ГЛАВА 4 АДМІНІСТРАТИВНА ПРАВОСУБ’ЄКТНІСТЬ ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

1. Орган виконавчої влади як суб’єкт адміністративного права

Як відомо, суб’єкт адміністративного права - це носій (володар) прав і обов’язків у сфері публічного управління (зміст поняття якого обгрун­товано у першому розділі цієї книги), передбачених адміністративно-пра­вовими нормами, який здатний надані права реалізовувати, а покладені обов’язки виконувати.

Звідси випливає, що «претендент» на статус суб’єкта адміністративно­го права за своїми особливостями потенційно здатний бути носієм суо єк-тивних прав і обов’язків у сфері публічного управління.

До названих особливостей належать: а) зовнішня відокремленість, яка

характеризується наявністю системотворчих ознак; б) персоніфікація в

суспільних відносинах управлінського типу, тобто виступ у вигляді єдиної

особи - персони; в) здатність виражати і здійснювати або персоніфікова­

ну волю у відносинах із публічно-владними інституціями, або волю пуо-

лічно-владних інституцій у процесі адміністративно-правового регулювання

суспільних відносин.         .

Зміст загального поняття адміністративної правосуб’єктності. Складови­ми змісту поняття адміністративної правосуб’єктності є потенційна здатність мати права і обов’язки у сфері публічного управління (адміністративна правоздатність), реалізовувати надані права і обов язки у сфері публічного управління (адміністративна дієздатність), наявність суо єктив-них прав і обов’язків у сфері публічного управління.

Наведемо стисло характеристики кожної з цих складових. Адміністративна правоздатність - це здатність суб’єкта мати права і обов’язки у сфері публічного управління. Правоздатність з’являється з моменту виникнення суб’єкта. Якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту наро­дження громадянина; якщо про юридичну - з моменту державної реєст­рації підприємства, закладу, організації. Припиняється - з моменту зник­нення суб’єкта, тобто з моменту ліквідації підприємства, закладу, органі­зації, а якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту її смерті.

Адміністративна дієздатність - це здатність суб’єкта самостійно, за допомогою осмислених дій реалізовувати надані йому права І виконувати покладені на нього обов’язки у сфері публічного управління. Складовою дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність субёєкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відпо­відальність.

Суб’єктивні права у сфері публічного управління - це надана І гаран­тована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах

113

міра можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, що забезпечена кореспондуючим обов’язком іншого суб’єкта правовідносин.

Суб’єктивні права у сфері публічного управління характеризуються наступним:

а)            суб’єктивні права – це можливість певної поведінки;

б)            ця можливість надана особі, яка володіє адміністративною право­

здатністю і адміністративною дієздатністю;

в)            ця можливість надана з метою задоволення інтересів суб’єкта у сфері

публічного управління і розв’язання завдань, що стоять перед ним;

г)             поведінка суб’єкта реалізується в адміністративних правовідноси­

нах;

д)            поведінка суб’єкта нормативне обмежена; порушення цих меж (міри

можливої поведінки) є зловживання правом;

е)            ці права існують тільки у зв’язку з наявністю відповідних юридичних

обов’язків з боку іншого учасника правовідносин і без виконання цих

обов’язків не можуть бути реалізовані;

ж)           реалізація прав гарантується державним примусом або засудженням

щодо носія кореспондуючого обов’язку;

з)             ці права мають юридичну природу, оскільки надаються адміністра­

тивно-правовими нормами і гарантуються державою.

Певною протилежністю суб’єктивних прав у сфері публічного управ­ління є суб’єктивні юридичні обов’язки. Суб’єктивні адміністративно-пра­вові обов’язки – це покладена державою і закріплена в адміністративно-правових нормах міра належної поведінки у правовідносинах, їх реаліза­ція забезпечена можливістю застосування державного примусу або засу­дження.

Суб’єктивні адміністративно-правові обов’язки у сфері публічного уп­равління характеризуються наступними рисами:

а)            такі обов’язки є необхідною, належною поведінкою;

б)            вони можуть покладатися тільки на праводієздатну особу;

в)            вони покладаються в Інтересах інших осіб;

г)             такі обов’язки реалізуються у адміністративних правовідносинах;

д)            вони не можуть існувати поза зв’язками із суб’єктивними правами

інших учасників правовідносин у сфері публічного управління;

е)            реалізація таких обов’язків забезпечується державним примусом або

засудженням;

ж)           вони мають нормативне встановлені межі;

з)             вони мають юридичну природу, оскільки закріплені адміністратив­

но-правовими нормами і гарантуються державою.

У сфері публічного управління суб’єктивні права і обов’язки мають як спільні ознаки, так і ознаки, що дають змогу їх розмежовувати.

Об’єднує їх спільна адміністративно-правова природа, існування в адміністративних правовідносинах, наявність меж у поведінці (і те, й інше є мірою), належність особам, які мають адміністративну право­здатність та адміністративну дієздатність, наявність державних га­рантій.

114

Відмінності полягають у тому, що: а) права реалізуються в інтересах їх носія, а обов’язки в інтересах інших осіб; б) права – це міра можливої (необхідної) поведінки.

Суб’єкти адміністративного права. Важливе значення для визначення і вивчення суб’єктів адміністративного права має розмежування понять «суб’єкт адміністративних права» і «суб’єкт адміністративних правовідносин». Безперечно, що «суб’єкт адміністративних правовідносин»  – це конкретна, жива правова дійсність. Водночас, «суб’єкт адміністративного права» - певна наукова абстракція. Адже лише теоретично можна уявити суб’єкта, який перебуває поза реальними адміністративно-правовими відносинами.

На жаль, багато дослідників фактично не досить чітко тлумачать це питання і фактично ототожнюють згадані поняття1.

Такий підхд склався за часів теоретичних досліджень радянського права і знайшов відображення у поглядах щодо неможливості розглядати суб’єкта в абстрактному вимірі.

Марксистська юридична наука, – писав Л.С.Явич, не сприимає поглядів на суб’єкта права як суто юридичну конструкцію. Суб’кт права – це тільки реальний учасник суспільних відносин2.

Тимчасом, логічне пізнання правового середовища є складним шляхом

від аналізу до синтезу, від явища до сутності, від конкретного до абстрактного3.

Юридична абстракція є логічною основою конкретного. Вона – своєрідне перехрестя, на якому в логічному співвідношенні збіглися найбільш характерні, суттєві й головні ознаки, а також специфічні особливості правових явищ та процесів4.

Ретельне дослідження системи суб’єктів адміністративного права, без упередження щодо конкретного і абстрактного, дало підстави Д.М. Бахраху констатувати, що розходження між галузями права можна бачити й у тім, кого вони визнають своїми суб’єктами5. Таким чином, саме за допомогою абстракної категорії «суб’єкт права», яка в загальному вигляді відобра­жає осіб, що передбачені правовими нормами, можна розкрити відповідні властивості тієї чи іншої галузі права.

Наприклад цивільним правом передбачені такі суб’єкти, як боржник, кредитор, орендар; кримінальним – злочинець, особа що має судимість, заручник, співучасник, пособник; кримінально-процесуальним – обвинувачуваний, підозрюваний, потерпілий; трудовим – працівник, власник, представник власника; сімейним – дружина, чоловік, дитина.

Щодо адміністративного права варто зауважити, що коло його суб’єктів величезне і обумовлене масштабністю й універсальністю регульованих ним суспільних відносин. Водночас, кожен із суб’єктів адміністративного права – абстракція відповідного рівня узагальнення.

Важливо ще раз наголосити, що суб’єкт адміністративного права характеризується зовнішньою відокремленістю. Він виступає у вигляді єдиної особи, здатний  відповідно до своїх прав і обов’язків виробляти, виражати і здійснювати певну волю як учасник конкретних управлінських відносин. Так, якщо орган виконавчої влади складається з багатьох фізичних

115

осіб і, як правило, має структурні підрозділи, то і в цьому випадку він в адміністративно-правовій сфері виступає виключно цілісним суб’єктом.

Адміністративне право наділяє правосуб’єктністю велике коло учасників суспільних зв’язків, про що свідчить велика кількість управлінських відно­син у суспільстві, а система суб’єктів адміністративного права складніша, ніж системи суб’єктів будь-якої іншої галузі права.

Суб’єктами адміністративного права є органи виконавчої влади, а та­кож внутрішні частини (структурні підрозділи) їх апарату і посадові осо­би, органи громадських організацій, діяльність яких регулюється правом, адміністрація підприємств, установ, організацій, виконавчі структури органів місцевого самоврядування. Суб’єктами адміністративного права слід визнати й структурні частини підприємств, установ, організацій. Суб’єк­тами адміністративного права є громадяни, особи без громадянства, іно­земні громадяни.

Причому правове становище суб’єктів однієї категорії може бути нео­днаковим. Якщо проаналізувати адміністративну правосуб’єктність гро­мадян, то виявиться, що вона відрізняється залежно від статі, віку, стану здоров’я (не всі можуть призиватися на військову службу, вступати до на­вчальних закладів тощо). Серед іноземних громадян особливим адмініст­ративно-правовим статусом наділяються біженці.

Таким чином, для адміністративного права характерна наявність вели­кої кількості суб’єктів з різними повноваженнями, структурою і правовими властивостями. Цим зумовлене й існування кількох варіантів їх класифі­кації. Суб’єктів адміністративного права можна поділити: залежно від при­належності до державних структур – на державні організації та їх представ­ників і недержавні організації та їх представників; на суб’єктів колективних й індивідуальних; на фізичних і юридичних осіб; на суб’єктів, які здійсню­ють виконавчу владу, і суб’єктів, що належать до інших гілок влади тощо.

Основні риси органу виконавчої влади як суб’єкта адміністративного права. Важливе місце у системі суб’єктів адміністративного права посідають органи виконавчої влади, які є різновидом органів держави.

Оскільки органами виконавчої влади розробляються і реалізуються державно-владні рішення, їх варто відрізняти від тих організаційних струк­тур держави, у яких створюються матеріальні, соціальні й культурні цінності. Насамперед: а) від державних підприємств, що здійснюють еко­номічну діяльність на базі державної власності; б) від державних установ, що надають соціальні й культурно-духовні послуги; в) від державних орга­нізацій, що виконують організаційні функції в різних соціальних сферах.

Відокремлення органів виконавчої влади від інших структур здійснюєть­ся за такими ознаками:

органи виконавчої влади є організаційно оформленими колективами;

вони є основними носіями виконавчої влади в державі;

статус органів виконавчої влади, їх структура і діяльність регламен­

товані нормативно-правовим шляхом;

ці органи є найважливішою складовою державного апарату загалом,

здійснюють державні функції й реалізують публічний інтерес;

116

вони об’єднані єдиним керівництвом та підпорядкуванням, внаслі-докчого діють узгоджено і цілеспрямовано;

кожен з органів даної системи наділений державою специфічною компетенцією щодо реалізації виконавчої влади у сфері публічного управ­ління;

– в рамках своєї компетенції органи виконавчої влади самостійні в організаційному та функціональному відношеннях;

ними здійснюється специфічний вид державної діяльності, яка за своїм юридичним змістом є виконавчо-розпорядчою;

вони несуть відповідальність перед державою за свою діяльність.

функції виконавчої влади і види виконавчо-розпорядчої діяльності дер­жави обумовлюють первинну спеціалізацію органів виконавчої влади за практичним здійсненням державного управління.

сутшсна ознака органів виконавчої влади - наявність державно-влад­них повноважень. Разом з іншими ця ознака дає можливість провести чітке розмежування між: а) державними органами, що є носіями державної ви­конавчої влади; б) державними організаціями, установами, підприємства­ми; в) недержавними органами й організаціями.

Слід зауважити, що й деякі недержавні структури можуть здійснювати державне управління і реалізовувати окремі повноваження виконавчої влади. Це можливо, ЯКщО держава делегує їм відповідні повноваження, оі п<ашо7НОМ України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 2І.иь.ІУУ/ р. недержавним суб’єктам – виконавчим комітетам рад – деле­говано значний обсяг повноважень щодо реалізації функцій державної виконавчої влади, зокрема такі: статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території; здійснення згідно із законом контролю за дотриманням цін і тарифів; погодження в установле­ному порядку кандидатур для призначення на посаду керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній тери­торії, які перебувають у державній власності; здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів; облік згідно із до законом житлового фонду, здійснення контролю за його використан­ням; прийняття в експлуатацію розбудованиз об’єктів у порядку, встанов­леному законодавством; розв’язання згідно із законодавством спорів з питань містобудування; забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підпри­ємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності; розв’я­зання відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, ма­ніфестацій І демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових за­ходів; здійснення контролю за забезпеченням під час їх проведення гро­мадського порядку; розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності; вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання, реєстрація актів громадянського стану; здійснення в установленому по­рядку державної реєстрації підприємств та інших суб’єктів підприємниць-

117

кої діяльності, розташованих на відповідній території, а також положень про організації орендарів тощо.

Державно-владні повноваження виражаються в компетенції органів виконавчої влади і практично реалізуються у прийнятих ними владних рішеннях. Вони оформлюються у вигляді юридичне обов’язкових норма­тивних й індивідуальних правових актів, що видаються ними від імені держави (проблематика правових актів управління окремо розглядається у розділі III цієї книги), а також знаходять своє відображення в конкрет­них діях і заходах, що здійснюються.

На виконання прийнятих рішень органи виконавчої влади здійснюють контроль і нагляд за неухильним дотриманням вимог, що містяться в ак­тах управління. При цьому вони спираються на інтелектуальну, організа­ційну, матеріальну і примусову силу держави. Захист цих вимог від пору­шень вони забезпечують шляхом застосування різноманітних заходів ви­ховання, переконання, роз’яснення і заохочення, а в необхідних випад­ках і державного примусу.

Органи виконавчої влади здійснюють багато інших дій, що мають юри­дичне значення, наприклад, видають документи, засвідчують юридичні фак­ти, реєструють об’єднання громадян, ліцензують певні види діяльності і т. ін. Відзначимо, що їхня діяльність втілюється в правових формах, а прийняті ними акти мають ієрархію за юридичною чинністю й значен­ням.

Отже, в аспекті ознак адміністративної правосуб’єктності орган вико­навчої влади є персоніфікованим суб’єктом адміністративного права і носієм виконавчої влади, має чітко визначену нормативно-правовим шляхом ком­петенцію щодо відповідної групи суспільних відносин, в ході реалізації яких приймає владні (юридичне обов’язкові) рішення і здійснює інші юридичне значимі дії. Це визначення органічно доповнює розглянуту вище (розділ II, гл. 1.2) характеристику цього органу як базового елементу системи органів виконавчої влади (апарату державного управління).

Продовжуючи аналіз адміністративної правосуб’єктності органу вико­навчої влади, слід звернутися в наступному підрозділі глави до надзвичай­но вагомого питання щодо визначення змісту компетенції органів вико­навчої влади.

Література

Див., наприклад: Габричидзе Б.М., Чернявский О.Г. Административ-

ное право. – М., 2002. – С. 63.

Явич Л.С. Общая теория права. – Л., 1976. – С. 215.

Казімірчук В.П. Право й методи его изучення. – М., 1965. –

С. 70-71.

Керимов Д.А. Методология права. – М., 2001. – С. 141.

Бахрах Д.Н. Система субьектов советского административного

права // Советское государство й право. – 1986. – № 2. – С. 42–43.

118

2. Компетенція органу виконавчої влади

Як уже неодноразово відзначалось у попередніх підрозділах цієї книги, компетенція є визначальним елементом правового статусу (правового ста­новища) органу виконавчої влади і являє собою комплекс повноважень зі здійснення виконавчої влади.

Встановлення компетенції органів виконавчої влади має проводитись обов’язково за умови попереднього визначення їх функцій та методів діяль­ності.

Засобами визначення й зміни компетенції органів виконавчої влади є її централізація, децентралізація, деконцентрація, делегування, субсиді-арність.

Централізація компетенції органів виконавчої влади – це нормативно-правове забезпечення здійснення функцій держави переважно її централь­ними органами.

Децентралізація компетенції органів виконавчої влади – це передача центральними органами виконавчої влади виконання функцій держави на рівень нижчих і місцевих органів виконавчої влади.

Деконцентрація компетенції органів виконавчої влади – це розподіл виконання функцій держави на горизонтальні й вертикальні рівні систе­ми органів виконавчої влади.

Делегування компетенції органів виконавчої влади – це узгоджена на підставі рішення відповідного органу або договору передача владних по­вноважень від одного органу до іншого.

Субсидіарність компетенції органів виконавчої влади – це взаємодо­повнююча реалізація власних повноважень органами виконавчої влади.

Найбільш типовими є наступні рівні визначення компетенції органів виконавчої влади: 1) конституційний рівень; 2) рівень законів і підзакон-них нормативно-правових актів; 3) договірний; 4) пов’язаний із делегуван­ням повноважень одним органом іншому.

Перші два рівні досить поширені у державотворчій практиці України, два останніх нині практично не мають у ній місця, але дещо згодом мо­жуть, як здається, набути необхідного поширення.

Зрозуміло, що в певний час всі названі рівні визначення компетенції органів виконавчої влади можуть використовуватися у розумних співвідно­шеннях, які мають бути зумовлені потребами розвитку держави і суспіль­ства.

Повноваження органів виконавчої влади є стрижнем для визначення їх компетенції, оскільки вони діють від імені держави, виконують її функції й наділяються державою певним обсягом державної влади для виконання цих функцій.

Компетенція органів виконавчої влади є організаційно-правовою кате­горією. Організаційний характер компетенції проявляється насамперед у тому, що компетенція органу в функціональному розумінні є критерієм відокремлення органів виконавчої влади один від одного, побудови їх си­стеми. Здійснюючи безпосередній вплив на побудову (конструкцію) сис-

119

теми органів виконавчої влади, компетенція кожного окремого органу впливає на взаємозв’язки між іншими елементами цієї системи. Важли­вим є також те, що компетенція органів виконавчої влади обумовлює їх внутрішню структуру, визначає, так би мовити, «кількість і якість» струк­турних підрозділів кожного окремого органу.

Компетенція органів виконавчої влади, зрозуміло, має правовий (юри­дичний) характер, оскільки закріплюється у відповідних нормативно-пра­вових актах.

Компетенція органів виконавчої влади спрямована на те, щоб втілити в життя демократичну сутність держави: держава не стоїть над громадяна­ми, а існує для громадян, надає їм державні управлінські послуги, ство­рює умови для всебічної реалізації їхніх прав та свобод, здійснює захист їхніх інтересів. Компетенція за своїм соціальним і функціональним при­значенням спрямована на раціональне функціонування державної влади і обумовлена, передусім, потребами громадянського суспільства, а також ступенем «зворотного зв’язку» між державною (зокрема виконавчою) вла­дою і суспільством.

Компетенція кожного органу виконавчої влади визначається одразу багатьма правовими нормами, які мають різний ступінь конкретності, встановлюється нормами не тільки адміністративного права, а й консти­туційного, державного, фінансового, земельного, екологічного тощо і являє собою єдність суб’єктивних прав та обов’язків особливого роду.

Отже, компетенція органу виконавчої влади як організаційно-правова категорія є комплексом його повноважень, тобто прав і обов’язків, визна­чених відповідним органом державної влади (Верховною Радою, Прези­дентом України, Кабінетом Міністрів тощо) у певних нормативно-право­вих актах, шляхом реалізації яких орган виконавчої влади здійснює свою діяльність.

3. Взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади

Як уже відзначалось у попередній главі цієї книги, в правовому регулю­ванні діяльності органів виконавчої влади суттєве значення має науково обгрунтований аналіз взаємозв’язку функцій та компетенції цих органів. Оскільки органи державної влади здійснюють владну діяльність, що, по суті, є їх призначенням»1, актуальними є питання про взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади; з’язування, що є первин­ним і визначальним у владній діяльності органу виконавчої влади – функ­ція чи компетенція; що покладається в основу владної діяльності органу: мета, завдання, функція, право, обов’язок, повноваження тощо.

Як відомо, функції є найважливішою складовою управлінської діяль­ності, походять від загального змісту державного управління, складають змістову характеристику діяльності2. Компетенція, у свою чергу, є «інсти­тутом публічного, зокрема адміністративного права, який репрезентує комплексну нормативне оформлену характеристику повноважень держав-

120

ного або громадського органу, організації, посадової особи, іншого служ­бовця у певній сфері державного або громадського управління»3.

Характеризуючи діяльність органу виконавчої влади, нормативно-пра­вові акти та наукові джерела широко використовують терміни «компетен­ція» і «функція» як підставу та умову здійснення органом державно-влад­ної діяльності. Зазначені джерела вказують на «компетенцію в галузі», «компетенцію у сфері», «віднесення до компетенції», «діяльність у межах компетенції», «компетенцію на вчинення дій», «функції у галузі», «діяльність у напрямку» тощо. У деяких нормативних актах зустрічаються статті та розділи норм, що називаються «функціональні повноваження».

Закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів, положення та інструкції, у тому числі й відомчі, присвячені діяльності того чи іншого органу виконавчої влади, містять окремі розділи або статті, в яких встановлюється перелік виконуваних конкретним орга­ном виконавчої влади функцій. При цьому законодавцем широко викори­стовуються терміни «виконує», «вносить», «впроваджує», «встановлює», «забезпечує», «затверджує», «контролює», «координує», «організовує», «ре­гулює», «слідкує», «створює» тощо.

Такі самі приписи використовуються у нормативних актах для визна­чення повноважень (компетенції) органу виконавчої влади. Складається ситуація, за якої одні й ті самі терміни (формулювання) використовують­ся як для означення функцій органів виконавчої влади, так і для означення їх компетенції (повноважень). Більше того, в результаті уважного зіставлення переліку таких функцій і повноважень можна виявити, що деякі з них є доволі абстрактними і допускають досить довільне тлумачення. Деякі ж, навпаки, вказують на конкретні й точні дії органу виконавчої влади, які не можуть бути розширені шляхом застосування загальновідомих способів тлумачення нормативно-правових приписів.

На нашу думку, подібна практика нормотворення не сприяє належно­му правовому регулюванню діяльності органів виконавчої влади, усклад­нює користування відповідними нормативними актами у практиці право-застосування, змішує зміст і обсяг понять «функції» й «компетенція» органу виконавчої влади.

Враховуючи, що у попередній главі цієї книги поняття функції органів виконавчої влади досить докладно розглянуто, в цьому контексті наголо­симо лише на публічно-владному характері діяльності цих органів.

Як наголосив А.В. Міцкевич, ці органи «наділені владними функція­ми»4. Подібна позиція знайшла підтримку в юридичній літературі. На нашу думку, використання сполучень «владні функції» й «невладні функції» несе виключно класифікаційне навантаження, сприяє більш глибокому вив­ченню та аналізу діяльності будь-якого державного органу, зокрема й орга­ну виконавчої влади. Завдяки застосуванню такого умовного поділу на­прямків діяльності органу виконавчої влади на владний і невладний мож­на умовно відокремити державне-владну діяльність органу від усієї іншої його діяльності, виділити публічно– та приватно-правову сфери діяль­ності органу виконавчої влади.

121

Публічно-правова сфера стосується виключно державно-владної (пуб­лічної) діяльності органу. При цьому він прагне досягнення цілей і зав­дань свого створення та діяльності, діє щодо визначеного кола об’єктів управління. «Владні функції» узагальнюють виключно вертикальні відно­сини суб’єктів управлінських відносин із притаманною їм ознакою «вла-ди-підпорядкування», резпрезентовані субординаційними та реординацій-ними відносинами. Сюди ж умовно можна віднести й координаційні відно­сини між державними органами, якщо такі стосунки визначені законодав­цем (зазначені види відносин охарактеризовані вище – розділ II, гл. 2.4). На наш погляд, не можна погодитися з точкою зору, згідно з якою «поняття функції органу управління» цілком може розглядатися як пра­вова категорія5. Прийняття такої позиції приведе до неправильного уяв­лення про те, що «функція» тотожна «повноваженню», що загальний на­прямок діяльності та призначення органу тотожне його конкретним влад­ним діям у межах загального напрямку державно-владної діяльності, що будь-який державний орган повинен у своїй владній діяльності керуватися не встановленим для нього переліком повноважень, а лише загальним напрямком їх прикладення – функцією як правовою категорією.

Орган виконавчої влади володіє певним обсягом повноважень, вступає у різноманітні відносини з об’єктами управління – фізичними та юри­дичними особами, іншими органами держави тощо. Прикладами публіч­но-правової діяльності є здійснення реєстраційних, дозвільних, правоза-стосовних дій тощо. У разі невиконання об’єктами управління своїх обо­в’язків у сфері управлінської діяльності органу виконавчої влади останній може самостійно застосовувати до порушників заходи державного приму­су, оскільки держава надає органу такі права.

У приватно-правовій діяльності орган виконавчої влади майже нічим не відрізняється за своїм правовим статусом від звичайних фізичних або юри­дичних осіб. Наприклад, обмеження їх правосуб’єктності може стосува­тися суми угод, на укладення яких не потрібна згода вищого органу, при­дбання певних товарів виключно на конкурсних засадах, заборони висту­пати гарантами при наданні суб’єктам підприємницької діяльності бан­ківських кредитів, умов цивільно-правової відповідальності тощо.

Найбільшу питому вагу таких відносин складають майнові та особисті немайнові відносини. При цьому будь-яка вимога державного органу, спря­мована на захист свого права або охоронюваного законом інтересу, набу­ває характеру цивільно-правової правомочності. Заходи державного при­мусу при цьому вже застосовує не сам орган, а суд, господарський суд або інший уповноважений на те державний орган.

На нашу думку, викладене вище дає підстави визначити, що «повнова­ження» має публічно-правову природу, а «правомочність» – приватно-право­ву. Повноваження грунтуються переважно на владно-організаційних відно­синах, а правомочності – переважно на договірних. Керуючись повнова­женнями, державний орган завжди діє владно, імперативне, виступає від імені держави. Керуючись правомочностями, державний орган виступає як звичайний суб’єкт цивільно-правових відносин.

122

На відміну від функцій органу виконавчої влади, які характеризують­ся певним ступенем загальності й абстрактності встановлення сфер та напрямків діяльності, компетенція спирається на державно-владні по­вноваження, якими наділений і які здійснює орган виконавчої влади, діяльність органу виконавчої влади завжди протікає у вигляді реалізації певних дій .

Компетенція (повноваження) органу виконавчої влади є проявом діяль­ності, що спирається саме на владні повноваження.

слід зауважити, що компетенція не є явищем виключно публічно-пра­вового порядку. Цей термін застосовується як щодо державних органів, так І щодо Інших недержавних інституцій: органу управління юридичної осоои, службової особи, посадової особи тощо. Також компетенцією на­зивають коло прав та обов’язків певної посадової особи, а інколи - навіть рівень обізнаності у певній сфері знань тощо.

Нормативно-правові акти та наукові джерела одностайні у тому, що за оудь-яких умов компетенція є вираженням владної діяльності органу дер­жавної влади.

Відправним пунктом поняття «компетенція» є юридичне право та юридичний обов’язок як міра можливої, дозволеної, рекомендованої або належної поведінки її носія - органу виконавчої влади. Компетен­ція завжди ототожнюється з певною мірою самостійності та відособле­ності окремого органу держави у системі всього апарату держави, з пев­ним ступенем самодостатності його владної діяльності. Це - ключове поняття публічного права, ядро конституційних і управлінських

Водночас як було показано у попередньому підрозділі, в юридичній літературі побутують численні точки зору щодо визначення поняття «ком­петенція», з ясування його елементів та характеристик, меж здійснення і передумов виникнення, видів та способів формулювання у галузевих юри­дичних науках, у нормативно-правових актах тощо.

Поняття «компетенція» та інші поняття, що так чи інакше діалектич­не з ним пов язані, найбільше та найгрунтовніше досліджуються наукою адміністративного права, оскільки саме вона покликана вивчати держав­но-управлінську, виконавчо-розпорядчу діяльність органів виконавчої влади. Загальна теорія права, загальна теорія права і держави вивчає по­няття більш високого порядку - правосуб’єктність і такі її елементи, як правоздатність, дієздатність та деліктоздатність. Питання діє- та право­здатності також є предметом вивчення галузевих юридичних наук: науки цивільного права, цивільного процесуального права, земельного права, трудового тощо.

Компетенція – це повноваження органу виконавчої влади або ж його права та обов язки, надані органу державної влади для впливу на керовані оо єкти. Іакої думки дотримується переважна більшість вітчизняних нау­ковців. На нашу думку, найбільш вдало розуміння компетенції можна передати словами російського вченого Б.М. Лазарєва. Він зазначав, що у найбільш загальному вигляді компетенція - це «система повноважень

123

органу щодо здійснення державної влади», або ж «коло питань ведення чи повноважень як комплексу прав і обов’язків щодо керованого об’єкта»8.

Отже, підбиваючи підсумки проведеного аналізу, слід зазначити, що компетенція виступає необхідним засобом як формального опосеред­кування, так і фактичного здійснення функцій органу виконавчої вла­ди. Можна передбачити, що подальший аналіз питань функцій і компе­тенції має проводитись на основі відповідних напрацювань у теорії як державного управління, так і науки адміністративного права.

Враховуючи, що одне з вагомих місць у змісті компетенції кожного органу виконавчої влади посідають так звані дискреційні повноваження, їх спеціальному розгляду присвячено наступний підрозділ глави.

Література

Шаповал В.М. Конституція як форма адміністративного права //

Право України. 2000. № 1. – С. 13–14.

Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу-

дарственного управлення. – К., 1979. – С. 25–26.

Словарь административного права / Отв. ред. И.Л. Бачило,

Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаменева. – М., 1999. – С. 169.

Мицкевич А.В. Юридическая природа актов правотворчества вьіс-

ших органов государственной власти й управлення СССР // Автореф. дисс...

докт. юрид. наук. – М., 1967. – С. 24.

Богинич О.Л. Нормотворческие полномочия центральних органов

государственного управлення союзной республики (структура, предельї,

пуги совершенствования) // Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – К., 1990. –

С. 9-Ю.

Під діями тут розуміємо як законні дії органу виконавчої влади,

так і його законну бездіяльність, яка виражається, наприклад, у невчи-

ненні дій, на які в нього немає відповідних законних повноважень.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М., 2001. – С. 3.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М., 1972. – С. 101.

4. Правова природа дискреційних повноважень органу виконавчої влади

Як уже неодноразово наголошувалось вище, зміст компетенції органу виконавчої влади складають повноваження – певні права та обов’язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це коло справ, а відповідно, і зміст прав та обов’язків (пра­во діяти чи утримуватись від певних дій) чітко визначені правовою нор­мою. В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варі­антів дій (або утримуватись від дій) чи один з варіантів можливих рішень.

124

Надане органу право діяти саме таким чином у теорії адміністративного права прийнято називати дискреційними повноваженнями (дискреційним правом, дискреційною владою).

Орган виконавчої влади, використовуючи такі повноваження, зобов’я­заний передусім правильно оцінювати ситуацію, наявні у справі факти і застосовувати до встановлених фактів діючі правові норми, не допускаю­чи при цьому зловживання владою. Загальні інтереси, спільне благо, а не особисті корисливі інтереси мають лежати в основі мотивації вибору.

Окрім цього для досягнення поставлених цілей орган влади повинен використовувати відповідні засоби, які мають бути раціональними.

Питання дискреційних повноважень (дискреційної влади) є дуже важ­ливим у діяльності правових держав. Так, французький учений Г. Бребан вважає, що дискреційні повноваження, які означають свободу адмініст­рації оцінювати ситуації й приймати у них рішення, надають адмініст­рації простір у здійсненні вибору між вільними рішеннями. Вона має пра­во діяти або не діяти, а коли вона діє, то може вибирати один або кілька з можливих варіантів поведінки1.

Як класичний приклад дискреційного права, який уже зник, він наво-Дить колишні королівські укази про вигнання або ув’язнення без суду і слідства.

Аналізуючи розуміння дискреційних повноважень у французькому праві, а також у праві інших держав, Ж. Зіллер зауважує, що не йдеться про свавільну і безконтрольну діяльність адміністрації. Навпаки, існування в усіх країнах розвиненого права дискреційної влади є, можливо, найкра-ЩИм вираженням правової держави. Це дає можливість диференціювати ситуації належної компетенції, коли законодавець у деякій мірі все перед­бачив і адміністрація цілком може покластись на комп’ютери, щоб прий­няти рішення, й ситуації, які трапляються частіше, – коли адміністрація змушена вирішувати, якого саме конкретного змісту слід надати принци­пам діяльності чи політичним принципам стосовно загального порядку2.

Відомий британський учений Д. Галліган стверджує, що дискреція є законним елементом адміністративної влади і вона сумісна з адміністру­ванням в рамках закону3.

Дослідженню питання дискреційних повноважень в державному уп­равлінні певна увага приділялась також у працях радянських вчених-юристів.

Так, В.І. Ремньов розглядав дискреційні повноваження як право орга­ну державного управління приймати владні рішення на власний розсуд. Розглядаючи ці органи в їх вертикальному підпорядкуванні, він дійшов висновку, що обсяг дискреційних повноважень зменшується зверху дони­зу. Самі ж дискреційні повноваження є елементом компетенції, і їх вико­ристання в рамках закону лише зміцнює законність4.

Наведені вище визначення зарубіжних та вітчизняних учених дають підстави виділити певні ознаки, які характеризують природу дискреційних повноважень.

Найперше, правом дискреції органи виконавчої влади (посадові особи) наділяються законом, оскільки саме закон уповноважує їх на нормотвор-

125

чу й правозастосовчу діяльність та закріплює ту чи іншу форму виконав­чо-розпорядчої діяльності. В теорії адміністративного права ця форма передбачає: встановлення фактичних обставин справи, вибір, відшукання відповідної норми права; з’ясування її змісту; прийняття у справі рішен­ня, індивідуального акта; виконання цього акта5. Таким чином, дискреційні повноваження є частиною компетенції органу виконавчої влади і нада­ються йому для того, щоб у правильний і доцільний спосіб вирішувати коло справ, визначених цією компетенцією.

Наступною ознакою можна вважати те, що дискреційне право органу виконавчої влади обумовлене певною свободою (тобто вільним, або адм­іністративним, розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків. Залежно від того, наскільки норма права обмежує орган влади в його діях, можна виділити щонайменше чотири види (прояви) адміністративного (вільного) розсуду.

Перший пов’язаний із ситуацією, коли норма права, встановлюючи можливі варіанти рішень, надає органу право вибору на власний розсуд одного з варіантів, кожен з яких є законним, і орган зобов’язаний зробити цей вибір (наприклад, сфера юрисдикційної діяльності органів виконав­чої влади). В цій ситуації можливість вдаватись до адміністративного роз­суду дуже обмежена.

Адміністративний розсуд наявний і тоді, коли орган влади безпосеред­ньо уповноважений на це нормою права в ході здійснення своїх власних повноважень (наприклад, при наданні громадянам певних суб’єктивних прав). У цій ситуації норма права не пов’язує правові наслідки з наперед чітко визначеними умовами (підставами). Власне, сам орган визначає, настануть ці наслідки чи ні (наприклад, надання пільг певним категоріям громадян місцевими органами виконавчої влади та місцевого самовряду­вання).

Наступний прояв адміністративного розсуду пов’язаний з інтерпрета­цією оцінних понять та оцінкою публічного інтересу, загального блага тощо, зміст яких не визначається правовою нормою. Ступінь свободи дій органу влади та його вплив на вибір правових наслідків у такому випадку дуже високий.

Ще один вид адміністративного розсуду випливає з дискреційних по­вноважень на ведення організаційної та матеріально-технічної діяльності, яка врегульована правом лише в загальних рисах. Це найширша сфера для адміністративного розсуду.

З огляду на вищесказане слушною видається думка Б.М. Лазарєва, який писав: «Якби кожен крок органів був пов’язаний із настанням заздалегідь визначених юридичних фактів, то ці органи були б неспро­можні ефективно впливати на процеси, що відбуваються в житті, а їх діяльність значною мірою втратила б творчий характер»6. Отже, пра­вом передбачається відповідна гнучкість, яка повинна сприяти пра­вильному та ефективному функціонуванню органу влади. Ця гнучкість забезпечується певним ступенем свободи волі в межах, встановлених правовою нормою.

126

Ще однією ознакою, яка розкриває природу дискреційних повнова­жень, є те, що виконавчо-розпорядча діяльність щодо реалізації цих по­вноважень не має нічого спільного зі свавіллям чи безконтрольністю. Адмін­істрування повинно здійснюватись в рамках закону. Існує пряма залежність між обсягом свободи дій і механізмами контролю за реалізацією дискрецій­них повноважень, особливо коли вони стосуються сфери охоронюваних Конституцією прав та свобод громадян. В європейських державах такий контроль здійснюють адміністративні суди, які перевіряють, чи не вийшов орган влади за межі дозволеної свободи. Хоча, як свідчить практика, без­контрольність рішень і дій адміністрації, зокрема політичного, диплома­тичного, воєнного характеру, стає сьогодні серйозною проблемою багать­ох держав, у тому числі й України.

З чим пов’язана необхідність посиленого контролю за використанням дискреційної влади? Незаперечним є те, що, оскільки виконавчо-розпо­рядча діяльність органів виконавчої влади є підзаконною, тобто здійснюєть­ся на підставі й на виконання законів, то вона не може бути безконтроль­ною.

Свобода органів влади звужується певними обмеженнями. Так, прий­няття управлінських рішень та розв’язання індивідуальних справ вимагає, передусім, точного і об’єктивного оцінювання ситуації, яка склалася. Бе­ручи до уваги загальновизнані цінності та принципи державного управлін­ня, орган влади (посадова особа) не повинні помилятись і спотворено (неправдиво) тлумачити ситуацію, оцінювати її з позиції власної вигоди, особливо коли справа торкається законних прав та інтересів громадян.

Як відомо, законний (або охоронюваний законом) інтерес – це певне бла­го конкретного громадянина, безперешкодному користуванню яким орган державної влади чи орган місцевого самоврядування повинен всіляко спри­яти. Наприклад, мешканці будинку зацікавлені в тому, щоб дитячий май­данчик не перетворився на місце для вигулу собак або стоянку автома­шин, а прилегла до будинку територія була належно опоряджена. В таких випадках загальне благо і законний інтерес є тими чинниками, які по­винні впливати на рішення та дії посадових осіб.

Зважаючи на це, серйозною загрозою, яка може виникати під час вико­ристання органом своїх дискреційних повноважень, є зловживання вла­дою. Орган виконавчої влади (посадова особа) отримують повноваження не для задоволення власних інтересів чи інтересів лише окремого грома­дянина, а насамперед для досягнення суспільне корисних цілей, загалом для зміцнення управлінської дисципліни, законності та правопорядку.

Корисливість та особистий інтерес можуть виражатись як в отриманні власної матеріальної чи іншої вигоди, так і у проявах упередженості до особи чи організації, що часто служить підставою для прийняття неспри­ятливого для них рішення, відмови в задоволенні законного права (на­приклад, відмова релігійній громаді у виділенні земельної ділянки для будівництва культової споруди з огляду на протистояння іншої громади чи небажання її релігійних провідників). Влада, використана в такий спосіб, свідчить про те, що дискреційні повноваження слугують, і як

127

свідчить практика, досить часто, зручним засобом для задоволення інте­ресів одних громадян за рахунок інших, завуальованою формою обмежен­ня конституційної свободи, що призводить до порушення принципу рівно­правності, а інколи – громадського спокою і суспільної злагоди.

Ще однією гострою проблемою, яка випливає з дискреційних повнова­жень, є питання, чи має право орган виконавчої влади під час їх реалізації помилятись у ситуації та її правовій оцінці. Адже будь-яка посадова особа органу виконавчої влади (чи сам орган) може припуститись помилки в ході застосування права, а отже, прийняти рішення, спираючись на по­милкову правову оцінку.

Приміром, головний державний санітарний лікар, маючи надані зако­ном повноваження на визначення чинників, що можуть шкідливо впли­вати на здоров’я населення, ступеня створюваного ними ризику для здо­ров’я населення регіону, припустився юридичної помилки, використову­ючи власний розсуд в оцінюванні цих чинників, а не затверджені методи­ки, чим порушив право громадян на безпечне навколишнє середовище.

На цій проблемі, яка актуальна для всіх країн, наголошує Г. Бребан. Він говорить, що адміністрація має право помилятись у своїй оцінці, але не має права припускатись помилки, яка є водночас серйозною й очевид­ною. Очевидна помилка з точки зору логіки є тим, чим є зловживання владою з точки зору моральності. Адміністрація має право на здійснення своїх повноважень, але не має права на абсурдні дії7.

Може виникнути слушне запитання – що вважати абсурдними діями? Звичайно, що однозначно відповісти на це складне запитання неможливо. Однак справедливим, мабуть, буде те, що адміністрація не повинна ігно­рувати або, ще й надто, зневажати загальновизнані цінності й розуміння суспільного блага, людського добра, яке має служити мотивацією для пра­вильного оцінювання ситуації й вибору рішення.

Скажімо, у випадку значного погіршення стану здоров’я громадян че­рез соціальні, економічні та екологічні проблеми абсурдним видається скорочення лікарняних ліжок у лікарнях, медичного персоналу і загалом фінансування на ці нагальні потреби людей. Якщо таким є обраний орга­нами влади загальний напрямок діяльності, то він обумовлюватиме ви­значення підстав та прийняття посадовими особами на власний розсуд індивідуальних рішень щодо задоволення суб’єктивних прав громадян, а також щодо реалізації дискреційних повноважень взагалі. (Наприклад, лю­дині, яка страждає від онкологічного захворювання, відмовляють у на­данні наркотичних препаратів через їх нестачу в медичному закладі.)

Зрозуміло, що такий спосіб реалізації повноважень не тільки порушує закріплений Конституцією України принцип – «людина, її честь та гідність є найбільшою соціальною цінністю», а й суперечить цілям законодавства щодо охорони здоров’я і в кінцевому підсумку є незаконним.

Згадані вище деякі проблеми, пов’язані з дискреційними повноважен­нями органів виконавчої влади, переконують у необхідності всебічного та ефективного контролю за їх реалізацією. Сама доктрина адміністративно­го права, правозастосувальна діяльність повинні спрямовуватись на забез-

128

печення послідовного і ретельного контролю за сферою дискреційних повноважень та адміністративного розсуду органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Корисним у цій справі може стати висновок Конституційного трибу­налу Польщі, в якому сказано, що в правовій державі не може бути мови про жодну вільну, не пов’язану з правом і неконтрольовану діяльність адміністрації. З формального положення, яке встановлює вільну, нічим не обмежену можливість вирішувати, вільний розсуд перетворюється на форму певної гнучкості адміністрації, яка уможливлює і зобов’язує відповідні органи до дослідження всіх обставин певної справи з метою відшукання найбільш об’єктивного, справедливого й відповідного їх цілям рішення. Таким чином вільний розсуд стає своєрідною формою виконан­ня правових приписів, суть якої в тому, що орган, який застосовує право, повинен враховувати обставини в кожному окремому випадку, їх ураху­вання можливе лише тією мірою, яка дасть можливість прийняти рішен­ня, що відповідає волі законодавця. Така дія виконавчого органу має бути обґрунтована і підлягає контролю8.

Цей висновок – іще один вагомий аргумент на користь того, що диск­реційні повноваження можуть використовуватись лише за умов дотриман­ня законності у сфері виконавчої влади і що випадки застосування цих по­вноважень мають бути об’єктом контролю.

Важливу роль у забезпеченні належного режиму дискреційних повно­важень повинно відігравати адміністративне право як наука і як галузь права. Доктрина адміністративного права має стверджувати органічний зв’язок всієї діяльності органів виконавчої влади з правом, а норми адмі­ністративного права мають створювати сприятливий правовий режим саме для такої діяльності, тобто режим, який би обмежував свободу адмініст­ративних рішень загальнообов’язковими вимогами права, всіма закріпле­ними в ньому принципами і цінностями.

Література

Бребан Г. Французское административное право. – М.: Прогресе. –

С.92.

Зіллєр Ж. Політико-адміністративні системи ЄС. – К.: Основа, 1996. –

С. 243.

Галлиган 3., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное

право: история развития й основние современние концепции. – М.: Юристь,

2002. - С. 269.

Ремнев В.Й. Социалистическая законность в государственном уп­

равлений. - М., 1979. - С. 5-53.

Коренев А.П. НормьІ административного права й их применение. –

М.: Юрид. лит., 1978.-С. 56.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М.: Юрид. лит.,

1972. - С. 94.

129

7.             Бребан Г. Цих. праця. - С. 193-194.

8.             В1а$ А. ^сіпозіка ^оЬес сІузкгесіопаїпусЬ иргашііеп асітіпізігасіі

риЬІісгпе.). 2Ь. Іесіпозіка шоЬес сігіаіап асІтіпізІгасД риЬІісгпе.]’. – Кгекго*,

2001.-С. 32.

5. Орган виконавчої влади та правовий статус його керівника

Переважна більшість фахівців адміністративного права, характеризую­чи державні органи, вживають термін «правовий статус». При цьому складність проблеми пояснюється передусім тим, що деякі суб’єкти пра­вовідносин мають неоднозначний статус.

Розглянемо як приклад місцеві органи виконавчої влади – місцеві державні адміністрації. За природою це – єдиноначальні органи вико­навчої влади загальної компетенції, що уособлюються головами місце­вих державних адміністрацій, і функції останніх є похідними від функцій органу.

В даному випадку наявний певний синтез «органу» і «особи»: особа, що репрезентує орган, і орган, який уособлюється певним індивідом. Тож яким чином необхідно позначати правове становище такого органу та особи, що його очолює, – як одне й те саме або як різні явища?

Відповідаючи на це питання, почнемо з розгляду того, які саме органи необхідно вважати органами виконавчої влади.

З цього приводу серед адміністративістів існує безліч думок, які умов­но можна поділити на дві групи.

Прихильники першого напряму вважають органами виконавчої влади всі більш-менш структуровані ланки системи виконавчої влади, до яких включають міліцію, державну адміністрацію залізничного транспорту «Ук­рзалізниця» тощо1. Цим шляхом іде й законодавець, вибірково наділяючи статусом органу виконавчої влади певні структурні елементи централь­них органів виконавчої влади2, хоча структурно ці органи (зокрема міліція) є невід’ємною частиною окремих органів виконавчої влади (міліція вхо­дить до складу органів Міністерства внутрішніх справ).

Прихильники другої позиції вбачають наявність в органах виконавчої влади насамперед чіткого, певного структурно-функціонального виокрем­лення. Як, наприклад, справедливо зазначає В.Б. Авер’янов, «суттєвою організаційно-структурною особливістю міністерств і державних комітетів та деяких інших центральних органів є те, що вони мають у своєму підпо­рядкуванні місцеві ланки (органи), які створюють разом з апаратом цен­трального органу так звану систему відповідного міністерства, державного комітету тощо (виділено автором. – Н.А.у. Ще одним підтвердженням цього може слугувати припис згадуваного вище Указу Президента України від 15 грудня 1999 р.: «Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідо­вуються в порядку, встановленому законодавством»4.

130

На наш погляд, найдоцільніше було б вважати органами виконавчої влади ті органи, створення і функціонування яких саме як «органів вико­навчої влади» передбачено Конституцією і законами України.

Відтак, керівниками органів виконавчої влади слід вважати керівників саме зазначених органів, характеристика яких наведена вище (розділ II, гл. 2.1 і 2.2 цієї книги).

Керівники органів виконавчої влади – це різновид посадових осіб, на­ділених функціями управління щодо очолюваного ними певного формаль­но-організованого колективу. Треба пам’ятати, що керівники органів ви­конавчої влади не тільки мають досить широкі повноваження щодо кад­рових та організаційних питань діяльності цих органів, а й одноособове проводять політику держави на різних рівнях. Це покладає неабияку відпо­відальність на осіб, що обіймають такі посади, як з юридичної, так і з моральної точки зору.

Для цього вже на стадії призначення особи на посаду керівника органу виконавчої влади необхідно дотримватись певних вимог.

Насамперед, керівником органу виконавчої влади може бути лише гро­мадянин України.

Також не можуть бути призначені на посади в місцеві державні ад­міністрації особи, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку.

Взагалі, на нашу думку, таке обмеження в Законі України «Про дер­жавну службу» є нелогічним з юридичної точки зору, і ось чому. В теорії кримінального права судимість розуміють як правовий наслідок засудження особи вироком суду до кримінального покарання3. Отже, закон пов’язує стан судимості особи з наявністю обвинувачувального вироку суду та відбу­ванням покарання. З цього випливає, що особами, які не мають суди­мості, визнаються: особи, засуджені за вироком суду без призначення по­карання, у тому числі звільнені від кримінальної відповідальності або звільнені від покарання чи його відбування. За Кримінальним Кодексом України 2001 р., це, наприклад, випадки примирення винного з потерпі­лим (ст. 46), дієвого каяття (ст. 45), сумлінної праці та бездоганної пове­дінки після скоєння злочину (частина четверта ст. 74) тощо. Частина чет­верта ст. 88 Кримінального Кодексу України визнає такими, що не мають судимості, також осіб, які були реабілітовані.

Отже, пов’язуючи неможливість вступу на державну службу з наявні­стю судимості, законодавець не може досягнути поставленої мети – підбору кадрів, які б відповідали морально-етичним якостям представника держа­ви. Адже в цьому випадку неможливо виключити потрапляння на держав­ну службу осіб, що скоїли злочин.

Більше того, п. 5 частини першої ст. 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачає припинення повноважень голів місце­вих державних адміністрацій у разі набуття законної сили обвинувальним вироком суду, а беручи до уваги, що за умови звільнення від кримінальної відповідальності виноситься постанова, а не проголошується вирок, то й

131

підстави для припинення повноважень голови в таких випадках не існує, хоча скоєння злочину мало місце.

Тому для більш ефективної політики в сфері добору кадрів державної служби необхідно, насамперед, узгодити законодавчу базу таким чином, щоб запобігти можливості потрапляння морально нестійких осіб на дер­жавну службу.

На наш погляд, положення п. 2 частини першої ст. 12 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» щодо вимог до кандидатів на посади державної служби та до самих державних службовців мали б бути викла­дені таким чином: «Не можуть бути призначені на посади в місцеві дер­жавні адміністрації особи, які раніше засуджувались за скоєння умисного злочину або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за скоєн­ня такого злочину».

Подібним чином варто було б розв’язати питання обмежень щодо ке­рівників інших органів виконавчої влади.

До згаданих обмежень, пов’язаних із призначенням на посади голів місцевих державних адміністрацій, ст. 12 Закону України «Про державну службу» додає ще кілька загальних обмежень. Зокрема, не можуть бути обраними або призначеними на посаду в органі та його апараті отакі соби.

1.             Визнані у встановленому порядку недієздатними. Недієздатними ви­

знаються громадяни, які внаслідок психічного захворювання не можуть

усвідомлювати своїх дій та керувати ними. Але існує ще й обмежена

дієздатність, яка виникає після відповідного рішення суду щодо особи,

яка внаслідок зловживання спиртними напоями або наркотичними засо­

бами ставить себе і свою сім’ю в тяжке матеріальне становище. Перебу­

вання такої особи на керівній посаді, мабуть, не найкращим чином впли­

не на реалізацію її професійного призначення та моральний вигляд «слу­

жителя» держави.

Тому, на наш погляд, доцільно було б на законодавчому рівні закріпи­ти можливість перебування на посадах державних органів лише дієздатних осіб. Таке формулювання виключало б можливість вступу на посади як осіб з обмеженою дієздатністю, так і недієздатних осіб.

2.             Ті, що у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядко­

вані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками. Пере­

дусім необхідно визначити, кого саме законодавець розуміє під родичами

чи свояками. Аналіз чинного законодавства свідчить, що названими тер­

мінами оперують десять нормативних актів. З них лише три дають перелік

осіб, які розуміються під цими термінами: батьки, подружжя, брати, сес­

три, сини, дочки, а також брати, сестри, батьки та діти подружжя (Поло­

ження про порядок і умови проходження служби в митних органах, Поло­

ження про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів

внутрішніх справ, КЗпП). При цьому не вказується, кого саме розуміють

під родичами, а кого під свояками, та чи є цей перелік вичерпним.

Дискусійним є питання щодо можливої наявності представницького мандату місцевої ради у голів місцевих державних адміністрацій. Нагадає­мо, що розглянувши це питання, Конституційний Суд України прийняв

132

рішення про неконституційність обмежень, пов’язаних із можливістю мати представницький мандат місцевої ради. Вирішуючи питання щодо несу­місності представницького мандата депутата місцевої ради, Конституцій­ний Суд України в Рішенні від 13 травня 1998 р. (справа щодо статусу депутатів рад) дійшов висновку, що передбачений Конституцією України перелік осіб, статус яких має відповідати вимозі несумісності, є вичерп­ним, і визнав такими, що не відповідають Конституції України (є некон­ституційними), положення частини першої ст. 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів», за якими депутат місцевої ради не може бути головою місцевої державної адміністрації, його заступ­ником, керівником її структурного підрозділу, прокурором6.

У цьому Рішенні Конституційний Суд також зазначив, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голо­ви, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника го­лови районної у місті, районної, обласної рад, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті.

З названого Рішення Конституційного Суду випливає, що Конститу­ція України не забороняє головам місцевих державних адміністрацій бути обраними до представницького органу місцевого самоврядування і мати представницький мандат депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної чи обласної ради.

Викликає сумнів єдиний момент, пов’язаний з правом місцевої ради ініціювати відставку голови місцевої державної адміністрації. Чи підуть депутати ради на позбавлення «одного з них» такої вагомої посади тоді, коли це обопільне невигідно? Чи не стане обрання посадової особи від місцевої державної адміністрації депутатом запорукою того, що рада не буде клопотатися про відставку голови місцевої держадміністрації? В та­кому випадку це може спричинити своєрідний бум «реалізації виборчого права» серед голів місцевих державних адміністрацій.

Окрім обмежень, пов’язаних із прийняттям на службу в органи вико­навчої влади, діють обмеження, пов ‘язані з проходженням служби, тобто про­тягом всього терміну перебування на посаді. До таких обмежень відне­сені, зокрема, такі.

Службовець не повинен вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Зако­

ну України «Про боротьбу з корупцією».

Державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти

інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного

органу.

Окрім зазначених обмежень, до керівників органів виконавчої влади повинні ставитись додаткові вимоги, які зумовлені їх особливим місцем у системі державного управління. Так, особа, що претендує на заняття по­сади керівника органу виконавчої влади, повинна не тільки мати загальне

133

уявлення про наявне становище, проблеми та хід реформ у ввіреній їй галузі чи регіоні, а й чітко уявляти собі ті заходи, яких треба було б вжити в тій чи іншій ситуації. Такий алгоритм дій має бути усвідомлений особою майже одночасно з моментом призначення, або навіть і раніше. Вироб­лення «політики органу» є дуже важливим для того, щоб у кризових ситу­аціях не відбувся збій всієї системи виконавчої влади. Певною передумо­вою цього може слугувати наявність у законі певних вимог до кандидатур на такі посади. На наш погляд, це мають бути такі вимоги: а) вища освіта; б) стаж роботи на державній службі не менше п’яти років.

Важливі особливості правового статусу керівника органу виконавчої влади пов’язані з тим, що діючий корпус керівників органів виконавчої гілки влади поділено на дві групи.

До першої групи віднесено керівників, яких у встановленому порядку

наділено статусом політичного діяча (прем’єр-міністра, міністрів).

До другої групи – керівників, яких не наділено таким статусом (ке­

рівників державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спе­

ціальним статусом, голів місцевих державних адміністрацій). Як бачимо,

критерієм розподілу в першому випадку є членство в уряді, в другому роз­

поділ здійснено за спеціально-галузевим або територіальним критерієм.

Щодо статусу політичного діяча, то він є компонентом єдиного стату­су керівника органу виконавчої влади і вказує на виключність місця та ролі певного керівника в системі виконавчої влади. «Виключність» вияв­ляється: по-перше, в особливому порядку призначення на посаду та звільнення з посади; по-друге, у проходженні служби на займаній посаді; по-третє, в особливій (політичній) відповідальності за результати службо­вої діяльності.

Корисність та доцільність існування «політичних діячів» у системі ви­конавчої влади сумнівів не викликає. Але є один дискусійний момент і він стосується питання: чи має «політичний діяч» належати до певної партії?

З цього приводу, наприклад, В. Б. Авер’янов твердить, що «політичний характер зазначених посад аж ніяк не можна зводити до факту належності осіб, що їх обіймають, до певної політичної партії та активного ведення ними так званої публічної політики», але автор не виключає такої можли­вості в майбутньому7. Водночас, І.Б. Коліушко передбачає, що, в ідеалі, в ході формування коаліційного уряду реалізується представництво в ньому парламентської більшості шляхом залучення до роботи в уряді «найавтори­тетніших, найкваліфікованіших, найдосвідченіших представників цієї партії8.

Загалом це так, але ж до складу Кабінету Міністрів входять і керівники силових відомств, які мають спеціальні обмеження. Наприклад, міністр внутрішніх справ як член Кабінету Міністрів є політичним діячем. Однак у Законі України «Про міліцію» сказано: «У підрозділах міліції не допус­кається діяльність політичних партій, рухів та інших громадських об’єд­нань, що мають політичну мету. При виконанні службових обов’язків пра­цівники міліції незалежні від впливу будь-яких політичних, громадських об’єднань» (ст. 20). Поза сумнівом, ця проблема потребує виваженого підхо­ду та додаткової юридичної оцінки.

134

Крім того, Концепція адміністративної реформи в Україні пропонує надати статус політичних діячів і головам обласних державних адмініст­рацій. На нашу думку, реалізація на місцевому рівні політичних функцій неможлива* з таких причин:

а)            існування Кабінету Міністрів – органу загальної компетенції, який

уже визначив основні напрямки діяльності всіх органів виконавчої гілки

влади;

б)            існування міністерств – органів спеціальної компетенції, які роз­

робили певні програми, концепції та методи дій у доручених їм сферах,

тим самим конкретизувавши політику уряду.

З огляду на вищезазначене, місцевим державним адміністраціям для врахування потреб регіону цілком достатньо скоригувати вже існуючі про­грами та концепції в порядку реалізації власних повноважень. Відтак, на­дання головам місцевих державних адміністрацій статусу політичних діячів, на наш погляд, є недоцільним.

Ще однією характерною ознакою правового статусу керівників органів виконавчої влади є встановлення їхньої відповідальності. Певна «знаковість» проявляється у тому, що для цієї категорії керівників характерна персо­нальна відповідальність за реалізацію ввіреними їм органами державної політики та відповідних функцій. Це відбувається внаслідок того, що пра­вовий статус керівника є похідним від правового статусу органу, а отже, маємо уособлення керівниками органів, які вони очолюють.

Якщо персональна відповідальність притаманна всім керівникам органів виконавчої влади, то явище політичної відповідальності пов’язу­ють лише зі статусом політичного діяча. Цей вид відповідальності реалі­зується через прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України та процедури відправлення уряду у відставку. Як слушно зазначає В.М. Шаповал, «сутність політичної відповідальності полягає в тому, що Президенту України для прийняття рішення про відставку не потрібні якісь юридичні підстави, що випливають з дій того, чиї повноваження припиняються. Приймаючи таке рішення, Президент України може керуватися виключно міркуваннями доцільності»9. Хоча критерій цієї доцільності, на жаль, жоден нормативний акт, навіть рам-ково, не визначає.

Підсумовуючи наведене, можна говорити про певну тенденцію підви­щення вимог щодо визначення правового статусу керівників органів ви­конавчої влади, оскільки без цього не можна досягти успіху в реформу­ванні системи державного управління.

Література

1. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.

‘ Цю думку автора поділяють не всі учасники авторського колективу.

135

Про міліцію: Закон України // Відомості Верховної Ради України.

1991. №4. -С. 20.

Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред.

В.Б. Авер’янова. – К., 1999. – 266 с.

Про систему центральних органів виконавчої влади: Указ Президен­

та України від 15 грудня 1999 року, №1572/99 // Офіційний вісник Украї­

ни. 1999. № 50. - С. 2434.

Кримінальне право України: Загальна частина: Підручник для сту­

дентів юрид. спец. вищ. закладів освіти / За ред. М.І. Бажанова, В.В. Сташиса,

В.Я. Тація. – Київ–Харків: Юринком Інтер – Право, 2001. – С. 364.

Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1998 року (справа

щодо статусу депутатів рад) // Офіційний вісник України. 1998. № 23. – С.

105.

Авер’янов В.Б. Реорганізація центральних органів виконавчої влади

– важлива складова адміністративної реформи // Український правовий

часопис. Вип. 5. 1999. – С. 4.

Коліушко І.Б. Запровадження в органах виконавчої влади політич­

них посад та їх правовий статус // Виконавча влада і адміністративне пра­

во / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Видавничий дім «Ін-Юре», 2002. –

С. 300.

Шаповал В.М. Президент України і виконавча влада // Виконавча

влада і адміністративне право. – С. 43.