ГЛАВА 1 ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ: СОЦІАЛЬНА ПРИРОДА ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ ЗМІСТ

1. Категорія «державне управління» в понятійному апараті адміністративно-правової науки

У вітчизняній адміністративно-правовій науці радянського періоду ка­тегорія «державне управління» вважалася базовою і домінуючою. Адже саме адміністративне право як фундаментальна галузь правової системи спрямовувалось переважно на регулювання суспільних відносин у процесі здійснення державного управління.

Власне кажучи, внаслідок цього загалом зміст адміністративно-пра­вової науки, насамперед, її понятійно-термінологічний апарат, багато в чому сформувався з огляду на потреби вивчення побудови системи дер­жавного управління, її складових елементів та їх функціонування. Щоб переконатися в цьому, досить згадати структуру академічного «Курсу радянського адміністративного права» в шести книгах, що були видані за редакцією Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, О.Є. Луньова, М.І. Піскотина у 1977–1982рр.’

Свого часу об’єктивні причини такого «ухилу» адміністративно-право­вої науки відзначив провідний радянський учений-адміністративіст кінця минулого століття Б.М. Лазарєв. Зокрема, відзначалося, що у період віднов­лення радянської науки адміністративною (з 1938 р.), тривалий час до­слідження проблем державного управління здійснювалися винятково пред­ставниками цієї науки. Вже це саме по собі примусило виходити за її при­родні межі й охоплювати тематику державного управління.

Більше того, пізніше, з початку 60-х років минулого століття, коли тільки почала формуватися гак звана теорія державного управління, в багатьох працях адміністративістів з’явилась тенденція невиправданого зосередження уваги на проблематиці цієї теорії – замість того, щоб точ­ніше визначитись із самостійним предметом власне адміністративно-пра­вової науки, чітко відмежувавши його в необхідних випадках від новоство­рюваних наук соціально-управлінського циклу2. Оскільки ж цього, на жаль, не сталося, значна (хоч і не завжди виправдана) увага в адміністративно-правових дослідженнях стала приділятися саме з’ясуванню понятійного ряду, в якому базовою виступала категорія «державне управління».

Доречно нагадати, що в попередні роки розглядувана категорія так і не отримала цілком однозначного тлумачення. У вітчизняній адміністра­тивно-правовій літературі досить активно дискутувалось співвідношення так званих «широкого» і «вузького» тлумачень поняття державного управлін­ня. Причому з часом все більшої переваги поступово набувала тенденція широкого його розуміння, тобто як такого, що здійснюється не лише спе­ціалізованими виконавчо-розпорядчими органами, а всіма видами держав-

12

них органів (у зв’язку із цим іноді пропонувався і окремий термін – «уп­равління державними справами», на противагу терміну «державне управ­ління»).

Між цим згадана дискусія була доволі надуманою і, головне, як з’ясу­валося, безплідною. Адже кожен з наведених варіантів тлумачення, на наш погляд, є виправданим лише на чітко визначеному теоретико-пізна-вальному рівні використання даного поняття. Інакше кажучи, в кожно­му випадку те чи інше тлумачення державного управління повинно мати, як уже раніше доводилось автором, відповідне методологічне обгрунту­вання3.

Так, широке тлумачення державного управління як сукупності всіх видів діяльності держави (тобто усіх форм реалізації влади держави загалом) є прийнятним лише на рівні аналізу загальносоціальної системи управлін­ня загалом, що пов’язаний з виокремленням її відносно самостійних підси­стем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відме­жувати державні інститути управлінського впливу з боку держави від впли­ву з боку усіх інших, тобто недержавних, інститутів.

На більш спеціалізованому рівні аналізу держава – як загальний суб’єкт управління – має бути представлена диференційовано, тобто як сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяль­ності. Відтак, категорія державного управління у вужчому, більш конк­ретному розумінні має значення відносно самостійного різновиду діяль­ності держави, що його здійснює певне коло державних органів.

Причому тут надзвичайно важливим є той об’єктивний факт, що кри­терії класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне управління», на сьогодні, порівняно з радянським періодом, принципово змінилися.

Зокрема, за радянських часів державне управління визначалося як один з чотирьох основних видів діяльності держави – поряд із такими її вида­ми, як: а) діяльність так званих органів державної влади – рад народних депутатів усіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд.

Натомість нині, із запровадженням в Україні конституційного прин­ципу розподілу державної влади, подібна класифікація видів державної діяль­ності втратила своє значення. Основними видами діяльності держави те­пер вважаються здійснення: а) законодавчої влади; б) виконавчої влади; в) судової влади. Отже, такий вид, як «державне управління» за новою класи­фікаційною схемою не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності.

Проте це аж ніяк не означає, що власне явище «державне управлін­ня», а отже, і відповідна категорія (поняття) зникає зі змісту державної діяльності.

Державне управління як специфічний різновид діяльності органів держави існувало і продовжує існувати цілком об’єктивно. Адже його основне призначення – організація виконання правових актів та інших рішень державних органів шляхом різного роду владно-розпорядчого впливу на суспільні відносини та процеси (звідси, до речі, поширена характеристика

13

його як «виконавсько-розпорядчої» діяльності) – не тільки зберігаєть­ся, а й набуває все більшого значення в умовах загальної трансфор­мації ролі держави у новостворюваному громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної й відкритої державної влади.

Таким чином, стає зрозуміло, що на розглядуваному рівні наукового узагальнення використовувати у «широкому» розумінні термін «державне управління» немає ніякої потреби. Доцільніше знайти інший прийнятний термін – на кшталт «державний вплив на суспільні процеси» – для визна­чення всієї сукупності напрямів реалізації влади з боку держави загалом в інтересах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства.

Водночас, саме «вузьке» розуміння державного управління має бути пере­важаючим у галузевих державно-управлінських дослідженнях, зокрема й в адміністративно-правовій науці. Хоча і тут слід пам’ятати, що пізнавальні межі таких досліджень не є чимось незмінним, нерухомим: залежно від дослідницьких потреб до аналізу тією чи іншою мірою можуть залучатися й деякі аспекти більш широкого бачення державно-управлінських явищ. У зазначеному тлумаченні державне управління – в цілісному вигляді або у вигляді своїх окремих функцій, форм, методів та інших елементів змісту – у тому чи іншому обсязі здійснюється різними державними органа­ми, що належать до різних гілок державної влади.

Закономірно, що для органів виконавчої влади державне управління є одним з провідних напрямів діяльності (хоча далеко не всеохопним, а тим більше не єдиним, про що докладніше буде сказано у наступній главі цієї книги). Для інших же видів органів державної влади управлінська діяльність має більшою мірою допоміжне значення щодо їх профільних завдань і функцій. Проте і в цих випадках правомірно йдеться про здійснення дер­жавного управління як особливого виду діяльності.

Виходячи з наведеного, за умови спеціалізованого використання по­няття державного управління в адміністративно-правовій науці треба за­стерегти проти спрощеного підходу до співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління», що нерідко допускається в сучасних до­слідженнях4.

Помилковість поглядів деяких дослідників зумовлена тим, що той вид діяльності, який за радянських часів визначався як «державне управлін­ня», почали механічно визначати як процес (або форму, засіб тощо) прак­тичної реалізації (здійснення) виконавчої влади. Це цілком допустимо в деяких випадках, але неприйнятне для потреб цілісного доктринального оцінювання розглядуваного співвідношення.

Дійсно, певне коло повноважень виконавчої влади реалізується у формі державного управління. У цьому випадку обсяги понять «державне управ­ління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба па­м’ятати, що «влада» і «реалізація (здійснення) влади» – не тотожні явища: тут існує приблизно така сама залежність, як і при співвіднесенні кате­горій «функція» і «функціонування» (тобто вона більше нагадує зв’язок між «статикою» і «динамікою»).

14

Але зовсім інша річ, коли йдеться про реалізацію багатьох інших пов­новажень виконавчої влади, наприклад, у частині нормотворчої діяльності, надання адміністративних послуг або, навпаки, стягування податків чи інших зборів, зрештою, застосування заходів адміністративного примусу щодо правопорушників тощо. У всіх цих та аналогічних випадках немає достатніх підстав говорити про існування державного управління – зви­чайно, у власне науковому тлумаченні цього терміна.

Отже, виконавча влада, з одного боку, реалізується не тільки у формі державного управління, а й у різноманітних формах державної діяльності, які також є предметом адміністративне-правової науки. З іншого боку, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади.

Розглядувані явища і категорії за своїм змістом не збігаються, їх співвідношення значно складніше, що підтверджується наступним обґрун­туванням.

Сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:

1)            у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме:

в ході реалізації їхніх повноважень щодо керованих об’єктів зовніш­

нього суспільного (економічного, соціального та ін.) середовища;

в ході виконання місцевими державними адміністраціями повнова­

жень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місце­

вими радами, при тому, що власне виконавчій владі ці повноваження пер-

вісно не належать;

в ході керування вищими органами виконавчої влади діяльністю ниж­

чих органів;

в ході керування роботою державних службовців всередині апарату

кожного органу виконавчої влади;

2)            поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме:

всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади)

органів державної влади – з боку їх керівників щодо інших службовців

(наприклад, в апаратах парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

всередині державних підприємств, установ і організацій – з боку їх

адміністрацій щодо решти персоналу;

з боку тих чи інших уповноважених державою суб’єктів у процесі уп­

равління державними корпоративними правами;

з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних

державними органами (наприклад, Президентом України), в частині ви­

конання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших

органів, посадових осіб.

Сфера здійснення виконавчої влади визначається наступними рисами.

1. Не всі напрями реалізації виконавчої влади опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності (державного управлін­ня), що підтверджується відсутністю в цих напрямах іманентних рис по­няття «державне управління»: крім наведених вище прикладів, під час оцінювання кожного конкретного такого напряму слід виходити з харак­теру закріплених за органами виконавчої влади функцій і повноважень.

15

2. Навіть у тих випадках, коли здійснення виконавчої влади відбуваєть­ся у формі управлінської діяльності, слід ураховувати, що в демократичній державі функції та повноваження виконавчої влади можуть реалізовува­тись не тільки виключно суб’єктами державної влади, а й недержавними суб’єктами. Зокрема, ці функції та повноваження:

можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядуван­

ня;

можуть бути делеговані державою деяким іншим недержавним інсти­

туціям (наприклад, окремим громадським організаціям).

Підсумовуючи сказане, слід визнати, що частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої влади, і водночас, частина функцій виконавчої влади може реалізовуватися за межами державного управління.

Отже, в контексті співвідношення понять «виконавча влада» і «дер­жавне управління» останнє слід розглядати як одну із центральних кате­горій адміністративно-правової науки, що характеризує окремий вид дер­жавної діяльності, яка здійснюється різними органами держави (насампе­ред органами виконавчої влади) і потребує застосування засобів владно-організуючого впливу на суспільне значимі процеси в інтересах їх впоряд­кування і цілеспрямованого розвитку.

На завершення доречно наголосити, що функції виконавчої влади за своїм об’єктивним змістом є однорідними з виконавськими функціями місце­вого самоврядування, що виступає, як добре відомо, окремою формою реалізації публічної влади загалом (другою її формою є державна влада). Цей факт може слугувати концептуальною основою для легалізації у нау­ковому обігу понять «публічне управління» і «публічна адміністрація» – по­ряд з усталеними поняттями «державне управління» і «державна адмініст­рація».

Гадаємо, що ці нові поняття мають збагатити категоріальний масив адміністративно-правової науки, розширюючи сучасні уявлення про її предмет. Але в цій книзі зазначена тенденція враховується поки що як можливий перспективний напрям подальших творчих пошуків.

Повертаючись до теоретико-методологічних аспектів адміністративно-правового дослідження державного управління, доцільно перейти до ви­світлення його соціальної природи та організаційно-правової характерис­тики змісту.

Література

1. Книги цього «Курсу» мають такі назви: МетодьІ й формьі государ-ственного управлення (М.: Юр. лит., 1977); Государственное управление й административное право (М.: Юр. лит., 1978); Управление в области адми-нистративно-политической деятельности (М.: Юр. лит., 1979); Управле­ние социально-культурньїм строительством (М.: Юр. лит., 1980); Основи управлення народним хозяйством (М.: Юр. лит., 1981); Управление отрас-лями народного хозяйства (М.: Юр. лит., 1982).

16

2.             Див.: Лазарев Б.М. Государственное управление на зтапе перестрой-

ки. - М.: Юр. лит., 1988. - С. 95-96.

3.             Див.: Державне управління: теорія і практика / За заг. ред.

В.Б. Авер’янова. - К., 1998. - С. 9–11.

4.             Деякий огляд подібних спрощених оцінок розглядуваного співвідно­

шення див.: Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та

організаційні засади: Навч. посіб. – Львів, 2002. – С. 24–27.

2. Загальне поняття управління та його соціальна природа

У найбільш загальному вигляді терміном «управління» позначається діяльність, яка за своїм змістом є впорядкуванням взаємодії певної мно­жини елементів. Впорядкування зв’язків між елементами будь-якої систе­ми є необхідною умовою її існування і функціонування і досягається за допомогою двох основних способів: саморегуляції та управління.

Саморегуляція характерна тим, що вона здійснюється без застосуван­ня зовнішніх сил, завдяки програмі, закладеній природою, на основі дії її об’єктивних законів. На відміну від саморегуляції, управління завжди здійснюється у системах «людина – природа», «людина – техніка», «лю­дина – людина» та інших, але здійснюється воно саме тому, що в цих системах первинним керівним елементом виступає людина і створені вони для забезпечення та обслуговування інтересів людини1.

Все, що нас оточує, всі предмети матеріального світу, природні, суспільні явища і процеси, та й самі люди є сукупністю певних елементів. Пошуки елементарних складових найрізноманітніших предметів трива­ють весь час існування науки як виду діяльності людини. Але чим далі просувається наука, тим очевиднішим стає той факт, що характеристики предмета здебільшого обумовлюються не характеристиками його скла­дових, а передусім характеристиками зв’язків між цими складовими. Саме зв’язки, відношення між елементами цілого надають йому індивідуаль­ності. Одні й ті самі молекули вуглеводу можуть утворювати і графіт, і алмаз, з однакових будівельних конструкцій можна побудувати різні спо­руди тощо. Але в будь-якому випадку вплив на зв’язки між елементами, їх побудова або руйнування призводять до перетворення навколишнього світу.

З появою Ното каріепз вплив на зазначені зв’язки набув характеру усві­домленої діяльності. Причому еволюція людини відбувалася саме в на­прямку удосконалення його здібностей щодо побудови зв’язків, а не їх руйнування, і побудова зв’язків між елементами є не чим іншим, як упо­рядкуванням множини цих елементів. З цим можна пов’язувати виник­нення такого виду людської діяльності, як управління.

Вплив людини на зв’язки між предметами навколишнього світу, який приводив до утворення нових предметів, що використовувались ним для забезпечення своєї життєдіяльності, був фактично окремим різновидом управління – управління технічного.

17

Вплив на зв’язки між складовими живої природи привів до виникнення такого виду управління, як управління біологічне. Воно виявилось у запро­вадженні культурного землеробства, вирощуванні людиною рослин, одо­машнюванні диких тварин, виведення їх нових порід тощо.

Але найскладнішим видом діяльності для людини стало узгодження своїх інтересів з інтересами інших людей. Проблема полягала в тому, що людина сама стала виступати елементом певної множини, і зв’язок з інши­ми особами набув характеру взаємозв’язку і взаємодії. Виникла й потреба у відповідному впорядкуванні таких зв’язків заради досягнення єдиної мети: забезпечення життєдіяльності всіх членів відповідного соціального утво­рення.

Нагальна потреба в упорядкуванні викликала зародження такого со­ціального феномена, як влада, тобто здатність і можливість одного суб’єк­та нав’язати свою волю іншому суб’єкту, змусити його підкоритися цій волі. Феномен влади проявляється в будь-яких людських спільнотах. Там, де збирається двоє чи більше людей для спільного досягнення певної мети, обов’язково виникає феномен влади.

Розглядаючи зазначені властивості відносин між людьми, слід відзна­чити, що вони полягають саме у впорядкуванні зв’язків між ними заради досягнення певної мети. Ці властивості вказують на те, що ці зв’язки за змістом є управлінням, а оскільки елементами, між якими існують такі зв’язки, є люди, таке управління є соціальним (суспільним).

Результатом упорядкування зв’язків між людьми стало виникнення різних форм організації суспільства, причому на різних етапах розвитку людства певні форми організації суспільства були домінуючими. Можна навіть стверджувати, що виникнення наступної, більш досконалої фор­ми організації суспільства було наслідком еволюції соціального управ­ління.

Розвиток суспільних відносин завжди відбувався у напрямку їх усклад­нення, що обумовлювалось розподілом праці, розшаруванням суспіль­ства за майновою ознакою та іншими причинами. На певному етапі суспільні відносини ускладнювались до такого рівня, що входили у проти­річчя із системою їх упорядкування, тобто управління переставало відпо­відати об’єктивним потребам суспільства.

Поступово управління у суспільстві виокремилося у самостійний вид діяльності. Відповідно до цього виокремлювались суб’єкти, для яких уп­равління стало головною функцією, а також формувалась інфраструктура забезпечення функціонування цих суб’єктів. Форма організації суспіль­ства, якій відповідав зазначений тип управління, дістала назву «держава», а управління стало «державним».

Таким чином, соціальне управління є іманентним людському суспіль­ству, і його розвиток обумовлюється ступенем різноманітності й склад­ності суспільних відносин, потреба в упорядкуванні яких є об’єктивною умовою існування самого суспільства. І оскільки держава є формою орга­нізації суспільства, то державне управління має яскраво виражену соціаль­ну природу, і саме завдяки йому суспільство стає організованим.

18

Література

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення. Курс лекций. - М.: Юр. лит., 1997. - С. 22-23.

3. Зміст поняття державного управління

Переходячи до характеристики змісту поняття державного управління, доцільно нагадати, що для широкого тлумачення цього поняття існують цілком реальні підстави. Адже суспільні процеси потребують певної ста­білізації, впорядкування. Такий організуючий, стабілізуючий вплив реалі­зують різноманітні державні органи.

Найбільш чітко тут проявляється основоположний принцип управлін­ня – принцип зворотного зв’язку, коли відхилення системи від певного стану (в даному випадку від заданого правового режиму) слугує цілям фор­мування і реалізації керівного впливу. Принцип зворотного зв’язку вияв­ляється й під час реалізації керівного впливу власне органами державного управління (виконавчо-розпорядчими), причому цей вплив має постійний характер – на відміну від особливостей його прояву в ході здійснення функції правосуддя (тут такий вплив є дискретним, оскільки суд здійснює функцію правосудця не постійно, а, приміром, у зв’язку з розв’язанням конкретних спорів про право кримінальне, цивільне або під час розгляду справ, що виникають з адміністративно-правових відносин)1.

Разом з тим, як справедливо відзначено В.Б. Авер’яновим, широке тлу­мачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності дер­жави (тобто всіх форм реалізації державної влади загалом) правомірно лише на рівні загального аналізу системи соціального (суспільного) уп­равління, виділення її відносно самостійних підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відокремити державні інститу­ти управлінського впливу на суспільство від інших – недержавних2. Але з визнанням принципу поділу державної влади як основного принципу по­будови механізму держави відбувся розподіл окремих функцій управління державою між окремими державними органами.

Владу як суспільне явище можна визначити як здатність і можливість одного суб’єкта нав’язувати свою волю іншому суб’єкту. Звідси випливає, що механізм реалізації будь-якої влади має забезпечувати дві основні функції: формування волі пануючого суб’єкта та організацію діяльності підвладного суб’єкта згідно з цією волею через відповідний вплив. Але вла­да – це тільки потенціал, який для свого перетворення на рушійну силу суспільних процесів потребує належної організації.

Функція формування волі держави (від імені всього народу) реалізується органами законодавчої влади, які оформлюють її у вигляді законів, що містять нормативну модель суспільних відносин, причому норми права розраховані на багатократне застосування й адресовані всім або конкрет­но не визначеному колу суб’єктів. На відміну від цього, органи судової

19

влади визначають волю держави щодо конкретних випадків, які мають вигляд спорів про право і виникають внаслідок певних конфліктів між суб’єктами права.

Але і в першому, і в другому випадку практична реалізація волі держа­ви здійснюється через систему органів виконавчої влади.

Заради справедливості слід зазначити, що організація виконання за­конів далеко не завжди означає нав’язування волі держави її громадянам чи іншим суб’єктам. Виконання законів може відбуватися і через вико­навчо-розпорядчу діяльність державних органів, спрямовану на практич­ну реалізацію суб’єктивних прав конкретної людини.

Так, видача органом виконавчої влади закордонного паспорту грома­дянинові спрямована на практичну реалізацію його права на вільне пере­сування, а реєстрація власного автомобіля забезпечує реалізацію права власності в частині здійснення можливості користування цим автомобі­лем.

Таким чином, виконавчо-розпорядча діяльність державних органів по­діляється на дві частини. Перша частина, пов’язана з реалізацією владного впливу державних органів на всіх інших суб’єктів, належить до державного управління, а іншу частину, пов’язану з реалізацією суб’єктивних прав різних суб’єктів, можна визначити як публічно-сервісну діяльність.

Відповідно до функціонального поділу державної влади, більш чітких меж набуло і правове регулювання процедур реалізації відповідних функцій. Правове регулювання законотворчої діяльності сконцентрува­лося у конституційному праві, виконавчо-розпорядчої діяльності – в адміністративному, а правосуддя – в комплексі процесуальних галузей, що їх умовно можна позначити як «судове право». При цьому до сфери регулювання адміністративного права потрапила головна складова уп­равління, а саме діяльність органів виконавчої влади щодо організації виконання законів.

Відколи існує адміністративне право як наука, практично весь час то­читься дискусія щодо змісту поняття «державне управління».

Як відомо, найбільш поширеними є два способи визначення понять. Перший передбачає визначення поняття шляхом узагальненого форму­лювання, яке в загальному, абстрактному вигляді охоплює всі ознаки поняття (визначення через родові та видові відмінності), другий – шля­хом казуїстичного перелічування елементів або ознак поняття. Слід відзначити, що обидва підходи застосовуються і представниками теорії державного управління, і представниками науки адміністративного пра­ва, причому кожен з них робить акцент на ті чи інші ознаки державного управління залежно від поглядів на зміст предметів дослідження відпов­ідних наук.

Для представників науки державного управління найважливішим є роз­гляд цього суспільного явища як процесу з притаманними йому законо­мірностями, причому перевага віддається змісту діяльності, яка є сутністю державного управління. Так, наприклад, Г.В. Атаманчук визначає держав­не управління як практичний, організуючий і регулюючий вплив держави

20

на суспільну життєдіяльність людей з метою її впорядкування, збереження або перетворення, який спирається на її владну силу3.

На відміну від цього, у центрі уваги науки адміністративного права стоять відносини державного управління, яке розглядається як об’єкт правового регулювання, хоча у визначеннях поняття «державне управлін­ня», які даються вченими-адміністративістами, переважає державознав-чий, а не правознавчий підхід.

Приміром, В.Б. Авер’янов визначає державне управління як особли­вий та самостійний різновид діяльності держави, що здійснює окрема система спеціальних державних органів – органів виконавчої влади4. Ю.О. Тихомиров під державним управлінням також розуміє діяльність органів виконавчої влади, власне апарату управління5 тощо.

Безумовно, особливості об’єкта обумовлюють форми, способи і засоби правового регулювання. Тому у визначенні державного управління акцент має робитися саме на характеристиці суспільних відносин, в яких реалі­зується державне управління. У свою чергу, це передбачає, як мінімум, їх характеристику з точки зору структури цих відносин. У найбільш загаль­ному вигляді елементами структури суспільних відносин є: суб’єкти, між якими вони складаються; об’єкт – те, з приводу чого вони складаються; і, нарешті, зміст – те, в чому реально полягають ці відносини, тобто пове­дінка суб’єктів.

Зрозуміло, що чітко окреслити коло суспільних відносин, які охоплю­ються сферою державного управління, навряд чи можливо. Проте їм при­таманна одна спільна ознака – всі ці відносини врегульовані законами. Кінцевою метою державного управління є досягнення того ступеня впо­рядкованості суспільних відносин, що відображений у законах держави, досягнення повної відповідності поведінки всіх суб’єктів нормативній, моделям, описаним у цих законах. З огляду на це немає необхідності у конкретизації об’єкта відносин державного управління, адже таким об’єк­том є закон, але не в розумінні конкретного нормативне-правового акта, а в розумінні оформленої у вигляді законів нормативної моделі суспільних відносин у державі.

Як уже відзначалося, впорядкування відносин між людьми у суспільстві здійснюється на двох рівнях. Перший рівень полягає у створенні норма­тивної моделі цих відносин у вигляді законів, а на другому рівні впорядку­вання передбачає перехід нормативної моделі у площину її практичної реалізації. Іншими словами, на другому рівні відбувається організація ви­конання законів учасниками суспільних відносин. Але організація вико­нання законів не може відбуватися сама по собі. Це складна за змістом діяльність, і вона сама має бути належним чином організована. Тобто державне управління має органічно поєднувати дві функції: внутрішньо-організаційну, зміст якої полягає в упорядкуванні відносин всередині струк­тур, які покликані організовувати виконання законів всіма іншими суб’єк­тами, і власне виконавчо-розпорядчу.

Звідси можна зробити висновок, що державне управління здійснюється й на рівні внутрішньоорганізаційної діяльності органів державної влади, при-

21

чому як влади виконавчої, так й інших гілок. Адже в діяльності всіх органів державної влади можна виділити два основних компоненти: внутрішньо-організаційну діяльність і профілюючу функціональну (тобто зовнішню) діяльність, причому реалізація другої неможлива без першої.

Так, реалізація Верховною Радою України законодавчої функції по­требує значної організаційної роботи її апарату, яка за змістом є організа­цією виконання Регламенту Верховної Ради. Аналогічним чином, для того щоб суди були в змозі здійснювати функцію правосуддя, їхня робота має бути організована апаратом судів відповідно до Закону України «Про су­доустрій України» та інших законів.

Крім того, організація виконання законів здійснюється і органами місцевого самоврядування, хоча й специфічними способами. Для органів місцевого самоврядування характерним є врахування точки зору терито­ріальної громади на розв’язання тих чи інших проблем місцевого значен­ня, але їх розв’язання відбувається на підставі і в рамках закону. До того ж цим органам делегується частина повноважень місцевих органів виконав­чої влади.

Таким чином, коло суб’єктів відносин державного управління охоп­лює, з одного боку, органи виконавчої влади, державні органи інших гілок влади, органи місцевого самоврядування, а з іншого – всіх інших суб’єктів права. Конкретизувати всіх підвладних суб’єктів важко, знову ж таки, в силу неосяжності сфери державного управління. Вони можуть бути індивідуальними і колективними, фізичними та юридичними особа­ми, підприємствами, установами, організаціями, об’єднаннями грома­дян тощо.

З урахуванням викладеного для правильного розуміння змісту кате­горії «державне управління» слід включати до нього суспільні відносини, що складаються як у внутрішньоорганізаційній діяльності державних органів всіх гілок влади, так і в процесі реалізації функцій виконавчої влади спеціальними державними органами (органами виконавчої влади) та органами місцевого самоврядування, а також іншими уповноваженими на те суб’єктами права.

Література

Воронков А.В. Проблеми теории административного права: сравни-

тельно-правовое исследование. – СПб.: Изд-во С.-Петербургского уни-

верситета, 2001. - С. 6-8.

Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред.

В.Б. Авер’янова. - К., 1999. - С. 6.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення. Курс лекций. –

М.: Юрид. лит., 1997. - С. 38.

Державне управління в Україні. – С. 6.

Тихомиров Ю.А. Административное право й процесе: полний курс. –

М., 2001. - С. 38.

22

4. Демократія і державне управління: співвідношення та взаємозв’язок

Демократія – це певний порядок суспільних відносин, який визначає відносини держави, влади і громадянина, його правове становище у суспільстві, порядок, заснований на загальновизнаному комплексі цінно­стей й ідеалів конкретного суспільного устрою та панівного світогляду. Історичний час довів, що політична демократія тісно взаємодіє з ринко­вими відносинами, що сприяє розвиткові як одного, так і другого суспіль­ного явища.

Демократія стала практичною дійсністю насамперед у країнах Захід­ної Європи та США. Водночас, «чистої» демократії дійсно не існує. І справа тут не в її класовій чи позакласовій природі, а в соціальному призначенні, в її залежності від стану суспільних відносин, від політичної, економічної та культурної зрілості суспільства. Тому вона не може бути нейтральною структурою суспільства, і рівень розвиненості демократії визначається ступенем фактичного здійснення народовладдя. Мірилом реального де­мократизму може бути не просто абстрактна «свобода для всіх», формаль­на рівність, а жива й безпосередня участь усього народу в здійсненні на­родовладдя.

Демократизм суспільства передусім характеризується відносинами між державою і громадянином. Інститути демократії є формою організації й здійснення влади та управління. Звичайно, йдеться про демократично орга­нізоване суспільство. За умов деспотії, тиранії, автократії також відбува­ються управлінські процеси, але в крайній формі примусу і насилля, за відсутності справді демократичних інститутів.

Характер і зміст соціального управління як елементу суспільних відно­син залежить від їх сутності. У свою чергу, і демократія як суспільне яви­ще за своїм походженням, завданнями, змістом і формою матеріалізації визначається соціально-економічним ладом суспільства, природою вла­ди, соціальною структурою суспільства, співвідношенням суспільних сил. «Матеріальний» зміст управління як соціальної функції виявляється на­самперед в організуючій діяльності, де демократія є однією з можливих форм цієї діяльності.

Демократія за своєю природою – органічно властива суспільству фор­ма організації та здійснення влади й управління – як організуючого про­цесу реалізації влади. Якою мірою зміст і форми соціальних процесів за­лежать від матеріальних умов життя суспільства, від рівня матеріально-технічної й духовної культури, зрілості суспільства, такою самою мірою ці об’єктивні чинники визначають зрілість демократії й ефективність уп­равління, їхню взаємообумовленість, співвідношення й взаємодію, що неминуче виявляється в діяльності соціальних інститутів, у методах і за­собах досягнення соціальних цілей.

Проблема зв’язку демократії й управління особливо актуальна тепер, коли закладаються підвалини української демократичної, соціальної, пра­вової держави і громадянського суспільства, вдосконалюється державне

23

управління і його реалізація на демократичних засадах. Стрижнем нової парадигми сучасного державного управління виступає людина. Задоволен­ня зростаючих потреб кожної людини – соціальна обумовленість держав­ного управління. Лише за цієї умови громадяни України можуть бути ак­тивними учасниками перетворювальних процесів, які відбуваються в суспільстві, й господарями власної долі.

Управління і демократія – динамічні за своєю соціальною природою і призначенням явища. Чим вищі якість та ефективність управління, тим вищий ступінь матеріалізації демократії, і, своєю чергою, чим досконаліші демократичні інститути суспільства, тим ефективніше державне управління впливає на соціальні процеси. Це співвідношення загострюється в перехідні періоди суспільного розвитку, коли різко зростає ціна помилкових і не­ефективних рішень. Проблема ефективності управління все більше пов’я­зується громадською свідомістю з перспективами матеріального буття, правового становища людини в суспільстві, а в кінцевому висліді – з пра­вомірністю існуючих державних структур і суспільного ладу. Отже, соціальна життєдіяльність суспільства залежить від досконалості й ефективності всіх його інституціональних структур.

Ступінь розвитку демократії дедалі більшою мірою стає умовою ефек­тивного управління, а останнє, в свою чергу, є гарантом стабільності де­мократичного політичного режиму суспільства, розширення і поглиблен­ня конституційних основ демократизму в організації та діяльності апара­ту державного управління. Надії суспільства на поліпшення умов життя переважної більшості населення можуть бути здійснені лише за високого ступеня ефективності державного управління, що діє в конституційно-правових рамках демократії.

Демократизм держави визначається не тільки тим, що народ має доступ до управління нею, а й тим, що в суспільстві панує верховен­ство права, якому підпорядковується як влада держави, так і влада народу.

Співвідношення демократії й права є кардинальною, але малодослід-женою проблемою державного будівництва. При цьому діапазон науково­го підходу широкий – від позитивного до протиставлення цих суспільних категорій. Це пояснюється, певною мірою, різним тлумаченням природи і соціального призначення демократії й права.

У демократичній правовій державі, де найповніше втілюється принцип народовладдя, демократія і право виступають в органічному поєднанні, оскільки їхня природа, соціальне призначення походять з одного первин­ного джерела – народовладдя. Демократія і право, що виникли за цих умов, не зливаються, хоча й перебувають в органічній взаємодії, а мате­ріалізуються у відносно самостійні категорії. Право виступає як загальний вияв державної волі, як самоствердження народовладдя, якщо воно вста­новилося як його законодавча воля, як віддзеркалення принципів і вимог народної правосвідомості, а демократія – форма організації та існування державної влади – до певної міри як змістове начало та організаційно-струкгурна форма реалізації права.

24

Демократія і право – різні соціальні явища, форми зв’язку між ними непрямолінійні, неоднозначні. Аналіз глибинних процесів суспільного розвитку, елементами (компонентами) яких є демократія, держава та пра­во, свідчить, що і в співвідношенні їх немає первинності й вторинності. Кожна з названих соціальних категорій має свої закономірності розвитку, свій зміст і форму. Тут не повинно бути протиставлення або переважання однієї з них. Вони самостійні, але перебувають у постійній тісній взає­модії й взаємозалежності.

Демократія безпосередньо пов’язана і з режимом законності. Законність – це правовий режим у державі, на основі якого реалізується діяльність усіх державних органів, юридичних і фізичних осіб. Законність – не­від’ємний елемент демократії. Справжня демократія не існує поза зако­ном і над законом, загальність закону є визначальним принципом демо­кратичної організації та реалізації державної влади.

Взаємодія демократії й законності має вирішальне значення у сфері державного управління, їхня взаємодія виявляється передусім у механізмі функціонування управління1. Демократизм і законність виступають як метод, засіб державного управління.

Особливо актуальною є проблема взаємозв’язку демократії, права, за­конності й ефективності управління за умов становлення демократії й правової держави, коли доводиться практично наново створювати систему органів й інститутів демократичної влади, правову систему демократії, традиції й виховувати звичку мислити і діяти відповідно до демократичних норм на принципів.

Тому сьогодні найважливіше соціальне завдання – забезпечити поси­лення управлінського впливу шляхом постійного вдосконалення його де­мократичних форм і методів. Лише за цієї умови можна досягти необхід­ної ефективності функціонування як виробничого, так і всього суспіль­ного організму. Йдеться, передусім, про державне управління як політич­не явище в процесі реалізації державної влади.

Владно-примусовий характер державного управління в ринкових умо­вах якісно змінюється, зберігаючи, проте, свою принципову природу (мається на увазі природа влади, оскільки її витоком є державна воля), але не є вже його головною і визначальною рисою. Виконання загальних функцій, обслуговування суспільних потреб не виключає застосування владнорегулюючих і примусових заходів державного управління, однак вони не є переважним змістом цієї діяльності. Заходи заохочення, стимулю­вання, переконання, формування громадської думки й свідомості, почут­тя відповідальності та обов’язку значною мірою характеризують рівень демократичності державного управління.

На жаль, в ході соціально-економічного реформування в нашій країні спостерігається суперечливий процес: держава то посилювала свою при­сутність в економічній сфері й активно впливала на хід економічних реформ, то фактично самоусувалася або різко знижувала свій вплив на економічне реформування, що посилювало хаотичність його проведен­ня. Світовий досвід свідчить, що для досягнення економічної стабілі-

25

зації й дальшого розвитку економіки необхідно забезпечити безумовний пріоритет державного регулювання над стихійними ринковими саморе­гулюючими процесами, які часто призводять до руйнівних наслідків. Посилює кризу економіки незавершеність формування інститутів влас­ності як приватної, так і державної, незадовільне управління державною власністю. Адміністрування з боку виконавських структур є, а чіткого управління немає.

Багаторічні намагання пристосувати існуючу систему державного уп­равління до потреб суспільної трансформації в перехідний період ви­явилися марними. Сьогодні загальновизнано, що існуюча в Україні си­стема державного управління залишається загалом неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові, які сформувалися у період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою й відірваною від людей, внаслідок чого існуюче державне управління стало гальмом у проведенні конструктивних соціально-економічних і по­літичних реформ.

Тому постала необхідність у комплексній перебудові існуючої в Ук­раїні системи державного управління всіма сферами суспільного життя, що передбачає проведення повномасштабної адміністративної реформи. Водночас реформування виконавчих структур повинно проводитися у тісно­му узгодженні з реформуванням економічної політичної системи й ство­ренням інститутів громадянського суспільства. Тільки за цих умов здійснен­ня адміністративної реформи сприятиме підвищенню ефективності уп­равлінської діяльності та її демократизації.

Література

1. Сиренко В.Ф. Правовеє обеспечение процесса демократизации аппа-рата государственного управлення // Демократизация аппарата государ-ственного управлення. – К., 1990. – С. 61–88.