ГЛАВА З ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ АНАЛІЗУ ФУНКЦІЙ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

1. Загальнотеоретична характеристика функцій державних органів

У правовому регулюванні діяльності органів виконавчої влади суттєве значення має науково обгрунтоване визначення виконуваних цими орга­нами функцій та їх компетенції.

Як відомо, функції становлять найважливішу складову управлінської діяльності, походять від загального змісту державного управління, скла­дають змістову характеристику діяльності1. Компетенція, у свою чергу, є проявом діяльності органу держави, що спирається на владні повнова­ження. Тому, на нашу думку, цілком виправданим буде умовне виділення у структурі нормативно-правових актів, у яких ідеться про діяльність того чи іншого органу державної влади, двох структурних блоків: функціональ­ного (рольового) і компетенційного (владного). Водночас зазначимо, що функціональний та компетенційний блоки не вичерпують всієї багатома­нітності структури нормативно-правового акту.

Досліджуючи функціональний блок статусу органу виконавчої влади, звернімо увагу на те, що «функціональний аналіз є найбільш глибоким за ступенем проникнення у зміст і найвищим за рівнем теоретичного уза­гальнення аспект дослідження державного управління»2. Його застосу­вання створить можливості для з’ясування задач та ролі держави, а також її окремо взятих органів.

Нагадаємо, що слово «функція» походить від латинського /іїпсііо («відправлення, діяльність») і має таке значення: «...роль, яку певний со­ціальний інститут виконує відносно потреб суспільної системи... залежність, яка прослідковується між різними соціальними процесами»3. У деяких джерелах поряд зі словом «функція» у дужках зазначають: «роль»4.

Найчастіше термін «функція» у науковій літературі використовується як назва та/або характеристика напрямку діяльності, як узагальнююча характеристика сутності завдань і цілей діяльності кого-небудь або при­значення чого-небудь.

На думку В.Б. Авер’янова, «поняття функцій, у його загальносоціоло-гічному змісті, покликане охопити й відобразити внутрішню природу, най­глибший зміст, тобто суть діяльності»5. «Функції характеризують основ­ний напрям і зміст діяльності суб’єкта»6, – зазначає Ю.О. Тихомиров.

Діяльність держави проявляється у певних напрямках. Кожен з них є функцією7. Варто погодитися з тим, що «визначення змісту функцій будь-якого феномена є передумовою розуміння головного й визначального у цьому феномені, виявлення його соціального значення»8. Саме тому на­прямки діяльності держави дають можливість визначити цілі та завдання її діяльності на певному історичному етапі розвитку суспільства.

101

Найбільш узагальнено функції держави вивчає наука загальної теорії права і держави. Автор використовує результати її досліджень (її надбан­ня) у своїй праці як даність, яка вже встановлена, досліджена та узагаль­нена. Наука загальної теорії права та держави визначає найбільш загальні (основні) напрямки діяльності держави такими основними функціями, як забезпечення прав людини, соціальне обслуговування населення, регу­лювання економічних відносин, охорона природи, охорона правопоряд­ку, міжнародне співробітництво тощо.

Одним із прикладів широкої класифікації функцій держави є позиція французького вченого Б. Гурнея. Він поділяє кожну окрему державну функ­цію на підфункції, кожна з яких, у свою чергу, поділяється на елементарні дії. Так виникає «піраміда функцій», а саме: 8 функцій першого ступеня, 48 – другого, ЗО – третього9.

Соціальна роль держави є визначальним чинником, який обумовлює систему її органів, їх призначення, напрямки діяльності. У такий спосіб органи законодавчої, виконавчої та судової влади виконують певний, при­таманний лише їм комплекс функцій. У загальному вигляді функціональ­не призначення влад у державі можна окреслити наступним чином: зако­нодавча встановлює правила правової поведінки колективних та індивіду­альних суб’єктів громадянського суспільства, виконавча забезпечує дієвість формально визначених правил поведінки та їх реальне втілення у життя, судова оцінює ступінь правомірності поведінки суб’єктів права порівняно із встановленими загальнообов’язковими правилами поведінки та, у разі необхідності, застосовує до порушників заходи державного примусу.

Поштовхом до здійснення такого розподілу видів державної діяльності стали властиві будь-якій діяльності стадії прийняття рішення, його вико­нання та контролю за виконанням, їх виникнення є об’єктивним яви­щем, зумовленим активністю індивідів та їхніх об’єднань.

Функції держави і функції державних органів не є однопорядковими яви­щами (поняттями). У функціях держави виражається зміст її діяльності загалом (тобто всієї державної діяльності), а у функціях державних органів – лише зміст специфічної частини (ділянки) державної діяльності10. Функції окремого органу держави говорять про соціальне призначення цього конкретного органу як особливої частини механізму держави.

Тому, на нашу думку, було б неправильно визначати функції держави як просту арифметичну суму функцій її органів, а функції органів – як результат подільності функцій держави. Слід ураховувати масу інших чин­ників, вплив яких не можна ігнорувати.

Між функціями держави і функціями органів держави прослідковується співвідношення, тотожне співвідношенню філософських категорій «ціло­го» та «частини». Частина завжди несе на собі відбиток цілого, виражає природу цілого, зберігає його певні специфічні риси. Частина існує остіль­ки й тому, що існує ціле, до якого вона належить, і навпаки, без частини не існує цілого. Можна встановити взаємний перехід частин у ціле та цілого у частини. Кожна із цих категорій існує лише тому, що існує інша.

Функції частин (органів держави) походять від функцій цілого (держа­ви), але не є результатом їх механічного поділу. Розуміння функцій дер­жави як суми функцій державних органів неприпустиме. Подібний підхід

102

«зітре» масу чинників, таких як масштабність впливу, характер та ступінь важливості розв’язування завдань, інтегративність, структурність, гене-тичність, субординованість тощо.

Взаємозв’язок функцій органів держави з функціями держави виступає не у вигляді лінійного причинного ряду, а у вигляді своєрідного замкнуто­го кола, всередині якого кожна частина є умовою другої та обумовлена нею". Функції державних органів є результатом змістової подільності дер­жавного впливу на суспільство. Функції держави є результатом інтегра­тивних властивостей функцій державних органів. Дроблячи за певною кла­сифікаційною ознакою функції держави, отримаємо певну систему функцій державних органів.

Державний орган бере участь у виконанні всіх функцій держави, але переважно зайнятий тими з них, які прямо витікають з його призначен­ня12. Через «покладення» державою на свій одиничний (конкретний) орган певного «набору» (комплексу) функцій досягається спеціалізація держав­ної діяльності, виділяються ті державні структури, які «опікуються» ок­ресленою сферою суспільних відносин, певним родовим або видовим об’єк­том державного управління. Саме у такий спосіб можна встановити, що забезпечує конкретний орган, чим він займається, за що несуть відпові­дальність його посадові особи.

Література

Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу-

дарственного управлення. – К., 1979. – С. 25–26.

Там само. – С. 28.

Философский знциклопедический словарь / Гл. ред. Л.Ф. Ильи-

чев, П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев, В.Г. Панса. – М.: Советская знцик-

лопедия, 1983. - С. 751.

Хропанюк В.Н. Теория государства й права. – М.: ДДТ, 1995. – С. 219.

Аверьянов В.Б. Зазнач, праця. – С. 17.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса. – М.:

Юринформцентр, 1998. – С. 47.

Пертцик В.А. О путях повьішения зффективности управленческого

труда в местньїх Советах депутатов трудящихся РСФСР // Актуальнне

проблеми социалистического государственного управлення / Под ред.

Е. Старосьцяка, В.А. Пертцика. – Иркутск – Варшава, 1973. – С. 126.

Иванцова Г.А. Теоретико-правовне проблеми развития местного са-

моуправления: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – Уфа, 2000. – С. 11.

Гурней Б. Введение в науку управлення. – М.: Прогресе, 1969. – С. 35-43.

Совершенствование аппарата государственного управлення / Под

общ. ред. В.В. Цветкова. - К., 1982. – С. 89.

Философский знциклопедический словарь / Гл. ред. Л.Ф. Ильичев,

П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев, В.Г. Панса. – М.: Советская знциклопедия,

1983.– С. 7619.

Курашвили Б.П. Очерктеории государственного управлення. – М.,

1987.-С. 212.

103

2. Зміст поняття функцій органів виконавчої влади

Функції органів виконавчої влади (органів державного управління), так само як і функції двох інших гілок державної влади, є продовженням функцій держави.

Слід відзначити, що у радянській літературі функції органів державно­го управління були окремим предметом дослідження теорії державного управління та науки адміністративного права. Вчені досліджували функції управління, їхні види та критерії класифікації, обумовленість змісту функцій управління цілями та завданнями державного управління. Широ­ко вивчалися питання носіїв функцій управління – державних органів, природа нормативних актів, у яких фіксуються функції управління, юри­дичне забезпечення реалізації функцій управління, співвідношення функцій і компетенції органів управління тощо. Зазначені питання спе­ціально досліджували В.Б. Авер’янов, В.Г. Вишняков, Ю.М. Козлов, Б.П. Курашвіллі, Б.М. Лазарєв, М.І. Піскотин, В.І. Попова, Л.А. Симонян, Д.Д. Цабрія, Ц.А. Ямпольская та інші1. Окремі праці були присвячені та­кож матричним функціональним схемам організації та діяльності органів управління2.

З точки зору сучасного державно-правового буття всі вищезазначені дослідження є не чим іншим як вивченням функцій органів виконавчої влади: їхньої сутності, видів, ролі, класифікації, подільності.

Згадані дослідження не втрачають свого теоретичного значення й ко­рисності для сучасної вітчизняної теорії державного управління і науки адміністративного права. Водночас, запозичуючи наукові здобутки 60–80-х років минулого століття, слід враховувати дію політичних, соціологічних та економічних чинників, які зазнали радикальних змін після проголо­шення незалежності, внаслідок чого істотно змінилися законодавство, си­стема державних органів тощо. Отже, на нашу думку, існуючі теоре­тичні погляди щодо розглядуваної проблематики потребують певного онов­лення та уточнення. Зокрема, найсерйознішу увагу слід приділити вивченню функцій та повноважень органів виконавчої влади: їхньої сутності, видів, ролі, класифікації тощо.

Звертаючись до поняття «функція органу виконавчої влади», слід зазна­чити, що воно поєднує у собі всі родові ознаки загальносоціологічного поняття «функція управління»:

найвищий ступінь абстрактності у розумінні напрямку (вектора)

діяльності (впливу) або призначення когось чи чогось;

чітко визначена якісна ознака напрямку діяльності (впливу);

пов’язаність із суб’єктом (носієм) функції або з об’єктом (тим, на

що спрямована функція);

обумовленість цілями й завданнями існування або діяльності носія

і «споживача» функції.

Також функції є одним з елементів змісту управління3, дають мож­ливість встановити мету й напрямки його здійснення. Система органів виконавчої влади виявляє себе через функції та повноваження конкрет­них органів виконавчої влади.

104

У науковій юридичній літературі різні автори, визначаючи сутність функцій держави, управління, органу управління, органу виконавчої вла­ди, вкладають різні змісти у ці поняття, акцентують увагу на тому чи іншому критерії або ознаці, називають деякі з них істотними, деякі факультатив­ними, і навпаки.

З метою з’ясування сутності поняття «функція органу виконавчої вла­ди» проведемо аналіз основних існуючих у науковій літературі поглядів на зазначені вище поняття й виявимо ті ознаки, які наука вважає істотними у характеристиці змісту функції органу виконавчої влади.

І.Л. Бачило вважає, що «загальне визначення діяльності суб’єкта (органу або особи) з організації й розвитку підпорядкованого йому колективу з метою досягнення соціальне корисного результату можна назвати функ­цією управління взагалі»4. Також вона наголошує на тому, що «функції органів управління є первинною, постійною й достатньою категорією, яка виражає цілі системи з урахуванням причинно-наслідкових залежностей об’єкта й суб’єкта у різних підсистемах державного управління»5. Подібну позицію відстоював і О.Є. Луньов, визначаючи функції управління «своє­рідними комунікаційними каналами, які діалектичне поєднують й інтег­рують керовану й керівну системи»6.

Окремі автори ототожнюють функції управління з управлінськими дія­ми. Так, Д.Д. Цабрія визначає функції управління як «найбільш важливі, типові та стабільні управлінські дії»7. На нашу думку, подібне ототож­нення є дещо суперечливим, оскільки державно-владні дії органу вико­навчої влади не є його функціями, а лише випливають з останніх. Функ­ція охоплює певну якісну родову групу дій державного органу, є узагаль­ненням цих дій, виражає призначення або частину загального призна­чення органу виконавчої влади у здійсненні державного впливу на суспільні

відносини.

Загалом правильно визначаючи функцію управління як «основний на­прямок управлінської діяльності», І.П. Голосніченко обмежує її «вико­нанням державних завдань та досягненням мети, яку ставив законодавець у нормах адміністративного права»8. На нашу думку, з метою більш по­вного відображення змісту поняття «функція управління» слід указати ще й на норми інших галузей права, якими так чи інакше регламентовано державно-владну діяльність органів державної влади: конституційного, фінансового, земельного тощо.

Д.М. Овсянко зазначає, що «функції органів виконавчої влади – вико­нувати закони і слідкувати за їх виконанням, що відображається у назві цих органів»9. У такий спосіб учений узагальнено визначає сутність функцій органів виконавчої влади, пояснюючи напрямок їх діяльності як будь-яку діяльність органів державної влади, відмінну від діяльності органів зако­нодавчої або органів судової влади держави.

На думку Л.В. Коваля, функція державного управління – «це від­окремлена частина державно-управлінської діяльності, якій властива пев­на єдність змісту і яка здійснюється на основі закону спеціально створени­ми органами виконавчої влади, специфічними методами для проведення у життя завдань державного управління»10.

105

Найбільш вдало, на нашу думку, істотні ознаки поняття «функція дер­жавного органу» визначені вченими у галузях теорії державного управлін­ня та науки адміністративного права, які вказують на такі істотні риси функцій державних органів, як:

типовість та якісна однорідність видів діяльності, що об’єднуються

у функцію;

визначеність сфери впливу або напрямку (вектора) діяльності дер­

жавного органу;

складова частина змісту управлінської діяльності державного органу;

об’єктивна обумовленість цілями та завданнями державного управ­

ління;

–             обумовленість потребами об’єктів управління – «споживачів» функцій.

Втім, до цього переліку слід, на наш погляд, додати й обумовленість

завданнями й цілями існування та діяльності «носія»11 і «споживача» функції.

Зазначені ознаки функції органу державної влади, на нашу думку, є істотними, необхідними і достатніми для її характеристики. Вони повно й адекватно відображають зміст поняття «функція державного органу».

Оскільки орган виконавчої влади є, як відомо, різновидом державного органу, то цілком виправданим буде перенесення всіх зазначених вище ознак функції органу державної влади на функцію органу виконавчої влади. Перше поняття слід вважати родовим щодо другого, видового.

З останніх досліджень, спеціально присвячених функціям органів ви­конавчої влади, на нашу думку, заслуговує на увагу позиція російського вченого К.С. Бєльського. Він зосереджує увагу на цільовому та однорідно­му характері функцій як «провідних напрямках у діяльності органів вико­навчої влади; в них виражається цільове навантаження цієї гілки держав­ної влади... Кожна функція як певний вид діяльності виконавчої влади характеризується певною самостійністю, однорідністю та повторюваністю. Кожна функція органу виконавчої влади має свою сферу діяльності»12.

Функція є втіленням групової приналежності тих чи інших дій органів виконавчої влади. Вона дає змогу виявити вектор діяльності органу вико­навчої влади та очікувані результати його публічної діяльності, «безпосе­редньо виражає владно-організуючу сутність управління»13, але в жодно­му разі не є умовою й підставою для владного впливу. Владний вплив орга­ни виконавчої влади можуть здійснювати лише згідно з наданими повно­важеннями та поставленими перед ними цілями й завданнями державного управління.

Отже, функцію органу виконавчої влади можна визначити як узагальню­ючу характеристику призначення й спрямованості дій органу виконавчої влади, спрямованих на досягнення об’єктивно обумовлених цілей та зав­дань державного управління.

Запропоноване визначення функції органу виконавчої влади, на нашу думку, досить повно характеризує її зміст. Загалом правильне розуміння функцій органу виконавчої влади:

– дає змогу чітко відрізняти їх від меж повноважень та способу дії органу виконавчої влади і його посадових осіб;

106

спрямовує орган виконавчої влади на керування у своїй державно-

владній діяльності повноваженнями, а не загальною та доволі абстрактною

функцією;

спрямовує діяльність органу виконавчої влади у русло виконання

завдань і цілей його створення та існування;

надає можливість законодавцеві більш виважено підходити до визна­

чення переліку функцій та повноважень органів виконавчої влади у так

званих установчих і статусних актах, що сприятиме покращенню структу­

ри таких актів.

Література

1. Див., наприклад: Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа государственного управлення. – К., 1979; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. – М.: Политическая литература, 1968; Глебов А.П. Проблеми структурьі функций государства: – Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., – 1974; Зеленевский Я. Организация трудовьіх коллективов // Введение в теорию организации й управлення. – М., 1971; Совершенствова-ние аппарата государственного управлення / Общая редакция В. В. Цветкова.

К., 1982; Козлов Ю.М. Советское административное право. – М., 1984;

Курашвили Б.П. Проблеми общей теории социалистического государствен­

ного управлення. – М., 1981; Курашвили Б.П. Очерк теории государственно­

го управлення. – М., 1987; Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. –

М., 1972; Ответственность в управлений / Отв. ред. А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев.

М.: Наука, 1985; Пискотин М.И. К вопросу о функциях Советского госу­

дарства в современннй период // Советское государство й право. 1958. № 1;

Попова В.Й. Соотношение актов Совета Министров союзной республики с

актами других органов государственного управлення: Автореф. дис... докт. юрид.

наук. – М., 1973; Симонян Л.А. Функции советского государственного уп-

равления: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1977; Цабрия Д.Д. Пробле­

ми установлення правового положення органов управлення. – Автореф. дисс...

канд. юрид. наук. – М., 1976; Ямпольская Ц.А. Органи советского государ­

ственного управлення в современннй период. – М.: Изд-во АН СССР, 1954.

Див.: Бачило И.Л. Функции органов управлення. – М., 1976; Она же:

Правовие проблеми организации структур й их функций в системе советс­

кого государственного управлення. – Автореф. дисс... докт. юрид. наук. –

М., 1979; Она же: Организация советского государственного управлення. –

М., 1984; Калла Х.Я. Ответственность органов управлення // Ответствен­

ность в управлений / Отв. ред. А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев – М.: Наука, 1985.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М., 1972. – С. ЗО.

Бачило И.Л. Функции органов управлення. – М., 1976. – С. 40.

Бачило И.Л. Правовне проблеми организации структур й их функ­

ций в системе советского государственного управлення: Автореф. дисс...

докт. юрид. наук. – М., 1979. – С. 9.

Ответственность в управлений / Отв. ред. А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев.

- М.: Наука, 1985. - С. 100.

107

Цабрия Д.Д. Проблеми установлення правового положення органов

управлення: – Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1976. – С. 10.

Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні кате­

горії і поняття). – К., 1998. – С . 7

Овсянко Д.М. Административное право. – М., 1999. – С. 10.

Коваль Л.В. Адміністративне право. – К., 1998. – С. 26–27.

Під «носієм» функції тут розуміємо орган державної влади, який

повинен її реалізовувати.

Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство й

право. 1997. № 3. - С. 14–15.

Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу-

дарственного управлення. - К., 1979. – С. 49.

3. Основні підходи до визначення видів функцій органів виконавчої влади

В юридичній літературі функції органів управління прийнято поділяти на кілька видів (груп). Так, деякі автори вказують на основні та допоміжні (інстру­ментальні)1; основні, регулятивні й допоміжні2; загальні, спеціальні та до­поміжні (обслуговуючі)3; внутрішні й зовнішні, загальні й специфічні4; стра­тегічні й оперативні5; об’єктні й технологічні6; орієнтування системи, забез­печення системи, оперативного управління системою7, загальнокерівні, регу­лятивні, рахунково-аналітичні, організаційно-координаційні, контрольні8 тощо.

Виявлена різноманітність видової класифікації функцій державних органів є результатом акцентування різними авторами своєї уваги на ха­рактері розв’язаних завдань, ступені їхньої важливості, тривалості здійснен­ня управлінських дій, масштабності впливу органів державної влади, ха­рактері об’єкту управління тощо.

Функції органів виконавчої влади є результатом подільності змісту діяльності органів виконавчої влади на відносно самостійні та однорідні напрямки впливу. Функції є втіленням соціального призначення держав­ного органу. У зв’язку із цим важливе значення має відповідь на питання про види (групи) функцій органів виконавчої влади, про критерії їх класи­фікації, засади розмежування, здатність до дроблення, деталізації тощо.

У науковій літературі радянської й післярадянської доби немає одно­значного розв’язання окреслених питань. Називаючи одні й ті самі функції органів управління, автори вкладають у них різні змісти та значення, по-різному поділяють функції на види, вказують на їх групову приналежність.

Перш ніж виявляти критерії класифікації (розмежування) функцій органів виконавчої влади, слід визначитися з межами кожної окремої функції, відповісти на питання, чи існують функції органів виконавчої влади у «чистому» вигляді, де та межа, що дає можливість відрізнити якіс­но одну функцію від іншої?

Нагадаємо, що функцію органу виконавчої влади слід визначити як узагальнюючу характеристику призначення та спрямованості дій органу виконавчої влади, спрямованих на досягнення об’єктивно обумовлених цілей та завдань державного управління.

108

Функція сама по собі не існує, вона спостерігається у процесі конк­ретної цілеспрямованої діяльності9. В силу абстрактності розуміння функцій органів виконавчої влади неможливо чітко й однозначно встано­вити та закріпити їхні межі, дати ‘їх вичерпний перелік, відобразити межі подільності.

Дослідження питань класифікації функцій органів управління умовно можна звести до двох найбільш типових в юридичній науці точок зору: «матричної» й «лінійної», авторами яких є, відповідно, І.Л. Бачило та Б.М. Лазарєв.

Зокрема, застосувавши своєрідний «матричний» аналіз до діяльності державних органів, І Л. Бачило покладає в основу класифікації їхніх функцій кілька ознак. Серед них:

цілі, завдання, досягнення яких слід забезпечити;

ознаку організаційно-структурного підрозділу;

стадії виконання самих функцій10.

Систематизуючи функції органів за предметом регулювання та об’єдну­ючи їх у групи, згаданий автор виділяє «приблизно десять груп функцій»11. Вона таблично зобразила подільність кожної з функцій на підфункції, підфункції на дії, дії на операції, які й відображають зміст роботи органу державної влади зі здійснення кожної окремої функції. Виділені такі функції управління, як організація системи і процесу управління, про­гнозування і планування виробництва та ресурсів, управління науково-технічним розвитком галузі й технічною підтримкою виробництва, управ­ління трудовими ресурсами, управління матеріальними ресурсами й збу­том, управління фінансовими ресурсами, управління допоміжними про­цесами та обслуговуванням виробництва, управління основним виробниц­твом, управління капітальним будівництвом, управління соціальним роз­витком трудових колективів галузі12.

Як видно із запропонованої класифікації функцій управління, І.Л. Бачило акцентувала увагу на органах управління, які «опікувалися» виключно виробничою сферою народного господарства країни, а саме її промисловим сектором.

Запропонована класифікація функцій органів державної влади (органів виконавчої влади) зустріла неоднозначне сприйняття в юридичній літера­турі. Так, деякі вчені прямо підтримали розглядувану позицію, відзначаю­чи глибинність проведеного автором функціонального аналізу діяльності органів державної влади, змістовність та цілісність її досліджень, прак­тичну корисність зроблених висновків та їх придатність до втілення у дер­жавно-правовому будівництві13. Деякі ж автори, навпаки, поставили під сумнів правильність зроблених автором висновків, оскільки «спроба фор­малізувати функцію управління методом математичного моделювання є безуспішною і свідчить про механічне перенесення методів моделювання на об’єкти, які характеризуються вищим ступенем невизначеності»14.

На противагу розглянутому, Б.М. Лазарєв запропонував так званий «лінійний» спосіб визначення функцій органів управління. Ним обґрун­товано існування таких функцій органів управління як збирання, оброб­ка, аналіз інформації, передача її іншим органам, прогнозування, орга-

109

нізація, регулювання, керівництво, координація, планування, стимулюван­ня, контроль, облік15.

Більшість авторів так чи інакше підтримують один з наведених вище поглядів. Разом з тим, у літературі висунуто та обґрунтовано точку зору щодо «предметної» класифікації функцій. Будь-яка діяльність має свій пред­мет, вона на нього спрямована і має на меті створити, змінити або ліквіду­вати його. «Безпредметних функцій немає і бути не може. Класифікація функцій може бути лише предметною, об’єктною»16. Із джерел теорії дер­жавного управління, що підтримують предметну класифікацію функцій органів державної влади, заслуговують на увагу праці В.Б. Авер’янова та К.С. Бєльського, присвячені функціональній моделі відносин суб’єктів і об’єктів (предметів) управління.

Так, перший автор поділяє всі існуючі функції управління на групи, які спрямовані на забезпечення:

а)            цілепокладаючою інформацією керованих об’єктів – функції про­

гнозування, планування тощо;

б)            необхідними для їх нормальної діяльності та розвитку ресурсами –

фінансування, матеріально-технічне забезпечення, стимулювання, кад­

рове забезпечення та ін.;

в)            впорядкованості, узгодженості в їхній діяльності - керівництво,

координація, організація, регулювання, контроль та інше;

г)             зусиль щодо первісного формування та наступного удосконалення

керованих об’єктів в органічному поєднанні з такими самими заходами

керівних суб’єктів – організаційне проектування, організаційний розви­

ток тощо17.

Ця класифікація є продовженням раніше запропонованих даним авто­ром «найбільш загальних функцій управління»18.

К.С. Бєльський, у свою чергу, відзначає два рівні функцій органів ви­конавчої влади. Так, до першого рівня функцій виконавчої влади, «які мають глобальне значення для життя суспільства і виникають із субстан-ційної природи цієї влади», він відносить:

а)            охорону громадського порядку і забезпечення національної (дер­

жавної) безпеки;

б)            регулятивно-управлінську функцію, яка охоплює керівництво еко­

номікою, фінансами, культурою, освітою, охороною здоров’я, обороною,

внутрішніми та зовнішніми справами держави;

в)            забезпечення прав і свобод громадян.

До другого рівня функцій виконавчої влади, які мають допоміжний (інструментальний) характер, вчений відносить:

а)            нормотворчість;

б)            оперативно-виконавчу функцію;

в)            юрисдикційну функцію19.

1 все ж варто відзначити, що у наукових дослідженнях, присвячених функціональній характеристиці органів державної влади, більшість авторів одностайні щодо існування таких функцій органів державної влади, як прогнозування, планування, організація, керування, регулювання, коор­динація, облік, контроль. Відмінності спостерігаються у порядку їх роз-

110

ташування, в ступені значимості, у тлумаченні змісту кожної окремої функції, в «діяльнісному наповненні» тієї чи іншої функції.

Водночас, деякі автори називають функціями органів державної влади такі дії або групи дій, які, на нашу думку, не можуть претендувати на статус «функції».

Наприклад у літературі побутує думка про існування такої функції як «розроблення і прийняття рішення»20. Ця позиція вдається нам супереч­ною, оскільки розроблення і прийняття рішення притаманні будь-якій діяльності. Вони є стадіями будь-якої діяльності поряд зі стадіями реалі­зації рішення та контролю за його виконанням.

Вважаємо також суперечним виділення таких окремих функцій як «зби­рання, обробка, аналіз інформації, передача її іншим органам»21 або ж «ро­бота з інформацією»22. Будь-які дії з інформацією, як-от збирання, обробка, передача, зберігання, поширення, є однією з умов здійснення будь-якої діяль­ності. Інформаційні потоки пронизують всі суб’єкт-об’єктні управлінські відносини, дають знання про реальний стан об’єкта управління, його потре­би, є тією комунікативною ланкою, яка з’єднує суб’єкта і об’єкт управління.

Не існує органів виконавчої влади, які виконували б тільки одну функ­цію, так само, як і функцій, що реалізовувалися б виключно одним орга­ном виконавчої влади. Кожен орган виконує всі управлінські функції, але крізь призму специфіки власної діяльності у певній ділянці всього масиву управлінського впливу держави23.

Функції як змістовий елемент діяльності апарату управління прита­манні всім його органам, розподілені між ними у «вертикальному» й «го­ризонтальному» напрямках і характеризують спеціалізацію праці того чи іншого органу державної влади24. Саме тому можна виділити групи органів, які переважно здійснюють облік, контроль, координування тощо. Це зай­вий раз підтверджує важливе значення обгрунтованого визначення видів функцій органів виконавчої влади для покращення структурної побудови як системи органів виконавчої влади, так і її підсистем та окремих еле­ментів (органів).

Разом з тим, для потреб правового регулювання державного управління найважливішим є зв’язок функцій і компетенції органів виконавчої влади. Це питання окремо розглядатиметься у наступній главі, присвяченій пи­танням адміністративної правосуб’єктності органу виконавчої влади.

Література

Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство й

право. 1997. № 3. - С. 15-20.

Зеленевский Я. Организация трудових коллективов // Введение в те-

орию организации й управлення. – М., 1971. – С. 172.

Симонян Л.А. Функции советского государственного управлення:

Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1977. – С. 10–11.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення: Курс лекций.

– М.: Юридическая литература, 1997. – С. 123–125.

111

Цабрия Д.Д. Система управлення: к новому облику (государственно-

правовьіе аспекти). - М.: Юр. лит., 1990. – С. 159–161.

Курашвили Б.П. Проблеми общей теории социалистического госу-

дарственного управлення. – М., 1981. – С. 131–158.

Государственное й муниципальное управление: Справочник / Под

ред. Н.И. Глазуновой, Ю.М. Забродина, А.Г. Поршнева. – М.: Магистр,

1997. - С. 449-450.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М.: Издание г-на Тихоми-

роваМ.Ю., 2001.-С. 163.

Вишняков В.Г. Структура й штати органов управлення советского

государства. – С. 110.

Бачило И.Л. Функции органов управлення. – М., 1976. – С. 26.

Див.: Бачило И.Л. Организация советского государственного управ­

лення. - М., 1984. - С. 57-72.

Бачило И.Л. Функции органов управлення. – С. 144–146.

Див., напр.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення:

содержание деятельности й организационньїе структури. – К.: Наукова

думка, 1990. – С. 12; Калла Х.Я. Ответственность органов управлення //

Ответственность в управлений / Отв. редактор А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев. –

М.: Наука, 1985. – С. 87; Тихомиров Ю.А. Курс административного права

й процесса. – М.: Юринформцентр, 1998. – С. 213.

Симонян Л.А. Функции советского государственного управлення:

Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1977. – С. 8.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М., 1972. –

С. 32-39.

Денйсов И.А. Советское государство: происхождение, сущность й

функции. - М., 1967. – С. 133.

Див.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содер­

жание деятельности й организационньїе структури. – С. 13; Державне уп­

равління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. –

К.: Вид.-во ТОВ «СОМИ», 1999. - С. 71.

Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу­

дарственного управлення. – К., 1979. – С. 53.

Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство й

право. 1997. № 3. - С. 14-21.

Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опит системного

исследования). – М., 1968. – С. 197.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – С. 32.

Бачило И.Л. Функции органов управлення. – С. 50.

Цабрия Д.Д. Проблеми установлення правового положення орга­

нов управлення: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1976. – С. 10.

Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание

деятельности й организационние структури. – С. 12.