ГЛАВА 2 ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

1. Конституційні засади становлення та розвитку державної служби в Україні

Конституція України закріпила принцип поділу державної влади на за­конодавчу, судову й виконавчу і встановила, що організація і порядок діяль­ності Верховної Ради України, судоустрій, організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби визначаються виключно за­конами України. Конституційне положення, що основи державної служ­би визначаються виключно законами України, відкриває значні можли­вості для становлення, розвитку і формування інституту законодавства про державну службу. В конституціях і законодавстві радянського періоду про це не говорилось, і лише в 1993 р. був прийнятий перший в історії України Закон «Про державну службу». Загалом оцінюючи його як корис­ний і своєчасний, слід, все ж таки, відзначити, що його положеннями не охоплені всі проблеми державно-службових відносин, які потребують свого регулювання, він не призначений для всіх видів державної служби. Фак­тично можна стверджувати, що названий Закон має пряме відношення лише до служби в органах виконавчої влади та апараті цих органів.

Водночас, і Конституція України (ст. 38), і Закон України «Про дер­жавну службу» (ст. 4) закріплюють рівне право громадян України на дер­жавну службу незалежно від її виду, чим фактично наголошується на важ­ливості та однаковій значимості державної служби, де б вона не здійсню­валась. Звертає на себе увагу і те, що питання державної служби в Консти­туції України не одержали всебічного розгляду та врегулювання. Разом з тим, Конституція містить багато правових приписів, які тією чи іншою мірою мають відношення до державного апарату, а відтак і до державної служби, встановлюють основи сучасної державної служби, надаючи мож­ливості для подальшого удосконалення конституційно-правових норм у цій сфері діяльності.

Без належного механізму реалізації права громадян на державну службу як важливого конституційного принципу вони не матимуть можливостей для його фактичного здійснення. Тому гарантії прав громадян України на державну службу мають актуальне звучання і повинні знайти відповідне відображення в чинному законодавстві.

В Законі України «Про державну службу» закріплене право на держав­ну службу, незалежно від походження, соціального та майнового стану, расової й національної приналежності, статі, політичних поглядів, релі­гійних переконань, місця проживання, всіх громадян, які здобули відпов­ідну освіту і професійну підготовку та пройшли конкурсний відбір в уста­новленому порядку або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом

296

Міністрів України. Як видно з наведеного, ніяких економічних, політич­них чи соціальних заборон на державну службу немає. З правової точки зору, лише визнання особи недієздатною, судимою, якщо така судимість є несумісною із заняттям посади, та в деяких інших випадках, що встанов­лені Законами України, можуть виникати обмеження для прийняття на державну службу.

В Законі України «Про державну службу» прямо не говориться про гарантії для громадян України права на зайняття державною службою. Опосередковано говориться про це і в Основному Законі України, оскіль­ки такими гарантіями можна вважати: вільний і всебічний розвиток осо­бистості (ст. 23); рівність конституційних прав і свобод та рівність перед законом, рівність прав жінки і чоловіка (ст. 24); право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (ст. 34); право на свободу світогляду і віросповідання (ст. 35); право на свободу об’єднань у політичні партії та громадянські організації (ст. 36); право на звернення (ст. 40); право на працю та вільне її обрання (ст. 43); право на освіту (ст. 53) та ін.

Як гарантії забезпечення права громадян на зайняття державною служ­бою слід розглядати заходи, що здійснюються відповідно до актів Прези­дента України. 11 лютого 2000 року Президент видав Указ «Про підвищен­ня ефективності системи державної служби», в якому передбачалося прий­няття Стратегії реформування системи державної служби в Україні.

Ця Стратегія передбачає головні напрямки удосконалення, побудови і розвитку системи сучасної державної служби. Серед них такі, як оптиміза-ція управління державною службою, забезпечення конкурентності, об’єк­тивності, прозорості й гласності під час прийняття на державну службу та просування по службі, підвищення загальної культури державних служ­бовців, суспільної довіри до них, професійне навчання державних служ­бовців та кадрового резерву, наукове забезпечення реформування держав­ної служби та ін. На розвиток Стратегії Кабінетом Міністрів України роз­роблені й 26 липня 2000 р. затвердженні Указом Президента України «За­ходи на виконання Стратегії реформування системи державної служби в Україні». В Заходах на виконання Стратегії передбачені конкретні на­прямки удосконалення державної служби в Україні, – від підготовки фахівців, створення кадрового резерву до вдосконалення всього кадрово­го потенціалу, створення дієздатного державного апарату.

Значна робота щодо забезпечення реалізації права громадян на дер­жавну службу проводиться Координаційною Радою з питань державної служби при Президентові України, Головним управлінням державної служ­би України. Одним з її результатів є створення проекту Комплексної про­грами підготовки державних службовців та заходів, спрямованих на вико­нання названої Комплексної програми, які затверджені Указом Прези­дента України від 9 листопада 2000 р.

Разом з тим, залишається гостро актуальним завданням створити якіс­но нові правові засади державної служби, з одного боку, а з іншого – забез­печити умови для недопущення руйнації системи державної служби, га-

297

рантії її розвитку та утвердження відповідно до конституційних вимог. Постійне доопрацювання, внесення змін та доповнень до чинного Закону України «Про державну службу» не може розв’язати всіх проблем, оскіль­ки він, все ж таки, розрахований, як уже наголошувалось, тільки на служ­бу в органах виконавчої влади та їх апараті.

В ході якісного оновлення згаданих правових засад необхідно, на наш погляд, врахувати і досвід законодавчого регулювання в інших країнах.

Так, ознайомлення із законодавством про державну службу ФРН дає можливість говорити про певну систему законодавчого регулювання дер­жавно-службових відносин, яка враховує федеральний устрій держави, тра­диції, необхідність централізованого розв’язання низки питань та певної децентралізації в цій сфері. Традиційні принципи німецької державної служ­би були відновлені з прийняттям 23 травня 1949 р. Конституції ФРН. Можна говорити, що Основний Закон ФРН заклав засади сучасної державної служ­би в країні, оскільки положення, що стосуються цього інституту, є прак­тично в усіх розділах конституції.

На базі Основного Закону в ФРН були прийняті: Загальний закон про правове положення державних службовців від 14 липня 1953 р. в редакції від 27 лютого 1985 р. з наступними змінами та доповненнями; Закон про федеральних службовців від 14 липня 1953 р. в редакції від 18 вересня 1957 р. та в новій редакції від 27 лютого 1985 р. з наступними змінами й доповненнями; Закон про забезпечення державних службовців від 24 сер­пня 1976 р. в редакції від 24 жовтня 1990 р. Низка законів і постанов уряду стосується врегулювання прав та обов’язків окремих категорій службовців. З питань регулювання державно-службових відносин законодавчі акти приймаються і на рівні земель.

Французька система адміністрації (державної служби) побудована на кон­цепції держави як єдиної централізованої системи, що забезпечує ефективне управління державою із центру. Чиновництво повністю підконтрольне пре­зидентові та уряду, встановлена чітка ієрархічність і підпорядкованість ниж­чих за посадою чи рангом чиновників вищим та всіх їх політичній владі.

За чинним законодавством, поняття і статус чиновників не тотожний статусу службовців державного апарату. Державний службовець поняття більш широке, оскільки кожен чиновник – це державний службовець, але не кожний державний службовець є чиновником, тобто особою, яка по­в’язана з державною службою професійно, включена в штат державного апарату, має ранг.

Принципи нинішньої державної служби Франції закладені «Законом про загальний статус чиновників», який був прийнятий у 1946 р. і врахував французькі традиції щодо побудови бюрократичної системи. Після прий­няття у 1958 р. нової Конституції Франції Президент видав ордонанс про статус чиновників, яким були внесені певні зміни в Закон 1946 р., але принципові засади державної служби – чітка підпорядкованість всередині державних органів – залишилися без змін. Загальний статус державних службовців врегульований також у Законі про права та обов’язки служ­бовців від 13 липня 1983 р. та від 11 січня 1984 р.

298

Закони держави, якими встановлюється загальний статус державних служ­бовців, доповнюються та розвиваються в актах, що називаються «особливи­ми», або «спеціальними» статутами. Такі акти затверджуються декретами Державної ради після консультацій з Вищою радою центральної державної служби. Правові приписи щодо державно-службових відносин можуть мати рішення адміністративних суддів і Конституційної ради Франції.

Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти дають підстави віднести державну службу України до традиційної бюрократичної системи, оскільки вона базується на законодавстві, багато в чому схожа з європейською державною службою. Звичайно, державна служба в нашій країні розвивається на основі Конституції з урахуванням національних тра­дицій, практики державотворення, сучасного реформування економічної та політичної системи, матеріальних і фінансових можливостей тощо.

Розвиток конституційних засад державної служби в Україні, як і в інших країнах, пов’язаний із прийняттям законів та інших нормативних актів, які б регулювали весь спектр суспільних відносин, діяльності держави щодо створення організаційних, соціальних, економічних, правових умов реа­лізації конституційного права громадян на державну службу.

Розв’язання проблем кадрової політики в державі пов’язане з визна­ченням кола державних органів та посадових осіб, які в праві регулювати основні правовідносини, що виникають у сфері державної служби. Окрім Верховної Ради України, до них слід віднести Президента України та Ка­бінет Міністрів України. При цьому Верховна Рада встановлює основи державної політики, цілі, завдання та принципи функціонування держав­ної служби в усіх сферах державної діяльності. Президент України та Ка­бінет Міністрів України спрямовують свої зусилля на проведення вироб­леної політики в життя, а також розв’язують проблеми підготовки, атес­тації, підвищення кваліфікації, формування кадрового резерву та інші з метою забезпечення ефективності роботи всіх державних органів відпо­відно до їх компетенції. Ці та інші повноваження Президента України і Кабінету Міністрів України не знайшли свого врегулювання в Консти­туції України та інших законах, тоді як відомо, що і Президент, і Кабінет Міністрів у практичній діяльності не можуть не торкатись проблем кад­рового забезпечення і фактично їх вирішувати.

Конкретні питання функціонування апарату в органах законодавчої влади, судовій системі, органах місцевого самоврядування повинні вирі­шуватись на основі законів відповідними органами.

Керівництво державною службою покладено на Головне Управління державної служби України, повноваження якого закріплені в ст. 7 Закону «Про державну службу». Видається доцільним більш чітко визначити в законі повноваження цього органу, підвищити його статус у розв’язанні проблем державної служби, що надасть можливість ефективніше вплива­ти на діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої вла­ди, місцевих державних адміністрацій у сфері кадрової роботи.

Удосконалення державної служби пов’язано з розв’язанням також і інших питань, які мають важливий характер. Це – виявлення впливу конституцій-

299

них положень та чинного законодавства на розвиток правового статусу дер­жавних службовців, визначення системи та сфери законодавства про держав­ну службу, вивчення досвіду інших країн у справі регламентації державної служби та можливостей його застосування в практичній діяльності держав­них органів України, розвитку галузевої нормотворчості про державну служ­бу, з метою конкретизації положень чинного законодавства (конституційно­го, фінансового, міжнародного, трудового, кримінального). Відповідно, за­конодавство про державну службу складають норми цих галузей права. Разом з тим, слід погодитися з думкою про те, що в перспективі службово-правові відносини будуть усе більшою мірою регулюватися адміністративно-право­вими нормами, оскільки вони мають публічно-правовий характер1.

Законодавство про державну службу має більш чітко встановлювати основні принципи державної служби, права та обов’язки державних служ­бовців, їхні функції, заходи соціального захисту та відповідальності, вирі­шувати проблеми службової кар’єри. На наш погляд, становлення та роз­виток державної служби в Україні повинно спиратись на чітку, конкретну програму, основою якої має бути стратегія оновлення апарату зі збере­женням наявного кадрового потенціалу, досягнення збалансованого роз­витку і функціонування держави в інтересах громадянського суспільства. Ставлячи в центр законодавства про державну службу пріоритетність прав та свобод людини і громадянина, не слід забувати, що кадрова політика повинна забезпечити поєднання інтересів громадян і держави, створити умови для розкриття творчого потенціалу особистості в усіх сферах су­спільного життя, в тому числі у розв’язанні завдань розвитку держави.

Програма розвитку законодавства про державну службу має стати скла­довою стратегії адміністративної реформи в Україні, концепції реформу­вання та розвитку адміністративного права та адміністративного законо­давства. Не виключено, що, з огляду на важливість інституту державної служби для укріплення держави, його широту та комплексність, може по­стати питання про розробку якщо не концепції розвитку законодавства про державну службу, то плану законотворчої діяльності в цій сфері. При цьому доцільно чітко визначитись із питанням пріоритетності законів, термінів їх підготовки, розгляду та прийняття.

Таким чином, створення державної служби, її становлення та розви­ток, правове регулювання обумовлюється потребами держави, пов’язани­ми з її завданнями та функціями, оскільки діяльність законодавчої, вико­навчої та судової влади забезпечується апаратом цих органів та їх струк­турних підрозділів. Службовці складають також персонал інших держав­них формувань, підприємств, установ і організацій. Усі вони виконують функції внутрішнього управління відповідною системою та зовнішнього – в ході взаємодії з іншими державними та недержавними системами, гро­мадянами чи їх об’єднаннями.

Законодавче регулювання державно-службових правовідносин має бути спрямоване на забезпечення роботи апарату всіх цих державних органів відповідно до їх завдань. У правовому відношенні державна служба – це встановлення державно-службових відносин, в ході реалізації яких дося-

300

гається практичне виконання посадових обов’язків, повноважень служ­бовців та компетенції державних органів.

Державна служба має велике організаційне значення, оскільки пов’я­зана зі структурно-функціональними елементами державного апарату – дотриманням організаційних та процесуальних основ діяльності держав­ного апарату, встановленням ієрархії посад, оцінювання їх роботи, відпо­відальністю та стимулюванням діяльності.

Виходячи з того, що державна служба єдина в своїй основі, оскільки завжди пов’язана з управлінням, гадаємо, що найбільш загальні засади діяльності цього інституту повинні складати закон, у якому були б поло­ження, що притаманні усім видам служби, категоріям посад і службов­цям, організації керівництва й управління державною службою, закріп­лені принципи державної служби, закладені основи для подальшого регу­лювання державно-службових відносин.

На базі цього нормативного акта можуть бути прийняті інші (на рівні закону), що регулюють державно-службові відносини в конкретних дер­жавних органах та їх апараті в межах відповідних гілок державної влади.

Такий підхід надає можливість окремо врегулювати державно-службові відносини в органах виконавчої влади, що мають особливий правовий ста­тус, у правоохоронних, воєнізованих, митних, дипломатичних установах тощо.

Крім того, для ефективного регулювання державно-службових відно­син суттєвим є визначення на законодавчому рівні кола посад та видів діяльності, які є дуже важливими для держави, але не можуть розгляда­тися як суто державна служба, оскільки мають політичне забарвлення. До таких слід віднести Президента України, народних депутатів Украї­ни, членів Кабінету Міністрів України. Це питання постає відносно го­лови Верховної Ради Автономної республіки Крим (АРК) та голови Ради міністрів АРК, голів обласних (міст Києва і Севастополя) державних адміністрацій.

Завершений вигляд правове регулювання державної служби отримає у випадку, коли будуть врегульовані питання проходження служби праців­никами усіх державних організацій, підприємств і установ, які виконують не лише організаційно-управлінські функції, а й професійні – в устано­вах освіти, вищої школи, науки, охорони здоров’я, культури; на підприєм­ствах – промислових, транспорту, зв’язку, будівництва тощо. Такими мо­жуть бути закони про особливості проходження служби у відповідних орга­нізаціях або їх об’єднаннях, що стосуються соціально-культурної сфери, промисловості, інфраструктури. Ці закони повинні узгоджуватися як із законодавством про державну службу, так і з законами, що регулюють відносини у відповідних галузях і сферах діяльності.

Література 1. Старилов Ю.Н. Служебное право. – М., 1996. – С. 301.

301

2. Завдання і перспективи подальшого розвитку законодавства про державну службу

Починаючи з 1998 р., з часу ухвалення Концепції адміністративної ре­форми в Україні, активно обговорюється питання реформування держав­ної служби та відповідно – оновлення законодавства про державну службу.

В Концепції адміністративної реформи в Україні були визначені загальні засади реформування інституту державної служби, насамперед в частині класифікації державних органів і посад державних службовців; визначення сфери державної служби і статусу державних службовців; конкурсності, об’єктивності, прозорості й гласності під час прийняття на державну служ­бу та в ході здійснення службової кар’єри; правової захищеності та політич­ної нейтральності на державній службі; мотивації, стимулювання та заохо­чення державних службовців; професійної підготовки кадрів для державної служби; оптимізацїї структури управління державною службою1.

З метою розвитку положень Концепції адміністративної реформи в Ук­раїні ще в 1999 р. було підготовлено «депутатський» проект Закону Украї­ни «Про службу в органах державної влади», але через незавершеність процедури законодавчого врегулювання статусу уряду його лише в 2001 р. було внесено на розгляд Верховної Ради України2.

Офіційне бачення перспектив розвитку інституту державної служби з’яви­лося аж у 2002 р. у формі проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну службу», розробленого Головним управлін­ням державної служби в Україні та схваленого Координаційною радою з пи­тань державної служби при Президентові України (надалі – проект Головдер-жслужби). При цьому, на нашу думку, більшість існуючих проблем у сфері державної служби згаданим законопроектом вирішуються не найкращим чи­ном або взагалі не вирішуються. Такий висновок можна зробити, аналізуючи пропоновані зміни відповідно до сучасного розуміння інституту державної служби в науці адміністративного права, а також кращого зарубіжного досвіду.

Першим питанням, яке вимагає розв’язання є законодавче визначен­ня поняття державної служби та предмета регулювання Закону України «Про державну службу». Чинний Закон обмежив коло державної служби лише службою в державних органах та їх апараті, хоча відомо, що найпов­ніше, або так зване широке, розуміння державної служби включає в себе також і мілітаризовану службу (наприклад, у Збройних Силах) і такий вид цивільної служби як служба в державних установах та організаціях (на­приклад, у закладах освіти, органи здоров’я тощо). У чинному Законі фак­тично ототожнюються поняття «державного службовця» і «посадової осо­би», що призвело до розмитості інших ключових понять. Тому необхідно прийняти загальний закон про державну службу, який виконував би роль методологічного фундаменту правового регулювання державної служби загалом, а предмет регулювання чинного Закону обмежити лише регулю­ванням державної служби у її вузькому розумінні3.

В проекті Головдержслужби передбачено, що він «визначає загальні за­сади діяльності, а також правовий статус державних службовців». Але з на-

302

уково-методологічної точки зору такий підхід є кроком назад. Адже навіть чинна редакція Закону «Про державну службу», незважаючи на широку назву, обмежує свій предмет регулюванням засад діяльності та статусу державних службовців, «які працюють у державних органах та їх апараті». Тобто пред­мет регулювання за чинним Законом визначений більш коректно.

Крім того, за проектом Головдержслужби державними службовцями вважаються «особи, які працюють у державних органах та їх апараті на посадах керівних працівників і спеціалістів...» Така конструкція дає підстави віднести до державних службовців навіть Президента, членів Кабінету Міністрів, народних депутатів України та судців. Тим більше, що не уточ­нюється, які посади є посадами керівних працівників і спеціалістів, а даєть­ся лише їх класифікація: політичні, адміністративні, патронатні та «поса­ди службовців і робітників, на яких дія цього Закону не поширюється».

На нашу думку, нормативний підхід мав би вибудовуватися в зворотно­му порядку. Спочатку необхідно визначити типи посад, а потім зробити висновок, що, скажімо, особи, які займають адміністративні посади, є державними службовцями. Більше того, було б правильно вказати в законі не лише загальні критерії класифікації посад в органах державної влади, а й ознаки кожного з типів посад. При цьому, на наш погляд, основними типами посад у державних органах є політичні, службові (або чиновницькі) та суддівські. Такий підхід та подібна типологія посад є досить поширеною в світі, і вже давно закріплена на законодавчому рівні навіть у Росії4.

На жаль, проект Головдержслужби залишає чинною теперішню ст. 9 Закону України «Про державну службу», яка й сьогодні вважається над­звичайно дискусійною. Зокрема, її назва «Особливості правового регулю­вання статусу державних службовців державних органів та їх апарату» і зміст частини першої іноді тлумачаться таким чином, що до числа дер­жавних службовців відносять і державних політичних діячів, і суддів.

У чинному Законі немає жодного застереження щодо обмеження ак­тивної політичної діяльності державних службовців. Проект Головдержс­лужби на рівні принципів встановлює як одну із засад державної служби політичну нейтральність, але, на нашу думку, цього недостатньо. На ви­мозі політичної нейтральності державних службовців необхідно зробити особливий наголос, оскільки саме таким чином можна забезпечити стабільність кадрів та законність і ефективність роботи органів державної влади. Зрештою, це дає змогу захистити самих державних службовців від їх «втягування» в політичну боротьбу та диференціацію за критеріями по­літичної відданості. Для реального забезпечення принципу політичної ней­тральності державних службовців необхідно встановити конкретні обме­ження їх активної політичної діяльності, наприклад, заборону брати участь у передвиборній агітації тощо.

На особливу увагу заслуговує питання організації управління системою державної служби. За чинним Законом «Про державну службу», для про­ведення єдиної державної політики та функціонального управління дер­жавною службою було утворено Головне управління державної служби (Головдержслужба) при Кабінеті Міністрів України. Разом з тим, глава

303

держави, надаючи свого часу Головдержслужбі спеціального статусу, про­ігнорував його становище «при Кабінеті Міністрів України» й зробив цей орган «підконтрольним і підзвітним Президентові України»5. Не вдаючись у проблематику доцільності надання спеціального статусу Головдержслужбі, все ж необхідно реально забезпечити підпорядкування цього органу уря­дові. Натомість за проектом самої Головдержслужби пропонується вилу­чити із закону власну назву даного органу.

Що стосується Координаційної ради з питань державної служби (ст. 8 чинного Закону), то Головдержслужбою також пропонується легалізувати на законодавчому рівні її переведення в ранг консультативно-дорадчих органів при Президентові України. Хоча це в принципі вступає у супе­речність з п. 28 ст. 106 Конституції України, відповідно до якого Прези­дент «створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті Ук­раїни, для здійснення своїх (виділено автором. – І.К.) повноважень кон­сультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби». По-перше, Кон­ституція України не передбачає за Президентом України повноважень щодо участі в розробленні чи реалізації державної політики у сфері державної служби. По-друге, якщо глава держави вважає за доцільне утворити якийсь допоміжний орган, то він це може зробити власним рішенням. Таким чи­ном, у частині реформування системи управління державною службою пропонується лише законодавчо унормувати систему, яка вже склалася.

Водночас, на нашу думку, ця система вимагає реального вдосконален­ня, особливо якщо зважити на повернення керівникові апарату Кабінету Міністрів статусу члена уряду, а також у зв’язку з ліквідацією посад дер­жавних секретарів міністерств6. Вважаємо, що це негативно відб’ється на всій системі державної служби, оскільки зростання кількості політичних посад у вищому і центральних органах виконавчої влади загострює про­блему політичної нейтральності на державній службі загалом та забезпе­чення стабільності й наступництва в роботі окремих органів зокрема. Тому необхідно було б повернути керівнику Секретаріату Кабінету Міністрів статус державного службовця, до того ж найвищого за посадою в ієрархії державної служби.

Як пропонувалося в Концепції адміністративної реформи в Україні, Державний секретар Кабінету Міністрів повинен забезпечувати загальне керівництво державною службою, а Головдержслужба має сприяти йому в цьому як безпосередньо, так і через керівників службою в органах. Відпо­відно, в міністерствах мають бути чітко виділені посади керівників апа­ратів міністерств. І, звичайно, доцільно зберегти існування окремого органу управління державною службою, повернувши його в пряме підпорядку­вання Кабінетові Міністрів України.

Крім того, видається необхідним створення додаткового органу – Ради державної служби (хоча може бути й інша назва), що зумовлено необхід­ністю забезпечення формування високопрофесійного, політичне нейтраль­ного корпусу державних службовців. Головними завданнями цієї Ради має бути: проведення конкурсного відбору на посади Державного секретаря Кабінету Міністрів України і його заступників; надання згоди на їх звільнен-

304

ня з посади; погодження призначень на посади та звільнень з посад інших вищих державних службовців; здійснення нагляду за відповідністю прове­дення конкурсів на ці посади; розгляд справ стосовно порушень вищими державними службовцями вимог щодо несумісності тощо.

Ці функції може здійснювати лише незалежний колегіальний орган, ос­кільки і з правової, і з політичної точки зору це не може здійснювати ні Координаційна рада з питань державної служби при Президентові України, ні Головне управління державної служби. Адже перший є дорадчим орга­ном Президента, а Головдержслужба залежить від політичного керівництва держави і насамперед від Президента. Доцільно, щоб Рада державної служ­би формувалася спільно главою держави, парламентом, урядом за участю судової гілки влади. Своєрідним прототипом Ради державної служби можна вважати існування в системі судоустрою Вищої ради юстиції.

Одним із головних завдань, яке має розв’язати нове законодавство про державну службу, є забезпечення об’єктивності в підборі кадрів. Необхідно передбачити, що зайняття службових посад здійснюється виключно за ре­зультатами конкурсу, а також встановити певні механізми для гаранту­вання демократичності та прозорості цього процесу, зокрема, визначити загальні кваліфікаційні вимоги до бажаючих обійняти посаду певної кате­горії, чітко врегулювати порядок проведення конкурсу, починаючи з ого­лошення про вакансію й закінчуючи призначенням на посаду за його ре­зультатами.

При цьому у виборі моделі підбору кадрів нам доцільно обрати так звану «систему посад», а не «систему кар’єри», оскільки у нас не існує підготованого і сформованого самодостатнього корпусу державних служ­бовців. Нагадаємо, що в системі посад на посаду будь-якого рівня органі­зовується відкритий конкурс, в якому мають право брати участь не тільки державні службовці, а в системі кар ‘єри особа потрапляє спочатку на най­нижчі щаблі в ієрархії державної служби і поступово через конкурси та інші механізми робить кар’єру7.

Натомість, навіть з урахуванням можливих змін за проектом Голов­держслужби, залишиться узаконеною практика позаконкурсного прийняття на державну службу. Адже в Законі «Про державну службу» зберігається норма про те, що прийняття на державну службу може здійснюватися не лише в порядку конкурсного відбору, але й «за іншою процедурою, перед­баченою Кабінетом Міністрів України»8. Більше того, сьогодні в частині першій ст. 15 Закону передбачено, що «прийняття на державну службу... здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановле­но законами України». Головдержслужба ж пропонує надати можливість встановлювати ці винятки «актами законодавства України». Таким чином, через винятки загальне правило буде нівельовано взагалі.

На нашу думку, в майбутньому можна запровадити додатковий еле­мент набору кадрів до органів державної влади через роботу як «працівни­ка органу державної влади» з огляду на наступні аргументи. По-перше, є необхідність проведення ретельного добору кадрів, і особи, які не мають підготовки й невідомо, чи підійдуть для служби, не повинні завчасно скла-

305

дати присягу і набувати статусу державного службовця. По-друге, вже зга­дані працівники патронатних служб не завжди можуть бути державними службовцями, оскільки часто підбираються за політичними критеріями і без конкурсу. По-третє, не завжди є виправданим надання статусу держав­ного службовця обслуговуючому персоналу, це є швидше винятком. По-четверте, такий механізм дає можливість приймати на роботу в органи державної влади на певні посади (консультантів, радників, тощо) у разі потреби іноземців та осіб без громадянства.

Серйозним недоліком чинного Закону є підхід до класифікації посад державних службовців. Проте за проектом Головдержслужби віднесення посади до певної категорії й надалі залежатиме насамперед від статусу органу, точніше, його рівня.

Більше того, для деяких пропонованих новацій обґрунтованих науко­вих та правових підстав знайти неможливо. Зокрема, перелік посад першої категорії розпочинається з посад «Глава Адміністрації Президента Украї­ни та його заступників, Керівник апарату Верховної Ради України та його заступників». Але ж ці посади є радше політичне призначеними, аніж по­садами державних службовців. По-друге, це лише посади керівників апа­ратів, і, звичайно, більш відповідальними й вагомими є посади державних службовців (наприклад, посада голови державного комітету). Отже, і на­далі залишатиметься безпідставне віднесення посад із принципово відмінни­ми повноваженнями та ступенем відповідальності до однієї категорії.

На нашу думку, поділ посад на категорії має бути обгрунтований якіс­ними відмінностями цих посад, а не рівнем органу, оскільки він необхід­ний насамперед для єдиного правового регулювання однотипних посад, а не для визначення рейтингу престижності тієї чи іншої посади. Саме тому в проекті Закону «Про службу в органах державної влади» слід визначити, що до категорії А належать посади керівників органів та їхніх заступників, до категорії Б – посади керівників структурних підрозділів, до категорії В – посади фахівців (спеціалістів), до категорії Г – посади допоміжного персоналу.

До речі, поділ на чотири категорії застосовується у державах, близьких до України за формою правління та приналежністю до правової сім’ї, зокрема у Франції, Німеччині, Польщі9. Можна розглядати й інші варіанти поділу по­сад на категорії, але при цьому необхідно зважати, що велика кількість кате­горій є перепоною внутрішньої мобільності державних службовців.

Як додаткову альтернативу можна також застосовувати поділ на три категорії, якщо зважити, що в більшості випадків статус «чиновника» до­поміжному персоналу не надається. Такий поділ стане зручним механіз­мом для уніфікованого правового регулювання державно-службових відно­син щодо окремих категорій посад, починаючи від порядку відбору і при­значення на ці посади, і закінчуючи спеціальними вимогами щодо поряд­ку проходження державної служби.

Інша проблема полягає в тому, що в нашій країні не існує різниці в підході до визначення категорій та рангів. Але ж категорія – це якісна оцінка посади, а ранги – це рівень кваліфікації, стажу і досвіду роботи

306

службовця. Тому доцільно змінити, порівняно з існуючим, і підходи до інституту «ранжування державних службовців». Наприклад, збільшити кількість рангів державних службовців приблизно до тридцяти, щоб забез­печити гнучкість у визначенні кваліфікації службовця та, відповідно, в оплаті праці. Збільшити кількість рангів необхідно ще й тому, що тривала зайнятість на державній службі в межах однієї категорії вимагає мотивації для підвищення професіоналізму, зокрема й шляхом матеріального зао­хочення.

Закон України «Про державну службу» вимагає вдосконалення і в час­тині врегулювання форм та процедур оцінювання рівня кваліфікації держав­них службовців та їх діяльності на предмет продуктивності, ефективності, якості тощо. Поширеними у світі й закріпленими на підзаконному рівні і в Україні є дві форми оцінювання: атестація й так зване «щорічне оціню­вання керівником». Тому як позитив законопроекту Головдержслужби мож­на розглядати пропозицію щодо визначення на законодавчому рівні при­наймні завдання атестації державних службовців та її періодичності. Що­правда, до Закону бажано включити й інші важливі положення щодо ате­стації, наприклад, про оцінювання її результатів та наслідки тощо. Це не просто формальна регламентація відносин у законі, а й важлива юридич­на гарантія захисту прав державних службовців.

Що стосується пропонованих Головдержслужбою положень про «що­річне оцінювання виконання державними службовцями покладених на них завдань та обов’язків», то тут наявні методологічні прорахунки, а також закладаються умови для зловживань з боку керівника. Адже пропонується встановити, що порядок проведення щорічного оцінювання визначається керівником відповідного державного органу «з урахуванням Положення про проведення атестації державних службовців». По-перше, атестація і щорічне оцінювання мають різні завдання і зовсім різні критерії оціню­вання. По-друге, навіть незважаючи на специфіку кожного з органів, є не тільки можливим, а й необхідним вироблення загального уніфікованого порядку проведення щорічного оцінювання.

Принципово важливо детально врегулювати інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців. Зокрема, необхідно визначити підстави для притягнення до дисциплінарної відповідальності, доцільно розширити перелік видів дисциплінарних стягнень, щоб зробити цей інструмент впливу більш гнучким та ефективним. Але найголовніше – треба чітко регламентувати порядок дисциплінарного провадження, ут­вердивши при цьому переважно колегіальний розгляд справи, забезпечи­ти право державного службовця на захист під час розгляду справи тощо. Натомість проект Головдерслужби в цій частині відсилає до Кодексу за­конів про працю України і обмежується апеляційними комісіями, які розглядатимуть уже скарги на рішення про притягнення до дисциплі­нарної відповідальності.

Важливою гарантією формування ефективної державної служби та за­хисту прав державних службовців має бути чітка регламентація підстав та порядку їх звільнення. Але проектом Головдержслужби пропонується од-

307

нією з підстав припинення державної служби зробити «порушення Загаль­них правил поведінки державного службовця». Така підстава є не тільки занадто «широкою», адже такі правила – це сукупність різного роду ви­мог, до того ж, неоднакової важливості. Крім того, і тепер, і за законопро­ектом ці правила затверджуватимуться Головдержслужбою. Тобто підста­вою для звільнення буде порушення вимог підзаконного акта.

Загалом, можна зробити висновок, що проектом Головдержслужби фак­тично пропонується закріпити на рівні закону існуючий стан речей, зо­крема питання, врегульовані сьогодні підзаконними нормативно-право­вими актами. Але намагання втиснути в Закон «Про державну службу» хоча б ці зміни видаються невдалими й непродуктивними. Навіть за своєю структурою чинний закон значно обмежений у можливостях системного оновлення та розвитку. Внесення фрагментарних змін в законодавство не приведе до справжнього реформування системи державної служби в Ук­раїні. Тому необхідно передбачити максимально повне регулювання дер­жавної служби як доволі складного інституту адміністративного права, що вимагає прийняття якісно нового узагальнюючого закону щодо основних правових засад цього інституту, а також низки спеціальних законів з ос- • новних видів державної служби.

Література

Див.: Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна ко­

місія з проведення в Україні адміністративної реформи. – К., 12998. –

С. 29-33.

Проект Закону України «Про службу в державних органах влади»

(реєстраційний номер Верховної Ради України 8063 від 06.09.2001 р.).

Див. докладніше: Коліушко І.Б. Виконавча влада та проблеми адмі­

ністративної реформи в Україні. – К., 2002. – С. 87–88.

Див.: статті 1–2 Федерального Закону «Про засади державної служби

Російської Федерації» від 05.07.95 р.

Відповідно до ст. 4 Указу Президента України «Про підвищення ефек­

тивності системи державної служби» № 208 від 11 лютого 2000 р.

Див.: укази Президента України «Про деякі заходи щодо оптимізації

керівництва в системі центральних органів виконавчої влади» № 434 від

26.05.2003 р. та «Про Міністра Кабінету Міністрів України» № 464 від

03.06.2003 р.

Див.: Аиег А., Оеттке С., Роїеі К. сіуіі Зегуісез іп ІЬе Еигоре оґ

РіГІееп: Сиггепі Зііиагіоп апсі Ргозресі. – Еигореап Ішіііиіе оГ РиЬІіс

Адтіїшігаїіоп / Маахігіспі. – 1996/.

Див.: сг. 4 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р.

(частина друга ст. 5 за проектом Головдержслужби).

Див.: Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. По­

рівняльний аналіз. – К., 1996. – С. 340; ст. 28 Закону Республіки Польща

«Про цивільну службу» від 5 липня 1996 р. (переклад неофіційний).

308

3. Необхідність зміни співвідношення публічно-правового і приватно­правового регулювання державної служби

В контексті поділу права на «публічне» і «приватне» продовжує зали­шатися актуальним наукове визначення місця та ролі державної служби серед інших державно-правових інститутів, особливостей правового ста­тусу службових і посадових осіб державної служби. З’ясування співвідно­шення публічно-правових і приватно-правових відносин державної служ­би є нагальною проблемою науки адміністративного права.

Розглядаючи інститут державної служби з точки зору науки адмініст­ративного права, слід виходити з того, що відносини, які виникають на державній службі, є публічно-правовими, а не приватно-правовими. На жаль, до цього часу відносини з проходження державної служби розглядаються переважно з приватно-правових позицій.

З огляду на вищесказане потребує деякого пояснення відмінність між «приватним» і «публічним» у праві. Найбільш поширеним, як відомо, є погляд, згідно з яким ця відмінність склалася ще в праві Стародавнього Риму: вважалося, що взаємовідносини окремих осіб між собою є сферою приватного права, а відносини окремих осіб з державою є сферою публіч­ного права. Вважаємо, що, хоча в сучасному праві можуть застосовуватися й інші конструкції, зазначений принцип поділу залишається прийнятним. На відміну від приватного права, яке регулює і захищає приватні інтереси фізичних і юридичних осіб та їх об’єднань відповідно до принципів свобо­ди, рівності й конкуренції, публічне право спрямоване на захист публіч­них (загальних) інтересів держави, воно регулює взаємовідносини держа­ви і створених нею органів та їх посадових осіб з фізичними і юридичними особами.

Зокрема, функціонування державної служби, на нашу думку, має вва­жатися сферою публічного права. Державна служба повинна розглядати­ся як соціальний інститут реалізації функцій держави, що є результатом розвитку суспільних процесів. Саме в цьому полягає корінна відмінність державної служби (яка заснована на реалізації загальносуспільних інте­ресів) від служби недержавної (зо заснована на реалізації приватних інте­ресів).

Стосовно ж природи адміністративного права слід взяти до уваги за­гальновизнані положення про те, що ця галузь, як і конституційне право, справедливо вважається яскравим вираженням публічного права.

Адміністративне право опосередковує функціонування публічної вла­ди в державі. Причому адміністративно-правове регулювання є своєрід­ним продовженням конституційно-правових норм, конкретизуючи багато в чому їхню дію. На цій підставі слід погодитись із висновком учених, що існування адміністративного права – це необхідна умова і засіб реалізації Конституції в найважливішій сфері функціонування публічної влади, сфері виконання законів та інших правових приписів держави.

Традиційно в науці адміністративного права державно-службові відно­сини поділяються на дві основні групи: а) відносини, що виникають у

309

процесі організації державної служби, а саме – у зв’язку з підготовкою, добором і розстановкою кадрів; встановленням статусу державних органів; із заміщенням посад державної служби, проведенням оцінювання служ­бової діяльності й просуванням по службі – такі відносини мають адмі­ністративно-правовий характер і відбивають сутність державної служби; б) відносини, що складаються: в ході реалізації державної служби, тобто в процесі діяльності службовця всередині державного органу (його апарату); в процесі організації службового часу та часу відпочинку; щодо дисциплі­ни й оплати праці; у процесі функціонування кадрів управління поза ме­жами державних органів. Останню групу відносин найчастіше відносять до галузі трудового права. На нашу ж думку, важко погодитися з тим, що відносини, які складаються в процесі реалізації державної служби, відно­сяться (мають відноситися) до трудового права.

Слід усвідомлювати, що чинне законодавство України дає підстави – за формальними ознаками – відносити такі правовідносини до трудового пра­ва (тобто сфери приватного права). Але об’єктивний науковий аналіз змісту означених відносин дає підстави стверджувати, що державно-службові відно­сини мають бути віднесені до публічного права, зокрема до адміністратив­ного. Саме тому вважаємо за необхідне здійснити систематизацію законо­давства з метою вилучення відповідних норм з трудового законодавства із їх одночасним перенесенням до законодавства про державну службу.

Адже державна служба є «державною» за своєю суттю. Як слушно заз­начає Ю.М. Старилов, «особливим видом служби (і, відповідно, видом суспільне корисної діяльності) є державна служба. У підручниках з адмі­ністративного права державна служба визначається як вид трудової діяль­ності, що здійснюється на професійній основі працівниками державних органів з метою виконання завдань та функцій держави. За такого підходу до визначення державної служби виділяються, з одного боку, завдання та функції держави, що їх виконують державні органи і державні службовці, а з іншого боку – трудова діяльність щодо здійснення даних функцій і розв’язання конкретних завдань»1.

Враховуючи наведене, вважаємо, що терміном «державна служба в орга­нах державної влади» фактично охоплюється публічна діяльність щодо виконання завдань та функцій держави органами, створеними державою як публічною організацією для практичного виконання специфічних влад­но-управлінських повноважень, – органами законодавчої, виконавчої та судової влади. При цьому слід ураховувати, що така управлінська діяльність здійснюється не тільки в органах виконавчої влади (хоча переважна кількість державних службовців проходять службу саме в системі вико­навчої гілки влади), а практично в усіх державних органах, які реалізують публічну діяльність, виходячи із загальнодержавних інтересів. Саме такий підхід, принаймні на теоретичному рівні, дає підстави розрізняти за змістом поняття «державна служба» в таких двох основних значеннях:

– державна служба в широкому розумінні – тобто діяльність будь-яких державних органів та їх апаратів і всіх їх працівників щодо виконан­ня сукупності завдань та функцій української держави;

310

– державна служба у вузькому розумінні – тобто виключно публічна управлінська діяльність державних органів та їх апаратів і лише їх служ­бових і посадових осіб, які перебувають на державній службі.

Це дає можливість зрозуміти, що коли широкому баченню державної служби притаманний як приватно-правовий, так і публічно-правовий підхід, то вузькому погляду, навпаки, – лише публічно-правовий підхід. Зазначене дає підстави стверджувати, що особливості поняття та ознаки державної служби як публічно-правової категорії певним чином випливають із само­го визначення терміна «державна служба», принаймні з точки зору її дер­жавницької, тобто публічної, спрямованості.

Резюмуючи розгляд проблеми співвідношення приватного і публічно­го аспектів у діяльності державних службовців, відзначимо, що правовідно­сини, які виникають під час проходження державної служби державними службовцями, за своєю суттю є відносинами державно-службовими, оскільки спрямовані на виконання певної частки завдань та функцій держави з ме­тою реалізації публічної державної влади в інтересах українського суспіль­ства загалом.

Служба в державних органах фактично є особливим видом суспільної діяльності, відмінною за своєю суттю і спрямованістю від діяльності пра­цівників державних установ, організацій, підприємств. Адже, на відміну від приватно-правових відносин, що виникають в процесі та у зв’язку з виконанням «звичайними працівниками» трудових чи громадянських обо­в’язків, відносини, що виникають в процесі та у зв’язку з виконанням державними службовцями обов’язків державної служби, є відносинами публічно-правовими.

З огляду на це, необхідна кардинальна зміна у ставленні до правового регулювання відносин, що виникають у зв’язку та щодо проходження дер­жавної служби державними службовцями, а саме ці відносини мають регу­люватися не трудовим (приватно-правові відносини), а адміністративним правом (публічно-правові відносини).

На нашу думку, одним з наслідків запровадження публічно-право­вого підходу до регулювання державної служби є необхідність запро­вадження для державних службовців договору про виконання повнова­жень державної служби – як публічно-правового інституту, що має відноситися до адміністративного права, – замість існуючого нині тру­дового договору (як приватно-правового інституту). За таким підходом службові й посадові особи державних органів та їх апаратів виконувати­муть повноваження, покладені законодавством на відповідні посади державної служби, на підставі зазначеного публічно-адміністративного договору.

Ще одним наслідком запровадження публічно-правового підходу до ре­гулювання державної служби має стати створення адміністративне-пра­вового інституту дисциплінарної відповідальності державних службовців, за яким службові й посадові особи державних органів та їх апаратів будуть притягуватися до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконан­ня повноважень, покладених законодавством на відповідні посади держав-

311

мої служби, та Присяги державного службовця України лише у випадках, на підставі та на умовах, передбачених модифікованим у цій частині адмі­ністративним законодавством України.

Література 1. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. – М., 1996. – С. 128.

4. Проблеми систематизації законодавства про державну службу

Державна служба є багатоелементним правовим інститутом. Більшість правових норм, що врегульовують його, зараз зосереджено саме в адміні­стративному праві. Законодавство України з питань державної служби вва­жається підгалуззю адміністративного законодавства.

Надзвичайно актуальною проблемою нині є систематизація адмініст­ративного законодавства, частиною якого є законодавство щодо держав­ної служби. Систематизація цього законодавства є досить складним зав­данням. Це пояснюється певною мірою тим, що, по-перше, нині згадане законодавство складається з базового законодавчого акта – Закону Украї­ни «Про державну службу» 1993 р. (далі – чинний Закон), а також з вели­кої кількості підзаконних актів – більше двадцяти указів Президента Ук­раїни та більше ста постанов Кабінету Міністрів України (далі – підза-конні акти); по-друге, повноцінна систематизація цього законодавства в минулий період не проводилася.

Разом з тим, законодавство з питань державної служби не відповідає багатьом нормам-приписам Конституції України, воно морально застарі­ле, громіздке, нормативні акти багато в чому неузгоджені тощо. Зокрема, досі продовжується практика намагань врегульовувати відносини держав­ної служби різними підзаконними актами, попри те, що Конституція Ук­раїни вимагає, щоб «організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби» визначалися виключно законами (п. 12 части­ни першої ст. 92). Серйозним недоліком є концептуальна орієнтація на врегулювання державно-службових відносин, що виникають у зв’язку та з приводу проходження державної служби, переважно приватноправовими засобами, притаманними трудовому праву, і применшення значення пуб­лічно-правових засобів, притаманних адміністративному праву. Спостері­гається також несистемність всього масиву різної правової природи актів, присвячених державній службі, що призвело до паралельного існування різних видів державної служби, розвиток яких у концептуальному плані, на нашу думку, має базуватися на єдиних принципах та підходах. Як слуш­но зазначено з цього приводу В.Б. Авер’яновим, чинний Закон України «Про державну службу» системно не вирішує концептуальних питань ство­рення цілісного інституту державної служби в нашій державі’.

312

Систематизація законодавства повинна здійснюватися притаманними їй методами. Як відомо, систематизація проводиться у формі як інкорпо­рації, так і кодифікації. Тому потрібно визначити пріоритетний спосіб си­стематизації законодавства України про державну службу.

В ході майбутньої систематизації законодавства про державну службу слід зосередитися на головному – на звільненні від застарілих актів і підго­товці нового законодавчого акта, на заміні суперечливих норм і закріп­ленні в такому новому акті прогресивних правових конструкцій, на усу­ненні правових прогалин шляхом запропонування сучасних наукових по­глядів та підходів.

Для цього потрібно основну увагу приділити саме кодифікації. Інкор­порації ж слід відвести допоміжну роль – провести поточну перевірку пра­вових актів на предмет вилучення вже не чинних положень та внесення відповідних доповнень.

Отже, зважаючи на те, що державна служба є особливим інститутом сучасної держави, треба здійснити саме кодифікацію законодавства Украї­ни про державну службу.

Як відомо, до основних кодифікаційних актів належать: а) основи за­конодавства – нормативно-правові акти, що встановлюють найважливіші положення (основні засади) певної галузі права чи сфери державного уп­равління; б) кодекс – найпоширеніший вид кодифікаційних актів, що діють в основних сферах суспільного життя, які потребують правової упорядко­ваності; в) статут, положення – кодифікаційні акти спеціальної дії, що приймаються не тільки законодавчими, а й правотворчими органами (на­приклад, урядом).

Під час підготовки до проведення систематизації слід ураховувати, що кодифікація законодавства з питань державної служби є складною про­блемою юридичної науки. Річ у тім, що інститут державної служби регу­люється водночас різними галузями права, зокрема такими, як конститу­ційне, адміністративне, трудове, фінансове, цивільне, кримінальне тощо. При цьому найбільш значний вплив на державну службу справляє саме право адміністративне. Невипадково сьогодні державна служба розглядаєть­ся як підгалузь адміністративного права.

Процес кодифікації є досить складною та копіткою роботою, зо­крема тому, що вона передбачає такі три стадії, як: 1) виявлення зако­нодавчих недоліків тієї чи іншої галузі (підгалузі); 2) усунення таких недоліків засобами права та юридичної техніки; 3) зведення обробле­ного матеріалу в єдине ціле з метою його закріплення на законодав­чому рівні.

Підґрунтям кодифікації законодавства про державну службу, на нашу думку, мають бути вже прийняті на найвищому державному рівні політичні рішення про необхідність проведення в Україні державно-правової рефор­ми та про покладення в основу здійснення реформування системи держав­ного управління основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні. Зазначеною Концепцією, зокрема, передбачено, що насамперед слід переглянути законодавство щодо державної служби. Поряд із внесен-

313

ням змін до чинного Закону України «Про державну службу» та удоскона­ленням чинних нормативно-правових актів, «у перспективі треба прийня­ти узагальнюючий закон (виділено автором. – В.К.), який би виконував роль методологічного і регулятивного фундаменту правового забезпечення цілісного Інституту державної служби з урахуванням усіх особливостей на різних етапах його розвитку»2.

Кодифікації підлягають насамперед ті інститути державної служби, які недостатньо врегульовані чинним Законом, або їх регулювання здійснюєть­ся не Законом, а підзаконними нормативно-правовими актами, або вони поки що регулюються іншими галузями права.

Така кодифікація повинна спрямовуватись на подолання існуючих су­перечностей та неузгодженостей у поточному законодавстві, виходячи із сучасних наукових уявлень про інститут державної служби з притаманни­ми йому особливостями та перспективами удосконалення.

Оскільки реформуванню підлягає вся система державної служби Ук­раїни, акцентуємо увагу лише на головних, на нашу думку, нерозв’язаних проблемах, які треба усунути в результаті кодифікації.

По-перше, потребує чіткого визначення сфера поширення інституту дер­жавної служби в Україні. Для цього треба, нарешті, позбутися термінологіч­ної невизначеності і якнайшвидше законодавче закріпити поняття «держав­ний службовець», «державна посада державної служби», а також уточнити значення базового терміна «державна служба». При цьому слід враховувати термінологічну розбіжність змісту понять «праця» і «служба». Це допоможе визначитися щодо широкого і вузького розумінь поняття «державна служба» на користь одного з них. Зокрема, пропонуємо обрати саме звужений підхід. Тобто вважати державними службовцями тільки тих осіб, які професійно і за державні кошти виконують завдання державного управління та державного регулювання на посадах державної служби в державних органах чи їх апараті. При цьому треба буде також враховувати, що терміни «державна служба», «державний сектор», «бюджетна сфера» не можуть збігатися.

По-друге, необхідно перейти до правового регулювання державної служ­би та правовідносин, що виникають у зв’язку з її проходженням держав­ними службовцями державних органів та їх апаратів, методами публічно-правовими, притаманними адміністративному, конституційному та іншим публічним галузям права, і водночас припинити застосування методів при­ватноправових, притаманних цивільному та трудовому праву. Тобто пра­вовідносини державної служби мають регулюватись не трудовим, а адмі­ністративним правом.

Науковцями вже висловлені різні пропозиції, в тому числі такі, що досить складно узгоджуються, щодо шляхів та методів кодифікації зако­нодавства про державну службу, а також про форму майбутніх кодифіко­ваних актів. Приміром, В.Б. Авер’янов вважає, що це може бути осново­положний Закон України «Про основні засади служби в державі», який охоплював би: загальні положення, притаманні усім категоріям держав­них службовців; вичерпну класифікацію державних службовців; регулю­вання організації керівництва державною службою і т. ін3.

314

О.В. Петришин та І.Б. Коліушко вважають початковим станом рефор­мування законодавства про державну службу прийняття законодавчого акта у формі нової редакції Закону України «Про державну службу», а загалом – окремого закону «Про засади державної служби в Україні» та розробки низки спеціальних законодавчих актів щодо окремих напрямків держав­но-службової діяльності, серед яких – закон «Про адміністративну служ­бу», який має регулювати питання проходження служби в державних орга­нах, передусім виконавчої влади4.

Ю.П. Битяк висловився за необхідність прийняття загального законо­давчого акта, яким могли б бути «Основи законодавства про державну служ­бу»5.

Г.І. Леліков і О.Ю. Оболенський вважають, що в українському законо­давстві основні питання організації, побудови та діяльності державної служ­би мають бути вирішені новою редакцією Закону України «Про державну службу», а питання захисту прав й інтересів державних службовців та їх юридичної відповідальності – з прийняттям Кодексу основних правил поведінки державного службовця6.

Враховуючи різні підходи щодо розвитку та реформування українсь­кої державної служби, вважаємо, що найкращим методом досягнення взаємоприйнятних та системно узгоджених пропозицій щодо визначен­ня форми та змісту нових законодавчих актів з питань державної служ­би є проведення широкої наукової дискусії. В її межах пропонуємо си­стематизацію законодавства України про державну службу провести шляхом кодифікації, яку здійснити у два етапи: перший у найближчі роки; другий – через п’ять років після завершення першого етапу ко­дифікації.

Такий підхід аргументується як складністю роботи з підготовки та про­ведення систематизації законодавства України про державну службу, так і певною науковою невизначеністю щодо особливостей інституту держав­ної служби в Україні.

Тому ми вважаємо за доцільне здійснити такі поступові кроки:

• У межах першого етапу:

перший крок – необхідно прийняти нову редакцію Закону «Про

державну службу», яким публічно-правовими засобами закріпити основні

базові поняття, терміни та їх співвідношення у сфері державно-службо­

вих правовідносин;

другий крок – повернутися до розгляду питання щодо підготовки

законодавчого акта в формі Кодексу для правового врегулювання основ­

них правил поведінки державних службовців – з урахуванням необхід­

ності доповнення його розділами щодо дисциплінарної відповідальності

державних службовців – і прийняти, зрештою, Кодекс поведінки і дисцип­

лінарної відповідальності державних службовців;

третій крок – підготовка та прийняття узгодженої з зазначеними

актами нової редакції Закону про боротьбу з корупцією, а також внесення

відповідних змін до Закону «Про службу в органах місцевого самовряду­

вання».

315

• У межах другого етапу:

перший крок – створення проекту спеціального кодифікаційного

акта – Кодексу державної служби;

другий крок – апробація проекту Кодексу шляхом його розгорнуто­

го науково-громадського обговорення;

третій крок – узгодження суперечних позицій проекту та прийняття

зазначеного Кодексу.

Причому цей Кодекс державної служби уявляється як систематизова­ний законодавчий акт, що складатиметься із загальної частини, спеціаль­ної частини та окремих положень і який слугуватиме правовому регулю­ванню публічно-правовими засобами усієї сукупності державно-службо­вих правовідносин в Україні.

За такого підходу, на нашу думку, майбутнє законодавство України про державну службу стане цілісним та внутрішньо узгодженим, а правове регулювання інституту державної служби буде здійснюватися виключно на публічно-правових засадах.

Таким чином, систематизація законодавства з питань державної служ­би у формі кодифікації об’єктивно має стати чинником, що сприятиме істотному та послідовному реформуванню інституту державної служби, що, у свою чергу, має позитивно вплинути на стан українського адмініст­ративного законодавство загалом.

Література

Авер’янов В.Б. Вступ // Державна служба: організаційно-правові ос­

нови і шляхи розвитку /За заг ред. В.Б. Авер’янова. – К., 1999. – С. 6.

Концепція Адміністративної реформи в Україні. – К., 1998. – С. 34.

Авер’янов В.Б. Реформування органів виконавчої влади – необхідна

умова динамічного розвитку державної служби // Державна служба в Ук­

раїні: організаційно-правові основи і шляхи розвитку. – С. 22.

Петришин О.В., Коліушко І.Б. Напрямки реформування законодав­

ства про державну службу // Державна служба в Україні: організаційно-

правові основи і шляхи розвитку. – С. 112.

Битяк Ю.П. Сучасний стан і проблеми законодавчого забезпечення

державної служби в Україні // Державна служба в Україні: організаційно-

правові основи і шляхи розвитку. – С. 106.

Леліков Г.І., Оболенський О.Ю. Основні напрямки розвитку і удо­

сконалення державної служби // Державна служба в Україні: організацій­

но-правові основи і шляхи розвитку. – С. 30–32.