумов здійснення державного управління, у формуванні внутрішнього масиву правових норм, за допомогою яких забезпечується правова організація різних управлінських функцій. Видаючи нормативні акти, органи виконавчої влади розвивають і удосконалюють нормативну основу, приводять її у відповідність із вимогами розвитку суспільства і тим самим сприяють підвищенню ефективності правових норм. Водночас уповноважені органи в межах власної компетенції регулюють систему суспільних відносин, віднесених до їх відання.
В процесі здійснення управлінських функцій виникає потреба в конкретизації й деталізації норм законів. Це завдання розв’язується шляхом видання нормативних актів управління з урахуванням умов, місця і часу ре-
149
алізації управлінських функцій для забезпечення конкретного, оперативного і диференційованого керівництва.
Отже, нормативні акти управління встановлюють загальні правила без особистнісного характеру, розраховані на багаторазове використання для всіх передбачених ними випадків, їм притаманна стабільність, їхня юридична сила зберігається незалежно від виконання приписів акта в часі.
За допомогою нормативних актів управління:
забезпечується механізм реалізації конституційного статусу громадян
та громадських об’єднань різного типу;
конкретизуються норми вищої юридичної сили, які містяться у зако
нодавчих актах;
визначаються типові правила поведінки у сфері державного управ
ління;
втілюються в життя різноманітні соціально-економічні програми;
визначається правовий статус органів виконавчої влади;
визначається порядок виконання певних дій (процедур) виконавчо-
розпорядчого характеру;
формуються основні напрямки взаємодії різних учасників управлінських
відносин;
встановлюються необхідні обмеження та заборони, покладаються
спеціальні обов’язки або надаються спеціальні права у сфері державного
управління;
здійснюється охорона встановленого у сфері державного управління
порядку відносин9.
В українському чинному законодавстві поняття нормативно-правового акта визначено тільки в підзаконних актах. Зрозуміло, що проведення чіткої диференціації між нормативно-правовим актом взагалі й правовим актом управління відсутнє, як на законодавчому рівні, так і в наукових дослідженнях.
Визначення нормативно-правового акта, яке міститься у проекті Закону «Про нормативно-правові акти», принципово різниться від тих підходів, що закріплені на сьогодні у підзаконних нормативно-правових актах. За проектом Закону: «Нормативно-правовим актом вважається офі= ційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб’єктом у визначеній законом формі та за встановленою законом процедурою, який спрямований на встановлення загальнообов’язкових прав і обов’язків для невизначеного кола суб’єктів, та розрахований на тривале, багаторазове застосування до передбачених ним життєвих ситуацій»10.
Тобто, як бачимо, у зміст поняття нормативно-правового акта вкладається його розуміння як письмового документа, що містить норми права. На нашу думку, це можна пояснити тим, що підготовка цього законопроекту була спробою узагальнення практики застосування, місця, ролі, значення і уніфікації терміна «нормативно-правовий акт» як загального поняття, що поєднує в собі ознаки всіх правових актів різних органів держави (не тільци органів виконавчої влади), як зовнішнього письмового вираження дій цих органів, як джерела права.
150
Що стосується визначень, які містяться в підзаконних актах, то в них відсутні вимоги щодо форми та процедури підготовки й оформлення нормативно-правового акта. Так, у Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади»11 визначено лише, що нормативно-правові акти:
а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права,
свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Консти
туцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповню
ють чи скасовують чинний організаційно-правовий механізм їх реалізації;
б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших
міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління
та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до
сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.
Нормативні акти управління створюють правові передумови організації управлінських правовідносин. Вони «забезпечують управлінську діяльність програмою розвитку на перспективу, яка передбачає цілі і засоби їх досягнення, моделі суспільних зв’язків і відносин суб’єктів і об’єктів управління, а також орієнтири для оцінювання різних юридичних фактів і подій, з якими пов’язується виникнення, зміна чи припинення конкретних правовідносин»12.
Разом з тим, враховуючи владно-організаційний характер державного управління, необхідність повсякденного і безперервного здійснення багатоманітних управлінських функцій, які виражають матеріальний зміст діяльності відповідних органів і посадових осіб, правове регулювання управлінської діяльності за допомогою нормативних актів управління має обов’язково доповнюватися індивідуальним (ненормативним) регулюванням, що здійснюється через застосування правових норм, спрямованим на уточнення правового становища і зв’язків учасників управлінського процесу в конкретній реальній ситуації шляхом конкретизації встановлених правовою нормою прав та обов’язків суб’єктів.
Індивідуальні акти управління складають другу основну групу актів (які виокремлюються за критерієм юридичної природи). Індивідуальні акти стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовчий характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме:
а) чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб’єкта
ми адміністративного права, які видають такі акти;
б) розв’язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних,
справ або питань, що виникають у сфері державного управління;
в) чітка визначеність адресата – конкретної особи або осіб;
г) виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обу
мовлених цими актами13.
У науковій літературі вказується, що саме індивідуальні акти управління «вирішують конкретні пиіання управління і не місять у собі норм права, тому їх прийнято називати актами застосування норм прдь*. Видання
151
індивідуальних актів спрямоване на їх одноразове застосування відносно конкретних випадків, ситуацій, обставин. За допомогою індивідуальних актів управління здійснюється безперервне оперативне вирішення органами виконавчої влади численних справ»14. Індивідуальний акт також може викликати певні юридичні наслідки у вигляді виникнення, зміни чи припинення конкретних адміністративно-правових відносин.
Конкретність юридичних приписів, які містяться в індивідуальних актах, проявляється насамперед у тому, що ними вирішуються індивідуальні адміністративні справи або конкретні питання, які виникають у сфері державного управління. Вони персоніфіковані, тобто їх адресатом є конкретна особа чи особи. Індивідуальні акти найбільш поширені у практиці державно-управлінської діяльності, є важливим засобом оперативного розв’язання поточних питань управління. Крім того, саме вони забезпечують реалізацію юрисдикційної (правоохоронної) функції адміністративного права та виконавчої влади. Як акти застосування адміністративно-правових норм, індивідуальні акти управління використовуються і для реалізації норм цілої низки інших галузей права (наприклад, фінансового, трудового тощо).
Індивідуальним актам управління в літературі приділена недостатня увага. Найчастіше автори обмежуються твердженням, що правозастосовчі (індивідуальні) акти містять приписи (або констатації) конкретним виконавцям про виконання дій, про заохочення і т. ін., це акти разового застосування. Але такі акти мають ширше значення. Більш вдалим є трактування індивідуальних актів як рішень суб’єктів адміністративної влади, звернених до конкретних осіб. Будучи в основній масі правозастосовчими актами, вони створюють, змінюють, припиняють правовідносини; різновидом індивідуальних актів є правоохоронні, юрисдикційні рішення. За юридичними наслідками індивідуальні акти можуть бути зобов’язуючими, забороняючими, правоуповноважуючими і такими, що містять відмови15.
Конкретність та індивідуальний характер – загальні риси актів застосування права. Разом з тим, ці риси мають свої особливості. Специфіка цих актів полягає в тому, що вони містять правове розв’язання конкретного питання управління на основі застосування норм різних галузей права, не тільки адміністративного.
Говорячи про правозастосовчий характер індивідуальних актів управління, не можна применшувати і їх регулюючого значення. Індивідуальні акти, на основі й у межах правил, що містяться в правових нормах, встановлених нормативними актами, регламентують ті чи інші управлінські відносини. Але, на відміну від нормативних актів, які регулюють абстрактні управлінські відносини, індивідуальні акти управління регулюють казуальні відносини.
Таким чином, індивідуальні правові акти управління – це правозастосовчі акти, які вирішують конкретні управлінські справи, звернені до конкретних осіб-адресатів, визначають їхню поведінку і породжують індивідуальні права та обов’язки, мають державно-владний, творчий характер, видаються у встановленому законом порядку уповноваженими на це державни-
152
ми органами і їх посадовими особами і вичерпують себе одноразовим застосуванням. За результатами використання індивідуальних актів управління в реалізації правових норм можна робити висновок не тільки про стан правозастосовчої діяльності у сфері державного управління, а й про якість нормативно-правового регулювання відповідних суспільних відносин.
Інші види актів управління. Наступним видом актів управління, виділеним за критерієм юридичної природи, є комплексні (змішані) акти, які містять разом з нормами права індивідуальні приписи та рішення щодо конкретних управлінських справ. Хоча деякі автори вважають, що подібні акти не є самостійним видом правових актів управління і для визначення юридичної природи конкретного змішаного акта необхідно виокремити його переважну рису – нормативність або індивідуальність.
Особливу категорію актів управління за критерієм юридичної сили складають і такі, за допомогою яких затверджуються різні правила, положення, інструкції, що містять правові норми, або визнаються такими, що втратили чинність, раніше видані акти чи їх окремі пункти. Такі акти вносять зміни не тільки в систему правових норм, а й у систему нормативних актів. Вони, безумовно, є нормативними, оскільки спрямовані на виникнення, зміну чи припинення правових норм, а не на їх застосування. Зважаючи на це, в літературі такі акти називають актами нормативно-допоміжного значення™.
Особливе місце в системі правових актів управління займають так звані директивні акти, які не містять правових норм, але не є й правозастосовчими актами. Приписи, які в них містяться, мають юридичний і політичний владний чи рекомендаційний характер. Вони обов’язкові до виконання тими особами, яким вони адресовані. До числа таких актів найчастіше за все відносяться спільні акти міністерств і неурядових організацій, на зразок профспілок тощо. В них встановлюються директивні вказівки щодо того, як повинні вирішуватися ті чи інші питання, визначаються завдання, основні напрями роботи, зобов’язуються органи і посадові особи до виконання відповідного рішення тощо. Вони являють собою особливу групу актів управління, які виражають функцію загального керівництва. Не можна недооцінювати значення таких актів, оскільки вони впливають на зміну в системі правових норм і досить часто стають підставою для видання нормативних актів.
Виходячи із засад сучасної адміністративно-правової науки та світової практики державного управління, визнається використання в правотворчій та правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади адміністративних договорів. Іншими словами, у межах поділу правових актів управління на види за критерієм юридичної природи можна говорити про рівнопарт-нерські (горизонтальні) договори (угоди) між суб’єктами державного управління.
Піп стосується критерію суб’єктності у виданні або прийнятті актів управління, то на сьогодні доводиться констатувати відсутність єдиного підходу до кількості ланок (суб’єктів) у такій класифікації серед учених-
153
адміністративістів. Адже кількість ланок залежить від того, який зміст вкладається у поняття «управління», «акт управління» та «суб’єкт видання (прийняття) акта управління».
Якщо розуміти акти управління не лише як акти органів виконавчої влади та їх посадових осіб, а й акти інших суб’єктів державного управління, то до них можна віднести й акти Президента України17; державних підприємств, установ, організацій (головним чином у формі наказів і розпоряджень їх керівників); акти органів місцевого самоврядування в межах делегованих їм повноважень виконавчої влади.
Правові акти Кабінету Міністрів України. Відповідно до статті 117 Конституції України, Кабінет Міністрів України у межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання. Крім того, Кабінет Міністрів є суб’єктом законодавчої ініціативи, а також готує проекти актів Президента України. Але правовими актами управління визнаються лише власні акти Кабінету Міністрів, якими є постанови та розпорядження.
У формі постанов видаються акти Кабінету Міністрів, що мають нормативний характер. Тобто постанови Кабінету Міністрів – це, як правило, нормативно-правові акти, які видаються з найважливіших і загальних питань державного управління, в межах їх компетенції, колегі-ально урядом і публікуються за підписом прем’єр-міністра України.
Серед усіх актів управління вони мають найвищу юридичну силу (якщо не розглядати акти Президента України як акти управління, а вважати їх особливим видом правових актів спеціального суб’єкта). Водночас, якщо вважати акти Президента України правовими актами управління, то укази і розпорядження Президента України матимуть силу вищу, ніж акти Кабінету Міністрів, про що свідчить наявність конституційного повноваження Президента скасовувати акти Кабінету Міністрів (п, 16 частини першої ст. 106 Конституції України).
Нормотворча діяльність Кабінету Міністрів проводиться відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів, щорічної Державної програми економічного і соціального розвитку України, законів України, актів та доручень Президента України. Проекти постанов Кабінету Міністрів подають члени Кабінету Міністрів, центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київське та Севастопольська міські держадміністрації, робочі групи, утворені Кабінетом Міністрів. Проекти постанов Кабінету Міністрів підлягають обов’язковій експертизі Міністерством юстиції та узгодженню із зацікавленими ррга-нами, а у разі потреби – з іншими органами, установами, організаціями. Постанови завжди видаються у письмовій формі, адже це вимагається такою їх юридичною ознакою як нормативність. Прийняті постанови Кабінету Міністрів надсилаються Міністерству юстиції для внесення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів та для опублікування в газеті «Урядовий кур’єр» і Офіційному віснику України.
Незважаючи на визначення постанов Кабінету Міністрів як нормативних актів, на практиці вони найчастіше виявляються змішаними
154
юридичними актами. Це пояснюється тим, що дуже часто постановами Кабінету Міністрів затверджуються інші правові акти: положення, статути, порядки, регламенти, інструкції, які при цьому набувають сили норматив-них-правових актів.
Так, «положення» – це сукупність правил, що стосуються побудови, способів дії центральних галузевих органів, інших урядових установ або організації будь-якого аспекту господарського, оборонного, культурного, адміністративного будівництва.
Дуже схожими з положеннями є «порядки», в яких найчастіше містяться переліки послідовних процедурних дій, які належить виконати для досягнення певної поставленої мети.
«Статути» як правові акти органів виконавчої влади – це нормативні акти, що визначають форми і методи діяльності установ, службових осіб у будь-якій галузі.
«Інструкція» – нормативний акт управління, яким встановлюється процедура, роз’яснюються умови застосування будь-якого законодавчого чи нормативного характеру. Звідси її похідний, вторинний характер. Без належного затвердження така інструкція має лише інформаційний чи рекомендаційний характер, а ніяк не нормативно-правовий. Інструкція розрахована на багаторазове застосування і може мати як загальний, так і внутрішнь-оорганізаційний характер. Так, загальними інструкціями зазвичай встановлюють порядок планування, контролю, накопичення, обробки, зберігання, аналізу, передачі інформації тощо, їх використовують для більш ефективного застосування і виконання складних актів з великим інформаційним навантаженням. Методичні інструкції, в свою чергу, містять інформацію про порядок і методи виконання певної роботи.
Акти Кабінету Міністрів з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших поточних питань, які не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень. Розпорядження не встановлюють правових норм і є виключно правозастосовчими актами, про що свідчить і особливість порядку їх прийняття (як колегіальний – Кабінетом Міністрів, так і одноособовий – прем’єр-міністром України). Розпорядження містять індивідуально визначені вказівки (приписи) щодо виконання конкретних завдань чи розв’язання питань оперативного характеру (з посиланням у разі потреби на додатки), тому набувають чинності з моменту прийняття.
Слід додатково наголосити, що навіть якщо Конституцією України чи підзаконними актами і встановлюються певні юридичні форми вираження нормативно-правових чи індивідуальних актів, дуже часто на практиці під такими самими назвами видаються й акти, які мають допоміжний чи рекомендаційний характер. Такі акти не можна називати правовими актами управління, оскільки вони є не владними приписами, не загальнообов’язковими, а лише управлінськими рішеннями організаційного чи поточного характеру.
Не можна забувати також про те, що історія видання актів Кабінету Міністрів України знає періоди, коли виконавчій владі надавалися законодавчі повноваження, тобто право приймати акти, які мали силу закону і
155
могли зупиняти дію конкретних законів (або їх частин) або вносити до них зміни чи доповнення. Так, у 1992 р. Конституція України була доповнена статтею 97-118, згідно з якою Кабінету Міністрів було делеговане повноваження на визначений термін видавати декрети у сфері законодавчого регулювання з питань відносин власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного розвитку, державної митної, науково-технічної політики, бюджетної та кредитно-фінансової систем, оподаткування, державної політики оплати праці й ціноутворення, охорони навколишнього середовища, використання і відтворення природних ресурсів України та інших відносин, які потребували на той час законодавчого врегулювання. З грудня 1992 р. до грудня 1993 р. включно Кабінетом Міністрів України було прийнято близько ста декретів, багато з яких чинні й сьогодні.
Ці декрети мають силу закону, тому їх можна віднести до законодавчих актів, а не правових актів управління. Але при цьому ці декрети відрізняються від законів тим, що їх видав не законодавчий орган, а орган виконавчої влади. Такі декрети встановлюють норми права, які мають вищу юридичну силу, ніж інші акти органів виконавчої влади, їх положення не можуть бути змінені, припинені чи скасовані будь-якими іншими актами, крім закону, прийнятого Верховною Радою України. Таким чином, існування такого виду актів вищого органу в системі органів виконавчої влади в принципі не пов’язане зі здійсненням управлінської функції, притаманної органам виконавчої влади, а пов’язане із законодавчою функцією. Тому ці акти-декрети є актами законодавства, що мають вищу юридичну силу, оскільки їх видання відбувалося на основі делегованих Верховною Радою України повноважень і у межах цих повноважень.
Правові акти центральних органів виконавчої влади. У своїй правотворчій діяльності міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом керуються Конституцією України та іншими законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також положеннями про цей орган, затвердженими указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України. Крім того, на сьогодні існує Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади", в якому чітко вказана єдина юридична форма, в якій можуть виражатися правові акти центральних органів виконавчої влади, – наказ.
Але на практиці у зв’язку з існуванням різних центральних органів виконавчої влади і недостатнім нормативним регулюванням їх організації, повноважень та порядку діяльності акти цих органів, незалежно від того, є вони нормативними чи індивідуальними, набувають доволі різноманітних юридичних форм: інструкції, рішення, правила, положення, розпорядження, постанови. Особливо вирізняються форми актів центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, що найчастіше пояснюється особливістю закріплення їх статусу, функцій, повноважень, і, відповідно, порядку та форм здійснення таких функцій.
156
Неодноразово, починаючи ще з радянських часів, у науковій літературі висловлювалась думка, що практика видання актів у формах, відмінних від тих, які передбачені законодавством для актів даного органу, є порушенням законності20. Але, на жаль, дотримання положень чинного законодавства центральними органами виконавчої влади щодо передбачених для них правових форм відбувається далеко не завжди.
Проаналізувавши чинну нормативно-правову базу, можна зробити висновок, що, все ж таки, найбільший відсоток серед актів центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) займають накази. У свою чергу, такі акти, як інструкції, положення, рішення, правила, виступають в ролі різновидів об’єднуючого для них всіх поняття «наказ», оскільки вони обов’язково ним затверджуються (принаймні зараз практика йде саме таким шляхом), набуваючи при цьому сили нормативно-правового акта.
Отже, наказ – це владний, обов’язковий припис органів виконавчої влади (фактично, їх керівників) щодо певної особи або осіб, який містить вимогу необхідності виконання якоїсь дії або утримання від неї. Накази ЦОВВ можуть мати як нормативно-правовий, так і правозастосовчий характер, залежно від того, які правові наслідки вони породжують. Накази мають задовольняти такі умови:
мають виходити від керівника як провідника державної волі й, отже,
відповідати чинному законодавству;
повинні мати характер, обов’язкового для виконання акта і видава
тися з дотриманням встановленої законом форми. Виконавець може по
дати свої зауваження до виконання, але якщо наказ залишений в силі,
він має його виконувати під загрозою примусових заходів.
Залежно від характеру вимог, які в них сформульовані, накази поділяються на такі групи:
накази, що стосуються загальних та організаційних питань управління;
накази з виробничо-технічних питань управління;
кадрові накази, або накази з питань особового складу.
Найважливіші накази – нормативні, що містять норми права, запроваджують юридичні відносини. До них відносяться накази по відповідній галузі економіки; накази про введення в дію інструкцій, положень, рішень колегій тощо. Такі акти розраховані на багаторазове використання, забезпечуються силою державного примусу і мають всі характерні ознаки нормативно-правових актів.
Інші групи наказів є правозастосовчими актами, приймаються в ході розв’язання конкретних справ і вичерпують себе одноразовим застосуванням. Вони мають внугрішньоорганізаційне значення.
У разі потреби центральні органи виконавчої влади мають право видавати спільні акти. На нашу думку, така практика має певні недоліки. Адже при виданні акта одним суб’єктом цей суб’єкт має нести відповідальність за видання такого акта, а у випадку видання спільних актів може виникнути ситуація, коли відповідальний орган визначити неможливо.
В апараті ЦОВВ є утворення, які управлінські рішення приймають, але правових актів управління не видають.
157
Наприклад, колегія міністерства, яка утворюється для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції міністерства, на своїх регулярних засіданнях обговорює найважливіші напрямки його діяльності й розвитку галузі у міністерстві, вирішує основні його компетенційні питання, але її рішення, відповідно до законодавства, «проводяться в життя наказами міністерства»21. У випадку виникнення розбіжностей між міністром і колегією, міністр проводить в життя своє рішення, повідомляючи про виникнення розбіжностей Кабінет Міністрів України. Виходить, що рішення колегії саме по собі не є актом управління: ним є наказ міністра, що, з одного боку, не дає підстави вважати колегію «дорадчим органом при міністрі», але, з іншого – суперечить логіці відповідальності: чому міністр має особисто відповідати за рішення колегіального органу? Але законодавством на міністра покладається відповідальність за роботу всього міністерства, до структури якого входить і колегія.
Правові акти управління місцевих органів виконавчої влади. Місцеві державні адміністрації в межах своїх повноважень здійснюють виконавчу владу на територіях відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами. На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів – накази.
Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособове і несуть за них персональну відповідальність згідно із законодавством. Проекти розпоряджень нормативно-правового характеру погоджуються з керівниками відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Такі нормативно-правові акти підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому порядку. Лише після вчинення таких дій нормативно-правовий акт місцевого органу управління може набути чинності. Як бачимо, розпорядження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути як нормативно-правовими, так й індивідуальними.
Натомість накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів є юридичними актами виключно індивідуального характеру. Вони лише застосовують правову норму, встановлену іншим нормативно-правовим актом, до розв’язання конкретного випадку щодо конкретно визначеної особи і мають внутрішньоапаратне значення.
Необхідно згадати ще й таку правову форму актів управління, як рішення. Рішеннями називаються акти управління, які приймаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 135 Конституції України) в межах її повноважень. Вони приймаються колегіально, можуть бути як нормативними, так й індивідуальними.
Вважаємо за необхідне зазначити, що класифікація правових актів управління за критерієм суб’єктів права видання (прийняття) актів є вто-
158
ринною відносно класифікації правових актів управління за їх юридичною природою. Адже без розмежування поняття нормативно-правового акта й індивідуального (правозастосовного) акта наступна класифікація є неможливою, оскільки фактично базується на спробі в розумних рамках поєднати такі два нерозривні явища, як форма і зміст акта.
Правильне розв’язання проблеми форми актів управління має величезне практичне значення, позаяк ефективність управління значною мірою залежить від рівня використання компетентними суб’єктами всього арсеналу форм юридичних актів як засобів управління, від гнучкого поєднання різних елементів форми актів управління.
З урахуванням наведеного доцільно перейти загалом до характеристики вимог, що висуваються до актів управління, пов’язуючи необхідність дотримання цих вимог із потребами забезпечення ефективності дії розглядуваних актів.
Література
Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса. – М.,
1998. - С. 148.
Там само.
Бахрах Д.Н. Административное право. – М., 1997. – С. 159.
Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. –
М., 1998. - С. 236.
Адміністративне право України / За заг. ред. проф. Ю.П. Битяка. –
X., 2000. - С. 132.
Див.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова й Л.Л. По
пова. - М., 2000. - С. 270.
Мицкевич А.В. Акта вьісших органов советского государства. Юри-
дическая природа нормативних актов вьісших органов государственной
власти й управлення СССР. – М., 1967. – С. 22.
Постанова Кабінету Міністрів України № 731 «Про затвердження
Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів
міністерств та інших органів виконавчої влади» від 28.12.1992 р.
Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова й Л.Л. Попова. –
М., 2000.-С. 270-271.
ЬПр://огас1е2.гас1а.80У.иа./р13/2\уеЬ/\уеЬргос4_1?і(1=&рО511 = 12
Постанова Кабінету Міністрів України № 731 «Про затвердження
Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів
міністерств та інших органів виконавчої влади» від 28.12.1992 р.
Васильєв А.С. Акти государственного управлення в системе право
вих средств управленческой деятельности // АктьІ управлення: вопросьі
теории. Межвуз. сб. науч. тр. / Ивановский государственньїй университет. –
Иваново: ИГУ, 1987. - С. 51.
Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. –
М., 1998. - С. 238.
159
Адміністративне право України / За заг. ред. проф. Ю.П. Битяка. –
X., 2000. - С. 132.
Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. –
М., 1998. - С. 238.
Мицкевич А.В. Акти вьісших органов советского государства. Юри-
дическая природа нормативних актов вьісших органов государственной
власти й управлення СССР. – М., 1967. – С. 27.
Див., наприклад: Адміністративне право України / За заг. ред. проф.
Ю.П. Битяка. - X., 2000. - С. 133.
Закон України від 19.12.1992 р. «Про доповнення Конституції (Ос
новного Закону) України статтею 97-1 та внесення змін і доповнень до
статей 106, 114-5 і 120 Конституції України».
Указ Президента України від «Про загальне положення про міністер
ство, інший центральний орган державної виконавчої влади» 12.03.1996 р.
№ 179/96.
Николаева М.Н. Нормативнне акта министерств й ведомств СССР.
- М., 1975. - С. 88.
Указ Президента України «Про загальне положення про міністер
ство, інший центральний орган державної виконавчої влади» від 12.03.1996 р.
№ 179/96 (ст. 8) та Постанова КМУ «Про затвердження Примірної інструкції
з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої вла
ди, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах вико
навчої влади» від 17.10.1997 р. № 1153 (п. 2.8).
160
«все книги «к разделу «содержание Глав: 30 Главы: < 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. >