4. Система органів державного контролю та її законодавче забезпечення

На сьогодні в Україні немає структурно визначеної системи органів державного контролю у сфері виконавчої влади. Існують окремі систе­ми таких органів з надвідомчими та відомчими повноваженнями, між якими практично відсутній зв’язок та єдиний регулюючий центр на рівні всієї системи органів виконавчої влади. Органи контролю не мають єди­ного організаційного центру, який би спрямовував, координував і здійснював регулятивний вплив на органи контролю в системі виконав­чої влади.

Разом з тим під час реалізації повноважень органами виконавчої вла­ди трапляється їх перевищення, втручання у діяльність інших структур, невиконання управлінських рішень та порушення чинного законодав­ства. За всім цим певною мірою вбачається відсутність чіткої структури та визначеності механізму контролю, контрольних органів, які могли б відігравати регулюючу роль і не лише надавати інформацію про певний стан, а й попереджувати і припиняти неправомірні дії та застосовувати заходи примусу.

Отже, необхідне формування цілісної системи органів контролю у сфері виконавчої влади. Зважаючи на значну кількість контролюючих органів, що з’явилися останнім часом в Україні, необхідність координації їх діяль­ності та здійснення управління функцією контролю у сфері виконавчої влади, вважаємо за доцільне вирішити питання про створення спеціального органу державного контролю з наділенням його регулятивними та координа­ційними повноваженнями щодо діяльності існуючих органів контролю у сфері виконавчої влади.

353

Структурна побудова системи органів контролю у сфері виконавчої влади не може бути відокремлена від організації державного управління загалом. З цією метою вноситься пропозиція про створення органу державного кон­тролю, який належав би до запропонованого в літературі самостійного виду органів виконавчої влади, для яких пропонується назва «загальнодержавні органи зі спеціальним статусом».

Такий підхід дасть змогу здійснювати регулювання та координацію діяль­ності усіх контролюючих органів у сфері виконавчої влади, в тому числі й центральних органів виконавчої влади з надвідомчими контрольними по­вноваженнями, і органів, що здійснюють відомчий контроль або контроль у конкретній сфері.

З метою проведення послідовної політики державного контролю у сфері виконавчої влади та його координації пропонується утворити в структурі цього органу координаційні ради (департаменти, управління), створені за функціональним принципом. Вони повинні забезпечувати дієвий та сис­темний контроль у відповідних напрямах.

Утворення такого органу має відбутися шляхом прийняття конкретного статусного (тобто такого, що встановлює статус) закону, в якому мають вирішуватись в індивідуально визначеному порядку ключові установи та кадрові питання, ступінь підпорядкованості його уряду залежно від кон­кретного характеру наданого цьому органу «спеціального статусу».

Вихідним елементом правової регламентації внутрішнього контролю виступають загальні статусні закони щодо правового регулювання органів виконавчої влади всіх рівнів – закони «Про Кабінет Міністрів України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації», в яких функція контролю, її обсяг і межі здійснення мають бути чітко визначені.

Важливо, щоб контроль отримав більш конкретну регламентацію в ло­кальних компетенційних актах – про конкретні міністерства та відомства, їх підлеглі ланки. Причому така регламентація не повинна обмежуватися лише посиланням на необхідність здійснення контролю, а має містити його функціональні й процесуальні механізми та визначення наслідків контролювання.

Контроль у виконавчій «вертикалі» не має зводитися лише до пере­вірки результату як такого, мусить враховуватися і якість виконання, своє­часне виявлення проблем та концентрація зусиль на коригуванні ситуації, застосування заходів щодо забезпечення виконання завдань. Особлива увага до контролю у сфері виконавчої влади обумовлена характером діяльності її органів та посадових осіб, потребою у постійному зворотному зв’язку за динамікою розвитку суспільних відносин у різних сферах та контролю по­ведінки учасників цих відносин.

Контроль у системі виконавчої «вертикалі» має здійснюватися систем­но, із використанням усіх контрольних засобів, інакше контрольна діяльність втрачає зміст і спрямованість, а результати його та висновки обов’язково мають надходити до вищого в порядку підпорядкованості органу.

354

Керівники центральних органів виконавчої влади уповноважені здійсню­вати і організовувати здійснення контролю у відповідних сферах своєї діяль­ності, а отже, і визначати у межах виділених коштів можливість утворення інформаційно-аналітичних служб, діяльність яких забезпечувала б їх кон­троль у відповідній сфері державного управління.

Інформаційно-аналітичний контроль насамперед має здійснюватись за управлінням сферою фінансової діяльності та соціально-культурною сферою. У цьому зв’язку зростає роль такого виду контролю, як нагляд, що спрямований переважно на оцінювання стану справ у відповідній сфері. Взагалі, виходячи із загальних характеристик нагляду, слід зазна­чити, що з часом місце «всебічного контролю» з боку держави мають посісти такі види контролю, як нагляд, моніторинг тощо, їх проведення на високому професійному рівні допоможе уникнути постійних пере­вірок об’єктів контролю безпосередньо на місцях. Вони у багатьох ви­падках перейдуть у площину роботи з інформацією щодо діяльності, її наслідки.

У процесі реформування законодавства з питань контролю у сфері вико­навчої влади значної уваги вимагають органи спеціалізованого контролю, які діють у системах міністерств, державних комітетів й інших органах вико­навчої влади. Такими органами спеціалізованого контролю є переважно «відомчі» інспекції. Вони діють здебільшого при центральних органах вико­навчої влади, але мають різні правові статуси, назви і коло повноважень.

З метою впорядкування та підвищення дієвості їхньої контрольної діяль­ності потрібно законодавче встановити принципи, якими треба керувати­ся при їх створенні, підвідомчість та наділення контрольними повнова­женнями. Все це доцільно закріпити у спеціальному законодавчому акті про контрольні інспекції.

Важливою проблемою є діяльність спеціальних контрольних органів, які мають статус центральних органів виконавчої влади і наділені значни­ми повноваженнями не лише у здійсненні контрольних функцій, а й у застосуванні визначених законами заходів примусу. Це потребує особли­вої уваги з точки зору захисту прав і свобод громадян.

Як загальний, так і спеціалізований внутрішній контроль у сфері вико­навчої влади потребує координації та упорядкування системи контрольних органів. Координація контрольної діяльності у сфері державного управлін­ня на рівні загальнодержавного органу зі спеціальним статусом зможе звільнити об’єкти контролю від нерегульованих перевірок і надасть такому контролю комплексного характеру.

З метою посилення інформаційно-аналітичної функції контролю слід зобов’язати відповідні органи до забезпечення «прозорості» своєї діяль­ності, особливо тієї, яка являє широкий інтерес для громадян і є об’єктом державного контролю.

Правова регламентація здійснення державного контролю у сфері вико­навчої влади має здійснюватися переважно шляхом його унормування у компетенційних актах стосовно відповідних державних органів.

355

Такий підхід до регламентації функції державного контролю у сфері виконавчої влади, хоч загалом і виправданий, все ж не дає можли­вості ретельно впорядкувати зміст контрольної діяльності, визначити основні принципи контролю, завдання, види, форми та методи його здійснення.

Існує необхідність законодавчого визначення і регулювання функції контролю у сфері виконавчої влади. З цією метою слід прийняти За­кон України «Про державний контроль у сфері виконавчої влади», який закріпив би правові основи державного контролю у сфері виконавчої влади.

Особливе місце посідає державний контроль у таких сферах, як забез­печення захисту прав і свобод громадян, управління в державному секторі економіки та у сфері державної служби.

У цих сферах мають активно працювати ради з координації здійснення контролю, створені в структурі згаданого вище загальнодержавного органу контролю, які мають відповідати за скоординованість діяльності контро­люючих органів, комплексність контролю та єдиний підхід до його прове­дення.

Загалом викладені результати дослідження проблематики контролю у сфері виконавчої влади дають змогу розглянути її у взаємозв’язку з інши­ми проблемами реформування державної влади і визначити можливі на­прями та шляхи подальшого розвитку.