3. Критерії класифікації видів контролю у державному управлінні

Перелік видів контролю є не лише теоретичним відбиття різноманіт­ності змісту контролю, а й визначенням тих важливих сфер суспільного життя, що перебувають під контролем держави.

349

Вичерпний перелік видів державного контролю дати надзвичайно склад­но, та фактично у такій вичерпності немає потреби. Важливо – що, кого і як намагаються контролювати.

Різні види контролю мають свою специфіку, характерні відмінності, що визначаються у завданнях, способах, формах здійснення контролю. Усі види державного контролю тісно пов’язані між собою, можуть взаємно накладатися, доповнювати один одного, здійснюватися у різному обсязі, з різних позицій та у різних формах.

Види контролю можуть збігатися і перетинатися, але повною мірою вони не замінюють один одного, діють кожен у своїх межах, що визнача­ються завданнями різних видів контролю. Тому дія тих чи інших видів контролю в одній системі ще не дає підстав для їх ототожнення, а підтвер­джує правомірність виділення та існування різних видів залежно від їхніх цілей.

Наявні між різними видами контролю суттєві відмінності в резуль­таті об’єднання результатів контролю разом дають всебічну характерис­тику підконтрольного об’єкта, оскільки відмінності стосуються різних аспектів контрольної діяльності й самого характеру контролю.

В основу класифікації видів контролю можуть бути покладені різні кри­терії – природа суб’єктів контролю, їхні завдання, зміст контрольної діяль­ності, характер контрольних повноважень, характер відносин суб’єкта кон­тролю з підконтрольним об’єктом, стадії управління, на яких здійснюється контроль, юридичні наслідки контролю.

Залежно від обсягу контролю та характеру контрольних повноважень, існує загальний та спеціальний контроль. При такій класифікації державно­го контролю важливим є обсяг контрольних повноважень, їх характер та закріплення у нормативно-правовому акті, що регламентує діяльність суб’єк­та контролю.

Контроль як функція управління здійснюється майже всіма державни­ми органами та їх посадовими особами. За умови, коли контроль не виді­ляється як основна їх діяльність, можна стверджувати, що вони здійсню­ють загальний контроль у межах своєї основної діяльності, не акцентуючи увагу на конкретній її ділянці.

В ході загального контролю увага приділяється не так конкретним пи­танням, як загальному стану, виконанню управлінських рішень, їх доціль­ності, законності діяльності.

Спеціальний контроль має предметне спрямування і проводиться за конкретною сферою або функцією управління. На відміну від загального, під час здійснення спеціального контролю проводиться більш глибокий аналіз реального стану, детальніше проводяться спостереження і перевірки виконання поставлених завдань, застосовуються заходи попередження та припинення неправомірних дій.

Залежно від часу проведення державного контролю він може бути попе­реднім, поточним (оперативним) і наступним.

350

Попередній контроль має на меті як виявлення існування необхідних умов, так і обгрунтування підстав для прийняття рішень. Він проводиться до початку вироблення прогнозних висновків і наступних рішень.

Поточний (оперативний) контроль проводиться в процесі виконання управлінських рішень, поставлених завдань, взятих зобов’язань. Завдання такого контролю полягає в перевірці дотримання умов на конкретних ста­діях виконання.

Наступний контроль, на відміну від попереднього і поточного, має на меті з’ясувати відповідність результату початковому рішенню. Основною метою такого контролю є оцінювання досягнутого та розроблення стра­тегії на майбутнє.

Завдання зазначених видів контролю різні.

Попередній контроль виконує попереджувальну функцію, і зміст його полягає у виявленні та попередженні можливих негативних явищ, що мо­жуть настати за наявності обставин, які вже існують і можуть негативно проявитися у майбутньому.

Так, попереднім контролем виявляється відповідність встановленим щодо суб’єкта та його діяльності вимогам, перевіряється наявність заявле­них характеристик тощо.

Попереднім контролем, наприклад, є діяльність уповноважених дер­жавних органів з державної реєстрації суб’єктів підприємницької діяль­ності. Відповідно до Положення про державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, зазначені у п. З цього Положення матеріали розглядають органи державної реєстрації, які перевіряють наведені відо­мості та документи. Суб’єкти підприємницької діяльності щойно розпочи­нають свою роботу, і на цій стадії попередній контроль є лише контролем щодо законності їхніх намірів, а не самих дій.

Отже, попередній контроль визначає у більшості випадків наявність формальних підстав для вчинення дій.

Поточний контроль здійснюється впродовж усього періоду виконання завдання чи діяльності контрольованого об’єкта. Він дає можливість отри­мувати відомості не лише про саму діяльність або бездіяльність як таку, а й про її відповідність обсягу попередньо зазначених чи встановлених зав­дань.

Загальний чи спеціальний види контролю можуть мати попередній, поточний і наступний характер і при цьому можуть розглядатися як види контролю і виступати стадіями в ході здійснення загального і спеціального контролю.

Наступний контроль, або контроль за виконанням поставлених зав­дань, управлінських рішень чи доручень посадових осіб, здійснюється по закінченні діяльності, за її результатами. На відміну від розглянутих двох видів контролю, наступний контроль не може ані спрямовувати, ані зміню­вати чи втручатися у процес виконання управлінського рішення. Його зна­чення полягає у перевірці факту виконання, доцільності та законності дій загалом.

351

Класифікація видів державного контролю залежно від часу його здійснен­ня визначається потребами практики на різних етапах діяльності. Тому і завдання цих видів контролю різні. Якщо попередній контроль дає визна­чити умови можливості, а поточний – шляхи реалізації та процес вико­нання прийнятих рішень, то наступний – дає можливість оцінити резуль­тат виконання поставлених завдань та дотримання їх умов.

З точки зору організаційних взаємозв’язків контролюючого суб’єкта і підконтрольного об’єкта можна виділити зовнішній і внутрішній (адмініст­ративний) контроль. Такий поділ є доволі умовним, оскільки за певних обставин один і той самий контроль може бути зовнішнім відносно однієї системи чи об’єкта, а за інших умов, за розгляду більш масштабної систе­ми, задовольнятиме внутрішні потреби системи, тобто може вважатися внутрішнім.

Внутрішній контроль та його різновиди здійснюються в межах органі­заційної підпорядкованості того, хто контролює, з тим, кого контролюють. У випадку зовнішнього контролю така організаційна підпорядкованість відсутня.

Відмінність зовнішнього і внутрішнього видів контролю також полягає і в різних правових формах реалізації контрольних повноважень та мето­дах впливу. Якщо внутрішній контроль є суто внутрішньою справою і здійснюється органами однієї системи органів чи одного відомства, може стосуватися широкого переліку питань діяльності системи, то зовнішній контроль, як правило, здійснюється за конкретною сферою чи функцією і стосується якоїсь окремої сторони діяльності управлінської системи.

Якщо застосовувати поняття зовнішнього і внутрішнього контролю до сфери виконавчої влади, то внутрішній контроль здійснюють органи вико­навчої влади у межах контрольних повноважень, якими вони наділені.

У самій системі органів виконавчої влади виділяються підсистеми (си­стеми) в окремих сферах і галузях управління, в яких також здійснюється внутрішній контроль. Але контроль інших органів виконавчої влади щодо цих галузей чи сфер матиме зовнішній характер.

Зовнішній контроль здійснюють суб’єкти, які перебувають за межами системи органів виконавчої влади. Водночас, з позицій держави загалом такий контроль слід розглядати як внутрішній.

За правовими наслідками, зовнішній і внутрішній контролі також ма­ють особливості, що дають підстави виділити їх у окремі види контролю зі своїми відмінностями.

В ході проведення внутрішнього контролю органи, які здійснюють його, можуть застосовувати заходи державно-владного впливу, припиняти не-бажної дії вольовим рішенням. Під час здійснення зовнішнього контролю органи не можуть вийти за межі своїх повноважень, а отже, вплив їх обме­жений. Вони можуть зупинити неправомірні дій, звернутися до компетен­тного органу з поданням чи самостійно виробити рекомендації.

Отже, пряме реагування на неправомірні чи недоцільні дії підконт­рольного суб’єкта поступаються місцем опосередкованому впливу шля-

352

хом надання інформації та висловлення своєї позиції органу, уповнова­женому приймати рішення з цих питань, хоч зовнішній контроль може в певних випадках реалізуватися і шляхом скасування відповідного право­вого акта.

У сфері виконавчої влади у змісті зовнішнього державного контролю першочергової уваги заслуговує розмежування таких його видів, як: парла­ментський контроль; президентський контроль; судовий контроль; проку­рорський нагляд. Ця класифікація дає можливість не тільки конкретизува­ти аналіз державного контролю у згаданій сфері, а й виробити загальний підхід до окреслення меж предмета регулювання відповідного законопро­екту, спрямованого на регламентацію контрольної діяльності в системі органів виконавчої влади.

У внутрішньому (або адміністративному) контролі виділення його ок­ремих підвидів зумовлюється об’єктом контролю. Так, сьогодні до них насамперед слід віднести фінансовий, митний, екологічний, санітарний контроль, контроль за використанням земель тощо.