Глава 5. Возникновение, осуществление, ограничение, приостановление,   прекращение и защита прав пользования участками лесного фонда и прав          пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд

Комментарий к статье 23 Кодекса

     Прежде чем возникнут реальные лесные отношения, права лесопользования,

необходимо наличие правовых оснований их возникновения, и только потом права

лесопользования начинают осуществляться. Естественно, в ходе этого процесса

происходят (и могут происходить) изменения (в виде ограничения и приостановления

прав) и в конце концов прекращение прав лесопользования. Таким образом, данная

глава регулирует основания самой "жизни" прав лесопользования - от их возникновения

до прекращения.

     Глава 5 состоит из девяти статей (со ст.23 по 30). В ст.23 закреплен

перечень оснований возникновения прав лесопользования. В последующих статьях

соответственно закрепляются: порядок возникновения прав лесопользования, осуществление

прав, ограничение и приостановление прав лесопользования, порядок их ограничения

и приостановления, основания прекращения прав лесопользования и порядок их

прекращения. Наконец, в ст.30 содержатся положения о судебной защите прав

лесопользования - от их возникновения до прекращения и даже после их прекращения

(например, возмещение убытков, ответственность за нарушение).

     Основания возникновения прав лесопользования являются общими для обоих

видов лесных участков: акты госуправления; договоры; судебные решения, иные

основания, предусмотренные ЛК РФ. Акты госуправления - это решения органов

исполнительной власти и органов лесного хозяйства (ст.46-53); договоры: аренды

(ст.31-35), безвозмездного пользования (ст.36), концессии (ст.37-40); протокол

лесного аукциона (ст.43-44); другие документы - лесорубочный билет, ордер

или лесной билет (ст.42).

     Важным является момент возникновения прав лесопользования: получение

решений указанных органов; регистрация арендных, концессионных договоров,

протоколов или соглашений; получение лесорубочного билета, ордера или лесного

билета. Сюда же относятся и непубличные лесные сервитуты (ст.21). Публичные

лесные сервитуты сюда не относятся, поскольку это право, как правило, свободного,

безлицензионного и бесплатного лесопользования (ст.22, 86).

     В судебном порядке могут решаться, например, спорные вопросы лесопользования

на сервитутах, вопросы изменения, приостановления или прекращения лесопользования.

Комментарий к статье 24 Кодекса

     В данной статье, в отличие от предыдущей, содержащей установления общего

характера, раскрывается порядок возникновения прав лесопользования применительно

к каждому его виду, с учетом специфики и особенностей.

     Здесь перечислены те же основания возникновения прав лесопользования,

что и в ст.23. С момента их государственной регистрации конкретно возникают

права нового лесопользования. В данной статье указанный порядок уже не упоминается,

в то же время закрепляются ряд особенностей и специфических черт порядка возникновения

прав в связи с различными случаями перехода (передачи) их от одного лица другому.

     Можно выделить три таких случая. Во-первых, передача лесопользователем

своего права лесопользования другому лицу, не являющемуся его правопреемником.

Это возможно при соблюдении ряда условий: а) в случаях и на условиях, предусмотренных

лесным законодательством (например, в порядке сервитута, временного безвозмездного

пользования, для побочных пользований, второстепенного пользования); б) только

с согласия собственника лесного участка; в) согласно договору между лесопользователем,

передающим права пользования, и новым лесопользователем, получающим эти права

по договору. Все это осуществляется в соответствии с лесным и гражданским

законодательством. Во-вторых, переход в случае смерти гражданина-лесопользователя

принадлежащего ему права лесопользования в порядке наследования к другому

лицу (наследнику) в соответствии с завещанием или законом на основании гражданского

законодательства, законодательства о наследовании. В-третьих, переход от лесопользователя

- юридического лица принадлежащего ему права лесопользования к другому вновь

возникшему реорганизованному юридическому лицу - правопреемнику. Реорганизация

юридических лиц (объединение, разъединение, прекращение) осуществляется в

соответствии с гражданским законодательством.

     Далее предусматривается ряд условий и требований при передаче (переходе)

права лесопользования: а) переход только к одному лицу; б) при условии сохранения

цели лесопользования при дальнейшем использовании участка; в) при наличии

у правопреемника необходимых средств для осуществления права целевого лесопользования;

г) при наличии лицензии на осуществление соответствующей деятельности по целевому

использованию лесного участка. При этом должен соблюдаться установленный порядок

перехода права лесопользования: должны быть внесены соответствующие изменения

в договор, лесорубочный билет, лесной билет. С этого момента начинается новый

срок нового права лесопользования у нового лесопользователя.

     В ст.24 закреплено одно существенное положение: запрещается переход договорно-концессионного

права лесопользования от одного лица к другому. Следовательно, поскольку в

отношении арендно-договорного и договорно-безвозмездного права лесопользования

подобной оговорки нет, то есть прямой запрет отсутствует, можно полагать,

что переход этих прав возможен.

     Рассмотренные выше положения ст.24 свидетельствуют о внедрении в лесное

законодательство регулирования рыночных отношений. Учет в ЛК РФ требований

гражданского законодательства (о физических и юридических лицах, экономических

методах регулирования, договорных взаимоотношениях и сделках в допустимых

пределах) в связи с нормами лесного законодательства вполне закономерен на

современном этапе развития лесных отношений и их регулирования. Это отражается,

в частности, в положениях ст.12 об оборотоспособности объектов лесных отношений,

а также в развитии и конкретизации указанных положений в ст.24 с учетом возможных

пределов и допустимости оборотоспособности и перехода прав лесопользования

(см. комментарий к ст.12).

     Важное значение придается и должно придаваться договорным отношениям

(аренды, безвозмездного пользования, концессии), а также аукционам. В договорных

отношениях развивается процесс взаимного "выслушивания" позиций сторон, учета

интересов и возможностей друг друга, что окончательно фиксируется при подписании

договоров. Последние - важная демократическая форма, широко используемая в

рыночных отношениях. Органами лесного хозяйства приняты акты о договорах аренды

лесных участков. Не менее существенная форма рыночных отношений, отражающая

свободное волеизъявление сторон, - лесные аукционы. Их следует проводить открыто,

гласно: не должно быть "тайных" аукционов (торгов). Органами лесного хозяйства

приняты акты об аукционах (торгах).

     В ЛК РФ (в отличие от прежних Основ), к сожалению, ничего не говорится

об антимонопольных действиях, особенно при аукционах (торгах). Монополизм

может проявляться в препятствовании (в различных формах) доступу для участия

в аукционах, невыдаче документов победителям торгов, дискриминации отдельных

участников. Несмотря на то что в Кодексе отсутствует статья об антимонопольной

деятельности (в договорных отношениях, аукционах, торгах, концессионных торгах),

необходимо в этих случаях руководствоваться действующим общим законом и другими

актами об антимонопольной деятельности.

Комментарий к статье 25 Кодекса

     Что такое осуществление прав лесопользования лесопользователями? По существу

это непосредственное и добросовестное осуществление предусмотренных ЛК РФ

прав и обязанностей. Они четко определены в ряде глав разд.III, во многих

статьях (79-86, 87-91, 94, 99 и др.) разд.IV, в ст.113-136 (об особенностях

и видах лесопользования, порядке их осуществления и защиты) разд.VII. Особенной

части (см. комментарий к указанным статьям).

     Во-первых, лесопользователи осуществляют свои права лесопользования свободно.

Слово "свободно" созвучно слову "свободное" (пребывание в лесах). Свободное

пребывание в лесах (ст.86 ЛК РФ) означает прежде всего, что оно осуществляется,

как правило, безлицензионно и бесплатно. Свободное же лесопользование осуществляется

и по лицензиям, и за плату. "Свобода" в обоих случаях означает самостоятельность

в лесопользовании - без недопустимого вмешательства, командования, навязывания

одних способов пользования и запретов других способов. Эти способы выбираются

самим пользователем добровольно, сознательно, свободно.

     Во-вторых, с другой стороны, свобода лесопользования не означает вседозволенности.

Лесопользователь при этом не должен допускать нарушения запретов. Они являются

законными требованиями к лесопользователям и лесопользованию, определенными

ограничениями по отношению к ним, побуждают лесопользователя к "правильному"

лесопользованию, недопустимости того, чтобы он считал, что может осуществлять

пользование "как вздумается": его свобода здесь вполне согласуется с указанными

правилами, требованиями, ограничениями, запретами. В-третьих, запрещено лесопользование

в целях и способами, которые запрещаются законодательством. (например, незаконной

вырубки, взрывных работ, незаконных сделок).

     Законодательством прямо допускается вмешательство в ходе: а) осуществления

государственного лесного, водного, земельного экологического контроля (обследование,

требование документов, объяснений, предупреждение); б) проверки финансовых

органов, налоговой полиции, органов пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологического

надзора. При этом могут вскрываться нарушения правил лесопользования, даваться

указания об обязательном устранении нарушений и сроках их устранения, решаться

вопросы о привлечении виновных к установленной ответственности.

Комментарий к статье 26 Кодекса

     Прежде всего, почему необходимы ограничение и приостановление права лесопользования?

Ответ на этот вопрос дается и в настоящей статье и в следующей ст.27 ЛК РФ.

Кроме того, ст.27 говорит о конкретных (общих) случаях возникновения указанной

необходимости. Так что ст.26 и 27 неразрывно связаны между собой, и их надо

читать и применять в комплексе.

     Ограничение и приостановление прав лесопользования необходимы лишь в

определенной мере, как сказано в настоящей ст.26. В той мере, в какой это

требуется для достижения определенных целей, предусмотренных в ст.79-102 разд.IV,

в том числе предотвращения собственности на леса, незаконных сделок с лесами;

массовых вырубок, истребления "оборонных" и экологических (защитных) лесов;

массового уничтожения лесов, выполняющих функцию экологической защиты здоровья

населения (известно, что леса - "легкие" планеты, поддерживающие баланс атмосферного

воздуха). В силу этих объективных факторов и возникает потребность в ограничении

и даже приостановлении осуществления прав лесопользования (вплоть до полной

ликвидации вредных обстоятельств, их причин и вредного влияния).

     Ограничение и приостановление осуществления прав лесопользования в науке,

законодательстве и правоприменительной практике рассматриваются, наряду с

традиционными правовыми формами ответственности (административной, уголовной,

гражданско-правовой - см. ст.109-112 ЛК РФ), как специальная форма ответственности

по лесному законодательству, то есть как лесоправовая ответственность за лесонарушения.

Известно, что в науке и практике нередко признаются как специальные, самостоятельные

формы также земельно-правовая, водно-правовая, эколого-правовая ответственность

соответственно по земельному, водному, экологическому законодательству. Причем

эта ответственность, как предусматривается в следующей ст.27, не освобождает

нарушителей от административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности.

Комментарий к статье 27 Кодекса

     Как было отмечено выше (комментарий к ст.26), ограничение и приостановление

прав лесопользования осуществляются в определенных целях и потому должны соответствовать

конкретным нормам и правилам. Основания ограничения и приостановления настолько

широки, что являются по сути "всеохватывающими". Они непосредственно вытекают

из требований и положений, сформулированных в лесном законодательстве: органы

лесного хозяйства должны их конкретно выявлять путем анализа в процессе правоприменения,

суды - при решении вопросов о том, является или не является данный факт нарушением

и какие юридические последствия из этого вытекают. Круг документов, положения

которых нарушаются, значительно шире указанных в статье; это лицензии, договоры,

соглашения, протоколы, судебные решения, о чем, в частности, сказано в ст.23

ЛК РФ.

     Приостановление и ограничение права лесопользования наступают, когда

лесопользователь: нарушает условия, предусмотренные в разрешительном документе,

например рубит лес методами, приносящими вред лесному фонду; осуществляет

строительство (самовольное) не предусмотренных разрешительными документами

зданий, сооружений, подъездных путей; не вносит в установленный срок платеж

за лесопользование. Систематическое невнесение платежей нередко приводит к

прекращению права лесопользования, однократная же неуплата может ограничиться

его приостановлением. При этом лесопользователю запрещается на определенный

срок осуществлять те виды лесопользования, которые указаны в разрешительных

документах. В течение этого срока он обязан устранить нарушение условий лесопользования

или погасить свою задолженность за пользование участками лесного фонда. Если

он это сделает, решение о приостановлении отменяется и право лесопользования

восстанавливается. В противном случае принимается решение о прекращении лесопользования

(ст.28-29 ЛК РФ).

     Что касается ограничения прав лесопользования, то оно может заключаться

в запрещении выполнять отдельные виды работ. Право лесопользования, как правило,

может быть приостановлено или ограничено органами, выдавшими разрешительный

документ. Ограничение и приостановление производятся в установленном порядке.

Госинспектор по контролю за использованием, охраной, защитой и воспроизводством

лесов (в системе органов ФСЛХ), вскрывший нарушения, дает указания об их устранении

и в необходимых случаях принимает другие документы-представления, решения,

постановления, уведомления об ограничении или приостановлении либо о возобновлении.

Такой порядок предусмотрен Инструкцией, утвержденной приказом ФСЛХ от 24 октября

1994 г. N 224*(24). (Утвержденные формы, образцы указанных документов даны

в Приложении).

Комментарий к статье 28 Кодекса

     Прекращение права лесопользования - один из главных вопросов регулирования

лесных отношений, не менее важный, чем возникновение этого права. С наступлением

данного юридического факта - прекращением права лесопользования - аннулируются

все права и обязанности сторон, участвующих в правоотношениях по лесопользованию,

а также государственных органов власти и управления, других органов. Прекращение

лесопользования следует рассматривать как наиболее строгую, крайнюю меру лесоправовой

ответственности. Она может наступать после мер по ограничению и приостановлению

лесопользования.

     В ст.28 предусмотрены две группы оснований прекращения прав лесопользования.

Вторая названа "Принудительное прекращение", следовательно, первую группу

логичным будет называть "непринудительным", или добровольным прекращением.

     Сроки лесопользования указываются в разрешительных документах (лицензия,

лесорубочный билет, ордер, договор аренды). Если лесопользователь не имеет

желания продлить срок или лесной орган не имеет возможности это сделать, лесопользование

прекращается. Отказ лесного органа в продлении срока нельзя считать ущемлением

прав лесопользователя, у которого истек срок лесопользования, поскольку лесной

участок может быть предназначен для других целей. Отказ лесопользователя от

права на пользование лесным участком делается досрочно, и спора между сторонами

в данном случае не возникает. В случае ликвидации лесопользователя - предприятия

или другого субъекта хозяйственной деятельности прекращение права лесопользования

связано с исчезновением субъекта этого права. Даже когда речь идет о правопреемстве,

возникает другой субъект лесопользования.

     В данной статье ЛК РФ почему-то не указан такой случай прекращения права

лесопользования, как смерть лесопользователя (по аналогии с ликвидацией предприятия),

хотя в России немало лесопользователей-граждан. В реальной жизни рассматриваемое

право нередко прекращается именно по этому основанию, тем более, что в ст.24

предусмотрен переход права лесопользования по наследству: это как раз и есть

названный в настоящей статье иной случай прекращения права лесопользования.

     Случаи принудительного прекращения права лесопользования исчерпывающе

предоставлены в настоящей статье, так как сказано, что "только" в этих случаях

происходит принудительное прекращение права лесопользования.

     В ст.28 нет нормы о том, что в случаях несогласия лесопользователь вправе

обжаловать решение о принудительном прекращении права лесопользования в суд

или арбитражный суд. Нет такой нормы и в следующей ст.29 о порядке прекращения

права лесопользования. В Основах лесного законодательства Российской Федерации

такая норма была (ст.37); имеется она и в предыдущих статьях ЛК РФ (ст.27,

об ограничении и приостановлении права лесопользования и др.). В ЛК РФ есть

и специальная ст.30 о судебной защите прав лесопользователей. Такие нормы

имеются также в ГК и ГПК законе об арбитражных судах, Арбитражном процессуальном

кодексе (АПК РФ), в ст.109 гл.15 (о разрешении споров) ЛК РФ.

Комментарий к статье 29 Кодекса

     Порядок прекращения права лесопользования зависит от вида и формы лесопользования

и оснований его возникновения. Возможно добровольное и принудительное прекращение.

     В случае добровольного отказа лесопользователя от права лесопользования

оно прекращается на основании письменного заявления лесопользователя; в случае

смерти - в соответствии с фактом смерти и документами об этом. При договорном

возникновении права лесопользования (аренды, пользования, концессии) это происходит

в результате добровольного расторжения договора; при разрешительном порядке

возникновения - в результате добровольного аннулирования (в связи с отказом)

документа (лесорубочного билета, ордера, лесного билета).

     Принудительное прекращение права возможно при тех же формах лесопользования,

но путем принудительного (судебного) расторжения договора и принудительного

аннулирования документа (лесорубочного билета, ордера, лесного билета). Решения

о принудительном одностороннем аннулировании разрешительного документа (лесорубочного

билета, ордера лесного билета) принимаются органами управления лесным хозяйством

с письменным уведомлением об этом лесопользователя. Эти действия и решения

могут быть обжалованы в суд (гражданином-лесопользователем) и в арбитражный

суд (лесопользователем-предпринимателем без юридического лица и лесопользователем

- юридическим лицом). Здесь следует применять ст.23 ЛК РФ, а также общее законодательство

- ГК РФ и ГПК РСФСР об арбитражных судах и АПК (см. также комментарий к ст.109

ЛК РФ).

     При необходимости решения о запрещении лесопользования и финансирования

его либо о возобновлении его после устранения нарушений с занесением в соответствующий

документ (уведомление, представление, постановление и др.) принимаются госинспекторами

службы ФСЛХ в соответствии с порядком, утвержденным приказом ФСЛХ N 224 от

27 октября 1994 г. (см. комментарий к ст.27).

Комментарий к статье 30 Кодекса

     Речь должна идти о защите прав лесопользования не только в судебном,

но и в арбитражно-судебном порядке, так как суды и арбитражные суды рассматривают

иски лесопользователей, а также иски к ним.

     Государственные органы лесного и экологического контроля могут давать

лесопользователям обязательные предписания по вопросам состояния, характера

использования и воспроизводства лесов, их охраны и защиты: эти требования

могут предъявляться только в рамках закона. При неисполнении таких предписаний

наступает момент привлечения нарушителя к юридической ответственности (см.

комментарий к ст.110-112 гл.16 ЛК РФ).

     Если кто-либо, в том числе должностные лица органов контроля, своими

действиями нарушает права лесопользователей, эти права подлежат восстановлению,

что обеспечивается судебной и арбитражно-судебной защитой. Восстановление

прав может выражаться в устранении помех в лесопользовании, в разрешении других

конфликтных ситуаций. До обращения в суд следует прибегать к содействию и

помощи органов государственного управления и контроля. Если при этом будет

установлено, что лесопользователю причинены убытки, они подлежат возмещению.

Споры об этом также подведомственны судам или арбитражным судам. Незаконные

решения органов управления подлежат отмене.

     Ограничения для лесопользователя могут устанавливаться в интересах более

эффективного ведения лесного хозяйства. Но всякое ограничение в лесопользовании,

кого бы оно ни касалось, должно основываться на законе. Недопустимы незаконные

ограничения лесопользователей, независимо от того, совершаются ли они в интересах

государства или других лесопользователей. Незаконные решения подлежат отмене.