ГЛАВА 2  АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО - ГОЛОВНИЙ РЕГУЛЯТОР ДЕР­ЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

1. Характер предмета адміністративного права: уточнення доктринальної оцінки

Необхідною умовою успішного реформування адміністративного пра­ва як фундаментальної галузі українського права є створення нової тео-ретико-методологічної бази адміністративно-правової науки. Звернення до теорії й методології адміністративного права – це єдино можливий шлях становлення цієї галузі в нових соціально-економічних умовах роз­витку українського суспільства.

Серед ключових проблем, які зараз потребують насамперед радикаль­ного перегляду певних теоретико-методологічних стереотипів (якщо не сказати – догм), що склалися в юридичній науці у попередні часи, першо­чергового значення набуває необхідність більш прискіпливо оцінити ха­рактер суспільних відносин, що зумовили саме визначення розглядуваної галузі права як «адміністративного».

Оскільки загальноприйнятим є тлумачення цього визначення як «уп­равлінського», необхідно з’ясувати, чи справді переважають у змісті пред­мета адміністративного права саме управлінські відносини?

Здається, таке домінування було характерним для правового регулю­вання за радянських часів, оскільки тоді управління з боку держави справді домінувало фактично в усіх суспільне значимих сферах. Зараз же ситуація змінилася: сфера управлінських відносин кардинальним чином звузилась. На жаль, ця обставина ще недостатньо враховується дослідниками теорії предмета адміністративного права.

Більше того, певне коло дослідників, передусім російських, взагалі зводять адміністративне право до двох складових: «управлінського» і так званого «поліцейського» права (причому останнє розуміється як регулю­вання заходів втручання у права і свободи приватних – фізичних і юри­дичних – осіб). Втім, у будь-яких варіантах тлумачення предмета адмі­ністративного права за управлінськими відносинами загалом зберігають провідне місце1.

Ось як, наприклад, характеризує предмет адміністративного права Ю.М. Старилов: це – суспільні відносини управлінського характеру, що складаються у сфері організації та функціонування виконавчої влади, дер­жавного управління і місцевого самоврядування, а також у процесі адмі-ністративно-юрисдикційної діяльності2.

Приблизно така сама позиція панує і в українських джерелах. Більше того, окремі дослідники настільки гіпертрофують управлінський характер предмета адміністративного права, що пропонують вивести за межі цього

27

предмета будь-які відносини тільки на тій підставі, що вони не є управ­лінськими.

Зокрема, таким чином дехто аргументує свою позицію щодо начебто «штучного» віднесення адміністративно-деліктних відносин до предмета адміністративного права3.

На мій погляд, це очевидне перебільшення. Насправді значення уп­равлінського характеру предмета адміністративного права не таке доміну­юче.

Дійсно, якщо подивитися на види суспільних відносин, у яких перебу­вають суб’єкти адміністративного права, то з’ясується, що управлінський характер (у справжньому науковому розумінні поняття управління – як владно-організуючого впливу на спільну діяльність з метою її впорядку­вання і спрямування) в них аж ніяк не переважає.

Підтвердити це можна, наприклад, тим фактом, що вся діяльність щодо:

•              застосування до громадян заходів адміністративного примусу (так звана

«поліцейська» діяльність);

•              захисту порушених прав і свобод громадян (розгляд скарг);

•розгляду і розв’язання індивідуальних адміністративних справ за звер­

неннями приватних осіб;

надання різноманітних адміністративних (або інакше – управ­

лінських) послуг (у вигляді дозвільно-реєстраційних та інших подібних

Дій);

і навіть прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб у про­

цесі забезпечення так званих «публічних потреб» – за своєю суттю не є

управлінською, хоча й здійснюється у сфері державного (а точніше – «пуб­

лічного») управління.

Водночас, очевидно, не можна заперечувати, що певна частина су­спільних відносин, які перебувають у сфері адміністративного права, є справді управлінськими – в класичному розумінні цього терміна. Разом з тим, принциповим є те, що не ці відносини домінують у змісті предмета адміністративного права, а саме наведені вище види.

Отже, перший висновок полягає в тому, що не управлінський характер переважає у характеристиці предмета адміністративного права.

Що ж тоді слід вважати об’єктивним критерієм виокремлення з маси суспільних відносин тих, які складають предмет саме адміністративного права?

Думаю, що таким критерієм правильно вважати не управлінський ха­рактер регульованих відносин, а обов’язкову наявність у цих відносинах особливого суб’єкта – тобто такого, в якому уособлюється так звана «пуб­лічна адміністрація» – у вигляді або державних органів виконавчої влади, або виконавчих органів місцевого самоврядування (обґрунтування до­цільності легалізації поняття «публічна адміністрація», наведене у попе­редній главі цієї книги).

Стосовно ж характеру зазначених відносин слід зауважити, що пере­важають в них не управлінські ознаки, а ознаки так званої «публічної

28

сервісної» діяльності, тобто діяльності держави й органів місцевого само­врядування щодо забезпечення такого порядку їх взаємодії з населен­ням, конкретними приватними (фізичними і юридичними) особами, за якого останні здатні ефективно реалізовувати свої права і законні інте­реси.

Виходячи з цього, слід радикально змінити ставлення до доктринально-го тлумачення поняття адміністративного права. А саме, це – галузь права, що регулює переважним чином неуправлінські відносини між державними і недержавними публічно-владними органами, з одного боку, і підвладними керованими об’єктами – з іншого. Натомість адміністративне право регу­лює різноманітні відносини між цими органами і приватними особами щодо забезпечення згаданими органами необхідних умов для ефективної реалізації належних приватним особам прав, свобод і законних інтересів.

І лише як додаткова – тобто не першорядна, хоча й важлива – риса поняття адміністративного права має враховуватись «управлінська» (тоб­то, за етимологією цього терміна, власне «адміністративна») складова предмета регулювання цієї галузі права.

Отже, ще один висновок полягає в тому, що в узагальненому вигляді адміністративне право – це аж ніяк не «управлінське право», а головним чином «публічно-сервісне право», тобто право, спрямоване на обслугову­вання потреб та інтересів приватних осіб у їхніх стосунках з органами пуб­лічної адміністрації. Цей акцент і має стати домінантою в тлумаченні «адмі­ністративної» природи розглядуваної галузі права.

Більше того, аналогічно варто було б оцінювати природу багатьох інших категорій та інститутів, у визначенні яких використаний термін «адміні­стративний» (наприклад, «адміністративна відповідальність» – це не відпо­відальність управлінського характеру, а відповідальність перед органами публічної адміністрації).

Література

Див., наприклад: Бекетов О.Й. Актуальньїе проблеми администра-

тивного права России // Государство й право. 1999. № 5. – С. 80–88.

Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблеми ре­

форми й новая система // Правоведение. 2000. № 5. – С. 6.

Кузьменко О. Адміністративний процес: сутність і структура // Пра­

во України. 2003. № 2. - С. 25.

2. Щодо наукової дискусії про предмет адміністративного права: додаткові аргументи

В умовах проведення в Україні адміністративної реформи дискусія про предмет адміністративного права пов’язана з визначенням напрямків удо-

29

сконалення адміністративно-правового регулювання. Це, як уже зазнача­лося у попередньому підрозділі глави, сприятиме розв’язанню проблем, що виникають у зв’язку із кардинальною зміною соціального призначен­ня адміністративного права.

Традиційно адміністративне право розглядається як галузь права, яка має регулювати певну групу суспільних відносин, що виникають у сфері публічної діяльності держави, зокрема державного управління. Проте ця загальна інтерпретація визначення предмета адміністративного права може влаштовувати сучасну наукову дискусію з цього приводу лише на початко­вому етапі його вивчення та аналізу.

Більш уважний погляд на таке складне і динамічне явище як предмет адміністративного права дає змогу виокремити кілька теоретико-правових проблем, генезис яких пов’язаний зі змінами державно-правових орієн­тирів та ролі держави у постсоціалістичних країнах, у тому числі й в Ук­раїні. Йдеться про трактування державного управління та його співвідно­шення з адміністративним правом.

У ст. 6 Конституції України зазначено, що державна влада у нашій країні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Однак не застосовується поняття «державне управління». У зв’язку із цим постає необхідність визначення місця державного уп­равління в контексті розв’язання питання про предмет адміністратив­ного права.

Існує концепція «зникнення» державного управління в сучасних уп­равлінських системах1, її прибічники вважають, що державне управління не має права на існування, оскільки є певним елементом тоталітарної системи. Вони пропонують замість поняття «державне управління» вико­ристовувати поняття «виконавча влада» і, відповідно, виходять з визнання того, що замість відносин, які виникають у сфері державного управління, з’являються відносини за участю виключно органів виконавчої влади. Такі відносини, на думку цих авторів, й складають предмет адміністративного права.

Прихильники іншої точки зору взагалі ігнорують трансформацію пред­мета адміністративного права2.

Робляться також спроби ототожнення державного управління і вико­навчої влади. Так, Д. М. Бахрах наголошує, що адміністративне право ре­гулює всі управлінські відносини, за винятком тих, які регламентовані іншими галузями права3.

І нарешті, існує концепція, спрямована на таке наукове визначення співвідношення між поняттями «державне управління» і «виконавча вла­да», яке найбільше, на наш погляд, відповідає існуючим реаліям адміні­стративно-правового регулювання, її прибічники вважають, що «виконав­ча влада» є категорією політико-правовою, тоді як «державне управління» – це категорія насамперед організаційно-правова4. Така точка зору уяв-

‘ Наведена теза автора цього підрозділу не £ спільною думкою більшості учасників авторсь­кого колективу даної книги.

30

ляється найбільш плідною*. Вона дає можливість вести пошук науково обгрунтованого розуміння предмета адміністративного права.

Таким чином, підтверджується висновок попереднього підрозділу цієї глави, згідно з яким положення про те, що предметом адміністративного права є управлінські відносини, які складаються у сфері державного управ­ління, потребує суттєвих уточнень.

По-перше, управлінські відносини опосередковуються не тільки адмі­ністративним, а й іншими галузями права. Поняття цих відносин є більш широким. Лише частина з них, визначена в законодавстві, регулюється адміністративним правом, а, отже, входить до предмета останнього.

По-друге, поняття «державне управління» за сучасних умов слід роз­глядати як категорію, значно ширшу за поняття «державна виконавча вла­да» або «державна виконавча діяльність». Адже державне управління здійснюють усі державні органи – законодавчої, судової та виконавчої гілок влади.

Хоч основна група управлінських відносин складається саме у сфері виконавчої влади, не всі відносини за участю органів виконавчої влади можуть бути управлінськими, і не всі з останніх входять до складу пред­мета адміністративного права. Так, виконавчі органи здійснюють бага­то функцій, які не є управлінськими (інформаційна, благодійна, ідео­логічна діяльність тощо). Однак, як уже зазначалося, управлінська діяльність грунтується й на інших галузях права, використовуючи їх потенціал впливу на суспільні відносини, а деякі управлінські за своєю природою відносини взагалі не врегульовані нормами права у зв’язку або з недосконалістю правового регулювання, або з творчим характе­ром цих відносин.

Найбільша група управлінських відносин, що складаються в процесі діяльності органів виконавчої влади, регулюється адміністративним пра­вом, їх окреслення є найбільш злободенним науковим завданням. На нашу думку, це – відносини, у яких орган виконавчої влади діє відпо­відно до закріпленої за ним компетенції й використовує державно-владні повноваження, спрямовані на реалізацію функцій державного управ­ління.

Нагадаємо, що державне управління – це явище, яке має об’єктивний характер незалежно від того, якими правовими засобами забезпечується його функціонування. Останнє положення пов’язане також з такою особ­ливістю предмета адміністративного права, як його поширення на сфери, що перебувають за межами виконавчої влади.

Так, внутрішньоапаратні відносини, що складаються у ході реалізації законодавчої влади, також частково належать до предмета адміністратив­ного права. Це – відносини, що мають внутрішньоорганізаційний харак­тер і виникають у процесі законопроектної діяльності Верховної Ради, а також відносини, які виникають у ході організації законодавчого процесу з боку апарату Верховної Ради і які, згідно із законом, належать до основ­них інститутів адміністративного права.

31

До предмета адміністративного права належать також управлінські відно­сини, що складаються на рівні органів місцевого самоврядування, коли вони реалізують делеговані їм повноваження і виражають публічні, тобто загальнодержавні, інтереси.

Сказане вище дає змогу охарактеризувати державне управління в його більш широкому розумінні й водночас визначити наявність управлінсь­ких відносин, що мають державно-владний характер і забезпечують вико­нання управлінських функцій, використовуючи закріплені законом дер­жавно-владні повноваження.

Останні характерні не тільки для адміністративного, а й для спорідне­них з ним галузей права, що забезпечують державне управління як особ­ливий вид управління соціального. Причому визначення владних повно­важень має бути пов’язане з природними юридичними та організаційними властивостями самої влади.

Концепція, згідно з якою влада може бути лише державною, не підтвер­джується реаліями повсякденного життя. Як відомо, влада може виникати не тільки на державному рівні. У такому разі кажуть про владу одних лю­дей над іншими як про результат політичного, ідеологічного, економіч­ного, релігійного та інших впливів.

Адміністративно-правове регулювання має справу саме з державно-влад­ними повноваженнями, повноваженнями державно-владного характеру. При цьому треба зробити деякі уточнення: влада завжди має соціальний харак­тер, отже, вона використовується в певних соціальних структурах, які ма­ють відповідну організаційну будову, а тому дуже важливо знати, з якою метою влада використовується, що дає змогу відокремити державну владу від інших владних впливів у суспільстві.

Слід мати на увазі, що поняття органу державного управління має важливе наукове значення і не тотожне поняттю суб’єкта виконавчої влади.

Інколи ці поняття застосовуються як рівнозначні. З теоретичної точ­ки зору термін «орган державного управління» слід розглядати як уза­гальнююче організаційно-правове поняття. Його не можна ототожню­вати з поняттям органу виконавчої влади. Отже, поняття «орган дер­жавного управління» не треба використовувати в застарілому значенні, що було конституційне обумовлене у законодавстві радянських часів. Йдеться про юридичну формулу «органи державної влади та органи дер­жавного управління». У сучасному розумінні адміністративного права та реального конституційно-правового регулювання діяльності держав­но-владних структур термін «орган державного управління» необхідно розглядати насамперед як наукове поняття, характерне для всіх дер­жавних органів, що користуються державно-владними повноваження­ми і здійснюють управління суспільством або окремими його складови­ми. Водночас, «суб’єкт виконавчої влади» і «орган виконавчої влади» – поняття, що реально відображають політико-правову та державно-пра­вову дійсність. Це виявляється у визначенні органів виконавчої влади

32

на конституційному рівні. Разом з тим, поняття «орган державного уп­равління», хоч і використовується інколи за традицією в чинному зако­нодавстві галузевого рівня, несе насамперед організаційно-правове на­вантаження.

Адміністративне право регулює не тільки діяльність органів виконав­чої влади, а й, як уже зазначалося, інші відносини державно-владного характеру, що складаються в ході реалізації функцій державного управ­ління.

Отже, нині поняття «державне управління» є передусім суто науковою категорією, яка не збігається з колишнім поняттям державного управлін­ня, що використовувалося до прийняття конституцій нових незалежних пострадянських держав. Разом з тим, поняття «виконавча влада» є право­вою категорією, що закріплена в чинному, зокрема в конституційному, законодавстві. Поняття державного управління значно ширше поняття виконавчої влади, а отже, і поняття органу державного управління, не збігається за обсягом з поняттям органу виконавчої влади.

«Державне управління» – це організаційно-правова категорія, яка зав­жди відображає певний рівень організації системи управління й держави загалом. Водночас поняття виконавчої влади є політико-правовою кате­горією, існування якої обумовлене запровадженням у практичну діяльність державних органів концепції поділу державної влади. Адміні­стративне право пов’язане головним чином із діяльністю органів вико­навчої влади. Однак до предмета адміністративного права входять і ті відносини, які складаються у сфері державного управління загалом, коли відповідні державні органи (органи місцевого самоврядування у випад­ках делегування їм державних функцій) в процесі управління використо­вують державне-владні повноваження, передбачені законом. Разом з тим, не вся діяльність органів виконавчої влади регулюється адміністратив­ним правом.

Хибність теоретико-методологічних підходів до визначення предме­та адміністративного права, за яких фактично ігноруються зміни в пред­меті адміністративно-правового регулювання, стає очевидною під час аналізу напрямків розвитку чинного законодавства, а також механізмів сучасного державного управління. Функціональна структура останньо­го залишається незмінною, але співвідношення між управлінськими функціями весь час змінюється залежно від напрямів економічної та соціальної політики держави, а також від особливостей розвитку рин­кових відносин.

Нині можна констатувати, що така функція державного управління, як безпосереднє (оперативне) управління господарськими структурами, підприємствами та іншими об’єктами, звужується, хоч бюрократичні тен­денції в державному управлінні та існуючі традиції значно гальмують цей процес. Це викликає до життя ідеї та практичну реалізацію політики дере-гулювання у сфері державного управління. Свідченням цього є Указ Пре­зидента України, від 22 січня 2000 р. «Про запровадження єдиної держав-

33

ної регуляторної політики у сфері підприємництва», яким встановлені нові засади державного регулювання у сфері економіки і запроваджено якісно нову систему державного втручання у сферу підприємництва, яка передба­чає, зокрема, інституціювання таких нових актів управління, як дирек­тивні листи та інші регуляторні акти, видання яких буде здійснюватися під постійним контролем виконавчої влади5.

Таким чином, предмет адміністративно-правового регулювання знач­но розширюється, оскільки державно-правовий вплив на суспільні проце­си стає цілеспрямованішим і водночас змінюється його характер: безпо­середнє оперативне управління все більше замінюється гнучкими засоба­ми впливу, особливо в економічній сфері. Крім того, держава все більше й більше втручається у процеси, які за ринкових умов на першому етапі розвитку незалежних держав мали відносно стихійний характер. Адмініст­ративне право виявляє себе в таких раніше маловідомих для правового регулювання сферах, як приватизація, акціонування, розвиток та фікса­ція інститутів приватної власності, податкова сфера тощо.

Без відповідного державного регулювання ці процеси матимуть не тільки стихійний, а й дезорганізуючий характер, що може завадити розвитку рин­кових відносин та демократичних інститутів нашої держави, призвести до таких негативних явищ, як корупція, криміналізація економіки, створен­ня негативного іміджу України за кордоном тощо.

Масштабність адміністративного права та об’єктивне розширення його предмета пов’язані також із забезпеченням прав громадян. Адже в тоталі­тарних умовах розвитку нашої держави саме адміністративне свавілля мало визначальне значення, породжувало масові порушення прав та свобод гро­мадян. Фактично громадянин залишався майже цілком незахищеним від державних органів.

Деякі адміністративні процедури та правила взагалі не були встанов­лені, що давало змогу довільно застосовувати норми матеріального адмі­ністративного права або зводити нанівець розвиток інших правових відно­син, пов’язаних з реалізацією прав громадян.

В умовах проведення адміністративної й судово-правової реформ най­ближчим часом значного розвитку має набути формування адміністра­тивно-процесуального права, яке ще не має визначених ознак і розглядається фактично в рамках інституту адміністративного процесу. Ця проблема заслуговує на аналіз, оскільки, як відомо, особливістю адміністративного права є не досить чітке розмежування між нормами матеріального і про­цесуального права, а самі адміністративно-правові норми майже завжди мають процесуальний характер (про це докладніше йдеться у підрозділі 4 цієї глави).

Предмет адміністративного права значно розширюється у зв’язку з постійним вдосконаленням елементів механізму державного управління та використовуваних державою методів впливу на ринкову економіку. Ці методи перебуватимуть у стані постійного розвитку й трансформації, ос­кільки механізми саморегуляції ринкових відносин можуть діяти лише у

34

взаємодії з механізмами державне-владного впливу. Вже нині можна гово­рити про те, що такі інститути адміністративного права, як реєстрація суб’єктів підприємництва, ліцензування окремих видів підприємницької діяльності, сертифікація продукції, акредитація та атестація комерційних навчальних закладів, квотування тощо, викликані до життя розвитком саме ринкових відносин.

На жаль, теоретична база цих інститутів залишається нерозробле-ною, оскільки не визначено до кінця предмет адміністративно-право­вого регулювання. Ці інститути потребують значно глибшого науково­го аналізу.

Динамічний стан предмета адміністративного права, тобто висока рух­ливість самих суспільних відносин, що регулюються цією галуззю права, є передумовою гострої дискусії з цього питання. Проте, безумовно, сьогодні можна констатувати об’єктивність процесу розширення сфери суспільних управлінських відносин, що входять до предмета адміністративного пра­ва, а також визнання суттєвих змін у формах і методах державного управ­ління, що зумовлені якісними змінами у змісті управлінської діяльності держави. Таким чином, предмет адміністративного права – це трансфор­мовані в нових умовах державного управління суспільні відносини, що виникають і змінюються (або припиняються) в процесі практичної реалі­зації державними органами, насамперед органами виконавчої влади, по­вноважень державно-владного характеру відповідно до закріпленої за ними компетенції щодо здійснення функцій державного управління.

Література

Див.: Рьгжов В.С. К судьбе государственного управлення // Государ-

ство й право. 1999. № 2. – С. 14–22.

Див.: Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій. – К., 1996. –

С. 3-12.

Див.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебникдля вузов. – К.,

1996.-С. 3-12.

Див.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова,

Л.Л. Попова. - М., 1999. - С. 28.

Див.: Офіційний вісник України. 2000. № 4. – С. 107.

3. Демократизація адміністративного права – ключове завдання його реформування

З огляду на обгрунтовану в попередньому підрозділі «публічно-сервіс­ну» домінанту в характеристиці адміністративного права, є підстави ви­знати об’єктивну необхідність принципової зміни оцінки суспільної ролі й призначення цієї галузі права у функціонуванні публічної влади.

35

При цьому слід повною мірою керуватися фундаментальною конститу­ційною формулою: «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави» (частина друга ст. З Конституції Ук­раїни). Ця формула означає підпорядкування діяльності всіх державних і правових інститутів суспільства потребам реалізації та захисту прав люди­ни, їх пріоритетність перед іншими цінностями демократичної, соціаль­ної, правової держави.

Згідно з наведеною конституційною формулою, головними характери­стиками адміністративного права мають стати не згадані вище управлінська, а тим більше каральна його функції, а такі нові функції, як правозабезпечу-вальна (що пов’язана із забезпеченням реалізації прав і свобод людини) і правозахисна (яка пов’язана із захистом порушених прав). Саме дві ос­танні найповніше відтворюють обгрунтоване вище «публічно-сервісне» призначення адміністративного права.

Отже, найпомітніша особливість сучасного етапу розвитку і реформу­вання українського адміністративного права полягає в тому, що воно має бути спрямоване саме на утвердження пріоритету прав і свобод людини в усіх сферах її взаємодії з державою, її органами і посадовими особами. В цьому, на наше переконання, і полягає сенс демократизації цієї найваж­ливішої галузі публічного права.

На практиці сказане означає, що адміністративно-правовий режим відносин органів виконавчої влади і людини повинен виходити зі станови­ща останньої як такого суб’єкта, перед яким виконавча влада відповідаль­на за свою діяльність, і грунтуватися на беззаперечному визнанні пріори­тету прав людини, її законних інтересів, правомірності її вимог і очіку­вань від діяльності державних органів, їх посадових осіб.

Запровадженню зазначеного напрямку розвитку і реформування адмі­ністративного права мають сприяти всі здійснювані в Україні заходи щодо покращення стану відповідного нормативного масиву і загалом механізму адміністративно-правового регулювання.

Зокрема, дуже важливий показник оновлення адміністративного права полягає в суттєвій зміні змісту адміністративно-правового статусу люди­ни. Його оновлення має відбуватися шляхом закріплення в законі не тільки природних, загальновизнаних прав і свобод, які є невід’ємною частиною правового становища громадян у розвинутих країнах світу, а й створен­ням реального механізму забезпечення реалізації цих прав і свобод. А він опосередковується переважно нормами адміністративного права. У змісті адміністративно-правового статусу громадянина перевага має віддаватись визначенню не тільки його обов’язків перед державою, а, насамперед, його прав, за забезпечення реалізації або за порушення яких держава несе відпо­відальність.

При цьому органи виконавчої влади, їх посадові особи повинні зважати не лише на правовий статус людини і громадянина, закріплений у націо­нальному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-пра­вових актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і деталізація у національному

36

законодавстві має відбуватися з урахуванням реальних, передусім матері­альних, можливостей здійснення у повсякденному житті.

Важливого значення набуває також деяке уточнення характеру методу регулювання адміністративного права. Адже хоч традиційний для адмініст­ративного права так званий імперативний метод регулювання, тобто ме­тод владних приписів, залишається непохитним, у ньому все більшого зна­чення набуває досить нова форма прояву.

Йдеться про встановлення так званих реординаційних відносин («реор-динація», як відомо, є явищем, протилежним «субординації») у стосунках органів виконавчої влади, їх посадових осіб з громадянами (а також у відпо­відних випадках – з юридичними особами), зберігаючи, зрозуміло, і пра­вове регулювання субординації між ланками і службовцями державного апарату.

Суть реординаційних відносин полягає в тому, що:

з одного боку, громадянам як підвладним об’єктам надаються права

вимагати від суб’єктів виконавчої влади належної поведінки щодо реалі­

зації прав і свобод громадян;

з іншого – на зазначених суб’єктів громадянами покладаються чіткі

обов’язки щодо неухильного виконання вищезгаданих вимог;

водночас забезпечується суворий режим дотримання суб’єктами ви­

конавчої влади взятих на себе обов’язків за допомогою засобів адміністра­

тивного оскарження їхніх актів і дій та судового захисту порушених цими

актами або діями прав і свобод громадян.

Відчутне посилення цієї нової риси методу адміністративного права дає підстави загалом говорити про створення якісно відмінного від ко­лишнього адміністративно-правового режиму регулювання відносин між державою, її органами та посадовими особами і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин мав би стати в певному сенсі «рівноправним» учасником стосунків з державою.

Забезпечення цієї рівноправності має стати стрижнем сучасної адмін­істративної правотворчості й правозастосування, що потребує комплекс­ного реформування багатьох інститутів українського адміністративного права. Адже випадків, коли встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна рівність юридичного захисту сторін адміністративних право­відносин, ставатиме все більше. І саме це, як свідчить світовий досвід, властиво демократичним державам.

Ще один момент, пов’язаний з демократизацією адміністративного права, полягає у все більш широкому регулюванні його нормами такого нового виду діяльності органів виконавчої влади, як надання ними так званих адміністративних (управлінських) послуг громадянам і юридичним особам.

Щодо поняття адміністративних послуг вітчизняна правова наука за­гальноприйнятої позиції ще не виробила. Більше того, сам термін «адмі­ністративні послуги» поки що не сприйнятий всіма українськими учени­ми і практиками. Отже, подальша наукова дискусія з цієї проблеми була б

37

тільки на користь і правовій теорії, й правотворчій та правозастосовчій практиці.

Щоб не загострювати цю дискусію із суто термінологічних питань, вар­то було б, як здається, доктринально погодитися з тим, що термін «адмін­істративні послуги» спрямований не на виокремлення нового виду адмін­істративно-правових відносин між державними органами і приватними (фізичними та юридичними) особами, а на змістову переоцінку характеру їхніх взаємостосунків.

Адже «владне розпорядництво» з боку державних органів, їх посадових осіб – це один концептуальний формат оцінювання їх відносин з грома­дянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб’єктами «уп­равлінських послуг» останнім – зовсім інший. Дефініція «послуги» ак­центує увагу на виконанні саме обоє ‘язків держави перед приватними осо­бами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забез­печення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.

Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології «служіння держави» людині. Адже «служіння» з боку виконавчої влади – це і є, багато в чому, надання її органами і службовцями різноманітних послуг.

І це, за великим рахунком, цілком закономірно, оскільки слід, зреш­тою, погодитись із тим, що сама державна влада – це аж ніяк не тільки реалізація повноважень, що зобов ‘язують громадянина, а й виконання певних обов’язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідальна перед ним. І таких обов’язків з її боку з’являтиметься дедалі більше в міру подальшої демократизації держави.

Отже, підтверджуючи доктринальну правомірність і термінологічну визначеність поняття «послуги» з боку органів виконавчої влади, слід вод­ночас звернути увагу на певну недоречність характеризування цих послуг як «управлінських». Адже тут прийнятнішим є акцент не на «владно-орга­нізуючому» аспекті відповідних дій (оскільки «управління» – це владно-організуючий вплив), а на тій ознаці, що вони здійснюються органами публічної (державної й самоврядної) адміністрації. Тобто найдоцільні­шим є термін «адміністративні» послуги.

Разом з тим, не всі без винятку владно-розпорядчі дії з боку органів виконавчої влади є підстави вважати адміністративними послугами.

Інакше будуть термінологічне змішані різнорідні за наслідками види владно-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади. Такі, напри­клад, як, з одного боку, прийняття обмежувальних чи обтяжуючих рішень щодо окремих приватних осіб (серед них навіть адміністративно-при­мусових заходів), а з іншого – видання численних дозвільно-реєстра­ційних актів.

Іншими словами, адміністративні послуги з боку уповноважених органів, посадових осіб надаються, як здається, за наявності таких обов’язкових ознак:

38

ці послуги надаються конкретним приватним (фізичним і юридич­

ним) особам, як правило, за їх ініціативою (тобто за їх зверненням або

скаргою) з приводу задоволення правомірних вимог, потреб та інтересів

даних осіб;

надання цих послуг спрямоване на створення (дотримання) зако­

нодавче передбачуваних умов для належної реалізації приватними осо­

бами належних їм прав та виконання покладених на них обоє ‘язків (окрім

тих, що пов’язані із застосуванням адміністративно-примусових за­

ходів);

приватні особи мають право на свій розсуд (окрім вчинення ними не­

правомірних дій) користуватись результатами наданих їм послуг.

Наведеними обов’язковими ознаками «адміністративних послуг» охоп­люється величезний масив владно-розпорядчих дій суб’єктів виконавчої влади: від видачі свідоцтва про народження, паспорта або дозволу до роз­гляду уповноваженим органом, посадовою особою будь-якого іншого звер­нення приватної особи з вимогою задовольнити її потреби чи інтереси з конкретного питання (хоч іноді уповноважені суб’єкти можуть, як здається, діяти на користь приватних осіб навіть без ‘їх конкретних звернень).

З огляду на зростаючу роль у сфері державного управління діяльності з надання адміністративних послуг, слід визнати доцільність розробки та прийняття базового Закону «Про загальні заходи надання адміністратив­них послуг», який мав би доповнюватись кількома спеціалізованими зако­нодавчими актами щодо регулювання конкретних видів зазначених по­слуг.

Отже, усе сказане свідчить, що назріло реформування адміністра­тивного права, спрямоване на справжню демократизацію відносин між державою і людиною на засадах визнання самоцінності кожної люди­ни, непорушності її природних та інших основних прав і свобод, необ­хідності втілення в правотворчу і правозастосовну практику ідей верхо­венства права.

4. Процесуальний аспект адміністративного права: особливості тлумачення

Надзвичайно важливим питанням оновлюваної доктрини адміністра­тивного права є співвідношення «матеріальної» й «процесуальної» частин ад­міністративного права. В цьому питанні треба відмовитися від певної дог­матизації попередніх уявлень, що ще трапляється, на жаль, у наукових джерелах.

Докорінна помилка багатьох дослідників полягає в тому, що серед них переважає думка про об’єктивне існування якогось єдиного правового явища – «адміністративного процесу». І головне, що він кореспондує відповідній галузі матеріального права.

Тобто ми діємо за аналогією з класичними зразками видів юридичних

39

процесів. Наприклад: цивільне право – цивільний процес; кримінальне право – кримінальний процес. Але при цьому забуваємо, що первісне таке явище, як «адміністративний процес» пов’язане з функціонуванням лише адміністративної юстиції.

І тільки в такому розумінні можна проводити аналогію між «адмініст­ративним» процесом і процесами «цивільним» та «кримінальним».

Але в такому розумінні у нас «адміністративного процесу» просто об’єк­тивно не може існувати – адже немає, як такої, адмінісгративної юстиції (тобто власне адміністративних судів).

Отже, співвідношення матеріальної й процесуальної частин адміні­стративного права принципово не можна розглядати за аналогією з галузями цивільного і кримінального права.

Тут, як відомо, масиви процесуальних норм набули якості самостійних галузей права, що співіснують поряд із власне «матеріальними» галузями. І це цілком закономірно, оскільки предмети регулювання – суспільні відносини, що підпадають під дію, відповідно, матеріальних і процесуаль­них норм – досить чітко розмежовані й досить автономні.

Стосовно ж місця «адміністративного процесу» в адміністративному праві, то його треба визначати з урахуванням реальної специфіки предмета регу­лювання норм адміністративного права. А саме в цій сфері правового ре­гулювання дуже важко (почасти неможливо) суворо виокремити відноси­ни, які перебувають під впливом виключно матеріально-правових норм і не передбачають застосування норм суто процесуального (процедурного) характеру.

Фактично таке відмежування можливе лише у разі застосування адмі­ністративно-правових санкцій за скоєне правопорушення (делікт). Але якщо в цивільному і кримінальному праві «процесуальна частина» регулюван­ням деліктних відносин (тобто застосуванням санкцій відповідних норм), зазвичай, і обмежується, то в адміністративному праві подібні відносини складають далеко не переважну частку предмета регулювання процесу­альних норм.

Головна юридична своєрідність тут полягає в тому, що в адмініст­ративному праві потребує відповідної процесуальної (процедурної) форми застосування не тільки санкції, а й диспозиції будь-якої матеріальної норми.

Цьому є переконливе пояснення, позаяк у протилежному випадку реалізація повноважень з боку суб’єктів публічної адміністрації набу­ватиме рис необмеженого адміністративного розсуду – аж до свавілля – у стосунках з іншими учасниками адміністративних правовідносин. Тобто процесуально-правова форма – це необхідна умова належного функціонування будь-яких адміністративних правовідносин. Тоді як у сферах цивільне– і кримінально-правового регулювання процесуаль­но-правова форма властива лише певним групам відносин, а саме в суворо визначених межах, відповідно, цивільного і кримінального про­цесів.

40

Отже, абсолютна більшість адміністративних правовідносин об’єктив­но потребує органічного поєднання впливу матеріальних і процесуальних норм. У зв’язку із цим, до речі, має бути уточнена поширена позиція щодо розмежування так званих «матеріальних» і «процесуальних» адміністратив­них правовідносин, що видається невиправданим.

З іншого боку, слід визнати цілком безпідставними будь-які спроби обгрунтувати самостійне існування – поряд із власне адміністративним правом – окремої галузі так званого «адміністративно-процесуального пра­ва», що регулювала б таке кореспондуюче адміністративному праву яви­ще, як «адміністративний процес».

Яким же тоді має бути доктринальне ставлення до поняття «адміністра­тивний процес»?

Нагадаємо, що останнім часом цій проблемі присвячені ґрунтовні монографічні дослідження А.О. Селіванова, О.М. Бандурки, М.М. Тищенка, І.П. Голосніченка, В.Г. Перепелюка та деяких інших авторів1. Як би пара­доксально це не звучало, але саме цей плідний творчий пошук і переко­нує, що такого цілісного явища як «адміністративний процес» в реаль­ності не існує.

І справді, в найширшому вигляді допустимо вважати «адміністратив­ним процесом» лише процес адміністративного правозастосування, яке є однією з форм реалізації норм адміністративного права. В подібному ро­зумінні таке визначення нічого конструктивного в собі не містить, оскіль­ки тільки дублює відоме явище – «правозастосування».

Водночас, усі інші варіанти тлумачення «адміністративного проце­су» стосуються конкретних проявів процесуальної діяльності, врегульо­ваної нормами адміністративного права. Отже, фактично можна говори­ти про чотири основні сфери застосування поняття «адміністративний процес». Це:

порядок розгляду справ в адміністративних судах (тобто адміністра­

тивне судочинство);

порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади щодо підго­

товки та прийняття нормативних й індивідуальних адміністративних актів

(тобто так званий «позитивний», або «управлінський», адміністративний

процес);

порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади з розгляду

скарг приватних осіб (тобто так званий «квазіюрисдикційний» адміністра­

тивний процес);

і, нарешті, порядок застосування заходів адміністративного приму­

су (тобто юрисдикційний адміністративний процес).

Кожна з перелічених сфер має право називатись «адміністративним процесом», і водночас щоразу це вимагатиме пояснення – чому дане по­няття не поширюється на решту сфер його можливого застосування.

З огляду на таку ситуацію слід зробити висновок, що оскільки названі чотири сфери – цілком неоднорідні за якісними ознаками, то найбільш прийнятним варіантом застосування дефініції «адміністративний процес»

41

було б поширення п виключно на сферу адміністративної юстиції. Принаймні, цьому є зрозумілі пояснення з посиланням на вітчизняну історію та, го­ловне, на загальносвітову практику.

Водночас слід зауважити, що говорячи про тлумачення «адміністра­тивного процесу» як процесу розгляду справ в адміністративних судах, мусимо визнати, що він – за природою правовідносин – взагалі має вважатися не складовою частиною адміністративного права, а цілком са­мостійною галуззю права судово-процесуальної спрямованості. Адже у га­лузі «адміністративне судочинство» спільним з предметом регулюван­ня адміністративного права можна, на наш погляд, вважати лише сам термін «адміністративне», який традиційно використовується в усьому світі для назви такої специфічної галузі судової системи, як адміністра­тивні суди.

Іншими словами, правове регулювання подібного адміністративного процесу не варто вважати складовою адміністративного права. Проте це аж ніяк не означає, що в цій сфері діяльності не мають бути задіяні фахівці з адміністративного права.

Що ж стосується власне адміністративного права, то в його змісті обгрунтованим і доцільним видається структурне виокремлення таких трьох відносно самостійних процесуальних інститутів адміністративного права:

вишезгадувані «позитивні» адміністративні провадження: правотворчі

й правозабезпечувальні, які охоплюють процедури підготовки та прийнят­

тя нормативних й індивідуальних актів, включаючи і надання різномані­

тних адміністративних послуг;

так звані «квазіюрисдикційні» адміністративні провадження, через

які здійснюється правовий захист прав та законних інтересів приватних

осіб на підставі їх скарг до органів виконавчої влади (тобто в ході адміні­

стративного оскарження);

«юрисдикційні» адміністративні провадження, які охоплюють про­

цедури застосування заходів адміністративного примусу, зокрема накла­

дення адміністративних стягнень (тобто власне адміністративну відпові­

дальність) за вчинення адміністративних проступків (деліктів).

Гадаємо, що лише за такого підходу може бути досягнута достатня однорідність врегульованих процесуальних відносин і водночас їх пев­на відмежованість від решти самостійних інститутів адміністративного права.

У зв’язку з цим важливо відзначити, що в перспективі не можна виклю­чати подальшу диференціацію змісту галузі адміністративного права, яка може призвести до відокремлення деліктно-процесуального інституту в самостійну спільність норм адміністративного права.

Але всупереч досить переконливим аргументам деяких дослідників цієї проблеми, вважаємо доцільнішим говорити не про окрему галузь адмініст­ративно-деліктного права, а про відповідну підгалузь в межах адміністратив-

42

ного права. Адже адміністративно-деліктні відносини, на наш погляд, за своєю природою повинні залишитися в загальних межах предмета регулю­вання адміністративного права.

Одна з вагомих пізнавальних переваг виокремлення адміністратив­но-деліктної підгалузі полягала б у тому, що процесуальна частина влас­не адміністративного права стала б ще більш однорідною і категорія «адміністративно-процесуальних відносин» досягла б іще більшої од­нозначності й «термінологічної чистоти». Принаймні, не було б жод­них підстав для підміни «адміністративного процесу» процесом роз­гляду справ про адміністративні правопорушення, оскільки такий роз­гляд був би цілком віднесений до пропонованої підгалузі адміністра­тивного права.

Література

Селіванов А.О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспек­

тиви розвитку правових доктрин. – К.: Ін Юре, 2000. – 68 с.; Бандурка О.М.,

Тищенко М.М. Административньїй процесе: Учебник. – Харьков: Изд-во

НУВД, 2001. – 352 с.; Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф. Адміністра­

тивний процес: Навчальний посібник. – К.: ГАН, 2003. – 256 с.; Пере-

пелюк В.Г. Адміністративний процес. Загальна частина: Навчальний по­

сібник. – Чернівці: Рута, 2003. – 367 с.; Адміністративна юстиція: євро­

пейський досвід та пропозиції для України / Автори-упорядники І.Б. Ко-

ліушко, Р.О. Куйбіда. – К.: Факт, 2003. – 536 с.

Див., наприклад: Кузьменко О. Адміністративний процес: сутність і

структура // Право України. 2003. № 2. – С. 25.

5. Кодифікація адміністративного законодавства: нове бачення перспективи

Розгляд регулятивного значення адміністративного права у сфері дер­жавного управління органічно пов’язаний з виробленням наукового підходу до розв’язання вагомих і складних проблем систематизації, й передусім кодифікації, адміністративного законодавства. Особливості форм і методів цієї кодифікації зумовлені специфічною природою галузі адміністратив­ного права.

Від інших фундаментальних галузей (зокрема, конституційного, ци­вільного, кримінального) адміністративне право принципово відрізняєть­ся тим, що воно не будується структурно як моноцентрична галузь, тобто як галузь, що має єдиний системотворчий центр. Адже на цей час уже існують Кодекс про адміністративні правопорушення, Митний кодекс, створено проекти Адміністративного процесуального кодексу, Адмініст­ративно-процедурного кодексу, Кодексу правил поведінки державного служ-

43

бовця. І це, очевидно, далеко не останні приклади кодифікованих актів у складі адміністративного законодавства.

Отже, принципова специфіка полягає у тому, що адміністративне пра­во має поліцентричну структуру нормативного масиву, і цей факт вимагає відповідних підходів до визначення форм і шляхів систематизації адмініст­ративного законодавства.

Зокрема, слід визнати об’єктивну неможливість проведення суцільної кодифікації норм адміністративного права за аналогією з більшістю пра­вових галузей, тобто шляхом створення якогось єдиного узагальнюючого кодифікованого акта. Звідси випливає висновок про те, що достатніх підстав для доведення можливості створення всеохопного кодифікованого акта з дуже зручною й привабливою назвою «Адміністративний кодекс», як ви­дається, просто немає.

У зв’язку із цим мусимо визнати, що в Концепції реформи адміністра­тивного права України (1998 р.) викладена дещо спрощена позиція щодо підготовки Адміністративного кодексу. Зокрема, там передбачалося, що це буде своєрідним збірником кодексів (так би мовити, «Кодексом ко­дексів»).

Однак збірник кодексів – це, власне, інкорпоративна форма систе­матизації. Тому називати її «Кодексом» – просто науково некоректно. Тим більше, що поряд з окремими кодексами поступово мають створю­ватись певні інкорпоративні акти (наприклад, фахівці-адміністративісти старшого покоління добре пам’ятають подібний збірник з питань адмі­ністративної відповідальності, який, до речі, був дуже зручним у корис­туванні).

Інакше кажучи, ідея згаданої Концепції з питань про Адміністративний кодекс не несе, як виявилося з часом, корисного навантаження з точки зору реальних потреб систематизації адміністративного права.

Тимчасом такі потреби дійсно існують. Адже адміністративне законо­давство, хоча і є величезним за обсягом і розгалуженістю, тим не менше, потребує певного базового документа, який хоч якоюсь мірою виконував би системотворчі функції. Ця необхідність підтверджується тим, що, попри свою істотну специфіку, адміністративне право – це цілісне нормативне утворення, яке має всі формально-логічні ознаки «системи» норм.

Тому має бути зрозумілим, що в адміністративному законодавстві все ж таки потрібен узагальнюючий акт, який зафіксував би справді базові, засадничі положення механізму адміністративно-правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адмі­ністративного права. Ці положення мали б визначити:

джерела, межі та принципи адміністративно-правового регулювання;

види суб’єктів публічної адміністрації, принципи їхньої діяльності;

вимоги щодо забезпечення інформованості населення та доступності

органів публічної адміністрації, прозорості їхньої діяльності;

види повноважень суб’єктів публічної адміністрації, основи їх розме­

жування і деконцентрації, децентралізації та делегування;

44

правові форми діяльності органів публічної адміністрації, їх посадових

осіб;

види та основні умови адміністративних договорів;

вимоги до адміністративних актів та їх види;

засади застосування та особливості адміністративно-правових режимів;

поняття, види й умови надання органами публічної адміністрації по­

слуг приватним особам;

об’єкти і засоби правового захисту прав приватних осіб у сфері публіч­

ного управління;

завдання та межі зовнішнього і внутрішнього контролю щодо органів

публічної адміністрації;

правові гарантії забезпечення законності в адміністративно-правових

відносинах.

Кодифікація наведених норм була б дуже корисною саме з огляду на те, що з цих питань в українському законодавстві існує найбільше непо­розумінь, суперечностей, прогалин тощо.

Чи можна практично узагальнити перелічені положення? Відповідаю­чи на це питання, варто нагадати, що вони входять до змісту так званої загальної частини адміністративного права. В деяких європейських країнах (приміром, у Німеччині) це має назву «загальне адміністративне право» – на відміну від права «особливого» (яке охоплює, скажімо, регулювання державної служби, поліцейської , підприємницької діяльності тощо).

Зважаючи на це, подібний інтегральний акт адміністративного законо­давства міг би мати назву «Загальний адміністративний кодекс», хоча мак­симально точним було б його визначення як «Кодексу загального адмініст­ративного права».

Зрозуміло, що його підготовка – завдання досить далекої перспекти­ви. Проте воно уявляється цілком реальним, доцільним і корисним. Але щоб це було дійсно так, готуватися концептуально треба починати вже зараз.

З огляду на це, важливо зазначити, що пропонований «Кодекс загаль­ного адміністративного права» (у описаному вище розумінні) не може бути створений на голому місці. Він може виникнути лише на базі розви­неного законодавства із загальних питань адміністративного права. Зокре­ма, до нього мали б увійти відповідні положення таких ще не прийнятих законів: про нормативно-правові акти; про делеговані повноваження; про адміністративні послуги; про вільний доступ до інформації в органах ви­конавчої влади; про контроль у сфері виконавчої влади; а також низки інших, як майбутніх, так й існуючих законів.

Щоб була зрозуміла практична спрямованість такого узагальнюючого акту, варто навести певну аналогію цього Кодексу з колишньою пропози­цією окремих радянських адміністративістів (наприклад, І.Л. Бачило) щодо необхідності прийняття загальносоюзного Закону «Про організацію дер­жавного управління». Пропонований Кодекс – це щось подібне, хоча сто­сується загальних засад не системи державного управління, а загалом га-

45

лузі адміністративного права. Водночас, сам концептуальний підхід до уза­гальнення предмета і засобів правового регулювання дуже подібний до того, що пропонувалося стосовно визначення засад організації державного управління.

До речі, у деяких пострадянських країнах згадувана пропозиція знай­шла реалізацію (приміром, в Латвії). Є приклади подібних законів і в Європі (наприклад, в Іспанії). Тобто можна спиратися не тільки на теоретичні ідеї, а й на практичний зарубіжний досвід.

Що ж до досвіду систематизації власне загальної частини адміністра­тивного права, то в Польщі, наприклад, така систематизація зроблена у формі інкорпоративного видання. Тобто і в цій частині можуть бути вико­ристані деякі зарубіжні аналоги.

Резюмуючи викладене, слід очікувати, що розглянутий концептуаль­ний підхід до кодифікації адміністративного законодавства може мати певне значення для реформування адміністративного права України з урахуван­ням окремих тенденцій, властивих розвитку правових систем європейсь­ких країн.