ГЛАВА 5 СУДОЧИНСТВО В АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДАХ

1. Законодавство про адміністративне судочинство: проблеми кодифікації

Адміністративна юстиція як інститут судового захисту прав людини від порушень з боку влади вимагає запровадження особливих правил судового процесу, які б ураховували специфіку публічно-правових спорів.

Існує необхідність виділення з цивільного процесу норм, що регулюють судове провадження в адміністративних справах. Це всі категорії справ, що виникають з адміністративно-правових відносин (підрозділ Б розділу III Цивільного процесуального кодексу України (ЦПК), а також справи з при­воду встановлення неправильності в актах цивільного стану (глава 36 ЦПК), оскарження нотаріальних дій чи відмови у їх вчиненні (глава 39 ЦПК), які за своєю природою є адміністративними.

Адміністративне судочинство має бути регламентоване окремим кодек­сом. Це зумовлено насамперед тим, що, виходячи з правової природи пуб­лічно-правових спорів, діяльність адміністративних судів має бути заснова­на на дещо інших принципах, ніж ті, що існують у цивільному та госпо­дарському процесах. Тому наступним кроком після законодавчого визна­чення організації адміністративних судів має стати прийняття процесуаль­ного кодексу, який став би правовою основою діяльності адміністративних судів.

Труднощі кодифікації норм адміністративного судочинства не в остан­ню чергу зумовлені тим, що доктрина адміністративного процесу (розумі­ючи його, як доводиться у розділі І, гл. 2.3 цієї книги, як поняття, тотожне адміністративному судочинству) в Україні перебуває на етапі становлення. До того ж кількість самих норм, які регулюють порядок вирішення справ, що виникають з адміністративних правовідносин, незначна. По суті, йдеть­ся про створення якісно нового кодифікованого акта, заснованого на но­вих принципах і нормах.

Предметом кодифікаційної роботи є правила цивільного і господарсь­кого процесів, передусім ті, що стосуються розв’язання адміністративних справ; положення окремих законів (наприклад, про об’єднання громадян, про вибори і референдуми, про виконавче провадження тощо), які регулю­ють особливості судового провадження у деяких категоріях адміністратив­них справ. Значна частина нормативних приписів формулюється вперше, без запозичень з інших нормативних актів. Велике значення при цьому має урахування зарубіжного досвіду в галузі адміністративної юстиції. При цьо­му цінним для нас є досвід як країн, що мають давні, усталені традиції адміністративного судочинства, так і країн, у яких адміністративна юсти­ція перебуває на стадії зародження та розвитку.

256

Під час проведення кодифікаційної роботи можна передбачити чималу кількість питань, з якими в майбутньому зіткнуться адміністративні суди. Сучасна доктрина на всі ці питання не завжди може дати однозначну відповідь. Наприклад, який договір є адміністративним, а який не є таким? Які типові види вимог (позовів) можливі в адміністративному процесі, а які ні? Які за змістом рішення по суті справи може ухвалити адміністративний суд? У яких категоріях справ необхідно запровадити коротші, ніж звичай­но, терміни розгляду?

Тому постає питання: чи запроваджувати наперед конкретні правила, які б розв’язували ці питання, чи краще оминути їх у кодексі або ж виріши­ти на рівні загальних норм-принципів? Обрання першого варіанта спрос­тить роботу майбутнім суддям адміністративних судів – їм не треба буде ламати голову над розв’язанням проблеми, оскільки закон однозначно її вирішує. Це зменшить можливість зловживань з боку суддів, тому що межі суддівського розсуду будуть мінімальними. З іншого боку, однозначне роз­в’язання передбачуваної проблеми на рівні закону «сковуватиме» судову практику, якщо виявиться, що є кращий варіант її розв’язання.

Отже, на наш погляд, в ході проведення кодифікації норм адміністра­тивного судочинства неможливо відразу розв’язати всі проблеми, які мо­жуть виникнути у судовій практиці й щодо правильності розв’язання яких у законопроектувальника виникає найменший сумнів. На перших порах до­сить викласти загальні засади, які дадуть судді можливість обрати найкра­щий спосіб розв’язання проблеми. Тут широкі межі суддівського розсуду є виправданими, і в майбутньому судова практика дасть поштовх для розвит­ку української доктрини адміністративної юстиції та удосконалення про­цесуального закону.

На відміну від української практики законотворчої діяльності, закони більшості західноєвропейських держав викладаються максимально лаконіч­но і не відзначаються глибокою деталізацією. Адже там законодавець звик довіряти суддям.

У формулюванні законодавчих приписів важливо, щоб вони були викла­дені просто і зрозуміло, так, щоб їх могли впевнено використовувати і не-юристи, адже основним контингентом позивачів будуть пересічні громадя­ни. Намагання максимально точно розв’язати у кодексі всі можливі питан­ня може зашкодити зрозумілості, оскільки основні, принципові положен­ня можуть загубитися у великому нормативному масиві. Громадянин може виявитися неспроможним розібратися у складній юридичній казуїстиці. Тому необхідно віднайти оптимальний варіант співвідношення між глибиною деталізації норм і доступністю викладу нормативного матеріалу.

Комплекс правил адміністративного процесу складатиметься з двох ча­стин: одні законодавчі приписи будуть сформульовані спеціально для адмі­ністративних судів, а інші – запозичені з цивільного процесу. Перші відоб­ражатимуть специфіку адміністративного судочинства (положення про юрисдикцію адміністративних судів і підсудність адміністративних справ, про склад і роль суду, про учасників адміністративного процесу, про обо­в’язок доведення тощо). Значна кількість норм буде спільною для адміні-

257

стративного і цивільного судочинства (положення про докази, про проце­суальні строки, про судові витрати, загальні правила провадження у справі та ін.).

У зв’язку з цим виникає питання: чи є потреба переносити до Адмініст­ративного процесуального кодексу частину положень із Цивільного проце­суального кодексу? Логіка негативної відповіді на це питання у тому, що встановлення відсильної норми в Адміністративному процесуальному ко­дексі до Цивільного процесуального кодексу дасть можливість значно ско­ротити обсяг нормативного матеріалу. Така відсильна норма може бути загальною: у випадках, не врегульованих Адміністративним процесуальним кодексом, застосовуються правила Цивільного процесуального кодексу з урахуванням особливостей адміністративного процесу (тиїаііз тиіашііз)1. Або може бути ціла низка більш конкретних положень на зразок: в адмі­ністративному судочинстві застосовується порядок обчислення процесуаль­них термінів, який передбачений у цивільному судочинстві, тощо. Інакше кажучи, може бути встановлено співвідношення між Цивільним процесу­альним і Адміністративним процесуальним кодексами як між загальним і спеціальним.

Можна відзначити принаймні два недоліки такого варіанта розв’язання проблеми: по-перше, Адміністративний процесуальний кодекс потрібно буде застосовувати разом із Цивільним, що вкрай незручно, особливо для пере­січних громадян; по-друге, у суддів та учасників адміністративного судо­чинства можуть виникати труднощі у тому, коли саме і як застосовувати (використовувати) норми цивільного судочинства в адміністративному про­цесі.

Виходячи з таких міркувань, необхідно відмовитися від можливості суб-сидіарного застосування правил цивільного судочинства адміністративни­ми судами. Отже, вважаємо, що до Адміністративного процесуального ко­дексу повинні бути включені як правила суто адміністративного процесу, так і загальні правила судочинства, які властиві й цивільному (а також гос­подарському) процесу.

2. Адміністративний позов і учасники судового розгляду

Реалізація права на судовий захист, згідно з принципом диспозитивності, починається зі звернення особи, яка вважає свої права порушеними, до суду. Суд позбавлений можливості самостійно ініціювати процес, інакше він перестане бути судом і перетвориться на звичайний контролюючий орган.

Важливо визначитися з назвою процесуального документа, з яким звер­татимуться до адміністративного суду з проханням розв’язати публічно-правовий спір, – скарга, заява чи позов. Аналізуючи положення частини першої ст. 55 Конституції України, яке кожному гарантує «право на оскар­ження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб» (виділено автором.

258

– Р.К.), можна дійти висновку, що формою звернення у цьому випадку має бути скарга. Однак такий висновок прямо не випливає з наведеного поло­ження Конституції, оскільки термін «оскарження», на наш погляд, позна­чає дію, а не форму звернення.

Сьогодні низка положень Цивільного процесуального кодексу України, які регламентують судове провадження у справах, що виникають з адміні­стративно-правових відносин, передбачають таку форму звернення до суду як «скарга». Однак, на наш погляд, термін «скарга» вказує на нерівність того, хто скаржиться, і того, на кого скаржаться. Цю нерівність ще можна зрозуміти в адміністративно-правових відносинах «громадянин – адмініст­рація», оскільки ці відносини засновані на принципі субординації. Збері­гається ця нерівність і у відносинах щодо оскарження рішень адмініст­рації в адміністративному порядку. Тому в адміністративній процедурі ос­карження вживати термін «скарга» цілком обґрунтовано. Однак недопус­тимим видається його використання в адміністративному процесі, оскіль­ки перед судом мають бути рівними і громадянин, і адміністрація. З ідеоло­гічних міркувань скарга як форма звернення до суду є небажаною. Крім того, скарга не дасть можливості уніфікувати форму звернення до суду.

Набагато сильніше ідеологічне навантаження в адміністративному про­цесі нестиме адміністративний позов, який вказуватиме на повну рівність того, хто звертається до адміністративного суду (позивача), і того, до кого спрямовані вимоги (відповідача). Тоді адміністративний орган буде ймену-ватися не просто «зацікавлена особа», як сьогодні у цивільному процесі, а «відповідач».

Посилання на те, що позов у свідомості громадян асоціюється переваж­но з приватно-правовими вимогами, а тому небажаний в адміністративно­му процесі, на нашу думку, є непереконливим і не є перешкодою для того, щоб використовувати його в адміністративних судах. Скажімо, у господарсь­кому процесі позов використовується для звернення до суду з будь-якими вимогами, зокрема про визнання правових актів органів влади недійсними.

До того ж термін «позов», на відміну від «скарги» допускає не лише оскарження рішення, дії чи бездіяльності (з вимогою визнати їх протип­равними), а й висунення вимог про зобов’язання адміністративного органу вчинити певні дії чи утриматися від такого, про відшкодування збитків тощо. Крім того, позов дає можливість уніфікувати форму звернення до суду і фізичних чи юридичних осіб, і адміністративних органів.

Компромісним, на наш погляд, є вживання терміна «заява», який зву­чить більш нейтрально, ніж «адміністративний позов», і позбавлений ідео­логічного змісту. Заява (англ. арріісаііогі) використовується як форма звер­нення до Європейського Суду з прав людини, який захищає права та свобо­ди людей і юридичних осіб, що передбачені Європейською Конвенцією з прав людини від порушень з боку держав, які визнали юрисдикцію цього суду (серед них і Україна).

В адміністративному процесі можна без застережень застосовувати вчен­ня про структуру позову, розроблене у доктрині цивільного та господарсь­кого судочинства. Так, елементами адміністративного позову можна визна-

259

ти підставу, предмет і зміст позову. Підставу позову становитимуть обстави­ни (юридичні факти) і норми права, які у своїй сукупності дають особі право звернутися до суду з вимогами до іншої особи. Предмет позову скла­датимуть матеріально-правові вимоги особи, яка звертається до адмініст­ративного суду, до відповідача (наприклад, вимоги вчинити певну дію на користь позивача). Зміст позову – це адресоване адміністративному суду прохання позивача процесуально-правового характеру задовольнити його вимогу до відповідача (наприклад, прохання до суду зобов’язати відповідача до вчинення певної дії). Практичне значення матимуть тільки підстава і предмет адміністративного позову, оскільки вони допоможуть визначити тотожність позову. Повторне подання позову між тими самими сторонами з тих самих підстав і з того самого предмета, якщо він уже розглядався судом, згідно з правилами судового процесу, не допускається. В адміністра­тивному процесі важливо передбачити, щоб від фізичної чи юридичної осо­би, яка не є адміністративним органом, не вимагалося обов’язкове зазна­чення у позовній заяві правовові підстави її вимог, тобто конкретної нор­ми права. Досить було б зазначити, яке суб’єктивне право чи інтерес особа вважає порушеним.

Цікавим є питання про можливість зустрічного позову в адміністратив­ному процесі. На наш погляд, інститут зустрічного позову має право на існування в адміністративному процесі, оскільки можна передбачити ви­падки, коли відповідачем може бути подана зустрічна вимога до позивача, яка пов’язана з первинною вимогою.

Наприклад, адміністративний орган після відмови надати статус біжен­ця іноземцю, який незаконно перетнув державний кордон, звертається до суду за рішенням про примусове його видворення. Цілком логічно, щоб іноземець мав право у цьому ж процесі оскаржити відмову в наданні йому статусу біженця.

Так само зустрічний позов можливий, наприклад, у спорах, які виника­ють з приводу адміністративних договорів. Одна сторона договору звертається до адміністративного суду з вимогою зобов’язати іншу сторону виконати умови договору, а інша – оспорює дійсність самого адміністративного до­говору. Очевидно, що ці вимоги є зустрічними й у різних провадженнях розглядатися не можуть, оскільки задоволення зустрічної вимоги однієї сторони усуває можливість задоволення первісної вимоги іншої сторони, і навпаки.

Важливим з точки зору демократичності правосуддя та гарантування правосудності судових рішень є вирішення питання про одноособовий та колегіальний розгляд адміністративних спорів.

Наприклад, у Нідерландах слухання адміністративних справ у першій інстанції здійснюється суддею одноособове. Однак якщо судця вважає, що справа складна для вирішення одним суддею, він передає її до колегії суддів. Згідно з німецькими правилами адміністративного процесу, справа пере­дається на розгляд одного судді, якщо вона не є дуже складною з фактич­ного чи юридичного боку або не має принципового значення. В інших випадках справа розглядається колегією з трьох професійних суддів та двох

260

суддів на громадських засадах (останні обираються територіальною грома­дою). Такий досвід вартий того, щоб урахувати його під час запровадження адміністративного судочинства в Україні.

Доцільно встановити загальним правилом, що розгляд і вирішення всіх адміністративних справ у суді першої інстанції здійснюється одноособове суддею, який діє від імені суду і головує у судовому засіданні. Адміністра­тивну справу доцільно розглядати колегіальним складом, якщо суддя, який почав провадження у справі, дійде висновку, що справа є особливо склад­ною. Оптимальний склад колегіального суду – колегія з трьох професійних суддів. Менша кількість – два судді – викличе труднощі у прийнятті рішен­ня, якщо голоси суддів поділяться порівну. Більша кількість приведе до невиправданого і зайвого навантаження на суддів. До складу колегії про­фесійних суддів можна залучати суддів без юридичної освіти, які мають фахову підготовку в галузі юрисдикції адміністративних судів.

Колегією суддів у складі одного професійного судді та двох народних засідателів можуть розглядатися і вирішуватися адміністративні справи, предметом оскарження у яких є нормативно-правові акти. Для вирішення адміністративних справ, предметом оскарження у яких є рішення, дії чи бездіяльність Президента України, вищого або центрального органу вико­навчої влади, іншого державного органу, повноваження якого поширю­ються на всю територію України, його посадової чи службової особи, до­цільно передбачити колегію суддів у складі трьох професійних суддів та двох народних засідателів, що мало б підвищити гарантії незалежності суду під час ухвалення судового рішення.

Значення участі народних засідателів у тому, шо вони забезпечать пред­ставництво суспільства у здійсненні правосуддя. Народні засідателі допо­могли б професійному судді подивитися на справу очима звичайного грома­дянина, а не лише з точки зору сухої букви закону. Участь народних засіда­телів обумовлена необхідністю збалансувати у судовому рішенні інтереси громадянського суспільства і держави. Народні засідателі вноситимуть у судочинство своє бачення соціальної реальності й інтересів різних соціальних груп, яке може бути невідомим професійним суддям. Довіра громадян до такого складу суду має бути значно вищою. Крім того, участь народних засідателів у здійсненні правосуддя змушуватиме професійних суддів аргу­ментувати правову позицію так, щоб вона була зрозуміла і нефахівцям. Це дуже важливо, тому що судові рішення в адміністративних справах можуть мати велике суспільне значення, а тому вони повинні викладатися чіткою й доступною мовою.

В адміністративних судах слід уникати практики, коли розподіл справ, утворення колегій суддів та призначення головуючого здійснюється голо­вою суду, щоб зменшити можливості впливу голови суду на результати роз­в’язання адміністративних справ. У зв’язку із цим доцільно, на наш погляд, залучати суддів до складу колегій і розподіл адміністративних справ здійсню­вати у порядку, який визначався б органами суддівського самоврядування (наприклад, зборами суддів адміністративного суду) з урахуванням черго­вості, завантаженості, спеціалізації суддів тощо. У складі колегії суддів го-

261

ловуючим міг би бути професійний судця з найбільшим суддівським ста­жем, а суддею-доповідачем – суддя, який почав провадження у справі.

Наступним важливим для регламентації адміністративного процесу є питання про склад його учасників. Воно має значення для визначення ролі кожної групи учасників у розгляді адміністративної справи судом і кола їхніх процесуальних прав та обов’язків.

За роллю у судовому розгляді та характером зацікавленості учасників адміністративного процесу можна поділити на дві групи:

особи, які беруть участь у справі (сторони, треті особи, представники

сторін та третіх осіб);

особи, які сприяють розгляду справи (свідки, експерти, спеціалісти,

перекладач, секретар судового засідання, судовий розпорядник).

Першу групу учасників об’єднує те, що всі вони зацікавлені у результатах вирішення справи. За характером інтересу їх можна поділити на тих, які мають матеріально-правову зацікавленість у результатах вирішення адмі­ністративної справи (сторони й треті особи), і на тих, що мають процесу­ально-правову зацікавленість (представники сторін і третіх осіб). Свідки, експерти, спеціалісти, перекладач, секретар судового засідання, судовий роз­порядник не мають ні матеріально-правової, ні процесуально-правової за­цікавленості у розв’язанні справи. Така класифікація має не тільки теоре­тичне значення. Вона спрощує визначення правового статусу кожної з груп учасників.

Особи, які беруть участь у справі, здійснюють свої процесуальні права у судовому процесі для того, щоб домогтися певного правового результату, у якому вони зацікавлені. Судове рішення у справі стосуватиметься прав і обов’язків сторін і третіх осіб.

Сторонами в адміністративному процесі, з одного боку, є особа, яка вважає, що її право, свобода чи правовий інтерес в галузі публічно-право­вих відносин порушено, і звертається до адміністративного суду за захис­том цього права, свободи чи правового інтересу (позивач), а з іншого боку – особа, що, як вважає позивач, порушила його право, свободу чи правовий інтерес і повинна усунути це порушення чи компенсувати шкоду (відпові­дач).

В адміністративний процес можуть вступати або залучатися судом і треті особи, прав, свобод та правових інтересів яких стосуються вимоги позивача у справі. Як і в цивільному та господарському процесах, в адміністративно­му судочинстві доцільно розрізняти третіх осіб із самостійними вимогами на предмет спору і третіх осіб, які не заявляють таких вимог.

Наприклад, адміністративний орган помилково видав дозволи двом ра­діокомпаніям на ведення передач на одній радіочастоті. Дізнавшись про це, радіокомпанія, яка одержала дозвіл першою, звернулася до адміністратив­ного суду з вимогою визнати протиправним рішення про надання дозволу на транслювання на тій самій частоті іншій радіокомпанії. Про розпочату справу стало відомо другій радіокомпанії, яка вирішила вступити у справу, заявивши вимогу про скасування першого дозволу і підтвердження чин­ності другого. Приклад гіпотетичний, але він яскраво показує можливість

262

вступу у спір між позивачем (перша радіокомпанія) і відповідачем (адміні­стративний орган) третьої особи (друга радіокомпанія), яка також претен­дує на предмет спору (право використання певної частоти для ведення пе­редач). Вимоги позивача і третьої особи із самостійними вимогами є взає-мовиключними, а тому вони не можуть діяти як співпозивачі, оскільки між позивачем і третьою особою наявний конфлікт інтересів. Зрозуміло, що третя особа із самостійними вимогами повинна бути наділена такими са­мими правами, як і позивач.

Треті особи без самостійних вимог можуть виступати в адміністратив­ному процесі як на стороні позивача, так і на стороні відповідача. Напри­клад, якщо особою оскаржується підзаконний нормативно-правовий акт, знайдуться особи, на яких поширює дію цей акт. Одні з них можуть пого­джуватися з вимогами позивача і підтримувати їх, а інші можуть підтриму­вати позицію відповідача – органу, що видав цей акт. Перші можуть всту­пити у справу і взяти участь як треті особи на боці позивача, другі – як треті особи на боці відповідача.

Практичні труднощі складатимуть адміністративні справи, у яких пред­метом розгляду будуть нормативна-правові акти. Вони стосуватимуться інте­ресів багатьох осіб, на яких поширюють дію ці акти. А тому було б пра­вильно, щоб адміністративний суд повідомив усіх зацікавлених осіб про відкриття провадження у такій справі, щоб вони за бажання вступили у справу як треті особи. Зрозуміло, що кожного особисто суд повідомити не зможе. Можна запровадити правило, згідно з яким про початок проваджен­ня в адміністративній справі про нормативно-правовий акт суд повинен повідомити через офіційні видання, у яких цей акт було опубліковано. Це приведе до збільшення часу розгляду справи. Але таке правило, на наш погляд, є доцільним і виправданим.

Сторони і треті особи можуть брати участь у процесі разом із представ­никами або тільки через них. Процесуальні права й обов’язки представ­ників є похідними від процесуальних прав та обов’язків сторін і третіх осіб, їхній обсяг залежить від уповноваження представника довірителем (сторо­ною або третьою особою), якщо представник діє на підставі договору, або від увстановлених законом меж, якщо представник діє на підставі закону (наприклад, батьки як законні представники неповнолітніх, керівники як законні представники органів, підприємств, установ, організацій тощо).

Процесуальне становище інших учасників адміністративного процесу (свідків, судових експертів, секретаря судового засідання, перекладача) в адміністративному судочинстві та інших видах судочинства не повинно мати суттєвих відмінностей.

Варто звернути увагу на нові фігури, які пропонується запровадити у судочинстві, і в адміністративному зокрема. Це – спеціаліст і судовий роз­порядник. Спеціаліст – це особа, яка є фахівцем у певній галузі й володіє спеціальними знаннями, необхідними для надання технічної допомоги ад­міністративному суду в процесі доказування. Наприклад, як спеціаліст може бути запрошений фахівець у галузі діловодства для роз’яснення перед су­дом процедури розробки, документування, візування, погодження та за-

263

твердження рішень органу, чи фахівець у галузі комп’ютерної техніки для роз’яснення процесу електронного документообігу і можливостей втручан­ня в нього, для відтворення електронних документів перед судом тощо. На відміну від висновків експерта, результати роботи спеціаліста не є джере­лом доказів, а лише допомагають суду та іншим учасникам процесу розіб­ратися в інформації, яка постає перед ними, та зрозуміти її.

У зв’язку із запровадженням Законом «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 р. служби судових розпорядників виникає необхідність виз­начити правовий статус судового розпорядника в адміністративному про­цесі. Виходячи із завдань судових розпорядників, визначених частиною пер­шою ст. 132 Закону, можна закріпити за ним забезпечення належного стану судового залу і дотримання порядку присутніми у залі, запрошення до залу учасників адміністративного судочинства, оголошення про вхід суду до залу, виконання розпоряджень головуючого у судовому засіданні тощо.

На сьогодні ці дії виконує переважно секретар судового засідання, що, як правило, відволікає його від виконання основного завдання – протоко­лювання ходу судового засідання. У зв’язку з прогнозованим невеликим навантаженням на судового розпорядника недоцільно передбачати обов’яз­кову його участь у процесі. Рішення про залучення судового розпорядника до участі в судовому засіданні мав би приймати головуючий, виходячи з кількості сторін, інших учасників адміністративного процесу та присутніх у залі. У простих справах функції судового розпорядника міг би виконувати секретар судового засідання.

3. Розгляд справи і рішення адміністративного суду

Для повноцінного захисту своїх суб’єктивних прав, свобод та інтересів в адміністративному суді особи, які беруть участь у справі, повинні бути на­ділені цілим комплексом процесуальних прав, які можна поділити на диспо­зитивні й змагальні.

Диспозитивні права – це передбачені законом можливості сторони щодо розпорядження предметом заявлених в адміністративній справі вимог. Як і в цивільному та господарському судочинстві, в адміністративному процесі по­зивач повинен бути наділений такими диспозитивними правами: право на звер­нення до адміністративного суду з позовом, право в ході судового проваджен­ня змінити підставу або предмет позову, права збільшити або зменшити розмір позовних вимог, якщо вони мають кількісне вираження, чи відмовитися від позову повністю або частково, укласти мирову угоду з відповідачем. Відповідач також має права подати зустрічний позов, визнати позов повністю або частко­во, укласти мирову угоду з позивачем. Крім того, сторони наділені можливі­стю вимагати виконання судових рішень у справі, оскаржувати судові рішення у справі, приєднуватися до скарг інших осіб, які беруть участь у справі, відкли­кати та відмовлятися від своїх скарг на судові рішення.

Право на звернення до адміністративного суду має бути визнане не за будь-якою фізичною чи юридичною особою, а лише за тією, яка перекона-

264

на, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушено її право, свободу чи правовий інтерес. Невиправданим буде вста­новлення необмеженого кола суб’єктів, які можуть звернутися до адміні­стративного суду з вимогою перевірити нормативно-правові акти щодо їх відповідності Конституції України, законам чи правовому акту вищої юри­дичної сили. Це коло доцільно обмежити особами, чиї права, свободи, пра­вові інтереси безпосередньо порушені або можуть бути порушені цим нор­мативним актом. Інакше адміністративні суди не зможуть витримати на­пливу позовів від осіб, які просто бажають відстояти законність, але права яких не порушено. Отже, передумовою права на звернення до адміністра­тивного суду має бути не тільки порушення адміністративним органом норми права, а й порушення внаслідок цього суб’єктивного права, свободи чи правового інтересу особи.

Право на закінчення справи мировою угодою є одним з найважливіших диспозитивних прав, оскільки дає можливість сторонам самостійно врегу­лювати конфлікт. В адміністративному процесі доцільно передбачити обо­в’язок суду вжити заходів до примирення сторін. Для цього він міг би за­пропонувати сторонам варіанти мирової угоди, які б компромісне відпові­дали інтересам обох сторін. Зрозуміло, що умови мирової угоди не повинні суперечити вимогам права і порушувати права та свободи інших осіб. Умо­ви мирової угоди можуть бути виведені не тільки в межах вимог, які мають кількісні характеристики. Сторони у судовому процесі можуть домовитися не тільки про розмір компенсації, належної позивачеві. Умови мирової угоди можуть встановлюватися в межах дискреції (розсуду), які закон допускає для адміністрації. Наприклад, якщо в адміністративному суді оскаржуєть­ся відмова органу місцевого самоврядування надати селянину конкретну земельну ділянку, то сторони можуть зійтися на тому, що земельна ділян­ка буде виділена в іншому місці.

В адміністративному процесі важливо, щоб розпорядження диспозитив­ними правами перебувало під прискіпливим наглядом суду, оскільки пуб­лічно-правовий спір між двома сторонами може стосуватися публічних інте­ресів інших осіб, територіальної громади, держави. Цей нагляд має здійсню­ватися через процедури прийняття судом відмови позивача від позову чи визнання відповідачем позову, затвердження судом мирової угоди. Адміні­стративний суд не прийматиме відмови позивача від адміністративного по­зову, визнання адміністративного позову відповідачем і не затверджувати­ме мирової угоди сторін, якщо внаслідок цього будуть порушені норми права або чиїсь права, свободи чи правові інтереси. Інакше кажучи, відпо­відальність за правомірність цих дій має бути покладена на адміністратив­ний суд, а не на сторони, як це прийнято у цивільному судочинстві багать­ох зарубіжних країн (в Україні у цивільному та господарському судочинстві контроль суду за реалізацією диспозитивних прав поки що збережено).

Важливо визначитися також з межами втручання адміністративного суду в реалізацію сторонами диспозитивних прав. Чи слід допускати в адмініст­ративному процесі, щоб суд виходив за межі позовних вимог? Наприклад, якщо позивач звертається з вимогою визнати протиправним тільки одне

265

положення правового акта, то чи може суд визнати й інші положення таки­ми, якщо вони суперечать закону, але позивач про це не просить? На наш погляд, виходячи з принципу диспозитивності, адміністративний суд не по­винен перевіряти правовий акт поза межами вимог позивача.

Однак, здійснюючи системний аналіз положень правового акта, адміні­стративний суд може дійти висновку, що порушення прав, свобод чи право­вих інтересів позивача, на яке він посилається в обгрунтуванні позовних вимог, зумовлене не тільки тим положенням правового акта, на яке вказує позивач, а й низкою інших положень цього акта. Інакше кажучи, суд може вийти за межі позовних вимог з метою повноти захисту прав, свобод та правових інтересів позивача, але тільки у зв’язку з тими порушеннями, на які посилається позивач. Адміністративний суд не повинен визнавати пра­вовий акт чи його положення протиправними, якщо вони не порушують названого позивачем суб’єктивного права, свободи чи правового інтересу, хоча підстави для такого рішення можуть бути.

Для доведення своєї позиції перед судом та спростування позиції іншої сторони особи, які беруть участь у справі, наділені рівними змагальними правами. Вони мають право знати про місце й час судового розгляду спра­ви, про всі судові рішення, які ухвалюються у справі й стосуються їхніх інтересів, користуватися правовою допомогою, ознайомлюватися з матері­алами справи, давати усні та письмові пояснення, доводи та заперечення, заявляти клопотання і відводи, подавати докази, брати участь у дослідженні доказів, ставити питання іншим учасникам адміністративного судочинства, висловлювати свою думку з питань, які виникають під час судового розгля­ду, подавати заперечення проти клопотань, доводів і міркувань інших осіб, робити виписки з матеріалів адміністративної справи, знімати копії при­єднаних до справи документів, одержувати копії судових рішень тощо.

Адміністративний суд повинен всіляко сприяти сторонам у реалізації їхніх змагальних прав. І не тільки шляхом роз’яснення цих прав. Так, якщо сторона не може самостійно подати докази, але знає про них, то вона по­винна повідомити суд, де вони знаходяться чи можуть знаходитися, а суд зобов ‘язаний зібрати ці докази.

Надзвичайно важливим в адміністративному процесі є право сторони на правову допомогу. Витрати на правову допомогу сторона повинна нести самостійно, оскільки залучення адвоката чи іншого фахівця у галузі права, який згідно з законом може надавати правову допомогу, є правом сторони. У разі задоволення вимог сторони, яка не є адміністративним органом, витрати на правову допомогу, здійснені у розумних межах з метою захисту свого права, повинні компенсуватися іншою стороною – адміністратив­ним органом.

Особливістю в адміністративному процесі має бути те, що у випадках, передбачених законом, забезпечити надання правової допомоги безкош­товно або за доступну плату повинен адміністративний суд, а не будь-який інший орган (Міністерство юстиції, скажімо). Адміністративний суд має забезпечити надання правової допомоги зокрема тоді, коли дійде висновку, що особа внаслідок малозабезпеченості буде позбавлена судового захисту.

266

Обмеження щодо користування правовою допомогою доцільно встано­вити для адміністративних органів. Було б дивно, якби державний орган, який утримується за рахунок бюджету, захищався від позову платника по­датків за допомогою адвоката, найнятого за бюджетні кошти (читайте: у тому числі за кошти того самого платника податків). Громадянин-позивач не повинен оплачувати витрати на правову допомогу для адміністративного органу-відповідача. Тому адміністративний орган повинен захищатися са­мостійно, зокрема силами своєї юридичної служби. Це не виключає мож­ливості для посадової чи службової особи за власний рахунок залучити до участі у процесі адвоката чи іншу особу, яка має право надавати правову допомогу, щоб запобігти регресному позову.

Змагальні права завжди поєднані з обов’язком добросовісно користува­тися цими правами, не зловживаючи ними, наприклад, для затягування процесу.

Можливі ситуації, коли зволікання з розв’язанням адміністративної ‘справи може завдати непоправної шкоди позивачеві. Наприклад, рішення органу місцевого самоврядування про знесення житлового будинку може позбавити особу права на житло. Під час оскарження цього рішення до суду воно може бути виконане. Якщо рішення про знесення будинку адмі­ністративний суд згодом визнає незаконним, повноцінне поновлення пра­ва на житло буде ускладненим.

У зв’язку з цим у процесуальному законодавстві багатьох країн передба­чається інститут попереднього судового захисту, який дає можливість суду до ухвалення рішення по суті справи вжити заходів щодо забезпечення позов­них вимог, якщо існує небезпека неспівмірного заподіяння шкоди інтере­сам позивача або якщо внаслідок невжиття цих заходів захист прав особи стане ускладненим або неможливим.

Йдеться передусім про зупинення на час судового розгляду дії правово­го акта, який оскаржується. За чинним Цивільним процесуальним кодек­сом України (ст. 248-4), подання до суду скарги зупиняє виконання оскар­жуваного рішення, Такий підхід не завжди може бути правильним, оскільки не запобігає зловживанню такою можливістю звернення до суду з єдиною метою – відтягнути реалізацію невигідного для особи управлінського рішен­ня, що нерідко може завдати значної шкоди суспільним відносинам та пуб­лічним інтересам.

Питання про зупинення дії оскаржуваного рішення неоднаково розв’язуєть­ся у різних країнах. Звернення до суду не веде до автоматичного зупинення дії оскаржуваного рішення. Акт з питань загального адміністративного права Нідерландів надає голові суду право вжити попередніх заходів судового за­хисту, зокрема заборонити виконання рішення за клопотанням сторони. Підстави для вжиття таких заходів Актом чітко не регламентовані.

Подібний підхід існує й у Німеччині: суд, що розглядає справу, за за­явою сторони своїм тимчасовим розпорядженням може зупинити виконан­ня рішення повністю чи в частині, якщо вона стосується стягнення по­датків, містить невідкладні розпорядження службовців виконавчих органів поліції та в інших передбачених законом випадках. Однак особливістю тут

267

є те, що в усіх інших випадках позов про визнання адміністративного акта недійсним (так само, як і заперечення, подане в адміністративному поряд­ку) має відкладальну дію, тобто подання позову автоматично зупиняє вико­нання адміністративного акта. Адміністрація повинна просити суд ухвали­ти рішення про негайне виконання, якщо для цього є особливий інтерес. Негайне виконання можливе також без дозволу адміністративного суду в надзвичайних ситуаціях, виходячи з публічного інтересу, якщо затримка виконання загрожує життю, здоров’ю або власності.

У Франції, Австрії, Польщі, Естонії, так само як і в Нідерландах, закон не передбачає відкладальної дії звернення до суду2. Оскарження будь-якого адміністративного рішення не перешкоджає його виконанню. Це правило спрямоване на те, щоб забезпечити неухильне виконання адміністратив­них рішень, щоб запобігти перешкодам в управлінській діяльності внаслі­док процесуальних дій. У Франції зупинення дії адміністративного рішен­ня судом можливе за клопотанням позивача і за умови, що від виконання рішення можуть настати серйозні негативні наслідки, або якщо шкода від нього може бути суттєвою чи навіть непоправною3. В Австрії Адміністра­тивна судова палата може також за заявою скаржника зупинити дію акта, якщо це не буде порушувати важливих публічних інтересів і якщо виникає переконання у тому, що виконання акта може мати для скаржника не-зіставні негативні наслідки. Отже, питання про зупинення дії оскаржува­ного правового акта віддано на розсуд суду. Такий підхід вартий того, щоб запровадити його і в нас.

Зупинення дії оскаржуваного правового акта не вичерпує всіх можливих засобів попереднього судового захисту. Так, у ситуації зі знесенням будин­ку, яку ми наводили раніше, зупинення виконання рішення органу місце­вого самоврядування може бути недостатнім, якщо, наприклад, цей орган уже уклав договір з будівельною організацією про знесення будинку. Тому виникає потреба тимчасово заборонити будь-які дії будівельної організації щодо знесення будинку, передбачені договором. Отож попередній судовий захист може виражатися також забороні вчиняти певні дії.

З цивільного процесу можна запозичити можливість суду накласти арешт на майно чи грошові кошти, що перебувають у відповідача або інших осіб, з метою забезпечення позову. Так, наприклад, якщо митні органи вилучи­ли автомобіль, що перевозився через митний кордон України, то позивач, який оскаржує названі дії митних органів, може просити адміністративний суд накласти арешт на автомобіль до вирішення справи по суті.

На нашу думку, принаймні на початку діяльності адміністративних судів, доцільно, щоб перелік засобів попереднього судового захисту в законі не був вичерпним. Не варто обмежувати види цих засобів, щоб адміністратив­ний суд у конкретній ситуації міг віднайти найкращий спосіб для здійснен­ня адекватного попереднього захисту інтересів позивача. Який спосіб буде найкращим за відсутності відповідної практики – наперед передбачити складно.

Доказування в адміністративному процесі. Джерела доказів і правила щодо належності та допустимості доказів в адміністративному процесі навряд чи

268

суттєво відрізнятимуться від прийнятих у цивільному чи господарському судочинстві. Виходячи з передбачення, що більшість адміністративних справ буде пов’язана з оскарженням правових актів, можна припустити, що свідчення свідків, висновки судових експертів, речові докази не часто вико­ристовуватимуться в адміністративному судочинстві як джерела доказів. Ними будуть, як правило, письмові докази (документи) і пояснення сторін.

Загальним має бути правило, що випливає з принципу змагальності: сто­рони повинні подати докази на підтвердження обставин, на які вони поси­лаються, або на спростування обставин, про які твердить інша сторона. Однак виходячи з невисокого рівня правової обізнаності звичайного гро­мадянина, поганої орієнтації в юридичних тонкощах справи, в літературі висловлюється слушна думка про необхідність запровадження презумпції вини адміністративного органу, рішення, дії чи бездіяльність якого оскар­жуються4. Презумпція вини покладала б на адміністрацію обов’язок аргу­ментовано, посилаючись на докази, довести правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи правових інтересів. Такий підхід значно посилив би позиції громадянина, який має недостатньо правових знань, щоб самостійно довести перед судом слушність своїх тверджень. Потенційний обов’язок державних органів та органів місцевого самоврядування довести пра­вомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності посилив би їхню відпові­дальність під час прийняття рішень, виконання інших дій чи в разі допу­щення бездіяльності.

Подібна пропозиція нерідко критикується з огляду на те, що презумп­ція вини дамокловим мечем висітиме над адміністративним органом. Ко­жен позов, навіть очевидно необгрунтований та безпідставний, зобов’язу­ватиме адміністрацію забезпечувати своє представництво у кожному тако­му процесі, інакше, виходячи з презумпції вини, її очікуватиме програш справи. Це може привести до того, що службовці державного органу чи органу місцевого самоврядування тільки тим і займатимуться, що засідати­муть у судах.

Таке міркування є слушним, однак воно не становить перешкоди для запровадження презумпції вини адміністративного органу – відповідача. Пре­зумпція вини не повинна бути абсолютною, як у судовому процесі преце-дентної системи права, де відсутність заперечення позову та нез’явлення відповідача у судове засідання розцінюється судом як визнання позову і тягне за собою автоматичний програш відповідача. Презумпція вини адмі­ністративного органу повинна означати припущення, що повідомлені по­зивачем обставини справи про рішення, дії, бездіяльність відповідача і про порушення права, свободи чи правового інтересу відповідають дійсності, доки відповідач – адміністративний орган їх не спростує.

При цьому позивач не зобов’язаний давати правову аргументацію своїх вимог. Однак, навіть якщо позивач навів правове обгрунтування своїх ви­мог, суд не зв’язаний ним і самостійно дає правову оцінку обставинам у справі. Суд також може встановити відсутність причинного зв’язку між рішенням, дією, бездіяльністю адміністративного органу і порушенням

269

права, свободи чи правового інтересу позивача, оскільки суд не повинен бути зв’язаний твердженням позивача про обумовленість порушення права діяльністю адміністрації. Отож адміністративний орган навіть за існуван­ня презумпції його вини не буде змушений реагувати на очевидно необгрун­товані та безпідставні адміністративні позови.

Невиконання адміністративним органом обов’язку довести правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності не звільняє адміністративний суд від обов’язку ухвалити справедливе і правосудне судове рішення. Однак пре­зумпція вини позбавляє адміністративний суд необхідності перевіряти по­відомлені позивачем обставини, якщо вони не викликають обґрунтованого сумніву.

Принцип офіційності в адміністративному процесі (про який уже гово­рилося у попередній главі книги) обумовлює ще одну особливість у процесі доказування. Адміністративний суд не є пасивним спостерігачем за тим, що подають особи, які беруть участь у справі, на обгрунтування своїх ви­мог. Тягар збирання доказів, на відміну від судового процесу в справах при­ватноправового характеру, лежить не тільки на плечах сторін.

В адміністративному процесі позивачем часто буде звичайний громадя­нин, а значна частина доказового матеріалу зберігатиметься в адміністра­тивного органу – відповідача. Отже, громадянин перебуватиме у гіршому становищі щодо можливості збирання і подання доказів порівняно з адмі­ністрацією. До того ж необізнаний у бюрократичному механізмі громадя­нин погано орієнтується в тому, які докази можуть підтвердити обставини, на які він посилається. У зв’язку із цим адміністративний суд повинен бути наділений повноваженням з власної ініціативи збирати докази, крім тих, що подані сторонами, з тим, щоб правильно встановити фактичний бік справи.

Результати розгляду адміністративної справи по суті мають бути оформ­лені рішенням адміністративного суду, в якому суд від імені держави дає відповідь на кожну вимогу адміністративного позову. Судове рішення усу­ває публічно-правовий спір. Ним констатується порушення прав і встанов­люється спосіб їх відновлення або ж відмовляється у задоволенні позову. Способами відновлення порушених прав можуть бути:

визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності адміністра­

тивного органу зі скасуванням або визнанням нечинним рішення чи його

окремих положень;

зобов’язання адміністративного органу вчинити певні дії (наприклад,

видати відповідний правовий акт);

зобов’язання відповідача утриматися від вчинення певних дій;

стягнення з відповідача коштів;

будь-який інший спосіб, який гарантував би дотримання і захист прав,

свобод, правових інтересів учасників публічно-правових відносин від пору­

шень з боку адміністрації.

Пропонується запровадити таку структуру рішення адміністративного суду:

• вступна частина (час, місце судового розгляду, склад суду, справа, що розглядалася, особи, які беруть участь у справі);

270

обставини справи (встановлені фактичні дані у справі із зазначенням

досліджених доказів);

право (зміст норм, з яких виходив суд, вирішуючи справу);

оцінка суду (правова оцінка встановлених обставин, констатація пору­

шень норм права);

резолютивна частина (присуд суду).

Подібна структура дає можливість чітко розмежувати у судовому рішенні питання факту і питання права, що матиме значення під час його оскар­ження та перегляду.

Правосуддя в адміністративних справах не може вважатися ефективним, якщо судові рішення адміністративних судів не виконуватимуться. У зв’яз­ку із цим потребує ґрунтовної розробки і законодавчого врегулювання ме­ханізм виконання судових рішень в адміністративних справах.

Труднощі у виробленні такого механізму пов’язані насамперед з тим, що найчастіше виконання судових рішень покладатиметься на адміністра­тивні органи. А тому не можна виключити, що державна виконавча служба як система органів, підпорядкованих Міністерству юстиції України, інко­ли може бути незацікавлена в реалізації судового рішення, особливо тоді, коли воно стосується інтересів інших органів виконавчої влади або її са­мої. У багатьох випадках це може призвести до ускладнень під час примусо­вого виконання судових рішень.

Як варіант розв’язання цієї проблеми заслуговує на увагу запровадження при адміністративних судах служби судових виконавців в адміністративних справах, яка б організаційно не залежала від органів виконавчої влади. Судові виконавці в ході реалізації судових рішень в адміністративних справах підпо­рядковувалися б суддям, які ухвалили ці рішення, і були б підзвітні їм. Подібні виконавчі служби існують при адміністративних судах у Франції, що забезпе­чує високий ступінь взаємодії між судами і органами виконання судових рішень.

Інший варіант – передбачити можливість адміністративного суду стягу­вати штрафи з винуватців у невиконанні або неналежному виконанні судо­вих рішень. Позитивом цього варіанта є персоніфікація відповідальності за нехтування судовими рішеннями в адміністративних справах. Однак вста­новлення винуватості особи потребує розгляду за всіма правилами судово­го процесу. Це може значно уповільнити виконання судового рішення. Тому більш прийнятним стало б стягнення адміністративним судом штрафу з адміністративного органу за фактом невиконання чи неналежного вико­нання ним судового рішення шляхом списання коштів з рахунку за розпо­рядженням суду. Адміністративний орган та його керівництво не будуть зацікавлені у втраті значних коштів, оскільки це означало б обмеження інших витрат, зниження ефективності діяльності, а відтак – можливість втрати керівної посади.

Інша проблема, пов’язана з виконанням судових рішень адміністратив­них судів, полягає у складності забезпечити реалізацію судового рішення колегіальним органом. Ця проблема є актуальною уже сьогодні.

Наприклад, суд зобов’язав колегіальний орган ухвалити рішення, яке б усувало порушення вимог права. Якщо більша частина членів цього орга-

271

ну не захоче підтримати присуд суду, то жодне рішення ухвалене бути не може. Кого притягувати до відповідальності за невиконання судового рішен­ня: усіх членів цього органу, тих, хто не проголосував за акт, який вима­гається судовим рішенням? А як бути з тим, хто не взяв участь у голосу­ванні або взагалі не був присутній на голосуванні свідомо чи з поважної причини?

Можна передбачити принаймні три варіанти виходу з цієї ситуації. Пер­ший полягає у тому, що суд самостійно ухвалює те рішення, якого закон вимагає від колегіального органу. Однак при цьому порушується принцип поділу влади, оскільки суд перебирає на себе функції цього органу.

Другий варіант – суд покладає виконання судового рішення на керів­ника колегіального органу, що самостійно видає акт від імені органу, який мав би ухвалити цей акт. Даний підхід виправданий тим, що зміст цього акта визначено у судовому рішенні, тому потреби в обговоренні начебто нема. Але як бути, коли судове рішення все-таки залишає місце для розсуду (дис-креції) органу? Чи може керівник підмінити собою колегіальний орган? Постає також питання, як бути тоді, коли керівник відмовляється викону­вати судове рішення, а більшість членів цього органу наполягають на ви­конанні рішення?

Суть третього варіанта полягає у тому, щоб суд, водночас із зобов’язан­ням колегіального органу ухвалити певне рішення, до його ухвалення пре-зюмував той факт чи те правило, які повинні міститися у цьому рішенні. Наприклад, разом із покладенням на виборчу комісію обов’язку зареєстру­вати особу кандидатом, суд до проведення реєстрації визнає за особою пра­во брати участь у виборах як кандидат і постановляє вважати її кандидатом з усіма його правами та обов’язками. Цей варіант подібний до першого, однак, на наш погляд, позбавлений його недоліку. Разом з тим, цей варіант також не дає відповіді на питання, як бути, коли закон допускає певні мож­ливості для розсуду колегіального органу. Чи може суд скористатися диск-рецією, яка належить цьому органу? Позитивна відповідь, знову ж таки, суперечила б принципу розподілу влади.

До проблематики виконання судових рішень адміністративних судів слід віднести також питання про те, які юридичні наслідки матиме рішення адміністративного суду про визнання оспорюваного правового акта про­типравним. Йдеться насамперед про момент, з якого акт слід вважати не­чинним. Чи це буде день проголошення рішення адміністративного суду? Подібним чином вирішується, наприклад, питання щодо правових актів, які визнані Конституційним Судом України неконституційними. Стаття 152 Конституції України передбачає, що закони, інші правові акти або їх окремі положення, які визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України, а збитки, завдані ними, відшкодовуються державою.

За такого підходу відносини, що виникли на підставі протиправного акта до визнання його таким, вважаються такими, що мають юридичну силу. Норми протиправного акта визнаються такими, що породили правові на­слідки, але на майбутнє не можуть застосовуватися. Адміністративний суд

272

констатує протиправність акта і за заявою позивача може присудити відпо­відача до відшкодування заподіяної шкоди, тобто тих втрат, яких позивач не зазнав би, якби не було цього акта. Отож у цьому випадку йдеться про скасування акта адміністративним судом.

Інший варіант: акт визнається адміністративним судом протиправним з моменту його прийняття відповідачем. Інакше кажучи, презюмується не-чинність цього акта з самого початку. Тобто вважається, що протиправний акт жодних юридичних наслідків не викликав5. Відносинам, що виникли на його підставі, правового значення не надається. Адміністративний суд, кон­статувавши протиправність акта, визнає його нечинним з моменту прий­няття і може ухвалити рішення про реституцію, тобто повернення відно­син у стан, що існував до прийняття акта. Якщо позивач зазнав шкоди внаслідок його виконання відповідачем чи третіми особами, вона підлягає відшкодуванню відповідачем.

На наш погляд, ці два варіанти можуть співіснувати. Критерієм для за­стосування адміністративним судом того чи іншого варіанта може стати поділ протиправних актів на заперечні й нікчемні6.

Оскільки ця проблематика вже висвітлена у розділі III цієї книги, нага­даємо лише, що заперечними можна назвати акти, відповідність яких нор­мам права вищої юридичної сили у звичайної розумної людини без юри­дичної освіти викликає сумніви, а може й не викликати таких. Нікчемним буде той акт, який для звичайної розумної людини без юридичної освіти є очевидно протиправним.

Приміром, до заперечних можна віднести правовий акт, виданий на підставі норми права, яка допускає неоднозначне тлумачення, зміст якого відповідає одному з варіантів тлумачення, але суперечить іншому. У цьому випадку остаточне рішення про те, чи відповідає нормі права акт, – за адміністративним судом. Очевидно, що тут потрібно надати захист право­відносинам, які склалися на підставі заперечного акта, оскільки не кожен учасник цих відносин міг здогадатися про протиправність акта.

Відносини, які виникли на підставі цього акта (наприклад, укладені до­говори) до визнання його протиправним, можуть зберігатися. Тому резуль­татом розгляду справи про заперечний акт може бути визнання його про­типравним і скасування, а також рішення про відшкодування шкоди. Відпо­відачем у такій справі буде лише адміністративний орган, що видав запе­речний акт, але не адміністративний орган, що його виконав, якщо за ос­таннім не закріплено обов’язку перевірити правомірність цього акта.

До нікчемних актів можна віднести, наприклад, рішення міської ради про стягнення одномісячного заробітку з усіх працюючих громадян міста до якогось благодійного фонду. Для всіх очевидним є протиправність цього рішення, яке грубо порушує право кожного громадянина на оплату праці. Тому адміністративний суд, констатувавши протиправність рішення міської ради, визнає його нечинним з моменту прийняття і зобов’язує благодійний фонд повернути гроші, які були призначені для оплати праці. Відповідача­ми у цій справі будуть як міська рада, так і, наприклад, податкова інспек­ція, що, погрожуючи штрафом, зобов’язала всіх роботодавців перерахували

273

кошти з фонду заробітної плати до благодійного фонду, оскільки проти-правність рішення для обох була очевидною. Шкода, заподіяна цими діями роботодавцям та працівникам, підлягає відшкодуванню як адміністратив­ним органом, що ухвалив рішення, так і тим, що виконав його.

Зрозуміло, що поняття звичайної розумної людини без юридичної осві­ти як критерій для розмежування заперечних і нікчемних актів є доволі оцінним і розмитим. Більш чіткі критерії можуть бути виведені тільки після того, як з’явиться достатня практика з розв’язання таких спорів. Ось чому у разі схвалення такого підходу важливо залучати до здійснення правосуддя у подібних адміністративних справах народних засідателів, що допомогли б професійному судді зрозуміти, як оцінила б звичайна розумна людина той чи інший акт, що став предметом судового розгляду.

Загалом виконання судових рішень адміністративних судів є однією з найменш розроблених тем у теорії адміністративної юстиції й у законодав­чих пропозиціях, які існують сьогодні в Україні. Проблеми судового вико­нання потребують детального аналізу, а варіанти їх розв’язання – глибо­кого обгрунтування.

Література (до гл. 5)

Подібне правило, приміром, закріплене у ст. 5 Адміністративно-про­

цесуального кодексу Естонії.

Детальніше про це див.: Адміністративна юстиція: європейський досвід

і пропозиції для України. – К.: Факт, 2003. – С. 207, 210, 211, 214, 216.

Административное право зарубежньїх стран: Учебное пособие. – М.:

СПАРК, 1996. - С. 102.

Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перс­

пективи. – М., 2001. – С. 103; Демин А. Понятие административного про-

цесса й кодификация административно-процесуального законодательства

Российской Федерации // Государство й право. 2000. № 11. – С. 10.

Брзбан Г. Французское административное право: Пер. с фр. / Под ред.

й со вступ, ст. С. Боботова. – М.: Прогресе, 1988. – С. 460–461.

6.             Поділ актів на нікчемні й заперечні пропонувався, зокрема,

Л.В. Ковалем. Див.: Коваль Л. Адміністративне право України. – К.: Осно­

ви, 1994. – С. 83–84. Такий поділ властивий, наприклад, адміністративно­

му праву Німеччини.