2. Щодо «управлінської концепції» інституту адміністративної відповідальності: постановка проблеми

Останнім часом в рамках як наукових досліджень, так і законопроект-них робіт усе частіше виникають питання про роль і місце адміністратив­ної відповідальності у системі юридичної відповідальності взагалі та у ме­ханізмі правового регулювання в конкретних сферах суспільних відносин, зокрема.

Це обумовлено насамперед тим, що саме конструкція адміністратив­ної відповідальності виявилась найбільш придатною за створення інстру­ментів, за допомогою яких здійснюється реальний і – що є, мабуть, найголовнішим – оперативний вплив з боку органів державної влади на осіб, які не дотримуються вимог правових державних приписів. Саме така придатність стала причиною появи цілої низки таких похідних від адміністративної різновидів юридичної відповідальності, як, зокрема фінансова, господарська, економічна відповідальність тощо. За своєю правовою природою всі ці різновиди є, нв наш погляд, спробами адап­тації конструкції адміністративної відповідальності до різних сфер пра­вового регулювання.

Але, як би там не було, головним питанням існування будь-якого пра­вового інституту було і залишається питання змісту того «надзавдання», яке він покликаний розв’язувати. Тому на перший план виходять пробле­ми концептуального характеру, розуміння яких має сприяти вдосконален­ню цього інституту.

Незважаючи на те, що інститут адміністративної відповідальності ви­користовується досить широко, концептуального розмаїття у підходах до визначення його змісту не спостерігається. До цього часу дослідження ад­міністративної відповідальності переважно ведуться в межах так званої охо­ронної концепції, згідно з якою адміністративна відповідальність виконує функцію охорони багатьох видів суспільних відносин від протиправних посягань.

В основі охоронної концепції лежить положення, закріплене у Кодексі України про адміністративні правопорушення, згідно з яким законодав­ство про адміністративні правопорушення має завданням охорону суспіль­ного ладу України, власності, соціально-економічних, політичних та осо­бистих прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого порядку управління, державного і громадського порядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного й неухильного до-

360

тримання Конституції й законів України, поваги до прав, честі та гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обо­в’язків, відповідальності перед суспільством.

Проте – за всієї очевидної важливості охоронної функції адміністра­тивної відповідальності – розглядати цю відповідальність виключно як засіб охорони суспільних відносин від протиправних посягань було б не­правильно. Річ у тім, що охоронна функція будь-якого виду юридичної відповідальності реалізується через вплив відповідних норм на свідомість адресатів цих норм. Якщо ж, незважаючи на наявність таких норм, право­порушення все ж таки скоєне, можна стверджувати, що охоронна функція не спрацювала або відносини адміністративної відповідальності ще не ре­алізувались повністю.

У зв’язку із цим логічним продовженням охоронної концепції адміні­стративної відповідальності є так звана каральна концепція, згідно з якою адміністративне стягнення, що накладається за скоєння адміністративного правопорушення і яке є мірою відповідальності, за своєю суттю є покаран­ням правопорушника за скоєння протиправного, караного та винного діян­ня. Адміністративне стягнення знаходить вираження у примусовому реа­гуванні на виникаюче або таке, що вже виникло, недозволене діяння, у покаранні винного, тобто у застосуванні до нього стягнень у вигляді тих чи інших позбавлень, обмежень матеріального, морального, особистого характеру2. Тому не випадково, що адміністративну відповідальність за нормативною конструкцією відносять до каральних видів юридичної відпо­відальності3.

В цьому аспекті адміністративна відповідальність часто розглядається як своєрідна «молодша сестра» кримінальної відповідальності. Проте ці два правові явища схожі тільки ззовні, на рівні найзагальніших рис – як схожі між собою всі люди, які не є навіть родичами.

Хоча каральний елемент певною мірою й притаманний адміністра­тивній відповідальності, уявляється, що покарання тут не є самоціллю і тим більш не є виховним заходом. Характер адміністративних стяг­нень та процедура їх застосування наводять на думку про те, що при­мус, на якому вони засновані, наближується до явища державного уп­равління.

Водночас подібний аспект тлумачення інституту адміністративної відповідальності фактично залишається поза увагою науковців, а деяки­ми авторами взагалі категорично відкидається4. Причина цього, скорі­ше за все, полягає у спробі відмежувати від адміністративного права нову самостійну правову галузь під назвою «адміністративно-деліктне право».

Але, на нашу думку, яскравої індивідуальності адміністративній відповідальності надає саме її приналежність до величезної сфери особ­ливих суспільних відносин – відносин державного управління. Наго­лошуючи на цьому «управлінському» аспекті концепції інституту адмі-

361

ністративної відповідальності, слід звернути увагу на такі його клю­чові моменти:

характерні риси суб’єктів, що наділені повноваженнями; застосуван­

ня заходів адміністративної відповідальності;

порядок реалізації відносин адміністративної відповідальності;

юридичні факти, що є підставою виникнення відносин адміністра­

тивної відповідальності.

Аналіз положень Кодексу України про адміністративні правопору­шення (КпАП), зокрема, статей, що містяться у главах 17 «Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення» та 19 «Протокол про адмі­ністративне правопорушення», дає підстави стверджувати, що притяг­нення осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, до адмініст­ративної відповідальності здійснюється здебільшого органами виконав­чої влади, які виконують функції державного управління у відповідній сфері суспільних відносин, причому ці функції найчастіше є суто конт­рольними.

Звертає на себе увагу навіть спосіб визначення у КпАП органів, які мають здійснювати провадження у справах про адміністративні правопо­рушення. У зв’язку з тим, що в процесі адміністративної реформи досить часто змінюються назви органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів, у главі 17 КпАП використовуються узагальнені назви таких органів з акцентом на їх контрольну функцію. Наприклад, органи держав­ного пожежного нагляду (ст. 223), органи державного геологічного конт­ролю (ст. 231і), органи держатоменергонагляду (ст. 232), органи державно­го ветеринарного контролю (ст. 238), органи державного контролю у на­сінництві (ст. 2383), органи держсільтехнагляду (ст. 244), органи, які здійсню­ють державний пробірний контроль (ст. 244і), органи державного контро­лю за цінами (ст. 2445), органи державного контролю якості лікарських засобів (ст. 2448) тощо.

Для багатьох органів виконавчої влади, приміром, тих, що належать до державної контрольно-ревізійної служби або державної податкової служ­би, контрольна функція взагалі є основною. Для багатьох інших вона є важливою складовою діяльності. Так, наприклад, у ст. 10 Законом України «Про міліцію» визначено обов’язки міліції, частина яких за своїм змістом є проявом суто контрольної діяльності.

Водночас представникам зазначених органів надано право складати протоколи про адміністративні правопорушення у підконтрольних їм сфе­рах діяльності та розглядати переважну більшість справ про адміністра­тивні правопорушення. Іншими словами, вся ця діяльність виконується в адміністративному порядку і пов’язана зі здійсненням державного управ­ління.

«Управлінський аспект» адміністративної відповідальності проявляєть­ся і в особливостях її підстав, тобто юридичних фактів, що тягнуть за со­бою виникнення відносин адміністративної відповідальності.

362

Як відомо, для будь-якого виду юридичної відповідальності, а особливо для кримінальної, адміністративної й дисциплінарної, існують певні особ­ливості діянь, що є їх підставами.

Для дисциплінарної відповідальності характерним є те, що таке діяння полягає, як правило, у порушенні правил внутрішнього трудового розпо­рядку.

Характерною ознакою об’єктивної сторони переважної більшості зло­чинів є передбачуваність, як обов’язкового елементу, суспільно-небез­печних наслідків і те, що кримінальна відповідальність здебільшого є саме карою за суспільно-небезпечні наслідки – результат протиправ­ного діяння.

У свою чергу, правопорушення, за які КпАП передбачено адміністра­тивну відповідальність – адміністративні правопорушення, переважно є правопорушеннями з формальним складом (приблизно 84 % від загальної кількості), причому об’єктивна сторона переважної більшості з них поля­гає у порушенні різноманітних правил, порядків, положень, інструкцій тощо, які за своєю формою є правовими актами управління. Порушення вимог, що містяться у правових актах управління, самі по собі є підставами для застосування заходів адміністративної відповідальності – незалежно від наслідків, до яких призведе це порушення. Така особливість підстав адмі­ністративної відповідальності свідчить про те, що адміністративна відпо­відальність є саме реакцією на «відхилення» у процесі діяльності об’єктів управління, а не на «результат» їхньої діяльності.

Як свідчить аналіз практики, підставами застосування заходів адмініст­ративної відповідальності можуть бути не тільки адміністративні правопо­рушення в розумінні ст. 9 КпАП, а й інші види адміністративних деліктів, зокрема такі, як протиправний стан або цивільне правопорушення5. Бага­томанітність підстав адміністративної відповідальності також свідчить на користь виокремлення в її концепції не тільки карального, а й інших ас­пектів.

Адміністративні делікти виконують роль індикатора необхідності за­стосування управлінського впливу у вигляді адміністративних стягнень щодо певного об’єкта управління. При цьому індикатором може висту­пати не лише особиста протиправна поведінка об’єкта управління. З точки зору управлінського змісту адміністративної відповідальності стає цілком зрозумілим існування досить частих випадків, коли об’єктивна сторона адміністративного делікту виражається у діях юридичної особи, а об’єктом застосування заходів впливу у вигляді адміністративних стяг­нень є посадова особа, що входить до складу юридичної особи. Прикла­дом таких ситуацій можуть слугувати склади адміністративних правопо­рушень передбачені статтями 60, 78, 822, 170і КпАП та багатьма інши­ми. В даному випадку управлінський вплив з метою коригування діяль­ності юридичної особи здійснюється через посадову особу, що входить до її складу.

363

В багатьох випадках з точки зору ефективності управлінського впливу доцільним є застосування управлінського впливу на юридичних осіб окре­мо або і на юридичних, і на їх посадових осіб одночасно.

Адміністративна відповідальність юридичних осіб взагалі є явищем дуже поширеним. Що стосується ситуації з одночасним притягненням до адмі­ністративної відповідальності й фізичних, і юридичних осіб, то як приклад можна навести норми, що передбачають адміністративну відповідальність за порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Так, ст. 52 Закону України «Про захист економічної конкуренції» передбачено, що органи Антимонопольного комітету накладають штрафи на суб’єктів господарювання, зокрема, за зловживання монопольним (домінуючим) ста­новищем. При цьому суб’єкти господарювання можуть бути як юридични­ми, так і фізичними особами. Водночас, ст. 166і КпАП передбачено відпо­відальність керівників підприємств за зловживання монопольним стано­вищем на ринку.

Таким чином, у загальну концепцію адміністративної відповідальності з урахуванням її «управлінського аспекту» досить вдало вписуються і юри­дичні особи як суб’єкти адміністративної відповідальності, й різноманітні її підстави.

Ще одним додатковим аргументом на користь «управлінської концепції» адміністративної відповідальності є те, що адміністративна відповідальність набуває якості примусу як одного з основних методів державного управління. Причому використання цього методу залишається досить поширеним і різноманітним.

Отже, в контексті розглянутої «управлінської концепції» інституту адмі­ністративної відповідальності поняття цієї відповідальності можна сфор­мулювати таким чином: адміністративна відповідальність – це специфічний засіб реалізації примусу в державному управлінні, що полягає у застосуванні до об’єкта управління, у випадку невідповідності його поведінки вимогам правових актів, передбачених законом адміністративних стягнень.

Слід наголосити, що адміністративна відповідальність застосовується у якості тільки в системах, де суб’єкт і об’єкт управління не перебувають у відносинах службового підпорядкування, і суб’єкт управління обмежений у виборі методів управління, не маючи інших засобів прямого впливу на об’єкт. Всередині ж систем, у яких між суб’єктом і об’єктом управління наявне службове підпорядкування, замість адміністративної відповідаль­ності застосовується тільки дисциплінарна відповідальність, яка являє со­бою вплив виключно на фізичних осіб.

Разом з тим, в інтересах неупередженості аналізу слід зауважити, що, попри згаданий «управлінський» характер адміністративної відповідаль­ності, вона, хоча й не досить часто, але все ж таки використовується для розв’язання завдань, які не властиві державному управлінню.

Розвиток науки адміністративного права на сучасному етапі характери­зується поступовим переосмисленням постулатів, сформульованих у ми-

364

нулі роки під впливом домінуючої ідеології та реалій суспільного життя радянського періоду. Сучасне адміністративне право як галузь, що безпо­середньо регулює функціонування виконавчої влади, зазнає чи не найва­гоміших змін, пов’язаних із кардинальним переглядом поглядів на при­значення держави, державної влади, роль людини у відносинах з державою та її інституціями.

Проте до сьогодні адміністративне право здебільшого розглядається як право державного управління, юридична форма одного з видів державно-владної діяльності. Ця позиція стала настільки звичною, що будь-які спро­би змістити акценти у визначенні предмета адміністративного права за межі відносин державного управління поки що не сприймаються позитив­но частиною науковців.

Водночас з’являються думки на користь більш широкого розуміння предмета адміністративного права.

Нещодавно, скажімо, В.Б. Авер’яновим було висловлено нетрадицій­ний погляд на предмет адміністративного права, згідно з яким до нього входять не тільки відносини державного управління, але й багато видів відносин, що являють собою так звану публічно-сервісну діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (розвиток цієї дум­ки дивіться у гл. 2 розділу І цієї книги).

За своїм характером відносини публічно-сервісної діяльності не відно­сяться до державного управління в його класичному науковому розумінні, хоча й пов’язані з реалізацією виконавчо-розпорядчих повноважень відпо­відними органами. З урахуванням такого підходу запропоновано розгляда­ти як головну ознаку відносин, що складають предмет адміністративного права, наявність у цих відносинах органу публічної влади, а саме органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Як приклад наво­дяться окремі різновиди адміністративно-реєстраційних проваджень, а та­кож частина відносин адміністративної відповідальності.

У зв’язку з цим слід окремо зупинитись на розгляді питання про те, чи справді адміністративна відповідальність може розглядатись в окремих своїх проявах поза межами державного управління, і якщо це можливо, то на підставі чого відповідні відносини можуть бути віднесені до адміністратив­но-правових?

Для того, щоб відповісти на поставлені запитання, треба насамперед визначитись із методологічним підходом до їх розв’язання. Очевидно, що аналіз нормативної конструкції адміністративної відповідальності не дасть однозначної відповіді, оскільки узагальнений характер її елементів, а саме загальної характеристики суб’єктів притягнення до адміністративної відпо­відальності, порядку притягнення, загальної характеристики підстав адмі­ністративної відповідальності тощо, обумовлює узагальнений характер ви­сновку про управлінську природу адміністративної відповідальності.

З огляду на це, докладному аналізу мають бути піддані склади конкрет­них правопорушень, за які законодавством передбачена адміністративна

365

відповідальність, і відповідно до цих складів має бути визначена мета при­тягнення винної особи до адміністративної відповідальності. А відповідно до цієї мети має бути визначено співвідношення адміністративної відпо­відальності з державним управлінням.

Проведений аналіз свідчить про те, що в інституті адміністративної відпо­відальності можна знайти чимало винятків, коли притягнення до адмініст­ративної відповідальності не є проявом державного управління.

Так, наприклад, ст. 412 КпАП передбачено адміністративну відпові­дальність за порушення чи невиконання зобов’язань щодо колективного договору, угоди особами, які представляють власників або уповноважені ними органи чи профспілки, або інші уповноважені трудовим колективом органи, чи представниками трудових колективів. Ця стаття майже повністю відтворює ст. 18 Закону України «Про колективні договори і угоди» і є результатом кодифікації норм про адміністративну відповідальність, що містяться у згаданому Законі.

Згідно зі ст. 15 Закону України «Про колективні договори і угоди» кон­троль за виконанням колективного договору, угоди проводиться безпосе­редньо сторонами, що їх уклали, чи уповноваженими ними представника­ми.

Відночас згідно зі ст. 255 КпАП протоколи про адміністративні право­порушення, передбачені ст. 412 КпАП, мають право складати уповнова­жені на те особи органів Міністерства праці та соціальної політики Украї­ни (таким органом на сьогодні є Державний департамент нагляду за до­держанням законодавства про працю), а розгляд справ про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 412 КпАП, віднесено до компетенції відпо­відних судів.

Очевидно, що притягнення до адміністративної відповідальності за по­рушення, передбачені ст. 412 КпАП, не має відношення до державного управління, оскільки його головною метою є забезпечення виконання зо­бов’язань сторонами колективного договору або угоди. Навіть контроль у даному випадку здійснюється не органом виконавчої влади, а сторонами договору.

Що ж стосується органу виконавчої влади – Державного департаменту нагляду за додержанням законодавства про працю, який, згідно з Поло­женням, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2003 р., є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінпраці й підпорядковується йому, то в даному випадку цьому органу відведено фактично лише функцію складання протоколу про відповідне правопорушення та направлення його до суду.

Більше того, у ст. 20 Закону України «Про колективні договори і угоди» зазначено, що порядок і терміни накладення штрафів, передбачених цим Законом, регламентуються КпАП, а справи з цих питань розглядаються судом за поданням однієї із сторін колективного договору, угоди, відпо­відних комісій або з ініціативи прокурора. З цього випливає, що у первин-

366

йому варіанті участь органів виконавчої влади у провадженні в цих справах взагалі не передбачалась, і тільки необхідність застосування норм КпАП обумовила їх наявність, причому в досить обмеженому вигляді.

Якщо подібні справи є доволі рідкісними, то більш поширеним при­кладом можна вважати правопорушення, адміністративна відповідальність за які передбачена статтями 134 і 135 КпАП. Частиною другою ст. 134 КпАП, зокрема, передбачено відповідальність за неоплачене провезення багажу в електротранспорті й автобусах міського, приміського, міжмісько­го сполучення, а також у маршрутних таксі, а ст. 135 – за безквитковий проїзд пасажира і, так само, провезення без квитка дитини віком від семи до шістнадцяти років на різних видах транспорту.

У цих випадках адміністративну відповідальність передбачено фактич­но за невиконання умов цивільно-правових угод, а саме договорів на пере­везення пасажирів та багажу. Очевидно, застосування саме адміністратив­ної відповідальності за діяння, що за змістом є цивільно-правовими делік­тами, обумовлено особливостями форми відповідних цивільно-правових договорів, короткостроковістю відповідних відносин і неефективністю для такого типу угод передбаченої законом процедури примусового виконання зобов’язань за цивільно-правовими договорами. В даному випадку адмі­ністративна відповідальність виявилась більш зручною, ніж цивільно-пра­вова, завдяки саме оперативності процедури.

Аналогічним чином можна стверджувати, що практично не можна роз­глядати в контексті державно-управлінських відносин адміністративну відповідальність, що передбачена КпАП за такі правопорушення, як дрібне розкрадання державного або колективного майна (ст. 51), порушення прав на об’єкт права інтелектуальної власності (ст. 512), жорстоке поводження з тваринами (ст. 89), незаконні дії щодо державних нагород (ст. 186і) тощо. Безумовно, питома вага зазначених правопорушень відносно мала, але їх достатньо, щоб стверджувати, що адміністративна відповідальність може виконувати не лише свою основну функцію – примусового методу дер­жавного управління, а й деякі інші функції, наприклад, забезпечення ци­вільно-правових зобов’язань тощо.

Дійсно, в даному випадку відносини адміністративної відповідальності відносяться до адміністративне-правових за ознакою участі в них органів, наділених виконавчо-розпорядчими повноваженнями. Проте реалізація цих повноважень має обслуговуючий, сервісний характер, а конкретну користь від такої діяльності отримують як ті суб’єкти, чиї права порушені, так і держава. Інтерес однієї із сторін, скажімо, цивільно-правових відносин задовольняється за рахунок владного впливу на іншу сторону – порушни­ка, а інтерес держави задовольняється за рахунок надходження до бюджету відповідних сум штрафних санкцій.

Іншими словами, послуга держави полягає у владному впливі на особу, винну у невиконанні колективного договору (ст. 412) або цивільно-право­вих зобов’язань, що випливають із договору перевезення пасажирів або

367

багажу (ст. 134 та 135), з метою примушення їх до виконання свої зобо­в’язань, а платою за цю послугу є сума штрафу, який на цю особу накла­дається.

Наявність згаданих вище ситуацій дає можливість виділити у загальній концепції адміністративної відповідальності, крім уже наведених «охорон­ного», «карального» і «управлінського» аспектів, ще один – «сервісний». Цей аспект полягає в тому, що адміністративна відповідальність у випад­ках, передбачених законом, може виступати засобом забезпечення вико­нання зобов’язань, які випливають із договорів та інших відносин, що не відносяться до державного управління.

Але, незважаючи на наявність у загальній концепції адміністративної відповідальності сервісного аспекту, слід зазначити, що цей аспект є по­хідним від управлінського. Нормативна конструкція адміністративної відпо­відальності створювалась і розвивалась виключно як засіб державного уп­равління, і тільки потім вона стала використовуватись для розв’язання інших завдань.

Для того, щоб переконатись у цьому, слід звернути більш цілеспрямо­вану увагу на найважливішу сутнісну ознаку адміністративної відповідаль­ності – особливий порядок застосування санкцій.