§ 4. Надзор за законностью возбуждения уголовных дел

Возбуждение уголовного дела является ответственной стадией уголовного судопроизводства. Законное, обоснованное и своевремен-

IV. Надзор за исполнением законов следственными органами              

==159

ное возбуждение уголовного дела является одним из необходимых условий как быстрого и полного раскрытия преступления, так и его полного, объективного и всестороннего расследования. И наоборот, незаконное, необоснованное, несвоевременное (запоздалое) возбуждение уголовного дела приводит к утрате доказательств содеянного, к снижению актуальности события совершенного преступления, а в конечном итоге — к оставлению безнаказанными лиц, совершивших преступления, в том числе и особо опасные, такие как бандитские налеты, умышленные убийства, разбойные нападения, грабежи и иные тяжкие преступления.

Изучение практики свидетельствует, что многие заявления и сообщения о преступлениях не получают должного реагирования из-за несвоевременного возбуждения уголовных дел. Например, при проверке нераскрытых преступлений, совершенных в отдельных регионах РФ, установлено, что только пятая часть из этих дел возбуждена в день совершения преступления, хотя в заявлениях и сообщениях содержались достаточные данные о совершенных преступлениях.

Не менее опасна и другая крайность — это непродуманное, поспешное возбуждение дела, что влечет за собою незаконные и необоснованные задержания и аресты, обыски и выемки, необоснованное предъявление обвинения, а в конечном счете — незаконное и необоснованное осуждение граждан.

Незаконное, необоснованное и к тому же поспешное возбуждение уголовных дел носило особенно распространенный характер, когда критерием раскрытия преступлений являлось вынесение органом дознания или следователем постановления о возбуждении уголовного дела.

Этот критерий был введен Инструкцией МВД СССР № 249 от 11 ноября 1970 г., согласованной с Прокуратурой Союза ССР. Органы дознания и следователи, стремясь побыстрее отчитаться перед руководством о раскрытии преступлений, допускали нередко незаконное и необоснованное возбуждение уголовных дел. Этот критерий не выдержал испытания временем и в том же порядке (Инструкция МВД СССР от 1 декабря 1980 г.) был перенесен на момент предъявления обвиняемому обвинения. Однако и этот критерий оказался несовершенным: если с его введением заметно снизилось количество незаконных и необоснованных решений о возбуждении уголовных дел, то, начиная с 1981 г., стало заметно возрастать количество лиц, необоснованно привлекаемых к уголовной ответственности. Существенные изменения в определении критерия раскрытия преступления были внесены совместным указанием Генерального прокурора СССР и Министра внутренних дел СССР № 91/11 от 19 ноября 1987 г. "О введении единого критерия оценки раскрытого преступления и внесении изменений в Инструкцию о едином учете преступлений". В соответствии с этими указаниями преступ-

К оглавлению

==160

      Курс прокурорского надзора

ление следует считать раскрытым лишь тогда, когда по уголовному делу окончено производство и прокурор утвердил обвинительное заключение. Этот критерий является действующим и на сегодня. Введение нового критерия сразу же отразилось на состоянии раскрытия преступлений. Если до 1988 г. нераскрытыми значились б— 7% от общего числа зарегистрированных преступлений, то в последующие годы это количество возросло до 40—50%, что примерно правильно отражает состояние раскрываемости преступлений.

Несмотря на весьма существенное снижение количества необоснованных и незаконных постановлений о возбуждении уголовного дела, тем не менее органы дознания и следствия, в особенности органы дознания, принимают еще немало незаконных решений о возбуждении уголовных дел, многие из которых отменяются прокурорами. Достаточно сказать, что органы прокуратуры ежегодно отменяют свыше 50 тыс. незаконных и необоснованных постановлений. Если к тому же учесть, что в процессе расследования за отсутствием состава и события преступления прекращается около 10% уголовных дел, находящихся в производстве следователей и органов дознания, то станет понятным, что для этих органов не стало основополагающим правилом — относиться с должной ответственностью к законности и обоснованности возбуждения уголовных дел.

О существенных недостатках при решении вопросов о возбуждении уголовных дел свидетельствует весьма значительное увеличение количества оправдательных приговоров по уголовным делам, большинство из которых было возбуждено необоснованно. Активность судов в .вынесении оправдательных приговоров особенно возросла начиная с 1987 г. Этому в известной степени способствовали "призывы" Пленума Верховного Суда СССР (постановление от 5 декабря 1986 г. "О дальнейшем укреплении законности при осуществлении правосудия"). И в самом деле, если за 1986 г. суды постановили оправдательных приговоров в отношении 1340 чел., то в 1987 г. это количество составило уже 2206, в 1988 г. — 2395, в 1989 г. — 2472'.

Судами Российской Федерации только за 1993 г. было постановлено 3157 оправдательных приговоров2. Тенденция роста числа оправдательных приговоров продолжается и в настоящее время.

К количеству оправдательных приговоров необходимо добавить значительное число прекращенных производством дел в кассационной и надзорной инстанции.

Было бы неправильным утверждать, что постановление судами оправдательных приговоров и вынесение вышестоящими судебными инстанциями определений (постановлений) о прекращений

' См.: Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 3. С. 22. 2 См.: Российская юстиция. 1994. № 5. С. 52.

IV. Надзор за исполнением законов следственными органами              

==161

уголовных дел производством связано во всех случаях с незаконным и необоснованным возбуждением уголовных дел. Есть немало уголовных дел, по которым оправдательные приговоры вынесены в связи с другими основаниями. Однако в большом числе случаев принятию судами указанных выше решений, как правило, предшествует неправильное решение органов дознания и следствия о возбуждении уголовного дела.

Оценивая процессуальные последствия необоснованного возбуждения дел, нельзя не обратить внимание на весьма существенное увеличение числа уголовных дел, возвращенных судами на дополнительное расследование по ходатайству прокурора, убедившегося в ходе судебного заседания в отсутствии достаточных оснований для обвинительного приговора. Большая часть таких дел впоследствии была прекращена по реабилитирующим основаниям, многие из них были прекращены без выполнения каких-либо следственных действий. Из общего числа оконченных расследованием уголовных дел ежегодно прекращаются производством около 25%, в том числе около 10% прекращаются за отсутствием события и состава преступления. Около 5% дел прекращается вследствие недоказанности участия обвиняемого в совершении преступления и вследствие изменения обстановки.

Анализ многих уголовных дел, прекращенных вследствие недоказанности участия обвиняемого в совершении преступления (ч. 2 ст. 208 УПК в редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 августа 1983 г.)1, показывает, что большинство таких дел было в свое время возбуждено поспешно, без глубокого анализа поводов и оснований к их возбуждению.

Изучение большого числа уголовных дел, приостановленных производством, показало, что определенная часть из них была также возбуждена необоснованно.

Возбуждение уголовного дела является самостоятельной стадией уголовного процесса. Конструкция УПК позволяет сделать именно такой вывод, так как возбуждению уголовного дела посвящена специальная глава 8 (ст. 108—116). В ней дается законодательное регулирование поводов и оснований к возбуждению уголовного дела, порядка возбуждения и отказа в возбуждении дела, производства последующих за этим процессуальных действий.

Специальная ст. 116 УПК посвящается прокурорскому надзору за законностью и обоснованностью возбуждения уголовных дел. Достаточно подробная правовая регламентация возбуждения уголовного дела подчеркивает важное процессуальное значение этой стадии. Между тем некоторые следователи и прокуроры не учитывают не только важного процессуального, но и политического зна-

' См.: ВВС РСФСР. 1983. № 32. Ст. 1153.

==162

      Курс прокурорского надзора

чения этой стадии, так как она, эта стадия, напрямую связана с соблюдением конституционных прав неприкосновенности личности и жилища, презумпции невиновности, а с другой стороны — обеспечением основополагающего принципа уголовного процесса о неотвратимости наказания за совершенное преступление.

Уголовно-процессуальный закон дает исчерпывающий перечень субъектов возбуждения уголовных дел. К их числу относятся суд, прокурор, следователь и орган дознания (ст. 112 УПК)1. Приведенный перечень субъектов расширенному толкованию не подлежит. В связи с анализом этой и иных норм УПК возникает проблема.

Она связана с определением субъектов возбуждения дел, состоит в том, чтобы предоставить право возбуждения уголовного дела не только органу дознания, как об этом сказано в ст. 3 и 112 УПК, но и лицу, непосредственно производящему дознание. Давая понятие об органах дознания, законодатель (ст. 117 УПК) относит к ним и государственные органы, наделенные этими полномочиями (милиция, органы государственного пожарного надзора и т. д.), а также отдельных должностных лиц (командиры воинских частей, начальники исправительных учреждений и т. д.). Эта разнородность субъектов органов дознания вносит неясность в их практическую деятельность, а в определенных случаях и путаницу в порядок возбуждения уголовных дел органами внутренних дел. У работников органов дознания возникает подчас сомнение по поводу того, является ли лицо, проводящее дознание, в законодательном смысле органом дознания, полномочно ли оно само возбудить уголовное дело или это вправе сделать лишь начальник как представитель этого органа. Нам представляется, что в законе (ст. 3 и 112 УПК) необходимо указать на этих должностных лиц как на субъектов возбуждения уголовных дел.

Важно подчеркнуть, что закон (ст. 3 УПК) говорит не о предоставлении прокурору, следователю и органу дознания права решить вопрос о возбуждении уголовного дела, а предписывает, то есть обязывает эти органы в каждом случае обнаружения признаков преступления возбудить уголовное дело и принять все предусмотренные законом меры к установлению события преступления, лиц, виновных в совершении преступления, и к их наказанию.

Императивный характер предписаний законодателя означает в то же время, что эти органы должны проявлять инициативу по установлению преступления и лиц, его совершивших. Это требование относится в особенности к органам уголовного розыска и ОБЭП, ' См.: постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений УПК РСФСР, регулирующих полномочия суда по возбуждению уголовного дела, в связи с жалобой гражданки Смирновой и запросом Верховного Суда РФ от 14 января 2000 г. // Российская газета. 2000. 2 февр.

==163

IV. Надзор за исполнением законов следственными органами

оперативно-розыскной службе, чтобы они не ожидали поступления к ним заявлений и иных сигналов о совершенных преступлениях, а сами обнаруживали совершенные правонарушения и при наличии достаточных оснований выносили постановления о возбуждении уголовных дел со всеми вытекающими отсюда последствиями. Это особенно важно, когда речь идет о преступлениях организованных групп, а также о преступлениях, связанных с хищениями, взяточничеством, злоупотреблением должностными полномочиями и др., где остается высокой латентная преступность. Отсутствие такой инициативы — одна из причин того, что многие преступления вовремя не раскрываются и преступники совершают преступления годами, оставаясь безнаказанными.

Регулируя порядок возбуждения уголовных дел, законодатель предписывает субъектам выполнения этих процессуальных действий давать предварительную Оценку как поводов, так и оснований, дающих возможность вынести законное и обоснованное постановление о возбуждении уголовного дела.

Для законного, обоснованного и своевременного возбуждения уголовных дел необходимо учитывать достоверность и убедительность поводов к возбуждению дела, а также достаточность фактических данных, указывающих на признаки преступления (ст. 108 УПК). Давая перечень поводов к возбуждению уголовного дела, законодатель ограничивается их перечислением. Их оценка является прерогативой субъектов возбуждения уголовных дел. Многие заявления и письма граждан, а также сообщения общественных организаций и государственных органов содержат подчас неправдоподобные сведения, в особенности письма и заявления граждан анонимного характера (об анонимных письмах и заявлениях как поводах возбуждения уголовного дела будет сказано несколько ниже), что не всегда учитывается следователями, органами дознания и прокурорами; не всегда обоснованными с правовой позиции являются поступающие в правоохранительные органы сообщения и от государственных органов и общественных организаций.

Особенно внимательной оценке должен подлежать такой повод к возбуждению уголовного дела, как явка с повинной.

Следователи, органы дознания, да нередко и прокуроры склонны переоценивать значение и процессуальную силу явки с повинной, в особенности, когда на подведомственной им территории длительное время остаются нераскрытыми преступления, в том -числе и особо опасные. Даже когда подозреваемый или обвиняемый впоследствии, в том числе и в суде, отказывается от своего заявления о явке с повинной в совершении того или иного преступления, то и тогда в основу обвинения, а в будущем и судебного приговора, кладется его первоначальное заявление. Впоследствии же, когда устанавливается истинный преступник, оказывается, что пресловутая "явка с повинной" была инспирирована органами дознания или со-

==164

      Курс прокурорского надзора

трудниками оперативно-розыскной службы. В этих целях задерживаются наркоманы, алкоголики, лица, ведущие паразитический образ жизни, им навязываются нераскрытые преступления, и тогда на свет появляются "явки с повинной".

Так получилось, например, по делу о 53 убийствах, совершенных Чикатило в Ростовской области, когда такие явки с повинной были получены от шестерых психически больных людей, и только разоблачение истинного преступника предупредило их арест и осуждение.

В одной из областей Центральной России долгое время оставались нераскрытыми два умышленных убийства, совершенные с особой жестокостью. На их раскрытие были мобилизованы все возможные органы внутренних дел и прокуратуры. Затем как по команде в течение двух недель в 10 районах появились "явки с повинной" от десяти подозреваемых, не связанных между собой, хотя убийства были совершены с одним и тем же "почерком", механизм физических повреждений был идентичным.

По докладам следователей прокурор области истребовал все уголовные дела, возбужденные по "явкам с повинной" и, убедившись в их фальсификации, предложил освободить из-под стражи всех задержанных. Впоследствии был установлен истинный убийца. Должностные лица, виновные в нарушении закона, были привлечены к строгой ответственности.

Сказанное приводит к выводу: в уголовно-процессуальном законе необходимо дать развернутое понятие "явки с повинной" как одному из поводов к возбуждению уголовного дела. Это должно быть заявление о совершении преступления, о котором правоохранительные органы не располагают никакими сведениями, и лицо, которое явилось с повинной, не может находиться в числе подозреваемых в совершении этого преступления.

Было бы целесообразным в уголовно-процессуальном законе сформулировать требования, которым должны отвечать любые заявления и письма граждан, а также сообщения государственных органов и общественных организаций, прежде всего их достоверность, убедительность и обоснованность. По возможности в этих поводах должны быть процессуальные основания для подозрения в совершении преступления конкретным лицом, Несколько слов об анонимных заявлениях как поводах к возбуждению уголовного дела. Могут ли они служить таким поводом в каждом случае? Требуется ли перед возбуждением дел предварительная проверка их достоверности? Можно ли их оставить без внимания, как оставляются без внимания анонимные заявления, в которых не идет речи о совершенном или готовящемся преступлении? Эта проблема стала особо актуальной после принятия 2 февраля 1988 г. Президиумом Верховного Совета СССР Указа о том, что анонимные заявления и жалобы граждан не подлежат проверке.

IV. Надзор за исполнением законов следственными органами       

==165

Сразу же после принятия этого Указа перед следственными и оперативно-розыскными службами встал вопрос: как быть в тех случаях, когда анонимные заявления содержат достоверные сведения о совершенных преступлениях? Генеральный прокурор СССР в указании № 13/20 от 4 марта 1988 г. по запросу МВД СССР предписал, что анонимные заявления, из которых усматривается совершение преступления или приготовление к его совершению, подлежат рассмотрению в порядке оперативного использования. Таким образом, анонимные заявления, отвечающие этим требованиям, являются самостоятельным поводом к возбуждению уголовных дел. Из практики деятельности оперативно-розыскных органов внутренних дел широко известно, что сотрудники этих органов, в особенности органов уголовного розыска и ОБЭП, обнаружив совершение преступления, сами писали в свой адрес анонимные письма об этих преступлениях, а затем возбуждали по ним уголовные дела. Чтобы исключить подобные нарушения закона, необходимо прежде всего усилить ведомственный контроль за деятельностью таких сотрудников, а затем в ведомственном порядке принять меры по установлению, по возможности, авторства этих заявлений.

В настоящее время порядок рассмотрения прокурорами заявлений, жалоб и иных обращений (в том числе анонимных) регулируется приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 90 от 15 декабря 1998 г. "О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации". Процессуальное значение анонимных писем и заявлений, как об этом указано в директиве Генерального прокурора СССР от 4 марта 1988 г., должно найти отражение в законе (ст. 108 УПК). Необходимо "легализовать" эти заявления как один из поводов к возбуждению уголовных дел.

При наличии повода и оснований к возбуждению уголовного дела следователь, орган дознания, прокурор выносят постановление, которое как процессуальный акт должно отвечать определенным требованиям. Оно должно быть: — полным, то есть в нем должны содержаться сведения о месте, времени, иных обстоятельствах совершенного преступления; — обоснованным, то есть должны быть указаны фактические данные, свидетельствующие о совершении конкретного преступления конкретным лицом, если, конечно, есть данные об этом лице; — определенным, то есть в постановлении должен быть сделан конкретный, а не альтернативный вывод о совершенном преступлении (приготовление, покушение на преступление (ст. 30 УК); — законным, то есть содержащим ссылки на конкретные нормы материального и процессуального законов.

На наш взгляд, было бы целесообразным дополнить ст. 112 УПК, посвященную порядку возбуждения уголовного дела, указанием на эти (или примерно такие) требования. Если такие требова-

==166

Курс прокурорского надзора

ния будут сформулированы в уголовно-процессуальном законе и они будут неуклонно исполняться субъектами возбуждения уголовных дел, то это в существенной степени будет способствовать исключению фактов необоснованного возбуждения уголовных дел и упрощенчества, которые нередко встречаются при составлении процессуальных документов. В некоторых случаях авторы таких заявлений ограничиваются указанием повода, но не приводят оснований к возбуждению дела. Иногда с "запросом" дается юридическая оценка преступления, то есть преступление квалифицируется по норме Уголовного кодекса, предусматривающей более строгую ответственность, нежели та, которая должна быть по фактическим обстоятельствам совершенного преступления. В ряде случаев, наоборот, в постановлении делается ссылка на закон, предусматривающий более мягкую уголовную ответственность. Это происходит чаще всего, когда сотрудники органов дознания пытаются укрыть от учета особо опасные преступления, например, умышленное убийство, совершенное в условиях неочевидности. Вот пример. В травматологический пункт доставлен человек с многочисленными ножевыми ранениями, врачи борются за его жизнь, но на вторые сутки он умирает, имя убийцы неизвестно. Перед следователем встает задача: если возбудить уголовное дело по признакам, предусмотренным ст. 105 УК, но виновное лицо не будет установлено, убийство останется нераскрытым, а за это не поощряют. В этом случае следователь идет по другому пути: он возбуждает дело по ч. 4 ст. 111 УК (умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, повлекшее по неосторожности смерть потерпевшего), тем более, что потерпевший скончался на вторые сутки, а то, что за его жизнь боролись врачи, в расчет не принимается. Если это преступление, то есть предусмотренное ч. 4 ст. 111 УК, и не будет раскрыто, строго отвечать следователю не придется.    .

При отсутствии оснований к возбуждению уголовного дела следователь или лицо, производящее дознание, а также прокурор выносят постановление об отказе в возбуждении уголовного дела (ст. 113 УПК). Постановление об отказе в возбуждении уголовного дела как процессуальный акт должно отвечать тем же требованиям, что и постановление о возбуждении уголовного дела, то есть быть обоснованным, полным, мотивированным и законным. О принятом решении должны быть уведомлены граждане, общественные организации и государственные органы, от которых поступило заявление или сообщение о совершенном преступлении. Однако на практике это требование закона не всегда соблюдается, не говоря уже о том, что часто заинтересованным лицам не разъясняется порядок обжалования решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Заинтересованные лица узнают о принятом решении нередко лишь тогда, когда сами обращаются в эти органы, чтобы навести справки о судьбе своих заявлений или сообщений.

IV. Надзор за исполнением законов следственными органами       

==167

Это порождает поток жалоб и заявлений от граждан, должностных лиц, представителей общественных организаций на необоснованный отказ органов дознания в возбуждении уголовного дела. В целях исключения этих нарушений закона было бы целесообразным в ведомственном порядке усилить систему контроля и прокурорского надзора за исполнением этих требований закона, а также повысить ответственность за допущенное нарушение закона.

Принятие дополнительных гарантий законного возбуждения уголовных дел вызывается, также и тем, что отказ в возбуждении уголовного дела за последние годы, как было сказано выше, стал легальным способом укрытия преступлений от учета.

Ученые-процессуалисты понимают, что порядок принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела не идеален, он не может обеспечить требований закона о строгом выполнении законов при принятии таких решений. Однако их предложения о совершенствовании этого порядка представляют собой паллиатив именно такого решения, проведение в жизнь которого может обеспечить реальное соблюдение требований уголовно-процессуального закона. Некоторые ученые-процессуалисты видят гарантию законности при отказе в возбуждении уголовного дела в том, чтобы копия каждого такого постановления направлялась прокурору.

Разумеется, отвергать любые предложения, в том числе и такое, нельзя, но тем не менее следует сказать, что реализация такого предложения мало что изменит в осуществлении надзора за законностью и обоснованностью решений об отказе в возбуждении уголовного дела. В обоснование такого вывода следует привести следующие соображения. Во-первых, из текста постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, даже если оно составлено по требуемой форме, не всегда можно сделать вывод о его законности и обоснованности. Во-вторых, при составлении постановления его автор из соображений субъективного характера дает свою оценку тем или иным фактическим обстоятельствам исследуемого факта, что может не совпадать с оценкой этого факта прокурором, осуществляющим надзор за законностью и обоснованностью таких постановлений.

Наиболее надежной гарантией законности и обоснованности отказа в возбуждении уголовных дел является, на наш взгляд, утверждение прокурором постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Законность и обоснованность возбуждения уголовных дел, так же как и отказа в их возбуждении в существенной степени зависит от правильно организованного прокурорского надзора за исполнением законов в этой стадии уголовного судопроизводства. Прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовных дел является одной из существенных гарантий законности в уголовном процессе, обеспечивающих соблюдение конституционных прав неприкосновенности

==168

Курс прокурорского надзора

личности, жилища, презумпции невиновности и т.д. Придавая важное значение прокурорскому надзору в этой стадии судопроизводства, закон отводит прокурорскому надзору специальную норму — ст. 116 УПК, в которой закрепляется эта обязанность прокурора.

Надзор прокурора в стадии возбуждения уголовных дел состоит в двух направлениях: а) проверка прокурором законности и обоснованности постановлений о возбуждении уголовных дел; б) проверка прокурором законности и обоснованности постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел.

Эти направления деятельности прокуроров тесно между собой связаны. Рассмотрим особенности деятельности прокуроров на каждом из этих направлений.

Постановление о возбуждении уголовного дела, вынесенное следователем или органом дознания, немедленно направляется прокурору (ст. 112 УПК). Это дает возможность прокурору быть осведомленным о совершенном преступлении, немедленно включиться в процесс .его раскрытия и расследования. Внимательно изучив поступившее к нему постановление, а при возможности и материалы, послужившие основанием для вынесения постановления о возбуждении дела, прокурор не только проверяет законность и обоснованность этого процессуального акта, но и направляет в правильное русло производство органов следствия в целях быстрого и полного раскрытия преступления, а также его полного и всестороннего расследования.

Если прокурор убедится в необоснованности возбуждения дела (отсутствие признаков, события преступления, малозначительность), он своим постановлением отменяет постановление следователя или органа дознания и отказывает в возбуждении уголовного дела.

В этих случаях прокурор обязан, как правило, ознакомиться со всеми материалами, послужившими для следователя или органа дознания основанием для вынесения постановления о возбуждении уголовного дела, тем более, если фактические обстоятельства содеянного носят спорный характер. При наличии очевидного нарушения закона прокурор вправе принять такое решение и без истребования материалов (отсутствие признаков преступления, недостижение подозреваемым требуемого по закону возраста, явная малозначительность и др.).

В тех случаях, когда после состоявшегося постановления о возбуждении уголовного дела следователем или лицом, производящим дознание, выполнено хотя бы одно следственное действие (обыск, выемка, допрос и т. д., кроме осмотра места происшествия), а прокурор признает возбуждение уголовного дела незаконным или необоснованным, он своим постановлением прекращает уголовное дело производством и сообщает об этом следственным органам (ст. 116 УПК).

IV. Надзор за исполнением законов следственными органами       

==169

Нам представляется, что законодателю надлежит придавать более важное значение не только в процессуальном, но и в социальном плане такому процессуальному акту, как постановление о возбуждении уголовного дела. Было бы целесообразным всемерно усилить контроль начальников отделов дознания и следственных отделов (управлений) органов внутренних дел, а также прокурорский надзор за законностью и обоснованностью этих процессуальных актов. С учетом этого было бы вполне оправданным дополнить ст. 112 УПК указанием на обязанность начальников отделов дознания и следствия утверждать это постановление, а прокурору — его санкционировать. Это в существенной степени повысило бы ответственность следователей и лиц, производящих дознание, за законность, и обоснованность возбуждения дел.

При организации надзора за законностью и обоснованностью постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела прокурор должен проверить законность всех процессуальных действий, предшествующих принятию такого решения.

Практики и они же теоретики-правоведы М. Ю. Рагинский, В. П. Рябцев, Н. С. Трубин предлагают, чтобы применительно к надзору за законностью и обоснованностью отказа в возбуждении уголовного дела действия прокурора охватывали: "а) законность мер, осуществляемых для установления обстоятельств, препятствующих возбуждению дела; б) соблюдение установленных законом сроков рассмотрения материалов о преступлении и принятии решения; в) обоснованность решения об отказе в возбуждении уголовного дела; г) правильность процессуального оформления принятого решения;             '

д) выполнение требований уголовно-процессуального закона, вытекающих из решения об отказе в возбуждении уголовного дела"1.

В соответствии с установленными правилами прокурор обязан проверять материалы об отказе в возбуждении уголовного дела 1 раз в месяц. Между тем надзор должен быть не эпизодическим, а постоянно действующим, по каждому без исключения материалу с отказом в возбуждении уголовного дела. В связи с этим было бы целесообразным в законодательном порядке установить такой порядок, чтобы каждое постановление об отказе в возбуждении уголовного дела было санкционировано прокурором. Если мы придаем важное значение таким процессуальным действиям, как задержание, обыск, отстранение от занимаемой должности обвиняемого, которые требуют санкции прокурора, то почему стало возможным отдавать на от-

' Прокурорский надзор за соблюдением требований закона при учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. М., 1977.

К оглавлению

==170

Курс прокурорского надзора

куп следователю или лицу, производящему дознание, решение судьбы уголовного дела?

Предлагаемое решение обосновано также и тем обстоятельством, что из года в год растет число отмененных прокурором постановлений органов внутренних дел об отказе в возбуждении уголовного дела1.

По каждому из таких материалов прокурорами возбуждается уголовное дело. Многие постановления об отказе в возбуждении уголовного дела признаются незаконными и необоснованными, но вследствие утраты актуальности события совершенного правонарушения и трансформации доказательств прокуроры не отменяют эти постановления.

Прокуроры часто слышат упреки в свой адрес по поводу того, что после отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, в процессе расследования возбужденных по данным фактам дел, эти дела впоследствии прекращаются производством. Выборочная статистика подтверждает, что лишь около 30% таких дел направляется в суд, а по 70% из них выносятся постановления о прекращении производством, главным образом, за отсутствием достаточных доказательств виновности лица, обвиняемого в совершении преступления. Такой результат не случаен, и он не зависит от прокуроров, так как проходит длительное время после совершения преступления, а фактор времени при раскрытии и расследовании преступления имеет превалирующее значение: изменяются или исчезают доказательства, изменяется подчас отношение потерпевшего и свидетелей к оценке содеянного виновным лицом и к самому правонарушителю и т.д.

Резюмируя сказанное, необходимо подчеркнуть, что правильно организованный прокурорский надзор способствует строгому соблюдению законности в такой ответственной стадии уголовного судопроизводства, как возбуждение уголовных дел.