ГЛАВА 1 ПИТАННЯ ТЕОРІЇ ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

1. Загальне поняття державного органу

Термін «орган державної влади» є вихідним, за Конституцією України. Похідними від нього є терміни «орган законодавчої влади», «орган вико­навчої влади» і «орган судової влади» («суд»).

В конституційному тексті вживаються й інші терміни, складовою яких є слово «орган». Зокрема, в частині другій статті 59 згадано державні орга­ни. За змістом положення частини третьої статті 5 у непрямій формі ви­користано термін «орган держави». Комплексний аналіз положень Ос­новного Закону дає підстави дійти висновку, що на відповідному рівні терміни «орган державної влади» і «державний орган» («орган держави») вживаються як синоніми.

Відтак, основоположне значення для з’ясування змісту і форм держав­ного владарювання має поняття державного органу (органу держави), або органу державної влади.

Практично завжди держава сприймалася як своєрідний агрегат, склад­не утворення, сукупність або система певних елементів. І хоча про дер­жавні органи в тому або іншому словесному вираженні почади писати лише за нових історичних часів, вже перші визначення держави передба­чали наявність відповідних складових державної організації.

Дещо з історії розгляду аналізованого поняття. Ще за античних часів дер­жава розглядалась як людський організм (Платон). Органістичні погляди на державу були поширені у середньовіччі. Згодом вони знайшли відобра­ження в цілісній теорії, відомій як органічна. Ця теорія поступово відійшла від антропогенних оцінок держави і вже у XVII ст. стояла на позиціях.її характеристики як політичного організму. Органістичні погляди в тому самому XVII ст. формулювались і окремими представниками природно-правового вчення про державу (Гоббс).

Характеристика держави як політичного організму послужила згодом доктринальному визначенню понять державного механізму і державного органу, генетично пов’язаних із розвитком теорії й практики конститу­ціоналізму. Вже у перших основних законах були встановлені основи функ­ціонування державного механізму та його найважливіших складових, хоча згадувані поняття в них не були сформульовані й відповідні терміни не використовувались.

Поняття державного органу набуло вжитку в XIX ст., коли на ґрунті поширення ідей народного суверенітету й поділу влади склалося уявлен­ня про державу як засіб здійснення влади, що належить народові. Цей засіб (механізм) розглядався як такий, що об’єктивно має складну орга­нізацію, елементами якої є державні органи. Вже Ш.Монтеск’є, спросто­вуючи практику функціональної неподільності державної влади за часів

48

феодального абсолютизму, натякав на класифікацію державних органів за критеріями пропонованої ним концепції поділу влади. Однак головним у його концепції було розмежування трьох «влад» як політичне зумовлених і відносно самостійних явищ, а не окреслення головних функцій (законо­творчість, державне управління, правосуддя) в межах єдиної державної влади з виокремленням органів, призначених для їх здійснення.

Концепція поділу влади відіграла важливу роль у становленні теорії компетенції державних органів. Будучи однією з основ конституціоналіз­му, вона, по суті, вимагала визначення меж владарювання, здійснюваного за змістом законодавчої, виконавчої й судової «влад». Водночас згадувана концепція передбачала відмову від будь-якої довільності у засобах і фор­мах здійснення владарювання. Обмеження і формалізація сфери держав­ної влади, що є однією з ознак так званої конституційної держави, потре­бували розроблення абстрактного за смислом наукового інструментарію. Саме у XIX ст. формулюються такі поняття, як компетенція і повноважен­ня. Тоді ж пропонуються більш-менш узагальнені тези щодо державних органів та їх різноманітні класифікації.

Першоджерелом вітчизняних теоретичних конструкцій щодо держав­них органів треба вважати погляди німецьких учених XIX ст., найбільш відомим з яких є Г. Єллінек. Цей автор запропонував, по суті, цілісну теорію державних органів. Відзначаючи «багаточисельність» органів сучас­ної йому держави, він сформулював своєрідний постулат, за яким «не­обхідність державних органів випливає вже із самої суті держави як єдино­го організованого союзу»‘. Тим самим непрямо засвідчувалося формальне поняття державного органу – структурний елемент «єдиного організова­ного союзу».

При цьому вчений зазначав, що не існує «двох осіб – особи держави і особи органу, які б перебували між собою у правових відносинах; держава і орган, навпаки, утворюють єдине ціле»2. На його думку, держава може існувати лише опосередковано, через існування своїх органів, поза якими вона є «юридичним ніщо». Проте органи виражають не свою волю, а волю держави. Тому вони практично не є самодостатніми суб’єктами права.

Орган представляє державу, але не як окрема особа у праві й тільки в межах своєї компетенції. Саме компетенція, за Г. Єллінеком, є стрижне­вою і якісною характеристикою державного органу, який не має жодних суб’єктивних прав. На практиці можливі колізії (конфлікти) компетенцій і компетенційні спори різних державних органів. Такі спори можуть вирі­шуватися у формі судового процесу. Однак од цього відповідні державні органи не набувають природи відокремлених від держави осіб (суб’єктів) у праві. Спори між ними - це спори в «середовищі представників одного й того самого суб’єкта права» – держави, спори не про права, а про компе­тенцію.

Іншими словами, це завжди спори про об’єктивне, а не суб’єктивне право. Доречно зауважити, що саме такий характер, очевидно, мають фак­тично компетенційні спори, що розглядаються Конституційним Судом України.

49

Г. Єллінек насамперед визначав безпосередні органи (тобто вищі орга­ни держави), статус яких встановлений конституцією. Такі органи могли бути як одноособовими (монарх), так і колегіальними. Серед безпосередніх він виділяв креативні органи, або ті, які призначають. Ці органи, діючи на основі встановленої конституцією компетенції, уповноважені формувати склад інших, зокрема безпосередніх, органів. Г. Єллінек бачив відмінності між первинними і вторинними органами: вторинний орган є органом відносно первинного («орган органу») і представляє його. Пропонувались також поділи органів на самостійні й несамостійні, на нормальні й над­звичайні та деякі інші. Природно, що запропонована Г. Єллінеком класи­фікація (класифікації) органів грунтувалася на сучасних йому державній практиці та здобутках юридичної теорії.

Теоретичні здобутки німецької юридичної школи в царині проблема­тики державних органів були сприйняті вченими так званої дореволюцій­ної школи.

Зокрема, О.О. Жилін, який певний час працював професором Київ­ського університету, зазначав, що державний орган – це, власне, «тех­нічний термін для позначення певних відносин у державному союзі, утво­рюваних існуючим у цьому союзі правопорядком»3. На його думку, дер­жавні органи покликані діяти від імені держави, виражаючи її волю. Ф.Ф. Кокошкін застерігав, що «органом держави можна назвати лише той, який здійснює певні юридичні акти, що вважаються проявом волі держави у праві, або, щонайменше, бере участь у здійсненні таких актів»4. Названі та інші автори виходили зі своєрідної інтегральності понять держави і дер­жавного органу, з тотожності їх загального смислу.

За радянських часів, знайшовши розвиток і оформлення в рамках загальної теорії держави і права, наук державного управління та ра­дянського будівництва, проблематика державних органів була сферою інтересів багатьох дослідників. Стоячи на позиціях «класового аналізу» держави і водночас запозичивши певні здобутки старої доктрини сто­совно поняття і сутності державних органів, вони сформулювали низку теоретичних положень, зміст яких значною мірою залишається акту­альним.

Зокрема, констатувалося, що не кожний державний інститут (елемент державного механізму, або державного апарату) є державним органом, і було визначене поняття органу.

Разом з тим, за радянських часів поняття державного органу (органу держави), що було тоді широко визнане, певною мірою протиставлялось поняттю органу державної влади. Згідно з тодішньою політико-правовою теорією, державний механізм розглядався як система різних органів дер­жави – насамперед органів державної влади, а також органів державного управління, судових і органів прокуратури. І лише ради усіх рівнів вважа­лися власне органами державної влади.

Як зазначалось у літературі, «поняття «орган державної влади» наро­дилось у нашій країні у зв’язку з необхідністю закріпити верховенство Рад як головної державної форми народовладдя»5. Проте внаслідок суспіль-

50

но-політичного і державно-правового розвитку ще за тих часів наведена характеристика державного механізму була коригована, і всі державні орга­ни поступово почали визнавати органами державної влади.

Проблеми сучасного тлумачення поняття державного органу. Отже, термін «орган державної влади» увійшов до інструментарію вітчизняної юридич­ної теорії та практики обтяженим певними непорозуміннями. До таких непорозумінь слід віднести й ті, що виникають у зв’язку зі сприйняттям ідей Ш.Монтеск’є про розподіл влад (або, за прийнятою у нас терміноло­гією, – поділ влади).

Зокрема, в ужиток увійшли формулювання «гілка влади» та похідні від нього, причиною чого є невдалий подвійний переклад вживаного Ш.Мон­теск’є словосполучення «зерагаїіоп с!е$ рошюіге». Один із перекладів цьо­го словосполучення російською – «разветвление властей». Однак україн­ською воно має бути перекладене як «розгалуження влад». Тому, ймовірно, «галузь влади», а не «гілка влади».

Принцип поділу влади іноді помилково трактується як такий, що за­свідчує наявність у державі трьох «влад» з особливими повноваженнями. Однак, за усталеною юридичною теорією, повноваженнями наділені дер­жавні органи та посадові особи, а не умовні «гілки».

Фактично в Конституції України йдеться про три головні функції дер­жавної влади, які реалізуються спеціалізованими органами. Ніяких «гілок влади» та їх повноважень в Конституції України не передбачено. Закрі­пивши принцип поділу влади як основу організації й здійснення держав­ної влади, Конституція тим самим наголошує на тому, що влада реалі­зується насамперед органами, що визначені як органи законодавчої, ви­конавчої й судової влади.

Важливо, що викладене не виключає можливості наукового форму­лювання інших функцій державної влади, аніж згадані три головних. Адже її зміст не обмежується змістом повноважень органів законодавчої, вико­навчої й судової влади, хоча саме ці повноваження об’єктивно складають його основу.

Головним є не відповідне місце, а зміст повноважень конкретних дер­жавних органів, особливості компетенційних зв’язків з іншими органами. Спроби кваліфікувати нові галузі («гілки») влади, інші, ніж ті, що є кон­ституційне зумовленими, навряд чи є конструктивними.

З цього приводу можна послатися на відомого російського адмініст-ративіста Ю.М. Козлова, який, обстоюючи практичну цінність ідеї роз­поділу влади, оцінював як «чисто арифметичний, а тому формальний підхід, коли влада подрібнюється на елементи, що відповідають системі державних органів, яка складалась з тих або інших (нерідко суб’єктив­них) причин»6. Така оцінка є адекватною стану вітчизняної юридичної теорії. Конструювання будь-якої четвертої, п’ятої тощо галузі влади не створить додаткових можливостей для удосконалення функціонування державного механізму.

У літературі, виданій ще за радянських часів, сформульовані визна­чення державного органу, яких загалом дотримуються вітчизняні автори.

51

Практично всі подібні визначення спираються на виділення певних ознак державного органу. До таких ознак насамперед віднесені виокрем-леність органу як відносно самостійної частини державного механізму (апарату) і його наділення державно-владними повноваженнями з метою безпосередньої участі в реалізації функцій держави. Таким чином, держав­ний орган - це виокремлена і відносно самостійна частина (елемент) ме­ханізму держави, яка наділена юридичне встановленими владними повно­важеннями для здійснення визначених завдань, що безпосередньо пов’я­зані з реалізацією тієї чи іншої функції держави.

Принциповою умовою є врахування того, що влада держави не розпо­діляється між її органами, а є цілісним явищем: державні органи наділені не частинами влади, а повноваженнями. За змістом повноважень держав­ний орган має право видавати акти (владні приписи), які створюють юри­дичні наслідки зовні самого органу і є обов’язковими для інших суб’єктів права. Реалізація цих актів у необхідних випадках забезпечується держав­ним примусом. При цьому природу державного органу не може змінити обсяг – більший або менший – його повноважень.

Поширеним є підхід, за яким повноваження органу складають його компетенцію. Водночас компетенцію державного органу нерідко визнача­ють як сукупність не тільки повноважень, а й предметів відання, що є сферами суспільних відносин, у яких відповідний орган є компетентним. Компетенція державного органу об’єктивно походить від самої держави. Вона обов’язково фіксується у правових формах, і за її змістом визна­чається статус органу.

Конституція України передбачає певні підходи до визначення держав­ного органу, або органу державної влади. Згідно з частиною другою її статті 19, органи державної влади «зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами Ук­раїни» (виділено автором. – В.Ш.). З цього випливає, що, за змістом поло­жень Основного Закону, повноваження органу державної влади (держав­ного органу) мають бути визначені конституційне і (або) законодавче.

Такий висновок, зокрема стосовно органів виконавчої влади, підтвер­джується частиною другою статті 120 Конституції України, за якою орга­нізація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.

Разом з тим, у співвідношенні наведених конституційних положень з положенням п. 10 статті 116 Конституції України, яким передбачено ви­значення функцій Кабінету Міністрів України Конституцією та законами України, актами Президента України, виникає протиріччя. Зміст цього протиріччя в тому, що функції уряду можуть бути визначені підзаконни-ми актами (указами Президента України), а встановлення у такий спосіб його повноважень неприпустиме. Смисл же відповідного протиріччя в тому, що, за прийнятими в державно-управлінський науці підходами, функції органу є більш загальним явищем, ніж його повноваження, і реалізують­ся шляхом здійснення повноважень.

52

Повноваження державних органів можуть бути визначені й підзакон-ними актами. Така можливість об’єктивно передбачена у змісті статті 92 Конституції України, відповідно до якої виключно законами визнача­ються: організація і діяльність органів виконавчої влади (п. 12 частини першої); судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, органів і установ виконання покарань (п. 14 частини першої); організація і порядок діяльності Вер­ховної Ради України (п. 21 частини першої) тощо. За будь-яких умов, названа стаття не містить передбачень щодо законодавчого унормуван­ня статусу усіх тих державних органів, статус яких конституційно не вста­новлений.

З огляду на вищенаведене, є підстави обговорювати як наукову гіпоте­зу такий варіант розуміння поняття державного органу, згідно з яким це поняття можна сприймати як ширше, ніж поняття органу державної влади. Якщо статус державного органу може бути визначений підзаконними ак­тами, прийнятими, звичайно, на основі так званих статусних законів, то статус органу державної влади визначається виключно Конституцією і (або) законами України. Тим самим органи державної влади можуть вважатися різновидом державних органів, який має вищий рівень правового забезпе­чення статусу.

І хоча такий підхід є суто формальним і може видаватися дещо штуч­ним, проте він відповідає змісту Конституції України і реаліям державної практики.

Його певна штучність значною мірою зумовлена самим терміном «орган державної влади», який не має змістових особливостей порівняно з тер­міном «державний орган» і, як було засвідчено, укорінений у практиці державного владарювання за радянських часів. Прикметне, що в жодному з основних законів, прийнятих в інших країнах, ніж так звані соціалі­стичні й пострадянські, термін «орган державної влади» не вживається. Відповідним цілям слугує термін «державний орган» («орган держави»), хоча в конституційній практиці, зазвичай, взагалі уникають будь-якої тер­мінології узагальненого характеру, пов’язаної з визначенням державного механізму та його складових.

В Конституції України поняття органу державної влади (державно­го органу) послідовно відокремлюється від поняття органу місцевого са­моврядування. Таке відокремлення зумовлене відображенням в Основ­ному Законі України ідей, які характеризують теорію природного пра­ва общини (громади), відому ще із середини XIX ст. За цією теорією, місцеве самоврядування є окремим видом публічного владарювання, відмінним від державного владарювання. Однак у сучасних розвинутих країнах відповідні ідеї звичайно не дискутуються, хоча б через їх нере­альність7.

Зауважимо, що з метою чіткішого розуміння значення зіставлення понять державного органу і органу місцевого самоврядування в цій главі далі (гл. 1.4) будуть висвітлені спільні й особливі ознаки юридичної при­роди органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади.

53

Література

Еллинек Г. Общее учение о государстве. – СПб., 1908. – С. 400.

Еллинек Г. Вказана праця. – С. 412–413.

Жилин А.А. Учебник государственного права (Пособие к лицеям).

Насть 1. - Птг., 1916. - С. 84.

Кокошкин Ф. Лекции по общєму государственному праву. – М.,

1912. - С. 209.

СоветьІ народних депутатов. Конституционньїе основи организации

й деятельности. – М., 1981. – С. 14.

Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вест-

ник МГУ. Серия «право». 1992. № 4. – С. 6.

Див.: Шаповал В. Сучасні характеристики місцевого самоврядування

// Право України. 2002. № 3. - С. 48-54.

2. Поняття органу виконавчої влади як базового елемента апарату державного управління

Як з’ясовано в попередньому підрозділі цієї глави, органи виконавчої влади є окремим видом органів державної влади (державних органів). На них поширюються усі загальні риси державних органів, а це означає, шо кожний окремий орган виконавчої влади:

створюється з метою безпосереднього здійснення певних конкрет­

них державних функцій;

має чітко визначені державою спрямованість, завдання та цілі діяль­

ності, компетенцію і внутрішню структуру;

здійснює свою діяльність відповідно до визначених державою форм

та методів роботи.

На додаток до цього органи виконавчої влади мають і певні особливі ознаки, обумовлені їх приналежністю до відносно самостійної частини державного механізму (апарату) – системи органів виконавчої влади. Ця система органів має досить поширену назву – «апарат державного управ­ління» (або інакше – управлінський апарат).

Отже, апарат державного управління має системну природу, і тому його аналіз потребує використання пізнавальних засобів системного підходу. При цьому важливо врахувати, що адекватне застосування системного підхо­ду обов’язково передбачає формування спеціального понятійно-терміно­логічного масиву, що забезпечує перехід від загальних методологічних принципів системного підходу до оцінювання конкретних системних вла­стивостей відповідного досліджуваного об’єкта.

Призначення системного підходу полягає не просто в констатації існу­вання якихось систем, а в аналізі таких сукупностей елементів і зв’язків між ними, які дослідник, відповідно до своїх пізнавальних завдань, роз­глядає саме як системи. Причому стосовно одного й того самого досліджу­ваного об’єкта можуть бути змодельовані різноманітні системи – залеж-

54

но від обраного критерію, тобто так званої системотворчої ознаки. При­міром, апарат державного управління можна уявити як систему органів, систему службовців (посадових осіб), систему функцій, систему повнова­жень тощо.

Оцінюючи управлінський апарат саме як систему органів, методоло­гічно слід виходити з того, що вона виступає складною соціальною систе­мою, в якій органи виконавчої влади, що її утворюють (іноді їх називають – і це цілком прийнятне – також «органами державного управління»), пере­бувають між собою у різноманітних зв’язках та відносинах і виконують основні завдання й функції держави шляхом здійснення повсякденної й оперативної владно-організуючої (яку прийнято характеризувати як «ви­конавчо-розпорядчу») діяльності.

Орган виконавчої влади як «елемент» системи. У числі суттєвих ознак поняття органу виконавчої влади, що зумовлені його приналежністю до управлінського апарату як системи органів, необхідно перш за все нагада­ти, що чи не найголовніша особливість системного бачення цього апара­ту полягає у співвіднесеності системних оцінок щодо нього.

Так, з одного боку, цей апарат входить як складова до більш загальної системи (так званої «метасистеми»), якою є державний апарат (механізм) загалом. Причому апарат управління є його найбільш численною й розга­луженою частиною, яка відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні всіх основних завдань і функцій держави.

З іншого боку, апарат управління об’єднує більш прості складові час­тини, які також є системами (а відносно управлінського апарату загалом – підсистемами). Останні, в свою чергу, складаються з іще простіших систем, і так далі.

При цьому максимальну межу поділу системи характеризує поняття елемент. Щодо апарату державного управління в ролі елементу виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне, тому цей апарат ви­значається саме як система органів виконавчої влади.

Проте сказане не означає, що в системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не слід брати до уваги. Кожний орган управ­ління сам є системою і складається з власних елементів – структурних підрозділів та посад. Але це – елементи двох неоднакових рівнів: 1) апара­ту загалом (як системи органів)’, 2) окремого органу (як системи підрозділів і посад).

«Елемент» прийнято відрізняти від «частин» системи, якими виступа­ють певні сукупності елементів (або підсистеми), що є простішими щодо управлінського апарату загалом. Водночас, елементи не ототожнюються з «компонентами» системи. У загальносоціологічному плані розрізняються компоненти людського, речового, процесуального і духовного порядків. Зрозуміло, в апараті управління як соціальній системі головним компо­нентом завжди є люди, які займають певні посади і виконують відповідні повноваження.

Характеризуючи управлінський апарат як систему органів, доцільно спиратися на загальнонаукове тлумачення структури системи як її внут-

55

рішньої будови, що складається з елементів та взаємозв’язків між цими елементами1.

Між тим у науковій літературі часто-густо не враховується відмінність понять структури управлінського апарату (який є поєднанням конкретних суб’єктів управління) і структури системи управління (як поєднання суб’єктів і об’єктів управління). Але необхідність розмежування цих понять випли­ває з нетотожності самих явищ, що структуруються.

Наприклад, поняття структури системи управління звичайно застосо­вується як до керівної, так і до керованої підсистем (тобто до суб’єктів й об’єктів управління). Проте насправді поняття структури керівної підсис­теми є вужчим за обсягом, оскільки охоплює побудову лише суб’єктів уп­равління, яка об’єднує багато конкретних, локальних організаційних струк­тур (або інакше – структурних форм) цих суб’єктів.

Всупереч наведеному, доволі часто поширеним терміном «організаційна структура управління» визначають саме структури управлінського апарату. З огляду на це для більшої чіткості наукового аналізу в даному разі краще використовувати інше поняття – «управлінська (або керівна) структура». Причому бажано, щоб це поняття мало єдиний зміст стосовно:

а)            самостійних органів виконавчої влади;

б)            структурних підрозділів органів, які складаються з окремих посад –

первинних одиниць управлінського апарату;

в)            певних сукупностей органів (наприклад, так званих систем міністерств

чи інших центральних органів виконавчої влади).

Усі перелічені суб’єкти управління здійснюють конкретні владно-орга­нізуючі функції відповідно до суспільного розподілу праці в управлінсь­кому апараті. Збірне визначення цих суб’єктів можливе за допомогою узагальнюючого терміна «структурні одиниці» управлінського апарату. Се­ред них «базовою» структурною одиницею (на відміну від «первинної» – посади) є саме орган виконавчої влади, що виступає як елемент системи.

Але поряд з власне органами виконавчої влади в управлінському апа­раті діють такі нероздільно пов’язані з ними організаційні утворення, які прийнято називати «апаратом органу». Головним призначенням «апарату органу є створення усіх необхідних умов для ефективної реалізації орга­ном наданих йому повноважень, хоча й сам по собі «апарат» виконує певні владно-розпорядчі дії, які, однак, мають виключно внутрішньоорганізаційні спрямованість і характер.

Розглядуваний аспект наукового тлумачення поняття органу виконав­чої влади тривалий час мав суто академічне значення. Але він отримав певне загострення в контексті актуалізації проблеми співвідношення по­сад «керівник органу» і «керівник апарату» органу.

Практичне навантаження цій проблемі надав Указ Президента від 29.05.2001 р. «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністра­тивної реформи в Україні», де було визначено (частина п’ята ст. 3), що «державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники нале­жать до числа керівників відповідних міністерств»‘.

‘ Хоча на цей час інститут державних секретарів скасовано, проте необхідність розв’язання зазначеної проблеми залишається.

56

Хто ж такі «керівники міністерства», і чи належить до них сам міністр?

Прискіпливий аналіз цього питання дає підстави стверджувати, що ні, не належить. «Керівник міністерства» – це науково некоректний термін, оскільки саме міністерство не є власне «органом».

До речі, цікаво відзначити, що Конституція України взагалі не вико­ристовує терміна «керівники міністерств». Натомість застосовуються або вислів «члени Кабінету Міністрів» (п. 10 ст. 106, частина друга ст. 115, частина перша ст. 120), або терміни «міністри», «міністр» (частина чет­верта ст. 106, частина третя ст. 131). Тобто наведена у згаданому Указі Президента конструкція поняття «керівники міністерств» не має в Кон­ституції України термінологічного аналога.

Але справа навіть не в конституційних формулюваннях.

Питання треба розглядати ширше – чи є підстави взагалі говорити про керівника так званого єдиноначального органу? Адже «керівник» у даному випадку сам і є органом. А те, що зараз прийнято називати «органом» (зокрема міністерство), – просто «апарат» відповідного органу.

За такого підходу все стає цілком зрозумілим. Зокрема, державний сек­ретар мав би бути визнаний керівником не «органу», а «апарату» органу. А «органом» у даному випадку має бути визначений власне міністр.

Пропонований підхід потребує насамперед доктринального визнання і поширення, оскільки зараз абсолютно переважає суттєво інше розуміння розглядуваної проблеми. Тому в даному контексті передбачається пере­важно наголосити на важливості подальших наукових зусиль у відповідно­му напрямку, враховуючи, до того ж, що окремому висвітленню особли­востей посади «керівника» органу виконавчої влади присвячено наступ­ний підрозділ цієї глави.

Орган у структурі управлінського апарату. Повертаючись до висвітлен­ня суттєвих рис органу виконавчої влади і певним чином підсумовуючи попередній виклад, слід визнати той об’єктивний факт, що управлінсь­кий апарат складається зі структурних одиниць, базовою серед яких ви­ступає кожний окремий орган виконавчої влади. І в цьому виявляється організаційна відокремленість органів виконавчої влади в апараті дер­жавного управління.

Водночас, іншою ключовою характеристикою їх становища в цьому апараті є їхня функціональна відокремленість. Вона зумовлена тим, що органи виконавчої влади розрізняються залежно від: характеру компетенції або змісту функцій – на органи загальної, галузевої, й функціональної, міжгалузевої, компетенції; сфери дії – на органи управління економікою (народним господарством), соціально-культурним розвитком, адмініст­ративно-політичної сфери; способів прийняття владних рішень – на ко­легіальні і єдиноначальні (одноособові) та ін.

За всієї важливості елементного складу управлінського апарату, все ж таки в реальній практиці складність внутрішньої побудови управлінського апарату оцінюється головним чином не за переліком його елементів, а за множинністю і різноманітністю їхніх фактичних взаємозв’язків2. Причому

57

в ході системного розгляду управлінського апарату слід говорити не про­сто про взаємозв’язки, взаємодії елементів, а саме про спосіб (порядок) цих взаємозв’язків і взаємодій.

Стосовно апарату управління специфічний спосіб взаємозв’язків, взає­модій структурних одиниць виражається, як вважаємо, у нормативне за­кріплених моделях (або схемах) відношень цих одиниць. З огляду на це доцільно розуміти структуру управлінського апарату як фіксований роз­поділ праці (функцій і повноважень) між його ланками, хоч це й не є, як зрозуміло, вичерпним визначенням поняття структури.

Самі нормативні моделі взаємовідносин в апараті управління неодно­значні за внутрішнім змістом. Зокрема, треба розрізняти у змісті кожної моделі щонайменше такі групи нормативне фіксованих схем.

Перша – схеми зв’язків організаційного (лінійного чи функціональ­ного) підпорядкування структурних одиниць.

Друга – схеми розподілу між останніми цілей, завдань, функцій і по­вноважень (в тому числі обов’язків нести юридичну відповідальність за результати діяльності; ці обов’язки, на відміну від звичайних «компетен-ційних», можна умовно визначити як «суб’юрисдикційні»).

Нарешті, третя – схеми інформаційних зв’язків між структурними одиницями, притаманних управлінським процесам.

Ключове місце у змісті будь-якої нормативної моделі відношень нале­жить, як свідчить досвід, схемам розподілу цілей, завдань, функцій і по­вноважень, оскільки відповідно передусім до них будуються фактичні сто­сунки структурних одиниць як по «вертикалі», так і по «горизонталі» (до­кладніше про основні види таких стосунків говориться у наступній главі книги). Тому їх можна скорочено позначити як «схеми взаємодії» в апа­раті управління.

Відносно самостійне виділення зазначених схем взаємодії має прак­тичне значення для потреб правового регулювання управлінських відно­син між самими органами виконавчої влади. Адже фіксація цих схем без­посередньо пов’язана із встановленням компетенції окремих органів. Влас­не кажучи, таким шляхом держава здійснює розподіл праці між ними, ви­значаючи конкретну роль кожного органу та забезпечуючи узгодженість їх дій.

Разом з тим, розподіл управлінської праці існує і всередині кожного органу виконавчої влади. Це пов’язано, зокрема, з особливим місцем по­сади «керівника», розгляду якого присвячено наступний підрозділ цієї глави.

Література

Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опмт системного

исследования). – М., 1973. – С. 10.

Докладніше про це див.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного

управлення: содержание деятельности й оріанизационнне структури. –

К., 1990. - С. 16-18.

58

3. Особливості посади «керівника» органу виконавчої влади

Як відомо, службово-правовий статус посадових осіб органів виконав­чої влади неоднаковий. Для з’ясування цього статусу та визначення його ролі важливе значення має класифікація посадових осіб. Здійснення кла­сифікації дає можливість:

охарактеризувати службово-правовий статус посадової особи серед

інших службовців;

встановити обсяг службово-владних повноважень;

визначити умови та порядок проходження служби і службової ка­

р’єри;

забезпечити найбільш раціональне й ефективне вирішення струк­

турно-штатних питань у державних органах;

розв’язати проблеми врегулювання кадрової політики і підвищення

професійного рівня службового складу державних органів.

Традиційною для адміністративного права стала класифікація служ­бовців за такими критеріями як: а) вид (форма) діяльності службовців; б) обсяг службових повноважень; в) сфера діяльності службовців. Ця кла­сифікація є найбільш поширеною і має не лише теоретичне, а й практичне значення, яке полягає у можливості ефективного нормативного закріп­лення статусу цих осіб та врегулювання процесу виконання ними своїх службових завдань та функцій.

До посадових осіб, насамперед, належить керівний склад державних органів, позаяк керівна посада підтримує необхідний організаційно-функ­ціональний зв’язок у відповідній структурі. Враховуючи внутрішню струк­туру органу виконавчої влади, можна виділити:

а)            керівника органу;

б)            керівника апарату органу, на який покладено організаційне, аналі­

тичне, правове та інше забезпечення діяльності органу;

в)            керівників структурних підрозділів органу (а точніше – апарату органу)

- відділів, управлінь.

Найбільшим обсягом службово-владних повноважень наділений керів­ник органу виконавчої влади. Саме він покликаний здійснювати управлін­ня персоналом службовців органу і створювати належні умови для його безперешкодної діяльності. Від керівника залежить оптимальне викорис­тання всіх форм і методів управління.

При цьому важливе значення має не тільки рівень професійних здібно­стей керівника у відповідній сфері діяльності й уміння приймати рішення в тій чи іншій ситуації, а й авторитет керівника серед його підлеглих. Пси­хологічний (вольовий) момент є досить вагомим у забезпеченні владного впливу керівника, оскільки він виражає саму природу влади. Ще Аристо-тель, даючи характеристику посадової особи, вказував на такі обов’язкові риси, як здатність співчувати, доброчинність та справедливість1. За його уявленням, їх наявність є необхідною умовою для зайняття відповідної посади.

59

Висловлена думка і сьогодні не втратила своєї актуальності. Зокрема, з цього приводу в спеціальній літературі наголошується, що керівник нади­хає колектив на ініціативне і творче виконання службових обов’язків, а також контролює результати діяльності своїх підлеглих2. Саме керівник повинен вміти виробляти стратегію управління, консолідувати зусилля своїх підлеглих на розв’язання важливих завдань управління, використовуючи при цьому свою владу3.

Керівник органу є водночас суб’єктом як внутрішньоорганізаційних, так і зовнішніх управлінських відносин.

Керівник органу повинен організувати роботу всіх структурних підрозділів органу і забезпечити його діяльність загалом. Об’єктами впливу керівника органу виступають не тільки матеріальні та фінансові засоби, а й відповідний трудовий колектив. В силу цього у процесі здійснення внутрішнього управління виникають відносини з різними учасниками службово-трудової діяльності, зокрема заступниками керівника, керів­никами структурних підрозділів органу, окремими державними службов­цями, іншими працівниками органу, які не наділені статусом державних службовців.

Разом з тим, ці відносини характеризуються не тільки багатоманітністю суб’єктивного складу, а й багатофункціональністю свого змісту. Керівник повинен вміти розв’язувати питання, що стосуються забезпечення органі­зації виконання завдань і функцій державного органу, реалізації його ком­петенції через здійснення своїх повноважень.

Основним завданням керівника є розв’язання кадрових питань, зокре­ма прийняття на службу (роботу) до органів, формування кадрового ре­зерву, вирішення спорів, які виникають в процесі проходження державної служби. Насамперед, керівники приймають рішення про зарахування на роботу (службу). Відповідно до нормативно-правових актів, прийняттю такого рішення може передувати проведення спеціальної організаційної процедури. Так, законодавством може передбачатися процедура обов’яз­кового узгодження кандидатури з іншою посадовою особою. Наприклад, відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації», при­значення керівників відділів та управлінь головою місцевої державної ад­міністрації має здійснюватися за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня.

Важливою є роль керівника у випадку проведення конкурсу на замі­щення вакантної посади на державній службі (відповідно до Порядку про­ведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців від 15 лютого 2002 р.). За наказом керівника органу утворюється конкурс­на комісія, яку очолює, як правило, заступник керівника. Проте на підставі пропозицій конкурсної комісії рішення про призначення на посаду дер­жавного службовця приймає керівник відповідного органу.

Керівник органу виконавчої влади формує також кадровий резерв відпо­відно до умов і порядку, визначених у Положенні про формування кадро­вого резерву для державної служби від 28 лютого 2001 р. Формування кад­рового резерву спрямоване на підвищення професійного рівня осіб для

60

заміщення посад державної служби або для просування у службовій кар’єрі. Водночас, керівник уповноважений на розгляд скарг, які виникають у процесі проходження державної служби, зокрема, прикладом є оскаржен­ня рішень конкурсної та атестаційної комісій.

Забезпечуючи внутрішнє управління, керівник, як правило, одноособо-во здійснює розподіл управлінських функцій між своїми заступниками. Здебільшого до штату організаційної структури входить кілька заступників керівника. В окремих випадках, передбачених законодавством, заступни­ки призначаються за погодженням із вищою посадовою особою. Заступ­ники здійснюють керівництво у визначених напрямках, координують діяльність відповідних структурних підрозділів і несуть персональну відпо­відальність за виконання покладених на них службових завдань перед ке­рівником.

Один із заступників керівника, як правило, наділений більш значним обсягом повноважень. Він правомочний виконувати функції керівника у випадку відсутності останнього. Разом з тим, законодавством передбачені окремі обов’язки керівника, які не можуть покладатися на заступників. Наприклад, згідно з частиною другою ст. 14 Закону України «Про звер­нення громадян» пропозиції (зауваження) Героїв Радянського Союзу, Ге­роїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розгляда­ються вищими керівниками державних органів, органів місцевого само­врядування, установ, організацій і підприємств особисто.

У випадку тимчасової відсутності керівника, з метою забезпечення без­перервності здійснення повноважень відповідного органу, заступник ке­рівника наділяється функціями управління органом. У цьому разі на нього покладається персональна відповідальність за вчинені ним управлінські дії та прийнятті рішення. З метою попередження конфліктних ситуацій у зв’язку з тимчасовою відсутністю керівника у нормативних актах, на наш погляд, доцільно закріпити порядок та умови тимчасового заміщення ке­рівника і умови відповідальності за виконання цих повноважень.

До внутрішньоорганізаційних функцій належить право застосування до підлеглих заходів заохочення і дисциплінарної відповідальності. Ці за­ходи є спеціальним заходом впливу, спрямованим на забезпечення сужбо-во-трудової дисципліни у відповідному органі й належного виконання служ­бових повноважень державними службовцями.

Не менш складною й розгалуженою є зовнішня управлінська діяльність керівника органу виконавчої влади. Передусім на багатоманітність її змісту впливає рівень органу в ієрархії виконавчої влади. Відповідно до цього виникають різні види відносин управлінського характеру:

з вищими органами;

з підпорядкованими органами;

з органами, які є рівними за своїм статусом;

з органами місцевого самоврядування (за умови здійснення останні­

ми власних повноважень);

з органами судової влади (якщо орган виступає в ролі суб’єкта юри­

дичної відповідальності).

61

До того ж різноманітні відносини можуть виникати між органом вико­навчої влади і громадянами, за реалізації останніми своїх прав чи вико­нання обов’язків, а також у разі оскарження неправомірних рішень, дій чи бездіяльності цих осіб (згідно зі ст. 55 Конституції України).

Керівник репрезентує очолюваний ним орган і здійснює його пред­ставництво у таких відносинах без спеціальних доручень, а відповідно до повноважень керівної посади.

Таким чином, до основних управлінських функцій, виконання яких повинен здійснювати керівник, належать: функції організації, координації й планування діяльності, ухвалення управлінських рішень та впровадження їх у життя, контроль за їх виконанням та персональна відповідальність за організацію діяльності державного органу.

Велике значення має відповідальність керівників за прийняті ними уп­равлінські рішення і виконані дії. Особливу увагу необхідно звернути на дисциплінарну відповідальність. Згідно з чинним законодавством, керівни­ки несуть дисциплінарну відповідальність у порядку підлеглості. Існуван­ня такого виду відповідальності зумовлено особливістю характеру управ­лінських дій керівника. Останній відповідальний як за свої власні дії, так і за діяльність підлеглих по службі осіб, тобто за організацію колективу на виконання завдань держави.

Для дисциплінарної відповідальності в порядку підлеглості характерні такі ознаки: спеціальний суб’єкт відповідальності, яким є керівник; спец­іальна підстава відповідальності, якою є порушення службово-владних повноважень; система стягнень і специфіка їх застосування; особливий порядок оскарження рішень про накладення стягнень. Протиправна служ­бова поведінка цих посадових осіб має не тільки суто особистісний харак­тер, її наслідком є, водночас, дезорганізація діяльності всього органу та його трудового колективу.

Дисциплінарне стягнення накладається органом (посадовою особою), який безпосередньо призначив керівника, або вищим органом (посадовою особою). Застосування дисциплінарного примусу може відбуватися як з власної ініціативи вищої посадової особи, так і за поданням інших осіб. Наприклад, відповідно до ст. 31 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голова місцевої державної адміністрації має право порушу­вати перед міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади вмотивовані питання про відповідність займаній посаді керівників їх територіальних органів, на підставі чого міністерство, інший централь­ний орган виконавчої влади повинен у місячний термін прийняти рішен­ня і дати обгрунтовану відповідь. Накладення дисциплінарного стягнення передбачає лише письмову форму, і щодо притягнення до відповідаль­ності приймається відповідний адміністративний акт.

Враховуючи специфіку службово-правового статусу керівників органів виконавчої влади, їх слід віднести до особливої категорії посадових осіб, які забезпечують організаційний, нормативний і психологічний аспекти управління в системі органів виконавчої влади. Таким чином, на посаду керівника органу виконавчої влади нормативно-правовими актами покла-

62

дено здійснення організаційно-розпорядчих функцій і представництво органу в зовнішніх відносинах з іншими суб’єктами, що зумовлює підви­щений рівень персональної відповідальності за їх виконання.

Література

Аристотель. Сочинения. В 4-х т. Т. 4. – М., 1983. – С. 548.

Омаров А.М. Руководитель: размншления о етиле управлення: Мо-

нография. - М., 1984. - С. 8.

Руководитель в аппарате государственного управлення: организаци-

онно-правовьіе проблемн. – К., 1988. – С. 34.

4. Юридична природа органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування: особливі й спільні риси

Одним з найскладніших питань державно-правової теорії та практики сьогодення є питання про правову природу органів місцевого самовряду­вання, що свідчить як про їх спільність, так і про їх відмінність від органів державної (передусім виконавчої) влади. Розглядаючи це питання, необхідно передусім врахувати, що погляди дослідників державного та муніципально­го управління щодо характеру влади, яка здійснюється на місцевому рівні, – громадська чи державна – умовно можна об’єднати в три групи.

• Представники однієї з них у категоричній формі заперечують держав­ну природу влади територіальних громад та органів місцевого самовряду­вання.

Так, В.Ф. Погорілко вважає, що місцеве самоврядування опосередко­вує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя – місце­ву, муніципальну владу як владу територіальних спільностей1. Особливий характер публічної влади місцевого самоврядування визнає й російський вчений-адміністративіст Ю.М. Старилов2.

В.Є. Чиркін пише, що «місцеве самоврядування... це – недержавна влада. Обрані громадянами ради, комітети, а також обрані громадянами або радами мери міст та громад – це органи населення певних адмініст­ративно-територіальних одиниць, а не держави (державноорганізованого суспільства) даної країни загалом»3. В іншій своїй праці В.Є. Чиркін ще більш категоричний: державна влада та місцеве самоврядування – це різні рівні здійснення публічної влади народу. Місцеве самоврядування – це публічна влада територіального колективу, об’єднання громадян (а іноді й негромадян, які постійно проживають та сплачують податки) на певній території, влада народу даної території, в її межах та з питань, визначених державою, її правовими актами4. Розподіл названих видів публічної влади свідчить про те, що державна влада - це влада, яка представляє спільні інтереси всього суспільства, а влада місцевого самоврядування - місцевої спільноти (територіального колективу)5.

63

Стверджуючи, що органи державної влади та органи місцевого само­врядування – різні форми реалізації влади народу, О.О. Кутафін вважає, що місцеве самоврядування – це спосіб не тільки децентралізації управ­ління, а й організації та здійснення влади на місцях, який забезпечує са­мостійне розв’язання громадянами питань місцевого життя, організаційне уособлення управління місцевими справами в системі управління су­спільством і державою6.

Інший російський вчений, В.Я. Любашиц стверджує, що органи, які здійснюють державну владу, є структурними одиницями державного апа­рату, державними органами. Тому влада народу, яка здійснюється ними, має форму державної влади. Органи місцевого самоврядування не є скла­довою частиною державного механізму, не входять до системи органів державної влади і тому являють собою самостійну форму реалізації наро­дом своєї влади7.

Німецький учений 3. Баллейс наголошує, що муніципалітети є пере­дусім «природними корпоративними одиницями, а їх автономність випли­ває не так з державної влади... як із суверенітету народу, який має поважа­тися та забезпечуватися державою на практиці»8.

• Інша група авторів дотримується діаметрально протилежної точки зору, вважаючи, що муніципальна влада (влада місцевого самоврядуван­ня) – це різновид державної влади.

Так, Г.М. Чеботарьов вважає, що «влада органів місцевого самовряду­вання за своєю природою і не може бути іншою, ніж владою державною»9. На думку К.Ф. Шеремета, місцеве самоврядування - це децентралізова­не, справді державне управління10. В.В. Куликов категорично стверджує, що органи місцевого самоврядування є складовою частиною системи дер­жавного управління".

Теза щодо похідного від державної влади характеру місцевого самовря­дування обстоюється і сучасним шведським вченим С. Монтіном, який зауважує, що з погляду конституції та загальної ієрархії політичних інсти­тутів муніципалітети виступають частиною державної адміністрації, а місце­ве самоврядування наділяється компетенцією парламентом і в силу цього здійснює в остаточному висліді «делеговану державну владу»12.

В.М. Шаповал наголошує, що природа місцевого самоврядування ви­пливає з природи більш широкого явища – державного владарювання. Різновидом останнього, на його думку, є державне управління. Місцеве самоврядування, констатує В.М. Шаповал, за своєю природою є децентра­лізованою формою державного управління13.

На думку адептів цієї концепції, існування влади територіальної гро­мади (муніципальної) як різновиду публічної влади, джерелом якої є народ, заперечується тим, що він (як, зрештою, й будь-яка інша спільно­та людей) може бути джерелом лише однієї влади, а не двох: однієї – для органів державної влади, а другої – для органів місцевого самовря­дування. Тому, вважають вони, влада органів місцевого самоврядуван­ня є похідною від державної влади, а не від вигаданої муніципальної влади14.

64

• Третя група вчених займає компромісну позицію: ними визнається подвійна природа влади місцевого самоврядування. В результаті аналізу природи місцевої влади ці автори роблять висновок про те, що в ній одно­часно поєднуються два начала: громадівське й державне.

Так, М.П. Орзіх вважає, що саме синтез громадської й державної те­орій самоврядування дасть конституційну можливість «входити в правові ворота», а не «трощити муніципальні огорожі», які небезуспішно споруд­жені на місцях під впливом «революційної психології і суверенного беш­кетування місцевих рад»15. На необґрунтованість відсутності кореляції між державою і суспільством в особі місцевого самоврядування, яка обсто­юється адептами громадівської теорії, вказує О.О. Диденко, який, визна­чаючи місцеве самоврядування як спосіб самоорганізації стабільних со­ціальних спільностей на обмеженій території з метою розв’язання спільних завдань, акцентує увагу на єдності державного і громадівського начал у місцевому самоврядуванні16. Інший російський дослідник, В.Г. Мальцев вважає, що система державного управління, принаймні на своєму регіо­нальному рівні, має бути пронизана громадсько-самоврядницькими нача­лами, а система місцевого самоврядування – втілювати у собі елемент державності17.

На думку прихильників цієї точки зору, синтез державного і гро­мадського у самоврядуванні - дуже важливий для суспільства. За допо­могою єдності цих двох засад розв’язуються найважливіші громадсько-державні завдання: долається роздвоєння влади, яке веде до політичної нестабільності та послаблення держави й інститутів, які її складають; утворюються можливості для більшої частини людей – участь в уп­равлінні справами суспільства та держави, що підвищує культурно-пра­вовий рівень громадян і виховує в них почуття поваги до законів; ліквідується розрив між суспільством і державою; досягається єдина мета – збереження та зміцнення суспільства й держави за наявності демо­кратичних інститутів; держава більшою мірою входить у курс місцевих справ та приймає відповідні рішення, сутність яких узгоджується з інте­ресами людей; породжується спільний інтерес для громадян та держав­них органів, сутність якого полягає в будівництві життя, гідного кож­ної людини та суспільства загалом; управління суспільством на основі узгоджених дій перетворюється на єдиний процес творення18. Однак реалізація цих програмних положень можлива лише в соціальне орієн­тованій державі, яка створює мотивацію та стимули для розвитку ініціа­тиви людей.

З трьох означених позицій найбільш концептуально вивіреною видається та, що розглядає місцеве самоврядування, його органи як недержавну за своєю природою, самостійну форму здійснення народом своєї влади – публіч­ну владу територіальної громади. Ми бачимо місцеве самоврядування як систему організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, Що являє собою сукупність різноманітних органів й інститутів. Ця су­купність функціонує як єдиний цілісний механізм, центральною, провідною ланкою якого є територіальна громада.

65

Згідно з Конституцією України, народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Саме з даного конституційного положення випливає, що органи місцевого само­врядування не входять до єдиного державного механізму. В силу цього місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади.

Водночас, конституційне положення про те, що органи місцевого са­моврядування не входять до системи органів державної влади, не означає функціонального відособлення обох груп органів. Тому не можна вести мову про повне відокремлення та протиставлення державної влади і місце­вого самоврядування. Органи місцевого самоврядування та органи дер­жавної влади перебувають в єдиній системі публічно-владних відносин.

Особливі ознаки юридичної природи органів місцевого самоврядування. На нашу думку, можна виділити такі основні ознаки, що характеризують орга­ни місцевого самоврядування і відрізняють їх від органів державної влади.

•              Розходження в характері влади, яку репрезентують органи місцевого

самоврядування. Якщо державна влада є владою суверенною, верховною,

здатною саму себе реформувати, то влада місцевого самоврядування -

влада підзаконна, діюча в порядку і межах, визначених їй верховною вла­

дою, тобто законом.

На відміну від держави як такої, територіальна громада не володіє су­веренітетом. Більше того, державні структури покликані визнавати, збе­рігати й гарантувати організаційну і функціональну самостійність органів місцевого самоврядування у розв’язанні питань місцевого значення, за­безпечувати їм умови, достатні для успіху (наприклад, право місцевої нор-мотворчості у встановлених законом межах, певна бюджетно-фінансова самостійність, наявність комунальної власності тощо).

Розмежування сфер компетенції державної влади і місцевого само­

врядування, тобто обмеження кола справ, що довіряються місцевому са­

моврядуванню або визнаються за ним. Звичайно до відання органів місце­

вого самоврядування передусім відносять справи місцевого господарства,

місцеві питання, що пов’язані з повсякденними потребами жителів, а та­

кож деякі загальнодержавні справи, що покладає на них держава.

Відсутність у механізмі місцевого самоврядування класичного поділу,

як у механізмі державної влади. Адже органи місцевого самоврядування не

володіють правом власне законодавчої влади. Відсутність права видання

законів з тих чи інших питань, які для певної місцевості замінюють закони

загальні, є досить важливим критерієм, який відрізняє місцеве самовряду­

вання від державної влади.

Взагалі поділ влади на місцевому рівні містить у собі несумісність із традиційним поняттям про владу. Влада на місцях одна і єдина, але вира­жається у різних функціях органів управління. Так, функція представниць­кого органу місцевого самоврядування полягає в тому, щоб виражати волю територіальної громади, надавати їй загальнообов’язкового характеру, здійснювати від її імені владу. Функція виконавчих органів місцевого са­моврядування полягає у здійсненні управлінської, владно-організаційної

66

діяльності, спрямованої на виконання правових актів, прийнятих безпо­середньо територіальною громадою або її представницьким органом.

Місцеве самоврядування, що виступає як система організації життє­

діяльності населення на відповідній території, являє собою сукупність ви­

борних і інших органів та інститутів влади. Ця сукупність функціонує як

єдиний цілісний механізм і забезпечує організаційну відособленість, авто­

номність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування здійснюється

ефективно, якщо усередині територіальної громади існують горизонтальні

взаємозв’язки і взаємодії, що формуються, закріплюються й сусідськими

зв’язками, і мережами дружніх відносин, і зусиллями політичних партій

та громадських рухів.

Місцеве самоврядування організується і функціонує як структура, що

враховує історичні, національні, етнічні, культурні й інші особливості,

спільні риси відповідної територіальної спільноти. Місцева специфіка,

причому не тільки природно-географічна, а й традиції, уклад життя, куль­

тура, значно впливає на формування органів місцевого самоврядування,

характер їхньої взаємодії, визначає управлінську активність жителів, пра­

вила і процедури прийняття управлінських рішень. Це дає змогу будувати

місцеве самоврядування та його діяльність із максимальною розмаїтістю.

Місцеве самоврядування передбачає єдність самостійності й відпові­

дальності під час розв’язання всіх питань місцевого значення: економіч­

них, соціальних, культурних та інших. Адже, згідно зі ст. 2 Закону «Про

місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування в Україні –

це гарантоване державою право і реальна здатність територіальної грома­

ди – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жи­

телів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність

органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання

місцевого значення в межах Конституції та законів України.

При цьому під самостійністю розуміється не тільки право жителів -членів територіальних громад безпосередньо (через своїх представників) без втручання якихось інших владних структур визначати коло питань місцевого значення, прийнятих до свого відання, а й необхідність розв’я­зувати їх, діючи відповідно до законів і локальних нормативних актів, спи­раючи при цьому тільки (переважно) на власні ресурси, матеріальні, фінан­сові та інші. Діяльність під свою відповідальність передбачає, що тягар наслідків за вирішення місцевих питань лягає повною мірою на місцеве самоврядування.

•              Органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого

значення, у своїй діяльності виходять передусім з інтересів населення

відповідної території (локальних, а не загальнодержавних інтересів). По­

ляризація інтересів центра і місць - основа зародження муніципальної

влади.

Саме локальний інтерес є основою генезису муніципальної влади. Вона структурується в системі публічної влади в умовах легітимації та легалі­зації такого інтересу". Вони виявляються, аналізуються і враховуються, наприклад, під час підготовки місцевого бюджету, цільових програм, по-

67

будови структур місцевого самоврядування, в ході оцінювання діяльності депутатів і посадових осіб.

•              Нарешті, місцеве самоврядування спирається на власну правову базу.

Пріоритетними джерелами права місцевого самоврядування, безумовно, є

Конституція і закони України, хоча природно, що більшість питань у цій

сфері мають регулюватися локальними актами – статутами територіаль­

них громад, рішеннями, прийнятими шляхом місцевих референдумів, ак­

тами органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Наявність цих відмінних ознак, безумовно, свідчить про самостійне й незалежне від держави, її органів місце органів місцевого самоврядування у механізмі публічного управління. Водночас, наявність у цих суб’єктів названих специфічних рис аж ніяк не означає відсутності й деяких ознак, які є спільними з юридичною природою органів виконавчої влади.

Спільні ознаки юридичної природи органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади. Передусім слід зауважити, що навіть етимологіч­не термін «місцеве самоврядування» об’єднує поняття «управління» («са­моуправління», «управління своїми справами») і «місцеве», що вказує на його соціально-управлінську сутність.

Місцеве самоврядування реалізує найважливіші управлінські функції

за допомогою спеціальних муніципальних органів, маючи ті самі прак­

тичні макроцілі, що й державне управління: надання людині соціальних

та управлінських послуг. Більше того, профільні галузі права (муніципальне

й адміністративне) органічно взаємопов’язані між собою. Муніципальне

право регулює відносини у сфері публічного управління, тобто управлін­

ня, яке здійснюється територіальною громадою безпосередньо або в особі

органів муніципального управління, посадових осіб та службовців органів

місцевого самоврядування. Суб’єкти муніципального управління викори­

стовують традиційні для адміністративного права механізми, методи, форми

та засоби управління20.

Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є

обов’язковими інституціями, із рішеннями яких не може не рахуватися

населення території, в межах якої вони функціонують.

Акти органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, прийняті у межах Конституції та законів України, є обов’язковими до ви­конання всіма суб’єктами - органами, підприємствами, установами, орган­ізаціями, а також громадянами в межах території, на яку розповсюджуєть­ся юрисдикція відповідного органу. Такі акти є основною юридичною (ад-міністративно-правовою) формою реалізації завдань та функцій цих органів. Шляхом видання акта орган виконавчої влади або орган місцевого само­врядування вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), що виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій певних суб’єктів. Акти, прийняті органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, створюють юридичну основу для виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин, або є юридич­ним фактом, що безпосередньо створює умови для виникнення, зміни або припинення певних правових відносин.

68

•              Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є

організованими (інституційно оформленими) колективами (якщо це ко­

легіальні органи) або одноособовими (єдиноначальними) органами, які

утворюють самостійну автономну частину апарату публічної (державної

або публічно-самоврядної) влади, яка наділена власною компетенцією,

виконує публічно-владні функції, реалізує публічний інтерес, діяльність

якої регламентована правом.

Прикладами колегіальних органів є уряд, виконавчі органи місцевих рад. До одноособових органів відносяться місцеві державні адміністрації, сільські, селищні, міські голови. Щодо останніх суб’єктів існує думка, що вони являють собою особливий вид органів - посадових осіб. Також слід зазначити, що у процесі адміністративної реформи єдиноначальність у системі виконавчої влади постійно розширюється, а у місцевому самовря­дуванні пріоритетними, природно, залишаються колективні структури.

Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування

переважно є колективами громадян, які складаються з публічних (держав­

них і комунальних) службовців та інших працівників. Тому між ними роз­

поділені функції та повноваження. В організаційно-кадровому плані у

структурі цих органів можна виділити три блоки: виробничий, забезпечу­

вальний (бухгалтерія, відділ кадрів) та керівний (особа, яка очолює орган,

її заступники).

Об’єднавчим моментом у правовій природі органів виконавчої влади і

місцевого самоврядування є зміст їхнього адміністративно-правового ста­

тусу. Так само як і органи державного управління, органи місцевого само­

врядування володіють адміністративною правосуб’єктністю. Посадові осо­

би та муніципальні службовці мають відповідне правове становище, тра­

диційний арсенал повноважень, прав, обов’язків, заборон, обмежень

та відповідальності.

Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування у адміністративно-правовому статусі характеризуються наявністю трьох основних блоків: цільового, структурно-організаційного та компетенцій-ного.

Перший елемент адміністративно-правового статусу як органу вико­навчої влади, так і органу місцевого самоврядування – це юридичне за­кріплені цілі, завдання та функції.

Другий – організаційно-структурний компонент правового статусу цих органів є доволі складною системою. У нього входять нормативне регу­лювання порядку утворення (обрання, призначення), легалізації, реорга­нізації, ліквідації суб’єктів, їх підпорядкованості, встановлення та зміни їх внутрішньоорганізаційних структур, права на організаційне самовизна­чення, процедур діяльності, права на офіційні символи тощо.

Компетенція є третьою і основною частиною адміністративно-право­вого статусу органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядуван­ня як колективних суб’єктів права і складається з сукупності публічно-владних повноважень (прав та обов’язків) відносно певних предметів відан­ня (сфер та галузей суспільного життя).

69

• За змістом діяльності як органи виконавчої влади, так і органи місце­вого самоврядування можна поділяти на органи загальної й спеціальної компетенції.

Органи загальної компетенції (місцеві державні адміністрації, пред­ставницькі органи місцевого самоврядування) несуть відповідальність за стан справ на відповідній території, на яку поширюється їхня юрисдик­ція. Вони керують діяльністю або беруть участь у формуванні багатьох органів галузевої та функціональної компетенції.

Органи спеціальної компетенції здійснюють галузеве (внутрішньові­домче) або міжгалузеве (функціональне, міжвідомче) управління. При­кладами таких органів є, зокрема, відділи та управління виконавчих ко­мітетів місцевих рад, міністерства, їх регіональні структури тощо.

У теоретико-методологічному та практичному аспектах наявністю цих ознак не обмежується спільність органів виконавчої влади та органів місце­вого самоврядування. До «інтегруючих» моментів належать спільна для них можливість використання засобів законодавче інституйованого при­мусу; встановлення та збирання податків і зборів; самостійне формуван­ня бюджету тощо. Також слід зазначити, що територія місцевої спільноти (просторові межі функціонування органу місцевого самоврядування) є державною територією, а місцеві жителі (члени відповідних територіаль­них громад) є громадянами держави або особами, які на законних підста­вах з її дозволу перебувають на її території.

Необхідно враховувати ще низку обставин: статус місцевого самовря­дування визначається державою в Конституції та законах України; статус органів місцевого самоврядування захищається органами державної вла­ди; місцеві справи хоча й вирішуються самостійно, але в руслі єдиної кон­ституційної політики; рішення органів місцевого самоврядування обов’яз­кові для виконання всіма, кому вони адресовані; органи місцевого само­врядування можуть наділятися законом окремими державними повнова­женнями, тобто в органів місцевого самоврядування є відповідний комп­лекс повноважень державно-владного характеру, без якого неможливе уп­равління; органи місцевого самоврядування не володіють «компетенцією встановлювати свою компетенцію», тобто не можуть самостійно визнача­ти коло своїх повноважень тощо.

Підсумовуючи сказане, слід констатувати, що органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування - це різні за своєю юридичною природою суб’єкти публічного управління. Кожному із цих видів органів властиві як особливі, специфічні, іманентні їхній соціально-політичній природі риси, так і деякі ознаки, які є спільними для них. Тобто в Україні існують два різновиди органів публічного управління – органи виконавчої влади (орга­ни державного управління) та органи муніципального управління (органи місцевого самоврядування).

Конституційне розмежування системи органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування на дві самостійні організаційно-владні струк­тури має під собою не лише теоретичні міркування, а й практичні підста­ви. Кожен вид органів публічного управління володіє специфічними озна-

70

ками, суб’єктно-об’єктними та функціональними характеристиками. Орга­ни виконавчої влади вирішують питання державного значення; органи місцевого самоврядування – місцевого.

Незважаючи на це, безперечним фактом є те, що закріплення Кон­ституцією України системи органів виконавчої влади та органів місце­вого самоврядування в Україні не знімає з порядку денного необхід­ності подальшого осмислення цього явища, а відтак і пошуку більш оптимального та досконалого варіанту організації державного і муні­ципального управління, механізмів їх відносин та взаємодії з урахуван­ням аналізу практики їхнього функціонування в нашій країні та за її межами.

Література

Муніципальне право України: Підручник / За заг. ред. В.Ф. По-

горілка, О.Ф. Фрицького – К., 2001. – С. 7.

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т 1:

История. Наука. Предмет. НормьІ. СубьектьІ. – М., 2002. – С. 227.

Чиркин В.Е. Государствоведение. – М., 1999. – С. 375.

Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. – М.,

2001. - С. 453.

Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. – М., 2002. – С. 145.

Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. – М., 2001. –

С. 358.

Любащиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Тимошенко Й.В. Теория государ-

ства й права: Учебное пособие. – Ростов-на-Дону, 2002. – С. 152–153.

ТЬе Ргехепі апсі РиШге Коїе оГЬоса! Соуегшпепі іп Вгіїаіп апд Оегтапу.

– Ь., 1985. – Р. 71 // Цит. за: Черкасов А.И. Сравнительное местное управ-

ление: теория й практика. – М., 1998. – С. 20.

Чеботарев Г.Н. Развитие конституционньїх основ местного самоуп-

равления. – Тюмень, 1995. – С. 85.

Шеремет К.Ф. Актуальньїе проблеми формирования местного са-

моуправления в Российской Федерации (круглий стол) // Государство й

право. 1997. - № 5. - С. 33.

Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория

й реальность // Государство й право. 2000. № 11. – С. 17.

12.           Мопііп 5. 5\уес1ізп Ьосаі Соуегптепі іп ТгапзШоп: А МаПег

оГ Каїіопаїііу аші Ье§Штасу. - Китіа, 1993. - Р. 31 // Цит. за: Черка­

сов А.И. Сравнительное местное управление: теория й практика. –

М., 1998. - С. 19.

Шаповал В.М. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування

// Право України. 2002. № 3. - С. 51.

Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення місцевого самовряду­

вання, держави і громадянського суспільства в Україні // Право України.

2001. № 12.-С. 26.

71

Орзіх М. Самоврядні території в системі державного устрою Украї­

ни // Місцеве та регіональне самоврядування України. – К., 1993. – Вип.

1-2. – С. 64.

Диденко А.А. Организационно-правовьіе формьі местного самоуп-

равления в России (1785–1917 гг.): Автореф. дисс... канд. юр. наук/ 12.00.01.

– Бєлгород, 2002. – С. 12-13.

Мальцев Г.В. О соотношении систем государственного управления

й местного самоуправления // Государственное управление: проблеми те-

ории, истории, практики, преподавания. – Ростов-на-Дону, 1993. – С. 20.

Постовой Н.В. Муниципальное право России. – М., 1998. –

С. 20-21.

Григор’єв В.А. Становлення публічної самоврядної (муніципальної)

влади в Україні: Автореф. дис... канд. юр. наук /12.00.13. – Одеса, 2002. –

С. 9.

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1:

История. Наука. Предмет. НормьІ. СубьектьІ. – М., 2002. – С. 209.