Глава 4. Основные положения

Комментарий к статье 18 Кодекса

     Содержание классического понятия "право собственности" заключается в

обладании собственником правомочий принимать решения относительно имущества,

находящегося в его собственности. При этом воля собственника имеет доминирующее

значение независимо от того, кто им является: отдельное лицо или группа лиц,

государство или какая-либо иная общность.

     Важнейшей чертой права собственности является возможность собственника

не только фактически обладать своим имуществом, то есть владеть им, не только

получать доход от его использования, извлекать пользу, то есть пользоваться

им. Отличительной чертой права собственности является правомочие распоряжения,

иначе говоря, право определять юридическую судьбу имущества путем совершения

различных сделок. Без права распоряжения нет и права собственности.

     Часть первая комментируемой статьи предусматривает, что содержание права

собственности на леса определяют три отрасли законодательства: лесное, гражданское

и земельное. Приоритет при этом отдан лесному законодательству, что представляется

немаловажным, ведь общее содержание права собственности определяется в гражданском

законодательстве, а некоторые принципиальные его особенности в области лесных

отношений предусматриваются в лесном и в какой-то мере - в земельном законодательстве.

     В лесном законодательстве определяются специфические черты и характер

содержания права собственности на леса, а также особенности механизма реализации

правомочий собственника на этот вид природных ресурсов. Общее же содержание

права собственности закреплено в ст.209 ГК РФ.

     Общие нормы гражданского законодательства о праве собственности, об оборотоспособности

конкретизируются в лесном законодательстве. Это обусловлено содержанием п.3

ст.129 ГК РФ, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться

или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается

законами о земле и других природных ресурсах. Кроме того, согласно п.3 ст.209

ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами

в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется собственником

свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и

законных интересов других лиц.

     Важнейшие особенности содержания права государственной собственности

на леса закреплены в комментируемой статье.

     Во-первых, на собственника возлагается бремя содержания своего имущества.

Собственник несет бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство и организацию

рационального использования принадлежащих ему лесов. Регулирование такого

рода деятельности предусмотрено в разделе III Лесного кодекса "Государственное

управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства

лесов" и разделе IV "Использование, охрана, защита и воспроизводство лесов,

как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда,

не покрытых лесной растительностью". В то же время собственник имеет право

на получение доходов от использования лесного фонда и лесов, не входящих в

лесной фонд.

     Во-вторых, владение, пользование и распоряжение лесным фондом и не входящими

в лесной фонд лесами осуществляются с учетом глобального экологического значения

лесов, их воспроизводства, длительности выращивания и иных природных свойств

леса. Это положение представляет собой своеобразный экологический критерий

пределов осуществления собственником своих правомочий.

     Широко распространенное в обиходе мнение о том, что собственник без каких-либо

ограничений может свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом,

ошибочно в отношении не только частной, но и государственной и муниципальной

собственности. Такие неверные представления могут иметь негативные последствия.

Право государственной и муниципальной собственности не имеет абсолютного характера.

Российская Федерация не может осуществлять свои полномочия собственника природных

ресурсов, в том числе лесов, по своему усмотрению в ущерб другим государствам,

поскольку она связана рядом международных обязательств в сфере охраны окружающей

среды, а также в ущерб субъектам Российской Федерации. Точно так же субъекты

Российской Федерации не могут свободно владеть, пользоваться и распоряжаться

своими лесами в ущерб Российской Федерации в целом и иным субъектам Российской

Федерации.

     Данный вывод вытекает из содержания ст.9 Конституции Российской Федерации,

согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются

в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих

на соответствующей территории. Это означает, что Российская Федерация, равно

как и ее субъекты не могут осуществлять правомочия в ущерб друг другу. Кроме

того, природопользование и охрана окружающей среды относится к предмету совместного

ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По этим вопросам

издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные

нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, в

федеральном законодательстве определяются содержание и параметры компетенции

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по осуществлению ими

своих правомочий собственника (см. также комментарий к ст.14 ЛК РФ).

Комментарий к статье 19 Кодекса

     Характер регулирования отношений собственности на природные ресурсы,

в том числе на леса, имеет принципиально важное значение для обеспечения их

рационального использования и охраны. В развитых странах исторически сложились

две основные формы собственности: публичная и частная. К публичной собственности

относится то имущество, которое не относится к частной собственности, включая

природные ресурсы, в частности леса, находящиеся в государственной или муниципальной

собственности.

     Учитывая естественные природно-экономические свойства леса как природного

объекта, установление права частной собственности на значительные площади

лесных массивов нецелесообразно. Это обусловлено тем, что процесс лесовоспроизводства

связан с длительными сроками, нередко превышающими пределы человеческой жизни.

Капитал, затраченный на приобретение лесов для ведения лесного хозяйства,

приносит прибыль лишь по истечении долгого времени, иногда 100-150 лет. Поэтому

именно рубка леса является исключительно прибыльным мероприятием для собственника,

заинтересованного прежде всего в получении прибыли. Вложение средств в искусственное

лесовосстановление в условиях частной собственности малорентабельно. В связи

с этим комментируемая статья закрепляет право государственной собственности

(федеральной) на лесной фонд и леса, находящиеся на землях обороны.

     Лесной кодекс впервые признал возможность установления права собственности

на леса для субъектов Российской Федерации. Согласно ст.9 Конституции Российской

Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской

Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей

территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной,

муниципальной и иных формах собственности.

     Правовой основой для признания права собственности на леса за всеми субъектами

Российской Федерации является Федеративный договор. Согласно Договору о разграничении

предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной

власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе

Российской Федерации (ст.III) земля и ее недра, воды, растительный и животный

мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории

соответствующих республик. То есть Федеративным договором закреплено право

государственной собственности республик на землю и иные природные ресурсы.

Часть 4 ст.5 Конституции Российской Федерации предусматривает, что во взаимоотношениях

с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации

между собой равноправны. Из этого принципа следует, что не только республики,

но и другие субъекты Российской Федерации имеют право собственности на леса.

Данное положение подтверждается также тем, что согласно Разделу второму Конституции

Российской Федерации "Заключительные и переходные положения" в случае несоответствия

положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора

действуют положения Конституции Российской Федерации.

     Поскольку до подписания Федеративного договора все природные ресурсы

были собственностью Российской Федерации, то после признания за субъектами

Российской Федерации права собственности на природные ресурсы возникла проблема

разграничения этой собственности.

     Пункты 1 и 2 ст.214 ГК РФ закрепили возможность отнесения земли и других

природных ресурсов, не находящихся в собственности граждан, юридических лиц

либо муниципальных образований, к федеральной собственности или собственности

субъектов Российской Федерации. Отнесение государственного имущества к федеральной

собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется

в порядке, установленном законом (п.5 ст.214 ГК РФ). Согласно п."г" ст.72

Конституции Российской Федерации разграничение государственной собственности

отнесено к_ совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации.

     Первая попытка определить правовые принципы выделения федеральных природных

ресурсов была предпринята в Указе Президента Российской Федерации от 16 декабря

1993 г. N 2144 "О федеральных природных ресурсах"*(23). В основу разграничения

государственной собственности на природные ресурсы Указ положил принцип их

общегосударственного значения. К федеральным природным ресурсам отнесены:

земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения

нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ; земельные

участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими

системами, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;

земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных

природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных

заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых

природных территорий федерального значения, виды растений и животных, занесенные

в Красную книгу Российской Федерации и другие, а также иные природные ресурсы

по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской

Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

     Однако до сих пор в законодательстве, в том числе лесном, не решены вопросы,

касающиеся механизма реализации этих норм. Не ясно, какова должна быть форма

и правовая процедура взаимной договоренности федеральных органов государственной

власти и субъектов Российской Федерации, предусмотренная Федеративным договором.

Эти проблемы остались не решенными в Лесном кодексе. Предполагается, что по

данному вопросу должен быть принят федеральный закон (см. также комментарии

к ст.14 и 48 ЛК РФ).

     В ранее действовавших Основах лесного законодательства Российской Федерации

от 6 марта 1993 г. вопрос о праве собственности на леса был вообще обойден

молчанием. В ст.2 Основ указывалось лишь, что лесной фонд находится в совместном

ведении Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации и других

субъектов Федерации.

     Отсутствие законодательного разграничения права государственной собственности

на леса порождает нежелательные конфликты, ущемляет права субъектов Российской

Федерации. Так, постановлением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

от 9 ноября 1993 г. было вынесено решение о взыскании с Норильского горно-металлургического

комбината в пользу Красноярского краевого управления лесами 1 млрд. 185 млн.

468 тыс. 324 рубля в возмещение ущерба, причиненного лесному хозяйству на

территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Поскольку ущерб

был причинен лесным ресурсам автономного округа - самостоятельного субъекта

Российской Федерации, а Высший Арбитражный Суд Российской Федерации вынес

решение о взыскании ущерба в пользу Красноярского краевого управления лесами,

это вызвало негативную реакцию со стороны органов власти округа, считавших,

что лесные ресурсы на его территории принадлежат округу. Решить этот вопрос

на базе Основ лесного законодательства было невозможно, поскольку в этом законодательном

акте отсутствовал даже термин "государственная собственность".

     Трудно решать аналогичные проблемы и на основе нового Лесного кодекса

Российской Федерации, поскольку, как уже говорилось выше, комментируемая статья

отсылает по данному вопросу к федеральному закону, которого пока еще нет и

сроки принятия которого неизвестны.

     Остается открытым также вопрос о порядке отнесения лесов к муниципальной

собственности. Согласно ст.29 Федерального закона "Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации" в состав муниципальной собственности

входят, в частности, муниципальные земли и другие природные ресурсы. Однако

до сих пор в законодательстве не закреплены критерии и порядок отнесения лесов

к категории объектов муниципальной собственности (см. комментарий к ст.15

ЛК РФ).

Комментарий к статье 20 Кодекса

     Данная статья развивает положения п.2 ст.261 ГК РФ (в настоящее время

эта норма еще не действует, поскольку до сих пор не принят новый Земельный

кодекс Российской Федерации), устанавливающего, что, если иное не предусмотрено

законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся

в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы,

расположенные на нем лес и растения. Это означает, что гражданское законодательство

допускает возможность признания древесно-кустарниковой растительности как

объектов права частной собственности. ГК РФ относит решение этого вопроса

к сфере лесного законодательства - Лесного кодекса Российской Федерации. Лесной

кодекс признал древесно-кустарниковую растительность (подробнее см. комментарий

к ст.11 ЛК РФ), находящуюся на земельном участке, принадлежащем на праве собственности

юридическому или физическому лицу, объектом права частной собственности.

     Одновременно в ЛК РФ определены пределы реализации частным собственником

своих правомочий владения, пользования и распоряжения такой растительностью.

Древесно-кустарниковая растительность, находящаяся в частной собственности,

может иметь два правовых режима: режим собственности на древесно-кустарниковую

растительность, произраставшую на земельном участке до момента возникновения

права собственности у лица на данный участок, и режим собственности на древесно-кустарниковую

растительность, которая появилась в результате хозяйственной деятельности

собственника или естественным путем после возникновения у лица права собственности

на земельный участок.

     В отношении первого вида режима собственности на древесно-кустарниковую

растительность ЛК РФ предусматривает, что собственник вправе осуществлять

свои правомочия в соответствии с требованиями лесного законодательства (см.

комментарий к гл.19 ЛК РФ) и законодательства о растительном мире, которое

пока еще не принято. Что касается древесно-кустарниковой растительности, которая

появилась после возникновения права собственности на земельный участок, то

собственник вправе владеть, пользоваться и распоряжаться ею по своему усмотрению.

Комментарий к статье 21 Кодекса

     Комментируемая статья впервые закрепила в лесном законодательстве понятие

"лесной сервитут", под которым подразумевается право ограниченного пользования

объектом лесных отношений. Это весьма специфический вид сервитутов, закрепленный

в Лесном кодексе по аналогии с водными сервитутами, предусмотренными Водным

кодексом Российской Федерации. Понятие "лесной сервитут", как, впрочем, и

"водный сервитут" не совпадают с классическим понятием "сервитут" (см. комментарий

к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А.Боголюбова. М., 1997).

     Сервитуты - это один из видов вещных прав, возникших еще в римском праве.

Необходимость правового регулирования сервитутных отношений в России возникла

в связи с установлением права частной собственности на землю. Суть понятия

сервитута состоит в том, что один собственник недвижимости (земельного участка)

вправе требовать от собственника соседнего или другого земельного участка

предоставления права ограниченного пользования этим участком. Отличительным

признаком сервитута является то, что сторонами в сервитутном правоотношении

предстают собственники недвижимости.

     Лесной кодекс внес существенные коррективы в содержание понятия сервитута,

сформировавшееся в римском частном праве. Так, когда речь идет о публичном,

лесном сервитуте, то одной из сторон является собственник лесного фонда или

не входящих в лесной фонд лесов - Российская Федерация или субъект Российской

Федерации, а с другой - неограниченный круг граждан, не являющихся собственниками,

осуществляющих право общего лесопользования. Что касается частного лесного

сервитута, то субъектами такого сервитутного правоотношения могут быть только

лесопользователи-несобственники.

     Суть общих положений о сервитутах, предусмотренных ст.274-277 ГК РФ,

которые применимы в определенной степени к регулированию только частных лесных

сервитутов, заключается в следующем. Сервитут может устанавливаться для обеспечения

прохода и проезда через соседний земельный участок (участок лесного фонда

или участок лесов, не входящих в лесной фонд), прокладки и эксплуатации линий

электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации,

а также других нужд собственника недвижимого имущества (лесопользователя),

которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

     Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления

сервитута, и собственником соседнего участка (лесопользователем) и подлежит

регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество.

В случае недостижения соглашения об установлении и условиях сервитута спор

разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. Дополнительно

к этим основаниям ЛК РФ предусматривает возможность установления лесных сервитутов

на основании административно-правовых актов: решений государственных органов

и органов местного самоуправления.

     Собственник земельного участка (пользователь участка лесного фонда или

участка леса, не входящего в лесной фонд), обременного сервитутом, вправе,

если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых

установлен сервитут, соразмерной платы. По требованию собственника земельного

участка (пользователя участком лесного фонда или участком леса, не входящего

в лесной фонд), обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду

отпадения оснований, по которым он был установлен. В случаях, когда земельный

участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу (участок лесного фонда

или участок леса, не входящего в лесной фонд), в результате обременения сервитутом

не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник

(лесопользователь) вправе требовать по суду прекращения сервитута. Решения

органов государственной власти и органов местного самоуправления об установлении

лесных сервитутов могут быть обжалованы в соответствии с действующим законодательством

в судебном порядке (см. также комментарии к ст.86 и 123 ЛК РФ).

Комментарий к статье 22 Кодекса

     В этой статье закреплены титулы прав лесопользования, на основании которых

допускается использование лесов. Виды титулов прав лесопользования различаются

в зависимости от категории участка леса: относится ли участок леса к категории

участков лесного фонда или к участкам лесов, не входящих в лесной фонд.

     Так, пользование участками лесного фонда допускается на следующих правах

пользования: договора аренды (см. комментарий к гл.4 ЛК РФ); безвозмездного

пользования (см. комментарий к ст.36); концессии (см. комментарий к ст.37-41)

и краткосрочного пользования (см. комментарий к ст.43). Пользование участками

лесов, не входящими в лесной фонд, допускается только на титулах безвозмездного

пользования или краткосрочного пользования.

     Следует обратить внимание на то, что право лесопользования осуществляется

на основе признания многофункционального значения лесов, то есть одновременного

использования одного и того же участка леса разными лицами и в различных целях

(подробнее об этом см. комментарий к ст.6). Практическая реализация принципа

многоцелевого (многофункционального) лесопользования состоит в том, что права

различных лесопользователей в отношении общего участка леса могут быть ограничены

в порядке, предусмотренном ст.21 ЛК РФ (см. комментарий), путем установления

лесных сервитутов.