Глава 8. Система органов исполнительной власти, осуществляющих   государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов

Комментарий к статье 51 Кодекса

     Данная глава Лесного кодекса Российской Федерации включает ст.51 - о

федеральных органах исполнительной власти, 52 - об органах исполнительной

власти субъектов Российской Федерации и 53 - о федеральном органе управления

лесным хозяйством.

     Следует отметить, что эта глава Кодекса ограничивается вышеназванной

системой органов исполнительной власти. В то же время согласно ст.14 ЛК РФ

от имени Российской Федерации и субъектов Федерации в лесных отношениях соответственно

участвуют органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной

власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции (см. комментарий

к ст.14). А в соответствии со ст.10 Конституции Российской Федерации государственная

власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную,

исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной

власти самостоятельны.

     В регулировании лесных отношений реально задействованы не только исполнительная,

но и другие ветви государственной власти на уровне как Российской Федерации,

так и ее субъектов. Взаимодействие этих ветвей государственной власти осуществлялось

уже на стадии подготовки проекта данного Кодекса, принятие которого не означает

завершения законодательной деятельности в области лесных отношений. Предшествующие

Кодексу Основы лесного законодательства Российской Федерации просуществовали

лишь три с небольшим года, хотя через год после их принятия, на III Всероссийском

съезде лесничих (1994 г.) уже были высказаны предложения по улучшению ряда

положений этого закона. В процессе реализации данного Лесного кодекса на практике

также могут возникнуть предложения по его дальнейшему совершенствованию, учет

которых должна вести исполнительная власть.

     Ей предстоит непростая работа по приведению лесного нормативно-правового

массива субъектов Федерации в соответствие с данным Кодексом, если учесть

накопившиеся за годы перестройки противоречия, которые непременно потребуют

разрешения. Так, например, ряд субъектов Федерации, главным образом республики,

по принятым ими ранее лесным законам считают, что леса, как и другие виды

природных ресурсов, находятся в их собственности. Это правовое положение было

закреплено в Федеративном договоре, а также в некоторых двусторонних договорах

между Российской Федерации и ее отдельными субъектами. Опираясь на упомянутые

договоры, некоторые главы администраций субъектов Федерации (например, Республика

Карелия) высказались о возможности обращения в Конституционный Суд для разрешения

спорных положений.

     Что касается органов судебной ветви государственной власти, следует иметь

в виду, что от их дееспособности и объективности в процессе взаимодействия

с исполнительной ветвью власти также в немалой степени зависит эффективность

государственного управления лесами. Об этом приходится напоминать, учитывая,

что большая часть лесных нарушений не находила своевременного и надлежащего

рассмотрения со стороны судебных органов.

     Согласно ст.72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации

и субъектов Российской Федерации находится обеспечение соответствия конституций

и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев,

областей, в частности лесного законодательства (п."к"), Конституции Российской

Федерации и федеральным законам. Следовательно, лесные законы субъектов Федерации

теперь должны быть приведены в соответствие с основными положениями Лесного

кодекса, в том числе в части признания федеральной собственности на лесной

фонд во всех субъектах Российской Федерации, и в эту работу обязаны внести

свой вклад все ветви государственной власти.

Комментарий к статье 52 Кодекса

     Соотношение органов исполнительной власти на разных уровнях управления

лесами обусловливается их полномочиями, а также характером экономических и

иных лесных отношений в рамках проводимых Правительством Российской Федерации

экономических реформ, связанных с переходом к рыночной экономике. Полномочия

органов государственной власти по осуществлению государственного управления

лесами, определяются, во-первых, федеральной собственностью на лесной фонд

и на леса, расположенные на землях обороны (ст.19 ЛК РФ). Правда, при этом

допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской

Федерации, если на этот счет будет принят соответствующий федеральный закон.

Во-вторых, и это немаловажное обстоятельство, согласно ст.72 Конституции вопросы

владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, а следовательно,

лесами и лесными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации

и ее субъектов. Это положение соответственно отражено в разделении полномочий

между Российской Федерации и ее субъектами для осуществления государственного

управления лесами как федеральной собственностью.

     Рыночные отношения, переход к которым осуществляется путем проводимых

Правительством радикальных реформ, строятся на балансе интересов, главным

образом экономических, между владельцами лесов и различными лесопользователями

как двумя главными субъектами лесных отношений. Государство в этих отношениях

выступает в двоякой роли: в роли федерального собственника на лесной фонд

и в роли посредника, регулирующего через свои органы власти отношения между

владельцем и пользователями лесов. Государственное управление лесами в данном

случае сводится к государственному управлению ими как федеральной собственностью

и к системе государственных мер регулирования рыночного механизма отношений

между владельцем лесного фонда и различными лесопользователями. Большинство

полномочий Российской Федерации и ее субъектов, отраженных в гл.7 Лесного

кодекса, относятся к системе государственных мер регулирования лесных отношений

в ходе проводимых реформ.

     Особенностью данного Кодекса в отличие от предшествующих Основ лесного

законодательства Российской Федерации является преобладание распорядительных

функций в части лесопользования на уровне исполнительных органов субъектов

Федерации. В этой части лишь решение вопросов концессии и перевода земель

из лесов первой группы относится к прерогативе федеральных органов исполнительной

власти.

     Однако к сфере государственного управления и исключительной ответственности

системы органов государственной власти относится сохранение, рациональное

использование и воспроизводство круга ресурсов и услуг леса, не имеющих рыночной

стоимости и объединяемых в зарубежной практике понятием "общественные блага",

то есть неделимые между индивидуальными пользователями. К числу их относятся:

многообразные средообразующие функции леса, стабилизирующие важные жизнеобеспечивающие

процессы, которые протекают в биосфере; социальные, культурные полезности

леса; сохранение биоразнообразия и всей природной среды, связанной с лесами

(см. комментарии к ст.14, 51 и 53 ЛК РФ).

Комментарий к статье 53 Кодекса

     В статьях 51 и 52 ЛК РФ отмечается, что государственное управление лесами

в процессе их охраны, использования и воспроизводства может осуществляться

непосредственно через исполнительные органы власти Российской Федерации и

ее субъектов или через специально уполномоченные органы федерального органа

управления лесным хозяйством. Это следует подчеркнуть: федеральный орган управления

лесным хозяйством существовал, существует, и очевидно, что потребность в нем

сохранится и в будущем. Достоинство данного Кодекса в том, что в нем впервые

четко обозначена вертикаль, показывающая взаимосвязь и преемственность всех

уровней государственного управления лесами, включая территориальные органы

на уровне субъекта Федерации и его местные (низовые) федеральные органы управления,

представляемые лесхозами. Именно при таком преемственном соподчинении возможно

обеспечение единой государственной политики в управлении лесами. Их полномочия

вытекают из тех полномочий, которые соответственно уровням определены для

Российской Федерации и ее субъектов (ст.46, 47 и 48 ЛК РФ). Однако полнота

реализации этих полномочий, а следовательно, и эффективность управления лесами

будет зависеть от статуса специально уполномоченного федерального органа,

который, в свою очередь, в немалой степени предопределяет эффективность его

взаимодействия с органами государственной исполнительной власти Российской

Федерации и ее субъектов*(38).

     Нынешний федеральный орган управления лесами, представляемый Федеральной

службой лесного хозяйства России, занимает одну из самых низких ступеней в

иерархии органов исполнительной власти Российской Федерации. Значимость его

оказалась приниженной даже по сравнению с Гослеспромом, выступающим в ранге

государственного комитета, хотя он представляет интересы предпринимательских

структур, являющихся лесопользователями. На форумах лесной общественности

не раз звучал призыв к Правительству и Президенту Российской Федерации о необходимости

поднять статус федерального органа управления лесами до уровня министерства.

Такие предложения вносились и "классиками" лесной науки. Известный в прошлом

деятель отечественного лесоведения, профессор М.М.Орлов еще в 30-е гг. писал

о том, что Россия как самая многолесная держава самим своим положением в мировом

лесном балансе требует для эффективного управления своими лесными богатствами

воссоздания центрального государственного органа управления лесами на уровне

министерства, приравниваемого в то время к наркомлесу.

     Территориальные федеральные органы управления лесами на практике выступают

под разными названиями (министерства, комитеты, управления), что не меняет

их сути. Но нередко они теряют свою самостоятельность, входя даже в многолесных

регионах в объединенные органы управления, занимающиеся также либо иными природными

ресурсами (в Республике Коми), либо лесной промышленностью (в Вологодской

области), что противоречит потенциальному статусу федерального органа управления

лесами и мешает осуществлению возложенных на него функций. Это положение на

практике требует корректировки.

     Однако, как бы ни был высок даже в будущем статус федерального органа

управления лесами и его территориальных подразделений, он не обойдется без

взаимодействия и активной поддержки в выполнении своих полномочий со стороны

исполнительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов. Мало того,

при делегировании полномочий специальному федеральному органу нельзя снимать

ответственности с исполнительных органов власти Российской Федерации и ее

субъектов, которые в силу своей общей компетенции могут и должны осуществлять

координацию и согласованное управление многими другими отраслями и сферами

общественной жизни, не допуская принижения роли и ограничения практических

возможностей в развитии всего лесного сектора экономики в общих программах

социально-экономического развития страны и ее экологической безопасности.

     Это следует подчеркнуть, потому что неоправданное отставание в развитии

лесного хозяйства и других лесных отраслей на протяжении, к сожалению, всей

обозримой истории России имело в качестве первопричины недооценку верхними

уровнями государственной исполнительной власти роли лесов, лесного хозяйства

и всего лесного сектора в развитии национальной экономики и общего благосостояния

страны. Исправить это неблагополучное положение можно только по линии двустороннего

активного взаимодействия системы государственных исполнительных органов власти

Российской Федерации и ее субъектов со специально уполномоченными федеральными

(и в их составе территориальными) органами управления лесами.

     Это взаимодействие может быть обеспечено при подготовке и реализации

согласованных общих и специальных программ, законов, а также при проведении

налоговой, финансовой и инвестиционной политики, составляющих в целом экономический

и правовой механизм реализации программ. Именно вследствие отсутствия такой

согласованности лесное хозяйство до последнего времени не располагало даже

узаконенной системой финансирования, что ставило под сомнение реальные возможности

государственного управления лесами как федеральной собственностью в части

их охраны и защиты (например, от пожаров и вредителей), не говоря уже о воспроизводстве

изымаемых ресурсов, без чего немыслимо осуществлять неистощительное лесопользование

и тем более сохранять биоразнообразие.

     Эффективное государственное управление лесами как федеральной собственностью

требует сбалансированной системы взаимодействия органов государственной власти

Российской Федерации и ее субъектов со всей вертикалью специально уполномоченных

федеральных органов управления лесами, включая территориальные органы управления.

Однако в упомянутой иерархии органов управления лесами слабым звеном может

оказаться орган управления лесами, каждодневно действующий в условиях конкретной

реальности, непосредственно в лесу, на земле. Обозначенные в Кодексе функции

лесхозов и входящих в их состав лесничеств, а тем более стимулы для проявления

инициативы и предприимчивости могут оказаться недостаточными как для надлежащей

реализации лесного дохода (основной статьи финансирования лесного хозяйства),

так и для укрепления всей социально-экономической инфраструктуры на лесной

земле (включая строительство дорог для интенсивного использования лесов и

хозяйства в них), на которой держится федеральная вертикаль управления лесами.

Вместе тем и эти местные органы управления лесами не могут эффективно работать

без взаимодействия с населением и представляющими его интересы органами местного

самоуправления. Данный вопрос требует внимательного к себе отношения с целью

достижения баланса интересов с точки зрения управленческой вертикали.

     В ст.53 отмечается, что федеральный орган управления лесным хозяйством

в целях рационализации использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов

создает специализированные организации по охране лесов от пожаров, по борьбе

с вредителями и болезнями леса, лесоустроительные организации и другие. В

данном случае перечислены организации, имеющие неоднозначный, а порой и неопределенный

статус в системе управления лесами. К ним примыкают научно-исследовательские

организации, без которых трудно представить государственное управление лесами

и которые вместе с тем требуют для своей защиты государственного статуса в

системе федерального органа управления лесами. Статуса государственных учреждений

в составе федеральных органов управления лесами требуют и организации, связанные

с лесоустройством, в силу того что они должны обеспечивать независимый от

чьих-либо внешних влияний государственный учет лесов и всех земель лесного

фонда и проект плана устойчивого управления этим объектом как имуществом федеральной

собственности в национальных интересах.

     В целом гл.8, представленная ст.51, 52, 53 Лесного кодекса, является

более прогрессивной ступенью в развитии системы органов исполнительной власти

с целью осуществления государственного управления лесами по сравнению с предшествующим

лесным законодательством.

     Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994

г. N 808 на Федеральную службу лесного хозяйства возложены функции государственного

управления в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов;

государственного контроля за использованием, воспроизводством, охраной и защитой

лесов; ведения государственного учета лесов и государственного лесного кадастра;

охраны лесов от пожаров, самовольных порубок и других действий, наносящих

ущерб лесу (см. также комментарий к ст.13 ЛК РФ).