1. Адміністративна відповідальність як результат здійснення контролю у державному управлінні

Як було показано в першій главі цієї книги, суб’єкт державного уп­равління не може існувати без відповідних керованих об’єктів, і тільки разом вони утворюють систему державного управління. Остання обо­в’язково охоплює:

організацію і функціонування суб’єкта управління (керуючої сис­теми);

численні зв’язки керуючої системи з керованими об’єктами;

компоненти суспільної системи, які в єдності створюють струк­туру керованої системи (об’єкта управління) і безпосередньо сприйма­ють державно-управлінський вплив або беруть участь у його форму­ванні.

Отже, одним з ключових елементів у системі державного управління є сукупність так званих прямих і зворотних зв’язків між суб’єктом і об’єктом управління. При цьому «зворотні» зв’язки являють для нас особливий інте­рес, оскільки і державний контроль, і адміністративна відповідальність безпосередньо належать до ланцюга зворотних зв’язків у державному уп­равлінні.

Нагадаємо, що зворотні зв ‘язки відображають рівень, глибину, адек­ватність сприйняття керованими об’єктами управлінського впливу суб’єкта державного управління. Адже кожному керуючому суб’єкту необхідно достовірно і своєчасно знати, як втілюється його вплив у функціонуванні керованих об’єктів1. Інформація про це отримується в процесі здійснення контролю, за результатами якого суб’єкт управлін­ня має прийняти рішення щодо форми і змісту подальшого впливу на об’єкт управління, і такий вплив може виступати у найрізноманітні­ших формах.

Це можуть бути рішення про зміни у формах і методах управління, у ресурсному забезпеченні, кадрові зміни тощо. Але у тих випадках, коли в процесі контролю виявляється невідповідність поведінки об’єкта управлі­ння вимогам нормативно-правових актів, керівний вплив може проявля­тися у вигляді притягнення винної особи до юридичної відповідальності, і най­частіше, до адміністративної відповідальності.

В державному управлінні в ході реалізації функції нормативного регу­лювання використовується переважно імперативний метод правового ре-

357

гулювання, і його використання вимагає певного забезпечення дотриман­ня об’єктом управління вимог, що містяться у відповідних нормативно-правових актах. Актуальність цього завдання підсилюється тим, що в бага­тьох сферах, особливо там, де необхідним є використання обмежень еко­номічного характеру, інтереси держави розходяться з інтересами інших суб’єктів ринкових відносин. Особливо гостро це проявляється у сфері оподаткування, сфері антимонопольного регулювання, кредитно-фінан­совій тощо.

Відповідно, з боку держави необхідний постійний контроль за дотри­манням всіма об’єктами управління відповідних правових норм, а у випад­ку їх порушення - оперативне реагування на такі порушення. Найбільш ефективним засобом такого реагування є саме адміністративна відпові­дальність.

Адміністративна відповідальність як правовий інститут виступає, з одно­го боку, необхідною ознакою механізму державного управління, а з іншого – засобом охорони всіх суспільних відносин, які потрапляють у сферу державного управління. При цьому притягнення до адміністративної відпо­відальності завершує собою процес реалізації відповідним органом дер­жавного управління такої іманентної функції державного управління, як контроль.

Для підтвердження цієї думки варто звернутися до реальної практики.

Наприклад, Національний банк України, відповідно до законів Украї­ни «Про Національний банк України» та «Про банки і банківську діяльність», здійснює банківський нагляд. Наглядова діяльність Національ­ного банку України (НБ) охоплює всі банки, їх підрозділи на території України та за кордоном, установи іноземних банків в Україні, а також інших юридичних та фізичних осіб у частині дотримання вимог законо­давства про банківську діяльність. Згідно зі ст. 73 Закону України «Про банки і банківську діяльність» у разі порушення банками або іншими осо­бами, які можуть бути об’єктами перевірки НБ, банківського законодав­ства, нормативно-правових актів НБ або здійснення ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, НБ має право застосувати до них заходи впливу.

До таких, зокрема, віднесено накладення штрафів на керівників банків у розмірі до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а також на банки відповідно до положень, затверджених правлінням НБ, але у розмірі не більше одного відсотка від суми зареєстрованого статутного фонду відповідного банку. При цьому, згідно зі ст. 74 цього ж Закону, штрафи на керівників та службових осіб банку, фізичних осіб – влас­ників істотної частки накладаються в порядку, передбаченому Кодек­сом України про адміністративні правопорушення (зокрема, НБ упов­новажений розглядати справи про адміністративні правопорушення, пе­редбачені статтями 166і і 1666 КпАП), а порядок застосування заходів впливу, передбачених цим Законом, і розмір фінансових санкцій, що

358

застосовуються до банків та інших юридичних осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю НБ, встановлюються законами України та нор­мативно-правовими актами НБ.

Цікавим тут є те, що відповідно до ст. 66 Закону України «Про банки і банківську діяльність» і нагляд за діяльністю банків, і застосування санкцій адміністративного чи фінансового характеру віднесено до адміністратив­ної форми державного регулювання діяльності банків, що може слугувати, на наш погляд, додатковим підтвердженням поєднання адміністративної відповідальності з механізмом управління.

Інший приклад. Державна санітарно-епідеміологічна служба Міністер­ства охорони здоров’я України, повноваження якої регулюються Законом України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуч­чя населення», здійснює контроль за додержанням юридичними і фізич­ними особами санітарного законодавства з метою попередження, вияв­лення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних чинників на здоров’я людей, а також застосовує заходи правового характеру щодо правопорушників. Відповідно до вимог ст. 47 цього Закону розглядати спра­ви про адміністративні правопорушення, а відтак, і накладати адміністра­тивні стягнення за відповідні порушення мають право посадові особи Дер­жавної санітарно-епідеміологічної служби.

Аналогічним чином контрольні повноваження митних органів закріп­лені у Митному кодексі України, положеннях про Державну митну службу та її підрозділи. Водночас посадові особи митних органів уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, виявлені в про­цесі здійснення митного контролю.

Подібних прикладів можна навести багато, і всі вони свідчать про те, що адміністративна відповідальність тісно пов’язана з такою важливою функцією державного управління, як контроль. Будучи результатом конт­рольної діяльності органів виконавчої влади, адміністративна відповідальність виступає, так би мовити, завершальною стадією «зворотного зв’язку» в державному управлінні. Цей зворотний зв’язок починає реалізовуватись у той момент, коли поведінка об’єкта управління відхиляється від тієї, якої вимагає від нього закон. Виявлення факту такого відхилення відбувається в ході реалізації контрольної функції відповідним суб’єктом державного управління, а застосування заходів адміністративної відповідальності цим суб’єктом, у свою чергу, має на меті коригування поведінки об’єкта управ­ління у необхідному напрямку.

Таким чином, є підстави стверджувати, що однією з ключових особ­ливостей адміністративної відповідальності є те, що вона застосовується суб’єктами державного управління (як тими, що належать до системи виконавчої влади, так і тими, що виконують інші державно-управлінські повноваження) в процесі реалізації закріплених за ними функцій дер­жавного управління і насамперед такої функції, як коні роль. Відтак, інсти­тут адміністративної відповідальності за змістом відноситься до правових

359

явищ, які органічно пов’язані із системою державного управління, і тому не може не відчувати на собі впливу деяких суттєвих рис, властивих сфері управління.