Глава 3. Субъекты лесных отношений

Комментарий к статье 13 Кодекса

     В этой статье в общем виде определен круг субъектов - участников лесных

правоотношений, то есть общественных отношений, складывающихся в области использования,

охраны, защиты и воспроизводства лесов (см. комментарий к ст.5).

     Российская Федерация и ее субъекты, как и муниципальные образования,

могут выступать в лесных отношениях в двух качествах: как регуляторы лесных

отношений в отношении лесов, находящихся под их юрисдикцией на их территории,

- и в этих случаях их акты имеют властный, то есть государственно-правовой

и административный характер; и как собственники лесов, находящихся в их владении,

пользовании и распоряжении, - в этом случае они выступают на равных с иными

участниками лесных отношений - гражданами и юридическими лицами.

     В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами

Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными

актами субъектов Федерации и муниципальных образований, по их специальному

поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного

самоуправления, юридические лица и граждане (см. комментарий к ст.14-16).

     Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как собственники

лесов отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности

имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими

лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также

имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной

собственности (ст.126 ГК РФ). Из этого принципиального положения в ГК РФ делается

следующий вывод: "...обращение взыскания на природные ресурсы, находящиеся

в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях,

предусмотренных законом". Поскольку Лесной кодекс - головной акт лесного права

- таких случаев не допускает, можно сделать вывод о недопустимости обращения

взысканий на леса, находящиеся в собственности Российской Федерации, ее субъектов

и муниципальных образований. Созданные ими юридические лица, согласно той

же статье ГК РФ, не отвечают по обязательствам своих создателей, а создатели

не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц (кроме случаев,

предусмотренных законом).

     Особенности ответственности Российской Федерации и ее субъектов в гражданских

правоотношениях с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств

определяются законами об иммунитете государства и его собственности.

     Отношения физических и юридических лиц с Российской Федерацией, ее субъектами

и муниципальными образованиями как с носителями власти в области лесных отношений

строятся на основе норм конституционного (государственного), административного

права, имеющих более публичный характер, чем лесное право. Здесь имеют значение

такие конституционные нормы, которые гарантируют каждому судебную защиту его

прав и свобод, возможность граждан обжаловать в суд решения и действия (или

бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления,

общественных объединений и должностных лиц (ст.46 Конституции), право граждан

Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно,

так и через своих представителей (ст.32 Конституции) и т.п.

     В комментируемой статье, как и в ст.1 и 5 ЛК РФ, закреплен принцип приоритета

лесного законодательства в регулировании имущественных и административных

отношений применительно к отношениям в области использования, охраны, защиты

и воспроизводства лесов. Такой подход к разграничению сфер действия лесного

и гражданского, административного законодательства (других, более "публичных"

отраслей российского законодательства) вытекает не только из норм настоящего

Кодекса, но и из норм соответствующих отраслей и содержащихся в них актов.

     Например, согласно ст.2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным

на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том

числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское

законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

К комментируемой статье ЛК РФ имеет непосредственное отношение и положение

ст.129 ГК РФ: "...земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить

от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается

законами о земле и других природных ресурсах".

     Таким образом, нормы других отраслей законодательства корреспондируют

положениям Лесного кодекса, обеспечивая его приоритет в регулировании лесных

отношений. (См.: Новый Гражданский кодекс России и отраслевое законодательство.

М., 1995.)

     Лесной кодекс отказался от схемы, которой придерживались Основы лесного

законодательства Российской Федерации 1993 года и не стал размежевывать компетенцию

представительных и исполнительных органов на уровне субъектов Российской Федерации,

а также районов и городов (на уровне Федерации такого размежевания не было

и в Основах). Но нашему мнению, это является оправданным, так как это разделение

находится, в основном, в ведении самих субъектов Федерации и осуществляется

ими по-разному. Делать это посредством федерального закона на уровне муниципальных

образований еще труднее ввиду разнообразия условий и специфики правотворчества

на местах.

     В основе классификации участников лесных отношений и органов, осуществляющих

государственное управление лесным фондом, лежат объем и характер их компетенции

по отношению к данному фонду и функций управления им. Принято различать органы

государственного управления общей и специальной компетенции.

     Органами государственного управления общей компетенции выступают государственные

органы, полномочия которых в области регулирования лесных отношений связаны

с определенным административно-территориальным делением. К их компетенции

относится управление лесным фондом. Такими функциями наделены Президент Российской

Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти

субъектов Федерации и органы местной администрации. Каждый из этих органов

в пределах предоставленных ему полномочий управляет лесным фондом на территории

административно-территориальной единицы.

     К органам специальной компетенции, которые осуществляют государственное

управление в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов

в качестве своей основной задачи, относятся органы системы Федеральной службы

лесного хозяйства России. Эти государственные органы были образованы в соответствии

с Указом Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре

федеральных органов исполнительной власти"*(18).

     Органы лесного хозяйства действуют на основе Положения о Федеральной

службе лесного хозяйства России, утвержденного постановлением Правительства

Российской Федерации от 5 июля 1994 г. N 808.*(19)

     Систему органов управления лесным хозяйством России возглавляет Федеральная

служба лесного хозяйства (ФСЛХ). Это федеральный орган исполнительной власти

по управлению лесным хозяйством на территории Российской Федерации, который

осуществляет государственное регулирование и государственный контроль в области

использования, охраны и воспроизводства лесов. В его задачи входят разработка

основных направлений государственной лесной политики, обеспечение непрерывного

и неистощительного лесопользования, сбережения и приумножения лесов, усиление

экологических функций лесов; обеспечение соблюдения порядка лесопользования,

соблюдение федеральных интересов при регулировании лесопользования, восстановлении

и охране лесов; совершенствование экономических и иных методов управления

в лесном хозяйстве.

     Федеральная служба лесного хозяйства реализует возложенные на нее задачи

самостоятельно, а также через подведомственные ей органы управления лесным

хозяйством в субъектах Российской Федерации и другие предприятия, организации

и учреждения.

     Важнейшее направление деятельности Федеральной службы лесного хозяйства

- обеспечение нормативной базы рационального лесопользования и охраны лесов.

Федеральная служба разрабатывает проекты законодательных актов по вопросам

лесного хозяйства, утверждает нормы и правила лесопользования, разрабатывает

по согласованию с заинтересованными организациями, а также специально уполномоченными

органами в области охраны окружающей природной среды и утверждает инструкции,

правила и указания общеотраслевого значения. В ее составе организуется государственная

лесная охрана.

     Федеральная служба лесного хозяйства непосредственно осуществляет ряд

функций государственного управления лесным фондом. В ее компетенцию входят:

организация и осуществление во взаимодействии с органами Минприроды России

и органами исполнительной власти государственного контроля за использованием,

воспроизводством, охраной и защитой лесов; организация лесовосстановительных

работ, охрана лесов от пожаров, самовольных порубок и других действий, причиняющих

ущерб лесам, защита их от болезней и вредителей леса; обеспечение учета государственного

лесного фонда, ведение лесного кадастра, мониторинга лесов, лесоустройство

и др.

     На Федеральную службу лесного хозяйства возложены: обязанности совершенствования

экономического регулирования лесопользования; обеспечение совместно с органами

исполнительной власти внедрения арендных отношений и экономических механизмов

в области использования, воспроизводства и охраны лесов; разработка совместно

с органами исполнительной власти, а также по согласованию со специально уполномоченными

государственными органами в области охраны окружающей природной среды государственных

программ развития лесного хозяйства, прогнозов в области использования, воспроизводства,

охраны и защиты лесов, координация деятельности, связанной с осуществлением

этих программ; отнесение лесного фонда к группам лесов и категориям защитности,

а также перевод их из одной группы или категории защитности в другую по согласованию

с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Минприроды

России; утверждение по согласованию с органами исполнительной власти и специально

уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной

среды расчетных лесосек для заготовки древесины в порядке рубок главного пользования

и др. (подробнее см. ст.51-53 ЛК и комментарий к ним).

     Административные отношения включают и предполагают организацию взаимодействия

между органами специальной компетенции. Ближайшим к ФСЛХ является Государственный

комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкологии),

образованный Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г.

на базе Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов и сохранивший

в соответствии с последующими актами Правительства основные функции указанного

Министерства. Госкомэкологии является активным участником лесных отношений,

будучи специально уполномоченным государственным органом в области охраны

окружающей природной среды, предусмотренным в ряде статьей ЛК РФ (62, 69,

70, 76, 131, 133, 135 и др.).

     Госкомэкологии Российской Федерации является федеральным органом исполнительной

власти, осуществляющим управление и координацию деятельности в области охраны

окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Комитет действует

на основе Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской

Федерации от 26 мая 1997 г. N 643*(20). В число его основных задач, в частности,

входит обеспечение комплексного управления в области охраны окружающей среды

и природных ресурсов, проведение единой научно-технической политики по вопросам

охраны окружающей среды и природных ресурсов, координация деятельности министерств,

ведомств, предприятий, учреждений и организаций в области охраны окружающей

среды и природных ресурсов.

     Взаимоотношения органов федеральной службы лесного хозяйства России с

органами системы Госкомэкологии (Министерства охраны окружающей среды и природных

ресурсов) Российской Федерации были определены постановлением Совета Министров

- Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 943 "О специально

уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны

окружающей природной среды"*(21) Согласно этому постановлению Министерство

охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные

органы являются специально уполномоченными государственными органами Российской

Федерации в области охраны окружающей природной среды и в пределах компетенции

координируют деятельность специально уполномоченных государственных органов

Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и в соответствующих

сферах управления (в том числе Федеральной службы лесного хозяйства России),

которые в соответствии с законодательством решают вопросы в области охраны

окружающей природной среды по согласованию или совместно со специально уполномоченными

государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей

природной среды (см. также комментарий к ст.131).

Комментарий к статье 14 Кодекса

     Нормы комментируемой главы Лесного кодекса во многом имеют государственно-правовой

характер, поэтому целесообразно привести некоторые конституционные нормы,

ставшие основой для этих законоположений.

     Согласно ст.1 Конституции Российской Федерации Россия - демократическое

федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Наименования

Российской Федерации и Россия равнозначны. Государственную власть в России

осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации

и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской

Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют

образуемые ими органы государственной власти. Государственная власть в Российской

Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную

и судебную (ст.10 и 11 Конституции).

     Названные субъекты (участники) лесных отношений выполняют свои функции

на основе и во исполнение Конституции, законов Российской Федерации, регламентов

Государственной Думы и Совета Федерации, Закона Российской Федерации о Правительстве

Российской Федерации, конституции и законодательства республик, уставов и

законодательства краев, областей, городов федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга),

автономной области, автономных округов (см. ст.5 Конституции и комментарии

к ст.46-52 ЛК РФ).

     Участие органов государственной власти в регулировании и реализации лесных

отношений различно: в гл.8 ЛК РФ (ст.51-53) предусматриваются система и порядок

функционирования органов исполнительной власти в области использования и охраны

лесных ресурсов; в гл.15 и 16 (ст.109-112) - разрешение судами, арбитражными

судами, иными звеньями судебной системы споров и применение мер административной,

уголовной и гражданско-материальной ответственности; часть полномочий Российской

Федерации и ее субъектов, закрепленных в ст.46-47, реализуются законодательными

и представительными органами Российской Федерации и ее субъектов.

     Компетенция Федерального Собрания и его палат установлена в ст.102, 103,

105 и 106 Основного Закона. Статус этих органов и порядок осуществления ими

своей компетенции предусмотрены также в ст.97-101, 104, 107 и 108 Конституции.

Основная форма участия законодательных (представительных) органов Российской

Федерации и ее субъектов в регулировании и реализации лесных отношений - это

принятие законов, иных нормативных правовых актов, которыми предоставляются

права и налагаются обязанности на участников лесных отношений, а к полномочиям

Совета Федерации, кроме того, относятся ратификация и денонсация международных

договоров Российской Федерации (см. ст.1 и 3 ЛК РФ).

     Согласно ст.5 Конституции федеративное устройство России основано на

разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской

Федерации. Разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами определяется

Конституцией, предусматривающей компетенцию Российской Федерации, совместную

компетенцию Федерации и ее субъектов и компетенцию субъектов Российской Федерации.

     К ведению Российской Федерации, согласно ст.71 Конституции, в комментируемой

области относятся:

     в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том

числе экологических, в области лесных отношений);

     д) федеральная государственная собственность (прежде всего на леса, на

другие природные ресурсы) и управление ею;

     е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в

области экологического развития Российской Федерации;

     м) производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их

использования;

     н) определение статуса и защита государственной границы, территориального

моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской

Федерации;

     о) гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы

охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране лесных

объектов, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);

     р) метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области лесных

отношений, охраны окружающей среды).

     В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, согласно ст.72

Конституции, находятся:

     б) защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности,

правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области лесных отношений);

     в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными

и другими природными ресурсами;

     г) разграничение государственной собственности (прежде всего на леса,

на другие природные ресурсы);

     д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической

безопасности; особо охраняемые природные территории;

     к) земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах,

об охране окружающей среды.

     Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации

по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов субъекты Российской

Федерации, согласно ст.73 Конституции, обладают всей полнотой государственной

власти.

     Это размежевание компетенции в области экологии и лесных отношений "по

вертикали" представляется весьма важным и осуществляется на двух уровнях:

федеральном - Государственной Думой и Советом Федерации, Президентом и Правительством

Российской Федерации; на уровне субъектов Российской Федерации - правотворческими

органами субъектов Российской Федерации.

     Компетенция Российской Федерации реализуется прежде всего путем принятия

нормативных правовых актов по соответствующим вопросам. Иллюстрацией может

служить следующий перечень актов, принятых федеральными органами в области

лесных отношений:

     О порядке перевода лесных земель в нелесные. Постановление Совета Министров

- Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1064;

     Положение о порядке рассмотрения ходатайств о переводе лесных земель

в нелесные. Утверждено приказом Рослесхоза от 29 марта 1994 г. N 69;

     О порядке отнесения лесного фонда к группам лесов. Постановление Совета

Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1065;

     Положение о порядке рассмотрения ходатайств об отнесении лесного фонда

к группам лесов. Утверждено приказом Рослесхоза от 29 марта 1994 г. N 68;

     Положение о федеральной службе лесного хозяйства. Утверждено постановлением

Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994 г. N 808;

     Размеры неустоек за нарушение лесохозяйственных требований при отпуске

древесины на корню. Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации

от 5 февраля 1995 г. N 67;

     О федеральной целевой программе развития лесопромышленного комплекса.

Постановление Правительства Российской Федерации от 20 ноября 1995 г. N 1123;

     Положение о порядке осуществления государственными органами управления

лесным хозяйством государственного контроля за состоянием, использованием,

защитой лесов. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации

от 3 мая 1994 г. N 430;

     Основные положения лесного мониторинга в России. Приложение к постановлению

Коллегии Рослесхоза от 19 октября 1993 г.;

     Санитарные правила в лесах Российской Федерации. Утверждены приказом

Рослесхоза от 18 мая 1992 г. N 90;

     О мерах по усилению охраны лесов от пожаров и защиты от вредителей и

болезней в 1996 г. Постановление Правительства Российской Федерации от 12

января 1996 г. N 16;

     Правила пожарной безопасности в лесах. Утверждены, постановлением Совета

Министров - Правительства Российской Федерации от 9 августа 1993 г. N 886;

     О ставке отчислений (сбора) на воспроизводство, охрану и защиту лесов.

Указ Президента Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. N 2271;

     О порядке взимания и целевого использования отчислений на воспроизводство,

охрану и защиту лесов. Инструкция ГНИ Российской Федерации, Минфина Российской

Федерации, Рослесхоза от 3 марта 1993 г.;

     Основные положения о порядке и условиях взимания лесных податей. ГНС

РФ, Минфин РФ, Рослесхоз от 14 декабря 1993 г.;

     Предельные размеры платы за пользование дикими животными по разрешениям

(лицензиям) на их добычу. Приложения 1, 2 к распоряжению Правительства Российской

Федерации от 19 июня 1994 г. N 939-р.

     "По горизонтали" совершенствование экологического и лесного законодательства

и реализации полномочий в области лесных отношений осуществляется в трех направлениях

соответственно составу лесных и экологических норм, которые группируются следующим

образом: а) собственно экологическое законодательство; б) природоресурсное

законодательство, в том числе и прежде всего - лесное законодательство; в)

другие отрасли законодательства, регулирующие отношения, возникающие при использовании

и охране лесов (гражданское, административное (санитарное), финансовое и иные

отрасли законодательства (подробнее см. комментарий к ст.5 ЛК РФ). Статьями

46-48 и др. ЛК РФ разграничиваются полномочия между Российской Федерацией

и ее субъектами (см. комментарий к этим статьям).

     Примером участия органов государственной власти Российской Федерации

и ее субъектов в лесных отношениях и конкретного договорного размежевания

полномочий может служить Соглашение между Правительством Российской Федерации

и Правительством Свердловской области о разграничении предметов ведения и

полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами

и охраны окружающей природной среды.

     По этому Соглашению Правительство Российской Федерации и Правительство

Свердловской области, именуемые далее Сторонами, руководствуясь Договором

о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской

области, исходя из необходимости рационального использования лесных и других

природных ресурсов и осуществления согласованных действий по охране окружающей

среды, договорились о нижеследующем:

     Состав лесных и других природных ресурсов федерального значения (федеральной

собственности) на территории Свердловской области определяется в соответствии

с приложением к Соглашению. Природные ресурсы, не отнесенные к федеральным,

относятся к областным или муниципальным природным ресурсам согласно договорам

органов государственной власти Свердловской области с органами местного самоуправления.

До такого распределения эти природные ресурсы относятся к природным ресурсам

областного значения.

     Статус федеральных особо охраняемых природных территорий и федеральных

природных ресурсов на территории Свердловской области определяется законодательством

Российской Федерации. Органы государственной власти Свердловской области в

соответствии с федеральным законодательством участвуют в управлении федеральными

природными ресурсами. Статус областных и муниципальных лесных и других природных

ресурсов определяется федеральными и областными законами. Органы государственной

власти Свердловской области определяют порядок пользования областными природными

ресурсами, включая их квотирование и лицензирование, в соответствии с федеральным

законодательством. Собственность на продукцию, полученную при пользовании

недрами (минеральное сырье, иные сырьевые ресурсы), определяется на основании

договоров, заключаемых в соответствии с федеральными и областными законами,

если отношения собственности на эту продукцию не урегулированы непосредственно

законом.

     Органы государственной власти Свердловской области, на основе базовых

нормативов платы, установленных органами государственной власти Российской

Федерации, определяют дифференцированные ставки платы за выбросы (сбросы,

размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и

за пользование природными ресурсами. При отсутствии установленных федеральными

органами власти базовых нормативов органы государственной власти Свердловской

области самостоятельно устанавливают базовые нормативы платы за выбросы (сбросы,

размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и

за пользование природными ресурсами. Для природных ресурсов, находящихся в

областной собственности, органы государственной власти Свердловской области

вправе устанавливать самостоятельно нормативы платы в соответствии с правовыми

актами Российской Федерации и Свердловской области.

     На финансирование территориальных природоохранных органов Свердловской

области направляется 10% средств от платы за нормативные и сверхнормативные

выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, перечисляемых предприятиями,

учреждениям и организациями, расположенными на территории Свердловской области,

в федеральный бюджет через территориальное управление федерального казначейства.

Финансирование мероприятий по оздоровлению территорий Свердловской области,

объявляемых в установленном законодательством Российской Федерации и Свердловской

области порядке зонами чрезвычайной экологической ситуации, производится в

первую очередь за счет средств предприятий, учреждений, организаций - непосредственных

виновников деградации природной среды, а также за счет целевых средств областного

бюджета и внебюджетных фондов. На территории Свердловской области без согласия

ее органов государственной власти не могут осуществляться размещение экологически

вредных производств, захоронение радиоактивных и токсичных веществ.

     Соглашение заключается сроком на пять лет и автоматически продлевается

на последующие пятилетние периоды, если ни одна из Сторон не заявит другой

Стороне путем письменного уведомления за шесть месяцев до истечения соответствующего

срока о своем желании прекратить его действие. Внесение изменений и дополнений

в Соглашение осуществляется по взаимному согласию Сторон (Соглашение заключено

в Москве 12 января 1996 г. в двух экземплярах, по одному для каждой Стороны).

     В Приложении к Соглашению указаны природные ресурсы и природные объекты

федерального значения на территории Свердловской области:

     1. Особо охраняемые природные территории - (заповедники, национальные

парки), созданные в соответствии с постановлениями Правительства Российской

Федерации: заповедники "Денежкин камень" и "Висимский", "Припышминские боры".

2. Водные ресурсы - отнесение к федеральной собственности водных объектов

на территории Свердловской области осуществляется в соответствии с Водным

кодексом Российской Федерации. 3. Животный мир - отнесение к федеральной собственности

объектов животного мира осуществляется в порядке, установленном федеральным

законом. 4. Лесной фонд - отнесение к федеральной собственности лесного фонда

осуществляется в соответствии с федеральным законом (см. также комментарий

к ст.48 ЛК РФ; Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж,

1996).

Комментарий к статье 15 Кодекса

     Положения этой статьи в значительной мере опираются на конституционные

нормы, которые приводятся ниже.

     Согласно ст.12 Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется

местное самоуправление: в пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы

местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов,

других форм принятого волеизъявления, через выборные и другие органы местного

самоуправления (ст.130 Конституции), которые и участвуют в лесных отношениях.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно

(ст.131 Конституции).

     Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной

собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают

местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения. Органы местного

самоуправления могут наделяться законом (в рассматриваемой области - прежде

всего Лесным кодексом) отдельными государственными полномочиями с передачей

необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств: реализация

переданных полномочий подконтрольна государству (ст.132 Конституции).

     Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на

судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате

решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение

прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации

и федеральными законами (ст.133 Конституции. О компетенции и статусе органов

местного самоуправления см. также комментарий к ст.49 ЛК РФ).

     Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(22) под муниципальными

образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений,

объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория,

в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная

собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

     В соответствии со ст.6 указанного Закона в ведении муниципальных образований

находятся вопросы местного значения, к которым относятся:

     владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

     комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования

(предполагающее сбалансированное развитие экономики и экологии);

     регулирование планирования и застройки территории муниципального образования

(включающих использование природных ресурсов местного значения для обеспечения

пожарной безопасности, рекреации и т.д.);

     участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования

(осуществляемой специально уполномоченными государственными органами в области

охраны окружающей среды; см. комментарий к ст.131 ЛК РФ);

     обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.

     Кроме перечисленных полномочий, переданных органам местного самоуправления

Федеральным законом от 23 августа 1995 г., они наделяются компетенцией конституциями

республик, уставами других субъектов Российской Федерации. Помимо этого субъекты

Российской Федерации принимают законы о местном самоуправлении, о разграничении

полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации

и органами местного самоуправления, о компетенции органов местного самоуправления,

которыми органам местного самоуправления передаются отдельные государственные

полномочия и некоторые необходимые для их реализации материальные и финансовые

средства (подробнее см.: Боголюбов С.А., Жариков Ю.Г. Правовая основа экологической

деятельности в городе. М., 1995).

Комментарий к статье 16 Кодекса

     Правильное понимание положений настоящей статьи возможно лишь в контексте

ст.82-84 (права, обязанности лесопользователей, гарантии их прав), 99 (обязанности

лесопользователей по защите лесов от вредителей и болезней леса), 101 и 102

(другие права и обязанности физических и юридических лиц) и иных статей настоящего

Кодекса. Имеет значение также уяснение смысла ст.17, "Лесопользователи" ЛК

РФ. В связи с этим необходимо остановиться на понятиях, которые используются

в комментируемой статье.

     Наиболее важные из них - это понятия "граждане" и "юридические лица".

     Гражданский кодекс Российской Федерации раскрывает содержание понятия

"граждане" ("физические лица"), останавливаясь на следующих их характеристиках:

     правоспособность (возникает с момента рождения и прекращается смертью,

означает права иметь имущественные и личные неимущественные права, заниматься

предпринимательством и любой иной не запрещенной законом деятельностью и т.п.);

     имя и место жительства;

     дееспособность (способность своими действиями приобретать и осуществлять

права, создавать для себя обязанности - возникает в полном объеме по достижении

восемнадцатилетнего возраста либо ранее - со времени вступления в брак);

     недопустимость лишения и ограничения правоспособности и дееспособности

иначе как в случаях и в порядке, установленных законом;

     предпринимательская деятельность, имущественная ответственность гражданина,

несостоятельность (банкротство) индивидуального предпринимателя;

     регистрация актов гражданского состояния.

     С учетом изложенного и норм Лесного кодекса можно говорить о "лесной"

правоспособности и дееспособности граждан.

     В юридической литературе перечисляются несколько признаков, которые требуются

для признания граждан субъектами права природопользования: внешняя обособленность,

персонификация, способность вырабатывать и осуществлять персонифицированную

волю, реальное участие в правоотношениях и др. (см., например, Комментарий

к Водному кодексу Российской Федерации // Право и экономика. 1996. N 17-18.

С. 40-41).

     Детального рассмотрения заслуживает понятие "юридическое лицо": оно употребляется

в комментируемой и иных статьях ЛК РФ и расшифровывается в гражданском законодательстве

Российской Федерации, так как определяющим для характеристики юридического

лица является участие в имущественных и связанных с ними личных неимущественных

отношениях.

     Согласно ст.48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая

имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное

имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего

имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права,

нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны

иметь самостоятельный баланс или смету, могут быть коммерческими и некоммерческими,

подлежат государственной регистрации, действуют на основании учредительных

документов, приобретают права и принимают обязанности через свои органы, действующие

в соответствии с законами и учредительными документами (ст.49-54 ГК РФ).

     В области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов могут

действовать различные виды юридических лиц:

     полные товарищества и товарищества на вере;

     общество с ограниченной ответственностью, открытые, закрытые, дочерние

и зависимые общества;

     производственные кооперативы;

     государственные и муниципальные унитарные предприятия (характеристика

этих видов юридических лиц, порядок и условия их создания, реорганизации и

ликвидации предусматриваются в ст.66-115 ГК РФ).

     К некоммерческим организациям ГК РФ относит потребительский кооператив,

общественные и религиозные организации (объединения), фонды, учреждения, ассоциации

и союзы юридических лиц. Таким образом, использующиеся в Лесном кодексе понятия

"граждане" и "юридические лица" базируются на нормах гражданского законодательства,

которые и должны применяться при оперировании этими понятиями, так как других,

развернутых, юридических значимых определений ни в лесном законодательстве,

ни в других отраслях права не имеется, а сами наименования происходят из гражданского

права (см. также комментарий к ст.17 ЛК РФ).

Комментарий к статье 17 Кодекса

     Глава 3 ЛК РФ названа "Субъекты лесных отношений", а ст.13-17 этой главы

посвящены участникам лесных отношений. Сразу же возникает вопрос: субъекты

и участники - это одно и то же или это разные понятия? Вероятнее всего первое:

это одинаковые, совершенно идентичные понятия, но выраженные разными словами.

И все субъекты (участники) лесных отношений названы именно в ст.13-16, а в

ст.17 появляется и особое наименование - лесопользователи.

     Расположение в Кодексе данной главы вполне обоснованно, она находится

"на своем месте", однако возникает вопрос о месте в ней ст.17. Если в гл.1

этого раздела помещены основные положения (о лесном законодательстве Российской

Федерации, его задачах и целях, регулируемых им лесных отношениях), в гл.2

- положения об объектах лесных отношений, то гл.3 посвящена субъектам лесных

отношений. После раскрытия в законе основных положений и положений об объектах

лесных отношений совершенно логичным представляется обращение к субъектам

лесных отношений. Эта "триада" - законодательство, объекты и субъекты (участники)

- охватывает собой основные положения Кодекса (как и любого другого закона).

     Государственные образования (Российская Федерация и ее субъекты), муниципальные

образования, их органы, граждане и юридические лица предстают в ст.13-16 субъектами

(участниками) отношений в объективном, смысле, то есть как правовые институты,

а не как конкретные субъекты (участники) уже конкретно возникшего и существующего

правоотношения.

     Лесопользователи - это граждане и юридические лица - субъекты (участники)

конкретного (т.е. в субъективном смысле) правоотношения, возникшего в установленном

порядке. В самой ст.17 говорится именно о лесопользователях, "которым предоставлены

права пользования". В ст.22 раскрываются право и конкретные права пользования

лесом, в последующих статьях - понятия арендаторов, концессионеров.

     Статью 17 следует понимать и применять с учетом, во-первых, ст.16) о

гражданах и юридических лицах как субъектах (участниках) лесных отношений;

во-вторых, ст.22 о правах пользования участками лесного фонда; наконец, права

лесопользователей необходимо также рассматривать и применять в совокупности

с правом аренды, с сервитутами, так как в законодательстве применяются термины

и понятия "пользование на правах аренды", "лесопользователь (арендатор)",

пользование на основе концессионного договора (ст.21, 31-35, 37-41), а также

при условии долгосрочного и краткосрочного пользования, безвозмездного пользования

(ст.36, 43).

     Поскольку лесопользователи - это граждане и юридические лица, наделенные

конкретными правами и обязанностями по использованию и охране лесов, необходимо

трактовать и применять ст.17 в соответствии с требованиями ст.23-45 и др.

о разрешении, лицензии на право пользования конкретным лесным участком, оформленным

в установленном порядке (протокол, договор, лесорубочный билет, ордер, лесной

билет, решения соответствующих органов исполнительной власти или лесных органов,

судебных органов и др.). Понятие "лицензия" идентично понятию "разрешение":

их наличие у пользователя подтверждает право лесопользователя осуществлять

лесопользование. В таком случае лесопользование становится "разрешенным",

то есть по существу законным. В противном случае это - "неразрешенное", то

есть незаконное пользование со всеми вытекающими из этого последствиями.

     В комментируемой статье лесопользователями названы граждане и юридические

лица. Эти понятия (они используются также в ст.16) нуждаются в "расшифровке".

В законодательстве, в том числе в гл.3 ГК РФ, наряду с термином "граждане"

употребляется термин "физические лица". В юридическом смысле, это в сущности,

одинаковые, идентичные понятия. Однако у каждого из них все же есть свой смысловой

оттенок. Физическое лицо - это абстрактный человек, не "привязанный" к гражданскому

состоянию, к гражданству какой-либо страны. В этой связи целесообразнее пользоваться

термином "граждане", ибо он выражает "привязанность" к гражданству определенной

страны.

     Лесопользователями в Российской Федерации являются прежде всего граждане

России. А как быть с иностранцами - гражданами других стран и лицами без гражданства?

Лесной кодекс не дает ответа на этот вопрос. Но ответ на него имеется в ГК

РФ (ст.2), где сказано, что правила, установленные гражданским законодательством,

применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства

и иностранных юридических лиц; эта статья имеет характер общего предписания,

и, по-видимому, на ее положения можно опираться и в лесном законодательстве.

     А что понимается под юридическим лицом? На этот вопрос также дается ответ

в ГК РФ (ст.48). В ней говорится, что юридическим лицом признается организация,

которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении

свое обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим своим

имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные

личные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Помимо этого

юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету; конкретное

наименование, местонахождение; штамп и печать (см. также комментарий к ст.16

ЛК РФ).