Глава 7. Основы государственного управления в области использования,           охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов

Комментарий к статье 46 Кодекса

     В статье определены основные полномочия Российской Федерации в области

использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Определение

этих полномочий осуществлено в соответствии с Конституцией Российской Федерации

и ст.19 настоящего Кодекса, установившей федеральную собственность на лесной

фонд и леса, расположенные на землях обороны.

     Согласно ч.1 ст.9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные

ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни

и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

     В соответствии со ст.71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся

такие вопросы, как принятие и изменение федеральных законов, контроль за их

соблюдением, территория Российской Федерации, установление системы федеральных

органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование

федеральных органов государственной власти, федеральная государственная собственность

и управление ею, установлении основ федеральной политики и федеральные программы,

в частности, в области экологического развития Российской Федерации, а также

основ ценовой политики, международные отношения и договоры, стандарты, эталоны,

официальный статистический и бухгалтерский учет, федеральная государственная

служба и другие вопросы.

     Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными

и другими природными (в том числе лесными) ресурсами, разграничения государственной

собственности, природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической

безопасности, особо охраняемых природных территорий, осуществления мер по

борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, ликвидации их последствий, лесное

законодательство отнесены Конституцией Российской Федерации (п."в", "г", "д",

"з", "к" ч.1 ст.72) к предметам совместного ведения Российской Федерации и

субъектов Российской Федерации.

     Вместе с тем ч.2 ст.76 Конституции Российской Федерации установлено,

что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними

законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Именно

это положение Конституции о приоритетности федерального законодательства в

разграничении полномочий по предметам совместного ведения явилось правовой

основой четкого определения в настоящем Кодексе полномочий Российской Федерации

в области лесных отношений, позволяющих в полной мере осуществлять права собственника

лесного фонда. При этом ряд полномочий, осуществление которых ранее действовавшими

Основами лесного законодательства Российской Федерации предусматривалось совместно

с субъектами Российской Федерации (разработка федеральных программ по рациональному

пользованию лесным фондом, повышению продуктивности, воспроизводству, охране

и защите лесов в комплексе с другими природоохранными мероприятиями, определение

объемов заготовки и поставки древесины для государственных нужд, распоряжение

лесным фондом), по согласованию с ними (установление расчетной лесосеки) или

с их участием (разработка и совершенствование лесного законодательства) в

Лесном кодексе отнесены только к компетенции Российской Федерации.

     Некоторые полномочия отнесены к компетенции Российской Федерации впервые.

Так, предусмотрено осуществление Российской Федерацией функций владения, пользования

и распоряжения лесным фондом, то есть практическое исполнение всех функций

собственника лесного фонда. В Основах лесного законодательства Российской

Федерации на федеральном уровне предусматривалось только распоряжение лесным

фондом совместно с субъектами Российской Федерации.

     Впервые к полномочиям Российской Федерации отнесено проведение единой

инвестиционной политики в области использования, охраны и защиты лесного фонда

и воспроизводства лесов, установление минимальных ставок платы за древесину,

отпускаемую на корню, заключение и организация выполнения международных договоров

Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда

и воспроизводства лесов, объявление участков лесного фонда зонами чрезвычайных

экологических ситуаций и зонами экологического бедствия.

     Расширены полномочия Российской Федерации по вопросам организации и определения

порядка деятельности федерального органа управления лесным хозяйством и его

территориальных органов, что соответствует ч.1 ст.78 Конституции Российской

Федерации и Указам Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. N

1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" и от 6 сентября

1996 г. N 1326 "Вопросы федеральных органов исполнительной власти".

     К исключительной компетенции Российской Федерации отнесены также перевод

лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства

и пользованием лесным фондом и (или) изъятие земель лесного фонда в лесах

первой группы (о порядке осуществления перевода и изъятия земель см. комментарий

к ст.63 ЛК РФ).

     Как и в ранее действовавших Основах лесного законодательства Российской

Федерации, в ст.46 Лесного кодекса полномочия Российской Федерации в области

использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов не разделяются

по ветвям государственной власти (законодательная, исполнительная и судебная)

и ее уровням. Это разграничение осуществляется в соответствии с общими полномочиями

разных ветвей государственной власти, предусмотренными Конституцией (ст.84,

85, 86, 90, 102, 103, 104, 105, 108, 114, 115, 125, 126, 127, 129 и 132),

указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства, а

по специальным вопросам - настоящим Кодексом в последующих его статьях (см.

комментарий к ст.14 и др. ЛК РФ).

Комментарий к статье 47 Кодекса

     Перечень субъектов Российской Федерации установлен ст.65 Конституции

Российской Федерации.

     В главе 3 Конституции "Федеративное устройство", кроме того, определены

общие права и полномочия субъектов Российской Федерации. В ст.73 этой главы

установлено, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской

Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой

государственной власти.

     В частности, субъекты Российской Федерации (ч.4 ст.76 Конституции) вне

пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации

и субъектов Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование,

включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные

нормативные правовые акты, принимаемые субъектами Российской Федерации по

предметам совместного ведения с Российской Федерацией, должны соответствовать

федеральным законам (ч.2 ст.76 Конституции).

     Федеральные органы исполнительной власти по предметам совместного ведения

могут передавать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации

осуществление части своих полномочий, и наоборот (ст.78 Конституции).

     С учетом этих общих положений определены полномочия субъектов Российской

Федерации по вопросам использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства

лесов в ст.47 Лесного кодекса.

     Отдельные полномочия субъектов Российской Федерации, такие, как осуществление

государственного контроля за состоянием, использованием, охраной и защитой

лесного фонда и воспроизводством лесов, приостановление, ограничение и прекращение

работ, представляющих опасность для состояния и воспроизводства лесов, дублируют

аналогичные полномочия Российской Федерации, и разграничение их осуществляется

иными нормативными правовыми актами (см. комментарий к ст.47 ЛК РФ).

     Особенностью Лесного кодекса в части определения полномочий субъектов

Российской Федерации по использованию, охране, защите лесного фонда и воспроизводству

лесов является то, что в отличие от Основ лесного законодательства Российской

Федерации эти полномочия установлены без разделения по ветвям государственной

власти субъектов Российской Федерации (законодательной, исполнительной, судебной).

Разделение этих полномочий во ветвям власти должно быть осуществлено в субъекте

Российской Федерации в соответствии с общими полномочиями разных ветвей государственной

власти, определенными Конституцией Российской Федерации, указами Президента

Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, конституциями

и уставами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами

по этим вопросам.

Комментарий к статье 48 Кодекса

     Предусмотренная в статье форма разграничения предметов ведения и полномочий

между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации - Договор - получила в настоящее время широкое развитие.

     К договору о разграничении предметов ведения и полномочий, как правило,

прилагается пакет соглашений о разграничении полномочий по отдельным предметам

совместного ведения.

     Порядок осуществления деятельности по заключению договоров и соглашений

определен следующими Указами Президента Российской Федерации:

     "Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке

договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными

органами государственной власти и органами государственной власти субъектов

Российской Федерации" от 20 июня 1994 г. N 1499*(34);

     "Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов

ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и

органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной

передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной

власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации" от

12 марта 1996 г. N 370*(35).

     "О внесении изменений в Положение о порядке работы по разграничению предметов

ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и

органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной

передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной

власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденное

Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 370" от 25 ноября

1996 г. N 1593*(36).

     Правовой основой заключения договоров и соглашений о разграничении предметов

ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации

и органами государственной власти субъектов Российской Федерации является

Конституция Российской Федерации (ст.71, 72, 73, 76 и 78), а также Федеративный

и иные государтвенно-правовые договоры в той мере, в какой они соответствуют

Конституции. Никакие новые договоры не могут изменить или отменить конституционные

положения по разграничению предметов ведения и полномочий Российской Федерации

и ее субъектов.

     На практике инициатива разработки договора и соглашений о разграничении

предметов ведения и полномочий принадлежит субъектам Российской Федерации.

     В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 ноября

1996 г. N 1593 обязательным условием начала работы с проектами договоров является

проведение предварительной экспертизы конституций и уставов конкретных субъектов

Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации

и в случае их противоречия - приведение законодательства субъектов Российской

Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

     Согласно Положению, утвержденному Указом Президента Российской Федерации

от 12 марта 1996 г. N 370:

     - договор не может устанавливать или изменять конституционный статус

субъекта Российской Федерации;

     - в нем не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения

Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации

и субъектов Российской Федерации, установленных ст.71 и 72 Конституции Российской

Федерации;

     - не подлежат передаче полномочия федеральных органов государственной

власти, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности Российской

Федерации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов

на всей территории Российской Федерации.

     В договорах могут конкретизироваться предметы совместного ведения, специфические

для данного субъекта Российской Федерации вследствие географических, экономических,

социальных, национальных и иных особенностей субъекта Российской Федерации.

     Помимо договоров, на основе ст.72 Конституции могут быть заключены специальные

соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам ведения между

органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Эти соглашения

являются неотъемлемой частью договора и могут быть подписаны в любое время

после его заключения.

     Предварительное рассмотрение вопросов подготовки договоров и соглашений,

их правового обеспечения осуществляет Комиссия при Президенте Российской Федерации

по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между

федеральными органами государственной власти и органами государственной власти

субъектов Российской Федерации. В состав Комиссии входят представители на

уровне министров и их заместителей всех основных федеральных министерств,

а также Государственной Думы и Совета Федерации. Комиссия осуществляет экспертизу

проектов договоров и соглашений, обеспечивает взаимодействие федеральных органов

исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской

Федерации по вопросам, связанным с подготовкой и согласованием проектов договоров

и соглашений. Комиссия представляет договоры Президенту Российской Федерации

и соглашения Председателю Правительства Российской Федерации на рассмотрение

и утверждение вместе со своими заключениями.

     Договор подписывают Президент Российской Федерации и уполномоченное лицо

субъекта Российской Федерации, а соглашения о разграничении полномочий по

конкретным предметам ведения - Председатель Правительства Российской Федерации

и уполномоченное лицо субъекта Российской Федерации.

     Договоры и соглашения вступают в силу с момента их официального опубликования.

Споры по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий разрешаются

по взаимному согласию. В случае, если согласие не достигается, возможно вынесение

спорных вопросов на рассмотрение Конституционного, Верховного или Высшего

Арбитражного Судов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

     Разграничение полномочий по вопросам использования охраны и защиты лесного

фонда, воспроизводства лесов в сложившейся на данный момент практике находит

выражение в виде специальных соглашений по разграничению полномочий в области

использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, а также соглашений

по владению, пользованию и распоряжению лесными ресурсами на территории конкретного

субъекта Российской Федерации (см. комментарий и ст.14 ЛК РФ).

     Наряду с заключенными соглашениями о разграничении полномочий между органами

государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти

субъектов Российской Федерации по вопросам лесных отношений в настоящее время

существует практика заключения соглашения между ФСЛХ и органом исполнительной

власти субъекта Российской Федерации.

     Так, в январе 1997 года подписано Соглашение по использованию, воспроизводству,

охране и защите лесов на территории Иркутской области между Федеральной службой

лесного хозяйства и Администрацией Иркутской области, позволившее более конкретно

определить полномочия сторон в области управления лесным хозяйством, охраны

его от пожаров, а также обеспечения функционирования Прибайкальского национального

парка.

Комментарий к статье 49 Кодекса

     В отличие от ранее действовавших Основ лесного законодательства Российской

Федерации, достаточно подробно определявших компетенцию местных представительных

и исполнительных органов власти, в ст.49 Лесного кодекса установлено только

то, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными

полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства

лесов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

     Статьей 12 Конституции Российской Федерации определено, что органы местного

самоуправления не входят в систему органов государственной власти и в пределах

своих полномочий действуют самостоятельно. В соответствии со ст.132 Конституции

они самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают

и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют

охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

     Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными

полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых

средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (см. комментарий

к ст.15 ЛК РФ).

     В Лесном кодексе Российской Федерации не предусмотрена передача каких-либо

полномочий по использованию, охране, защите лесного фонда и воспроизводству

лесов органам местного самоуправления: они принимают участие в этих процессах

на некоторых стадиях (см. ст.21, 34, 67 и др. ЛК РФ).

     В случае необходимости субъекты Российской Федерации могут передать часть

своих полномочий по использованию, охране и защите лесного фонда, а также

воспроизводству лесов органам местного самоуправления в законодательном порядке.

Комментарий к статье 50 Кодекса

     Существуют разные мнения по поводу принципов вообще и принципов государственного

управления в частности. Одни считают наличие принципов в законе его недостатком,

проявлением многословия, показателем "расплывчатости", а сами принципы - словами,

декларациями, не несущими даже смысловой нагрузки. Другие не согласны с такой

точкой зрения: принципы - это основополагающие начала, основные положения,

подходы к решению вопроса, мероприятию, к его содержанию, концепции, целям

и задачам. В науке принципы играют огромную роль, недаром существует понятие

принципиального подхода к решению тех или иных, прежде всего научных, проблем.

Тем более, будучи закреплены законом, они становятся "законными", "законодательными",

обязательными.

     Даже различные термины и понятия закона нуждаются в толковании. Они могут

быть истолкованы с позиции доктрины, науки и, следовательно, в известной мере

субъективно. Когда же понятия и термины включаются в закон (в его преамбулу

или статью), они (а соответственно и их толкование) приобретают значение официальных.

По такому пути идет в последнее время законотворчество Российской Федерации:

в законах даются перечни терминов и понятий и их раскрытие, толкование. Тем

существеннее это для принципов. Принципы государственного управления становятся

"каркасом", на котором зиждится, строится все "здание" закона и осуществляется

вся многогранная деятельность в соответствующей области, в данном случае лесных

отношений.

     В настоящей статье ЛК РФ сформулированы и закреплены лишь основные принципы.

Первый принцип - принцип устойчивого развития, упомянутый также в ст.2 Кодекса,

приобретает сегодня все большее значение. Указом Президента Российской Федерации

от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому

развитию"*(37) утверждена представленная Правительством Российской Федерации

Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Правительству

предложено при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития,

подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений

учитывать положения данной Концепции, разработать и внести на рассмотрение

Президента Российской Федерации проект государственной стратегии устойчивого

развития Российской Федерации.

     В Концепции говорится, что представляется необходимым и возможным осуществить

в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий

сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения

благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения

потребностей нынешнего и будущих поколений людей. Социально-экономическое

развитие общества в XX веке, в основном ориентированное на быстрые темпы экономического

роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде.

Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового

сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности.

     Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности

самовосстановления оказались небезграничными. Возросшая мощь экономики стала

разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя

огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по

сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла

реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.

     Идеи устойчивого развития оказываются созвучными традициям, духу и менталитету

России. Они могут сыграть важную роль в консолидации российского общества,

в определении государственных приоритетов и перспектив социально-экономических

преобразований. Вывод Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992

года в Рио-де-Жанейро о том, что на пороге XXI века "человечество переживает

решающий момент своей истории", особенно актуален для России, освобождающейся

от старых идеологических догм и выходящей на новый путь развития.

     Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности,

сокращение доли государственной собственности позволяет создать экономические

условия, обеспечивающие высокую деловую активность. При этом повышаются роль

государства - гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности,

действенность государственного управления и контроля в области охраны природы.

Демократизация общественной жизни позволяет повысить роль граждан и негосударственных

организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений с учетом

экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного

регулирования должны сформировать экономические стимулы бережного отношения

к природным ресурсам и окружающей среде для субъектов хозяйственной деятельности.

     Характер происходящих процессов свидетельствует о реальных возможностях

формирования в России социально-экономической системы, способной осуществить

переход к устойчивому развитию. При этом подразумевается последовательное

решение ряда принципиальных задач: в процессе выхода страны из нынешнего кризиса

обеспечить стабилизацию экологической ситуации; добиться коренного улучшения

состояния окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности

в рамках институциональных и структурных преобразований, позволяющих обеспечить

становление новой модели хозяйствования и широкое распространение экологически

ориентированных методов управления; ввести хозяйственную деятельность в пределы

емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих

технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного

и общественного потребления.

     Основными направлениями перехода России к устойчивому развитию являются:

     создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование

действующего законодательства, определяющего, в частности, экономические механизмы

регулирования природопользования и охраны окружающей среды;

     разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление

пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера

воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни,

сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической

системы и ее отдельных элементов;

     оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны,

определение допустимого на них антропогенного воздействия;

     формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития

и создание соответствующей системы воспитания и обучения.

     Переход к устойчивому развитию потребует скоординированных действий во

всех сферах жизни общества, адекватной переориентации социальных, экономических

и экологических институтов государства, регулирующая роль которого в таких

преобразованиях является основополагающей. Одним из основных условий перехода

к устойчивому развитию является обеспечение прав и свобод граждан. Движение

к этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в качестве

системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство и гражданское

общество.

     Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений,

следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности,

осуществление хозяйственных мероприятий преимущественно на уже освоенных территориях

и отказ от реализации любых проектов, которые наносят невосполнимый ущерб

окружающей среде или экологические последствия которых недостаточно изучены.

Переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен только

в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов.

Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики

страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации,

что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода

к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции

этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого

развития.

     Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать

федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей, предусматривающий,

в частности: формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего

социально-экономическое развитие, в том числе природопользование и антропогенное

воздействие на окружающую среду; выполнение природоохранных мероприятий на

селитебных незастроенных территориях городов, других населенных пунктов и

в пригородных зонах, включая их санитарную очистку, рекультивацию земель,

озеленение и благоустройство; осуществление мер по оздоровлению населения,

развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарно-эпидемиологического

благополучия; развитие сельского хозяйства на основе экологически прогрессивных

агротехнологий, адаптированных к местным условиям, реализация мер по повышению

плодородия почв и их охране от эрозии и загрязнения, а также создание системы

социальной защиты сельского населения; реконструкцию региональной промышленной

системы с учетом хозяйственной емкости локальных экосистем.

     Важное значение может иметь разработка комплексных межрегиональных схем,

охватывающих территории нескольких субъектов Российской Федерации. Программы

и прогнозные документы федерального уровня должны служить ориентиром при разработке

региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе с соответствующими

правовыми актами и нормативами определять экономические условия их реализации.

     На современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные

условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутреннее сбалансированного

функционирования триады - природа, население, хозяйство. При этом механизмы

разработки и принятия решений должны быть ориентированы на соответствующие

приоритеты, учитывать последствия реализации этих решений в экономической,

социальной, экологической сферах и предусматривать наиболее полную оценку

затрат, выгод и рисков с соблюдением следующих критериев: никакая хозяйственная

деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызываемого

ущерба; ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только

может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов.

     Роль России в решении планетарных природоресурсных и экологических проблем

определяется обладанием большими по площади территориями, прежде всего лесными,

практически не затронутыми либо мало затронутыми хозяйственной деятельностью

и являющимися резервом устойчивости всей биосферы в целом. Необходимо продолжить

усилия по основным направлениям международной деятельности России в области

охраны окружающей среды, в том числе по сохранению биоразнообразия; защите

озонового слоя от истощения; предотвращению антропогенного изменения климата;

охране лесов и лесовосстановлению; борьбе с опустыниванием; развитию и совершенствованию

системы особо охраняемых природных территорий; обеспечению безопасного уничтожения

химического и ядерного оружия и др.

     Переход к устойчивому развитию - процесс весьма длительный, так как требует

решения беспрецедентных по масштабу социальных, экономических и экологических

задач. По мере продвижения к устойчивому развитию само представление о нем

будет меняться и уточняться, потребности людей - рационализироваться в соответствии

с экологическими ограничениями, а средства удовлетворения этих потребностей

- совершенствоваться. Поэтому реализация принципов устойчивого развития должна

рассматриваться поэтапно.

     Начальный этап перехода России к устойчивому развитию предопределен необходимостью

решения острых экономических и социальных проблем, но поскольку именно они

формируют главные целевые ориентиры данного этапа, особенно важно строго соблюдать

в этот период обоснованные экологические ограничения на хозяйственную деятельность.

Одновременно следует разработать программы оздоровления окружающей среды в

зонах экологического кризиса и начать их планомерное выполнение, наметить

комплексные меры по нормализации обстановки на экологически неблагополучных

территориях и подготовить организационную основу реализации этих мер.

     На следующем этапе должны осуществляться основные структурные преобразования

в экономике, технологическое обновление, существенная экологизация процесса

социально-экономического развития. На этом этапе экологическое благополучие

территории страны обеспечивается прежде всего за счет рационализации использования

богатого природного потенциала России и снижения его относительных затрат

на душу населения. В дальнейшем постепенно должна решаться проблема гармонизации

взаимодействия с природой всего мирового сообщества. Россия, на долю которой

приходится значительная часть ненарушенных экосистем, будет играть в этом

процессе одну из ключевых ролей. Движение человечества к устойчивому развитию

в конечном счете приведет к формированию предсказанной В.И.Вернадским сферы

разума (ноосферы), когда мерилом национального и индивидуального богатства

станут духовные ценности и знания Человека, живущего в гармонии с окружающей

средой (см. также: Боголюбов С.А. Экологическое законодательство и правовая

реформа в экологии // Журнал российского права. 1997. N 1. С. 47-58; Комментарий

к Водному кодексу Российской Федерации. М., 1997).

     Принцип устойчивого ведения лесного хозяйства требует сбалансированного

учета экономических интересов общества на данном этапе развития и необходимости

улучшения состояния окружающей природной среды. Таким образом, в условиях

рыночной экономики при осуществлении многообразного лесопользования необходимо

обеспечивать соблюдение требований по охране окружающей среды и сохранению

всех средообразующих свойств леса.

     Главным принципом ведения лесного хозяйства и использования полезностей

леса является принцип рационального многоцелевого непрерывного неистощительного

лесопользования.

     Обязательным условием организации рационального лесопользования, наряду

с требованием охраны окружающей природной среды, является в настоящее время

учет конъюнктуры рынка сбыта лесных ресурсов.

     Непрерывное неистощительное пользование лесом (определенный в течение

длительного времени размер пользования лесными ресурсами, который не приводит

к их последующему уменьшению и ухудшению качества) обусловлено чрезвычайно

большой длительностью цикла воспроизводства лесных ресурсов.

     В связи с этим государственное управление использованием, охраной, защитой

лесного фонда и воспроизводством лесов должно непременно учитывать необходимость

согласования по срокам и объемам использования лесных ресурсов с их воспроизводством.

Ведение лесного хозяйства в лесах должно обеспечивать постоянное сохранение

и умножение всех полезных свойств леса, непрерывное, неистощительное и рациональное

пользование, повышение качества и продуктивности лесов, охрану их от пожаров,

защиту от вредителей и болезней, рациональное использование земель лесного

фонда.

     Принцип непрерывного и неистощительного лесопользования включает в себя

все основные направления лесохозяйственной деятельности и обеспечивается нормированием

изъятия лесных ресурсов и соблюдением необходимых лесоводственных требований

при рубках леса и других видах лесохозяйственной деятельности.

     Совокупность лесохозяйственных, технологических и экономических мероприятий,

согласованных с зонально-типологическими и экономическими условиями, называется

региональными системами ведения лесного хозяйства.

     Системы разрабатываются научными и проектными организациями для различных

регионов и призваны практически обеспечивать сбалансированное изъятие и воспроизводство

лесных ресурсов или непрерывное неистощительное лесопользование в неизменных

либо относительно равномерных объемах.

     Нарушение сбалансированности изъятия и воспроизводства того или иного

ресурса приводит к нарушениям требований непрерывного и неистощительного лесопользования

и спаду объемов данного ресурса с отрицательными экономическими, а иногда

и экологическими последствиями.

     Принцип несовместимости реализации функций государственного управления

в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов

с осуществлением рубок главного пользования и переработки древесины, полученной

при этом, означает для государственных органов управления лесным хозяйством

всех уровней, включая и лесхозы, запрет заниматься рубками главного пользования.

     Основные усилия государственных органов управления лесным хозяйством

должны быть направлены на организацию лесопользования на основе аренды и продажи

древесины на корню. Следует отметить, что в настоящее время, в условиях резкого

спада лесопромышленного производства, развала лесозаготовительной промышленности,

использования расчетной лесосеки по хвойному хозяйству на 25% и мягколиственному

на 20%, сохранение принципа запрета на главное пользование в районах с низким

качеством древесных ресурсов может отрицательно сказаться на состоянии лесов.

Более целесообразно было бы, на наш взгляд, установить ограничения, аналогичные

принятым для рубок промежуточного пользования и при отсутствии лесопользователей

разрешить вести рубки главного пользования всем организациям без ограничений

(см. также комментарий к ст.71 ЛК РФ).