Глава II. Контрмеры и санкции

 _ 1. Проблема принуждения в международном праве                        

 _ 2. Санкции международных организаций                                 

 _ 3. Контрмеры                                                         

 _ 4. Цель и пределы контрмер                                           

 _ 5. Обязательства, не затрагиваемые контрмерами                        

 _ 6. Пропорциональность контрмер                                       

 _ 7. Условия, относящиеся к применению контрмер                        

 _ 8. Прекращение контрмер                                              

 _ 9. Меры,  предпринимаемые  государствами,  иными,   чем   потерпевшее

      государство                                                       

_ 1. Проблема принуждения в международном праве

Контрмеры и санкции представляют собой меры принуждения к выполнению обязательств, вытекающих из правоотношений ответственности. Проблема применения мер принуждения к соблюдению норм международного права является одной из наиболее важных и сложных проблем этого права. Этот момент не раз отмечался специалистами. В исследовании, посвященном контрмерам, О. Елагаб пришел к выводу: "Вопрос о контрмерах... является одним из наиболее трудных и противоречивых в области ответственности государств".*(777)

Принуждение - необходимый элемент децентрализованного механизма функционирования международного права. Ubi jus, ibi remedies - где право, там и средства его обеспечения. Одна из главных особенностей механизма функционирования международного права состоит в отсутствии централизованного аппарата принуждения, способного принуждать суверенных субъектов к соблюдению норм международного права. Средства принуждения находятся в руках самих государств, которые применяют их индивидуально или коллективно.

На протяжении всей истории международного права проблема принуждения привлекала к себе значительное внимание юристов. Для этого были достаточные основания. Сила и насилие играли решающую роль в международных отношениях. Одна из главных задач международного права состояла и состоит в максимально возможном ограничении возможности применения силы. Характерной чертой современного международного права является все более основательная регламентация применения мер принуждения.*(778) Статьи об ответственности государств являются важным шагом в этом направлении. Допускаемое международным правом принуждение представляет собой не насилие, а одно из средств реализации права. Необходимый признак такого принуждения - правомерность. Принуждение должно быть правомерным как по основанию, так и по методам и объему.

Существовало и чисто юридическое основание особого внимания юристов к проблеме принуждения. Вопрос стоял так: всякое право обеспечивается принуждением, если в международном праве принуждение отсутствует, то можно ли считать его правом? Э. де Ваттель писал: "Когда нельзя прибегать к принуждению, чтобы заставить уважать свое право, осуществимость этого права оказывается весьма сомнительной".*(779) Прошли века, но вопрос о принуждении сохраняет свое значение. А.Н. Талалаев писал: "Если бы в международных отношениях отсутствовала возможность принудительного государственного осуществления международно-правовых норм, то нельзя было бы говорить о существовании международного права вообще".*(780)

Нельзя не отметить, что весьма распространенные среди политологов и политических обозревателей нигилистические концепции международного права обосновываются ссылками на отсутствие в нем механизма принуждения. В качестве примера приведу мнение одного из видных американских обозревателей, утверждающего, что международное право не является правом, поскольку "никто не принуждает к его соблюдению иным образом, чем путем совместных действий государств".*(781) Это обстоятельство тем более печально, что подобные взгляды распространяются средствами массовой информации, препятствуя формированию международно-правового сознания у широких слоев населения.

Справедливости ради следует отметить, что доктрине известно и мнение, сторонники которого отрицали необходимость принуждения в международном праве. Подобное мнение высказывалось и в отечественной литературе.*(782) Однако в целом в доктрине нашла широкое признание концепция санкций как средства принуждения к выполнению обязательств, вытекающих из правонарушения. Г.И. Тункин утверждал: "Нормам международного права, как правовым нормам присуща санкция..." Одновременно он подчеркивал особенность санкций в международном праве.*(783) Р.Монако писал, что в "любой правовой системе соблюдение норм обеспечивается при помощи санкций".*(784)

Надо сказать, что и относительно соотношения ответственности и санкций существуют различные взгляды, в том числе, и явно необоснованные. Наиболее распространенным, особенно в отечественной литературе, было понимание ответственности как всей совокупности отрицательных последствий, включая санкции, наступающие в результате международного правонарушения.*(785) Между тем, ответственность и "санкции", будучи взаимосвязанными, представляют различные явления. "Санкции" являются средствами имплементации ответственности.

Поэтому нельзя согласиться с мнением П. Куриса, полагающего, будто "ответственность представляет собой реализацию санкции; следствие действия и применения санкции. Санкция... причинно обусловливает ответственность".*(786) На самом деле, правонарушение порождает правоохранительное правоотношение ответственности, создающее для сторон новые права и обязанности. Лишь в случае невыполнения правонарушителем возникших для него обязанностей возникает вопрос о применении к нему "санкций".

Заслугой В.А. Василенко является то, что, опираясь на материалы Комиссии международного права ООН, он четко разграничил ответственность и санкции: "Таким образом, несмотря на тесную взаимосвязь, международно-правовые санкции и международно-правовая ответственность по их юридической природе и функциям представляют собой институционно различные правовые явления... В силу этого международно-правовые санкции не являются формами ответственности за международные правонарушения, так же как формы международно-правовой ответственности не выступают в качестве санкций".*(787) Одновременно был дан критический анализ концепций, не проводящих разграничения между ответственностью и санкциями.

Несмотря на свою обоснованность, отмеченная концепция далеко не сразу находит признание в доктрине. С.В. Черниченко упрекает ее в "определенной нелогичности" и включает "меры" ответственности в число мер принуждения. Вызывает сомнения сам термин "меры ответственности". Автор объединяет меры ответственности и иные меры принуждения тем, что они выступают как предусмотренные правом неблагоприятные последствия. Признавая возможность добровольной реализации обязанностей, вытекающих из ответственности, С.В. Черниченко считает, что в таких случаях осуществление насилия "практически часто имеет символический характер, но оно обязательно есть". Во всех случаях ответом на правонарушение является "санкционное (деликтное) международно-правовое принуждение.*(788) В общем, такой подход трудно назвать достаточно логичным и четким.

Представляется, что содержащееся в Статьях об ответственности государств определение мер принуждения, контрмер как средств имплементации ответственности должно положить конец отмеченным разногласиям.

Существует также значительный разброс мнений относительно того, что же охватывается понятием санкций. Довольно распространенным было мнение, согласно которому это понятие охватывает все неблагоприятные последствия правонарушения, от возмещения ущерба до мер военного принуждения. Подобного мнения придерживался даже такой авторитетный специалист, как Г.И. Тункин.*(789) Относительно понятия "международные санкции в широком смысле слова" М.Х.Фарукшин писал, что под этим "следует понимать не только применяемые в отношении субъекта международного деликта меры государственного принуждения (санкции в узком смысле слова), но и другие допускаемые международным правом последствия неправомерных деяний: реституцию, репарацию, сатисфакцию, уголовное наказание физических лиц, репрессалии".*(790) Как видим, в понятие санкций были включены и различные меры возмещения.

В этой связи замечу, что и в отношении связи возмещения и санкций в доктрине существовали различные мнения. Так, Г. Кельзен считал, что "общее международное право не налагает на государство обязанности возместить причиненный им ущерб... оно, тем более, не налагает на потерпевшее государство обязанности добиваться получения возмещения перед тем, как прибегнуть к репрессалиям или войне против государства, несущего ответственность за противоправное деяние".*(791) Но, пожалуй, преобладающим было мнение, согласно которому возмещение не представляет собой разновидность санкций, и прежде чем прибегнуть к санкциям, а именно к репрессалиям и войне, потерпевшее государство обязано попытаться получить возмещение.*(792)

Разные мнения существуют и относительно наименования мер принуждения. Пишут о "самопомощи", "репрессалиях", "реторсии", в последние десятилетия чаще всего использовался термин "санкции". Еще в недалеком прошлом понятие "репрессалии" (лат. - repressaliae - сдерживать) охватывало все меры воздействия на правонарушителя. Такое понимание нашло отражение и в Декларации о принципах международного права 1970 г., в которой сказано: "Государства обязаны воздерживаться от актов репрессалий, связанных с применением силы".

В последние годы термин "репрессалии" стал преимущественно применяться в узком значении для обозначения военных репрессалий в условиях вооруженного конфликта.*(793) Так, в Венской конвенции о праве договоров с участием международных организаций 1986 г. говорится, что положения о прекращении или приостановлении действия договора вследствие его нарушения "не применяются к положениям, касающимся защиты человеческой личности, которые содержатся в договорах, носящих гуманитарный характер, и особенно к положениям, исключающим любую форму репрессалий по отношению к лицам, пользующимся защитой по таким договорам" (ст. 60.5).

Сохранил свое значение термин "реторсии" (лат. - retorsio), которым обозначают не выходящие за рамки международного права меры воздействия одного государства на другое, преследующие цель побудить последнее прекратить недружелюбные, дискриминационные и тем не менее правомерные действия. Реторсии могут быть использованы и с тем, чтобы побудить правонарушителя выполнить обязанности, вытекающие из его ответственности. Тем не менее, к рассматриваемым мерам они не относятся, поскольку такие меры характеризуются тем, что они были бы противоправными, если бы не применялись в качестве ответных мер. Замечу, что реторсии были известны еще практике Древнего Рима, например: "Какие бы законы иностранцы не установили для нас, мы установим для них такие же" (quam legem exteri nobis posuere, eandem illis ponemus).

В доктрине и практике прошлого существовала концепция "самопомощи". Согласно этой концепции государства были вправе защищать свои права такими мерами, которые они считали целесообразными, без каких-либо ограничений. Известные юристы прошлого, например Г. Кельзен, полагали, что несмотря на отсутствие механизма исполнительной и судебной власти на международной арене, международное право может обоснованно считаться "правом" именно потому, что оно разрешает жертве противоправного деяния брать правосудие в свои руки.*(794)

Положение изменилось после запрещения Уставом ООН применения силы. В результате сила перестала быть законным средством воздействия на правонарушителя. Это принципиальное положение подчеркивается как в международной практике, так и в доктрине. Немецкий профессор Х. Томушат делает вывод: "Таким образом, ни одно государство не может понуждать к выполнению своей претензии, прибегая к насильственным средствам, какой бы законной и хорошо обоснованной эта претензия ни была".*(795)

Значительное внимание понятию самопомощи уделили отечественные авторы.*(796) Даже такие специалисты по вопросам международной ответственности, как П. Курис и В.А. Василенко обосновывали понятие самопомощи. П. Курис утверждал, что "самопомощь является понятием собирательного характера, объединяющим и реторсии и репрессалии, которые, будучи отдельными видами самопомощи, не исчерпывают, однако, всего содержания этого института".*(797)

Причина распространенности термина или даже понятия самопомощи видится в том, что действительно такой элемент имеется в односторонних действиях государства, предпринимаемых в защиту своих прав. Однако термин "самопомощь" трудно совместить с признанием юридического характера международного права. Самопомощь характерна для отношений, не регулируемых правом, и использование этого термина как бы подтверждает мнение о том, что международное право является примитивной системой. Коль скоро применение мер воздействия на правонарушителя регулируется правом, то речь должна идти о правовых действиях, регламентированных нормами, установленными общим соглашением государств и опирающимися на их поддержку.

Необоснованность термина "самопомощь" стала особенно очевидной в свете современного международного права, предусматривающего все более широкое сотрудничество государств и повышение роли международных организаций в обеспечении уважения к этому праву. Показателен в этом плане тот факт, что Д.Б. Левин в работе 1966 г. допускал сохранение этого термина, а в публикации 1971 г. решительно занял иную позицию. Он настаивал на необходимости "отказаться от самого термина "самопомощь". Так называемая самопомощь и генетически, и семантически настолько тесно связаны со старым международным правом, признававшим право государства на вооруженное насилие в различных формах, что не только понятию, но и термину "самопомощь" не должно быть места в современном международном праве.."*(798). Негативную позицию в отношении самопомощи заняли и другие авторы.*(799)

В наше время государства, активно использующие меры принуждения, предпочитают именовать их не репрессалиями, а "санкциями" (лат. - sanctio - принудительная мера). В отличие от репрессалий этот термин как бы предполагает правомерность. Эта тенденция нашла отражение и в доктрине. Содействовала тому определенная аналогия с внутренним правом, в котором принудительные меры именуются "санкциями". Этот термин, однако, не соответствует координационному характеру международного права. Равный над равным власти не имеет (par in parem imperium non habet) и, следовательно, не может применять санкций.

Существуют весьма серьезные расхождения и относительно того, что представляют собой санкции. В.А. Василенко относит к санкциям все виды правомерного принуждения, осуществляемого как государствами, так и международными организациями. Основными элементами международно-правовых санкций "стали: реторсии; репрессалии (исключительно невооруженные); самооборона; коллективные невооруженные и вооруженные принудительные меры, осуществляемые международными организациями".*(800) Для сравнения приведу мнение С.В. Черниченко, который различает три категории "индивидуальных материальных мер санкционного международно-правового принуждения: реторсии, репрессалии и вооруженные меры самозащиты.."*(801). Отмечу, что оба автора относят к санкциям реторсии и самооборону.

Решение проблемы санкций имеет большое практическое значение для обеспечения международного правопорядка. Общеизвестны печальные последствия одностороннего применения "санкций" крупными державами, не останавливавшимися перед применением силы. Особенно широко применялась сила под предлогом "санкций" без должного уважения к международному праву Соединенными Штатами. В начале XXI в. "санкции" США действовали в отношении Афганистана, Бирмы, Ирана, Ирака, Кубы, Либерии, Ливии, Северной Кореи, Сьерра-Леоне, Судана, Сирии, Югославии.

Полномочия администрации США на одностороннее применение силовых санкций были поддержаны в законодательном порядке конгрессом. Еще в 1977 г. был принят закон о чрезвычайных экономических полномочиях, который стал основанием для широкого применения "санкций". Возможные ограничения со стороны международного права не влияли на полномочия президента по этому закону. Знаменателен комментарий сенатора Б. Картера относительно этого закона: "Частое использование таких санкций Соединенными Штатами и многими другими странами представляет убедительное свидетельство того, что не существует направленных против них четких норм международного обычного права".*(802)

Сенатор прав в одном отношении - пусть в меньшей мере, но "санкциями" злоупотребляют не только США. Французский профессор А. Пелле пишет: "Совершенно ясно, что претензия Соединенных Штатов на "лидерство", а также самоназначение на эту роль приводят их к нередким недопустимым односторонним законам (законы Хелмса-Бартона или Д'Амато) либо к действиям (Гренада, Никарагуа, Панама...). Но они находятся в хорошей компании, нельзя отрицать, что другие крупные (или почти крупные) государства являются далеко не безупречными в этом отношении". Все это причиняет ощутимый урон международному правопорядку. Нельзя не согласиться с А. Пелле, когда он подчеркивает, что "могущество порождает не "лидерство", а особую ответственность".*(803) Заслуживает также внимания мнение американки Р. Веджвуд о том, что "односторонность мало соответствует многостороннему миру".*(804)

Нельзя не отметить, что одностороннее применение силовых мер пытаются обосновать не только американские сенаторы, но и известные юристы других стран. Касаясь вооруженной интервенции НАТО в Косово, итальянский юрист А. Кассезе пишет: "Действительно интервенция была противоправной, но не в этом суть дела, при всех условиях она создает важный прецедент". Представляет особый интерес анализ автором такого удивительного понятия, как "гуманитарные контрмеры", призванные оправдать получающую распространение так называемую "гуманитарную интервенцию".*(805)

Юристов, стремящихся оправдать действия, подобные интервенции в Косово, немало. Немецкий профессор Б. Зимма, констатируя противоправность интервенции НАТО, вместе с тем, утверждает, что грань между правомерным и противоправным весьма тонка.*(806) Более сложную, основанную на противопоставлении морали и права концепцию для оправдания интервенции НАТО предлагает уже упоминавшийся А. Пелле: "Право не является само по себе целью, и даже если можно надеяться, что (социальные) моральные стандарты и правовые нормы будут совпадать, о последних можно забыть (если они шокируют человеческую совесть)". Поэтому порою оправданно "игнорировать право". На этом основании делается вывод: "Нет сомнения, что действия НАТО в Косово могут (и должны) рассматриваться как оправданные, в то время как, с другой стороны, саботаж России и Китая в Совете Безопасности не может".*(807)

Представляется, что видные юристы зря ломают перья в стремлении хотя бы как-то примирить американскую политику односторонних "санкций" с международным правом. Суть дела в том, что в этой политике находит выражение специфическая концепция санкций. Санкции понимаются как меры принуждения, предпринимаемые во имя достижения политических целей или обеспечения национальной безопасности. Такие цели могут включать свержение правительства иностранного государства или изменение его политики. Международное право здесь ни при чем.

В подтверждение можно привести мнение юриста министерства торговли США Синди Байс относительно экономических санкций. Последние определяются как "принудительные экономические или финансовые меры, предпринимаемые одним или несколькими странами против одной или нескольких других стран во имя достижения целей своей внешней политики или национальной безопасности". Такими целями могут быть "изменение иностранного правительства или одного из направлений его политики". Автор констатирует, что США широко используют санкции в указанных целях, и признает их эффективными. Одновременно замечает, что они "применяются Соединенными Штатами таким образом, что возникают серьезные вопросы относительно их соответствия международным правовым принципам..."*(808). Как и положено чиновнику, автор оговаривает, что излагаемые ею взгляды являются исключительно личными. Однако приводимые в статье факты свидетельствуют, что концепция автора весьма основательно отражает политику США. Новым подтверждением тому служит принятый администрацией США документ "Стратегия национальной безопасности Соединенных Штатов".*(809)

Отмечая значение мер принуждения как средства воздействия на правонарушителя, реального или потенциального, необходимо, вместе с тем, предупредить против весьма распространенной в доктрине и практике переоценки роли принуждения в обеспечении уважения к международному праву. Ю.М. Колосов обоснованно отмечал, что "санкции являются далеко не единственным средством, обеспечивающим соблюдение норм международного права, и их абсолютизация ничем не оправдана".*(810) Главная роль в обеспечении соблюдения норм международного права заключается в том, что этого требуют интересы государств и международного сообщества в целом. От этого, в конечном счете, зависит не только нормальное функционирование международной системы, приобретающей растущее значение для каждого государства, но и само выживание человечества. В обеспечении уважения к международному праву немалая роль принадлежит и нематериальным факторам, правосознанию, морали.*(811)

Для оценки роли санкций представляет интерес анализ практики их применения, включая конечный результат. Известно свыше 100 случаев применения санкций, в основном односторонних, на протяжении XX в. Наиболее обстоятельное и авторитетное исследование применения санкций было осуществлено Международным институтом экономики в 1990 г.*(812) Исследовался период с момента окончания Первой мировой войны и до 1990 г. Объектом анализа были преимущественно экономические односторонние санкции, главным образом, применявшиеся США. Было установлено, что даже частичное достижение цели имело место в 66% случаев из 115. Была отмечена тенденция к снижению эффективности санкций в результате углубления взаимозависимости государств. В период с 1973 по 1990 г. лишь в одном из четырех случаев был достигнут хотя бы частичный успех. Последующие исследования подтвердили полученные результаты.

Представляется, что неправильно оценивать действенность принудительных мер лишь с точки зрения достижения поставленных перед ними конечных целей. Действие таких мер многогранно. Они воздействуют на международное правосознание. Имеют значение для предупреждения новых правонарушений.

В результате серьезных различий в могуществе государств их возможности в области применения мер принуждения принципиально различаются. В этом была одна из причин того, что при обсуждении проекта Статей об ответственности государств на Генеральной Ассамблее ООН представители ряда развивающихся стран выступили вообще против статей о контрмерах, которые, по их мнению, легализуют применение силы крупными государствами. Это же мнение высказывалось и в Комиссии международного права ООН. В этой связи пришлось обратить внимание членов Комиссии на то, что применение мер принуждения предусмотрено позитивным международным правом, а соответствующие статьи не легализуют, а ограничивают применение соответствующих мер.

Следует учитывать, что разница в возможностях государств имеет не только военный, но и экономический аспект. Экономические меры воздействия одного государства на другое приобретают все большее значение. Прекращение экономических связей с зависящим от них государством может иметь для него катастрофические последствия. Существенные последствия может иметь и прекращение оказания экономической помощи.

Как известно, международное право прошлого исходило из того, что государству присуще право на полный контроль в отношении торговых связей, включая применение экономических мер принудительного характера.*(813) Устав ООН, как известно, запрещает применение силы вообще. В связи с этим возник вопрос о том, распространяется ли это и на меры экономического принуждения.*(814) Встречается мнение о том, что запрещение применения силы распространяется и на соответствующие экономические меры.*(815) При разработке проекта Устава делегация Бразилии предложила поправку, направленную на запрещение применения мер экономического принуждения. Но поправка принята не была.*(816) Ситуация повторилась при подготовке резолюции Генеральной Ассамблеи об определении агрессии. Соответствующее предложение Боливии было отклонено западными державами.*(817)

При разработке в ООН определения агрессии СССР в 1953 г. предложил проект определения, которое охватывало и такие ее формы, как экономическая и даже идеологическая агрессия.*(818) Думается, что предложение об идеологической агрессии носило пропагандистский характер. Пропаганда определенных идей и взглядов запрещается специальными нормами международного права.

Несмотря на сказанное, в ряде резолюций Генеральная Ассамблея выразила негативную позицию в отношении экономического принуждения, рассматривая его в плане принципа невмешательства, а не запрещения применения силы. Так, Декларация о недопустимости вмешательства во внутренние дела 1965 г. установила: "Ни одно государство не вправе применять или поощрять применение экономических, политических и любых иных мер в целях принуждения другого государства для того, чтобы добиться от него подчинения при осуществлении им своих суверенных прав или получить от него преимущества любого рода" (п. 2).

Вопрос вновь возник при разработке Специальным комитетом проекта Декларации о принципах международного права 1970 г. Комитет пришел к согласию, что слово "сила" не охватывает экономическое принуждение и что вопрос об экономическом принуждении должен решаться в рамках обязанности невмешательства.*(819) В результате приведенная формулировка Декларации 1965 г. практически дословно воспроизведена в Декларации о принципах.

Как видим, было принято компромиссное решение. Применение средств экономического принуждения рассматривается в плане принципа невмешательства, а не принципа неприменения силы. Подобное положение нельзя назвать оптимальным, особенно в плане контрмер. Ссылка на суверенные права как бы предполагает, что запрещение касается лишь самых крупномасштабных экономических мер принуждения и ссылка на "преимущества иного рода" не меняет дела. Но главное, очевидно, в том, что даже подобное положение не нашло достаточно широкого одобрения ни в доктрине, ни в практике многих государств.*(820)

Сказанное дает представление о том, сколь сложные вопросы возникают в связи с применением "санкций" государствами. В интересах упрочения международного правопорядка и уточнения норм, регулирующих применение принуждения, целесообразно под санкциями понимать лишь меры принуждения, применяемые международными организациями. Такие меры принимаются представляющими международное сообщество организациями, которые наделены государствами соответствующими правами, что придает им принципиальное отличие от индивидуальных действий государств.

_ 2. Санкции международных организаций

Международные организации играют все более существенную роль в обеспечении уважения к международному праву. Это обстоятельство констатируется многими известными специалистами в области права международных организаций. Е.А. Шибаева отмечала: "Одним из существенных направлений развития международных организаций является увеличение их роли в обеспечении принуждения к соблюдению норм международного права".*(821)

Существенную роль в реализации возможностей организаций в рассматриваемой области играет институт санкций. Практика организаций в области применения санкций привлекает внимание доктрины.*(822) Понимание санкций как мер принуждения, осуществляемых именно организациями, неоднократно обосновывалось в литературе и получило значительное признание. Впервые оно было высказано после принятия Статуса Лиги Наций.*(823) Еще более популярным оно стало после принятия Устава ООН.*(824)

У такого понимания санкций есть и противники. П. Курис считает, что "следуя такому пониманию, надо было бы оставить за пределами понятия "санкции" все формы индивидуального государственного принуждения...". Именно в этом как раз и видится задача проведения различия между применяемыми организациями санкциями и мерами индивидуального государственного принуждения. В обоснование своей позиции автор ссылается на то, рассматриваемое понимание может создать иллюзию, что нормы международного права по существу не обеспечены санкциями.*(825) Но ведь речь идет лишь о терминологии, а не об отрицании права государств принимать меры принуждения в случае правонарушения.

Понимание санкций как мер, предпринимаемых организациями, подтверждается международной практикой. Поэтому едва ли можно согласиться с содержащимся в Комментарии к Статьям об ответственности государств мнением о том, что применительно к международным организациям "этот термин неточен". Обосновывается это тем, что "в Главе VII Устава Организации Объединенных Наций упоминается лишь о мерах".

Подобное мнение явно не соответствует позиции Совета Безопасности ООН. Представляется целесообразным, прежде всего, рассмотреть полномочия Совета в области применения мер принуждения в более широком плане. Устав ООН предусматривает возможность применения по решению Совета Безопасности широкого арсенала воздействия на правонарушителя (ст. 41, 42). Эти меры могут применяться лишь при "существовании любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии" (ст. 39). Естественно, возникает вопрос - относятся ли эти меры к индивидуальной или коллективной самообороне или к санкциям? Есть основания полагать, что институт самообороны относится только к государствам. Это явно следует из ст. 51 Устава. В той же статье проводится различие между мерами самообороны государств и полномочиями Совета Безопасности в отношении принятия "действий, какие он сочтет необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности". Иными словами, речь идет о полномочиях Совета предпринимать меры в целях пресечения наиболее тяжких правонарушений.

Эта, безусловно, важная проблема, естественно, не ушла от внимания доктрины. Определились две основные точки зрения. Одна из них, пожалуй, преобладающая, состоит в том, что система ООН и, прежде всего, Совет Безопасности, являются важными институтами, обеспечивающими соблюдение международных норм, включая обязательства из правоотношений ответственности. Согласно другой точке зрения система коллективной безопасности ООН и право международной ответственности совершенно различные явления. Наконец, третья точка зрения носит компромиссный характер.

В качестве примера можно привести точку зрения А. Пелле. Подвергнув критике взгляд, согласно которому право ООН и право международной ответственности почти образуют единое целое, он пишет: "Оба комплекса правовых норм действуют в одном направлении во многих отношениях. Однако это не значит, что механизм Устава является частью общего права международной ответственности или что оба режима полностью переплетены..." С таким мнением трудно не согласиться. А вот его обоснование вызывает сомнения. Обоснование сводится к тому, что у этих режимов различные цели. Право международной ответственности "имеет дело с последствиями противоправного деяния. Со своей стороны, Устав не касается принудительного обеспечения правовых норм, его задача - поддержание мира".*(826)

Это утверждение сомнительно как с юридической, так и с практической точек зрения. Известно, что одна из целей ООН состоит в том, чтобы "создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права..." В этом же заключается и главная цель права международной ответственности.

Что же касается практики ООН, то ее деятельность становится все более важным фактором поддержания международного правопорядка, причем не только в сфере международной безопасности. Помимо всего прочего, поддержание мира означает обеспечение уважения к наиболее важным нормам международного права. Этот момент признает и А. Пелле. Касаясь целей ООН и права международной ответственности, он пишет: "Конечно, может случиться, и, надо надеяться, чаще случается, чем не случается, что обе цели совпадают".

Следует отметить еще один существенный аспект связи права ответственности с Уставом ООН. Статья 103 Устава установила преимущественную силу обязательств по Уставу перед обязательствами по любому договору. Из этого следует, что решение Совета Безопасности, принятое в соответствии с гл. VII, рассматривается как обстоятельство, исключающее противоправность невыполнения договора. Подтверждением тому могут служить резолюции Совета, потребовавшие от государств ограничения связей с Ираком, невзирая на существующие у них с ним договоры.

Практика Совета свидетельствует, что он не ограничивается пресечением правонарушений, но и определяет последствия, вытекающие из ответственности за эти правонарушения. Выполнение вытекающих из ответственности обязательств Совет гарантирует применением санкций, предпринимаемых в соответствии с гл. VII Устава. Весьма показателен в этом плане цикл резолюций, принятых в отношении Ирака. В данном случае важен тот факт, что сам Совет квалифицирует принимаемые им меры как санкции. В резолюции 665 говорится, что резолюцией 661 (1900 г.) Совет решил "применить экономические санкции согласно главе VII Устава Организации Объединенных Наций".*(827)

Позиция России в отношении санкций не раз излагалась в ООН. Санкции рассматриваются как мощный инструмент воздействия на правонарушителя. Их введение оказывает влияние на население подвергающегося санкциям государства и на его отношения с другими странами. Поэтому введение санкций должно быть крайней мерой, которая допустима в случаях, когда иные способы воздействия не дали результата и когда Совет Безопасности определит наличие угрозы международному миру и безопасности. Самое существенное значение имеет правильная оценка Советом степени такой угрозы.*(828)

Таким образом, Устав ООН возложил на Совет Безопасности важнейшую функцию - поддержание международного мира и безопасности и тем самым обеспечения основ международного правопорядка и наделил его соответствующими полномочиями. В результате Совет призван играть важную роль в находящемся в процессе становления режиме коллективной реакции на нарушение норм, которые рассматриваются международным сообществом как особенно важные. Нарушение таких норм квалифицируется как угроза или нарушение международного мира и безопасности.*(829)

Многочисленные резолюции Совета Безопасности, принятые на основе гл. VII Устава ООН, содержат все правовые элементы, характерные для международной ответственности. Определение в соответствии со ст. 39 наличия угрозы миру или акта агрессии означает констатацию нарушения основополагающих норм. Резолюции Совета Безопасности призывают прекратить соответствующее деяние, дать гарантии неповторения и даже предоставить возмещение. Меры, предпринимаемые в соответствии со ст. 41 и 42, представляют собой санкции, призванные побудить правонарушителя выполнить обязанности, вытекающие из ответственности.

Если взять, например, резолюции Совета Безопасности, связанные с Косово, то окажется, что в них речь идет не только о безопасности, но и об обеспечении уважения основополагающих норм (резолюции 1160, 1199 и 1203, принятые в 1998 г.).

Концепция коллективной безопасности вышла за традиционные рамки коллективного ответа на вооруженное нападение. Теперь она охватывает и такие правонарушения, как геноцид, массовое нарушение прав человека и тяжкие нарушения международного гуманитарного права. В результате право коллективной безопасности и право международной ответственности выполняют общую функцию, связанную с правовыми последствиями нарушений основополагающих норм международного сообщества. При этом механизмы действия у них различны и эти различия сохраняются. Предусмотренный гл. VII Устава ООН механизм обеспечивает коллективный ответ на тягчайшие правонарушения и в определенной мере создает "вертикальные" отношения между организацией и государствами.

Как уже отмечалось, решения Совета Безопасности ООН могут служить обстоятельством, исключающим ответственность государства за правонарушение. Эти решения принимаются на основе ст. 41 и 42, согласно которым Совет может "потребовать от Членов Организации применения этих мер". Согласно ст. 25, члены соглашаются подчиняться решениям Совета и выполнять их. В связи с этим возникает вопрос о том, распространяется ли ст. 25 на случаи, когда Совет "рекомендует", "призывает" к принятию определенных мер. И соответственно, могут ли резолюции такого характера в силу ст. 103 Устава ООН освобождать государство от ответственности за нарушение обязательств по договорам или обычному праву.

Строгое толкование Устава ООН дает основания для отрицательного ответа на эти вопросы. Этот факт отмечается и доктриной.*(830) Но существует и иная точка зрения. По мнению ее сторонников, практика ООН подтверждает, что эти вопросы больше не вызывают сомнений. Такого рода резолюции Совета Безопасности являются обстоятельствами, исключающими противоправность, и выполняют свою роль в рамках права международной ответственности.*(831) Эта точка зрения нашла отражение и в материалах Комиссии международного права, относящихся к контрмерам и санкциям.*(832)

Таким образом, в прошлом понятием "санкции" охватывались все меры принуждения в отношении правонарушителя. Ныне утверждается понятие санкций как принудительных мер, предпринимаемых международной организацией к правонарушителю в целях побуждения его к выполнению обязательств, вытекающих из правоотношения ответственности.

Санкции международных организаций - довольно многоплановое явление.*(833) Т.Н. Нешатаева пишет, что под санкциями международных организаций следует понимать "все меры охраны международного правопорядка, закрепленные в нормах международного права, носящие принудительный характер и применимые в случае правонарушений к государству-делинквенту с помощью институционного механизма международных организаций".*(834) В подавляющем большинстве случаев санкции организаций действительно направлены против государств-делинквентов. Однако это не исключает возможности их применения и в отношении международных организаций, например, в случае нарушения последними заключенных с ними соглашений или норм общего международного права.

Первой областью применения санкций международных организаций является область их внутреннего права.*(835) Прежде всего, это касается деяний государств-членов, противоречащих целям и принципам организации. Нередки случаи применения санкций в случаях нарушения и иных обязанностей члена, например финансовых. Так, 1969 г. Гаити было лишено права голоса в ООН за неуплату членских взносов. За нарушение финансовых обязательств ИКАО лишала права голоса и приостанавливала оказание помощи целому ряду государств. На основе Устава Всемирного почтового союза и Всемирной почтовой конвенции 1972 г. принимаются санкции в форме прекращения почтовых связей в отношении государств, нарушающих свободу транзита почтовых сношений (см. ст. 2 Конвенции).

Вторая область применения санкций организациями - область общего международного права и, прежде всего, его императивные нормы. Примером могут служить случаи лишения права голоса расистского режима ЮАР. Представляет также интерес практика санкций, принятых по рекомендации ООН ее специализированными учреждениями, например, против ЮАР, проводившей политику апартеида, против Португалии за политику колониального угнетения, против Израиля за военные преступления.

Значительны возможности применения санкций и у региональных организаций. Порою они применяют санкции и в случае нарушения норм общего международного права, имеющих императивный характер. Показательна в этом плане деятельность Европейского союза.*(836) Он все чаще использует невоенные контрмеры, предпринимаемые государствами или группами государств, в ответ на нарушение обязательств erga omnes. В основном, речь идет об экономических санкциях, применяемых к случаям грубого нарушения прав человека.

Рост роли применяемых международными организациями санкций привлекает к ним значительное внимание исследователей.*(837) Приоритетное место занимает проблема их эффективности. В целом она оценивается невысоко. Причина тому видится в неточности критерия оценки. В качестве такового используется то, насколько санкции побудили несущее ответственность государство привести свое поведение в соответствие с правом. При этом не учитывается, что санкции имеют и другие, весьма важные функции. Они ограничивают действия правонарушителя, сдерживают его, а также выполняют превентивную функцию не только в отношении объекта санкций, но и иных государств. К сожалению, эти аспекты санкций пока не привлекли к себе внимания исследователей.

Основное критическое замечание относительно санкций международных организаций, особенно масштабных, состоит в том, что от них страдает, в основном, население страны. В докладе Генерального Cекретаря ООН о работе Организации в 1999 г. говорилось, что "цели гуманитарной политики и политики в области прав человека не могут быть с легкостью согласованы с целями режима санкций".

В отличие от населения правители не несут особых лишений, а зачастую используют сложившуюся ситуацию для упрочения своего положения в стране. Показателен опыт применения санкций ООН в отношении Ирака. Как известно, ООН приняла меры по уменьшению отрицательных последствий санкций для населения Ирака, утвердив программу "Нефть за продовольствие". Полученные в результате этой программы продовольствие и медикаменты правящие круги сосредоточили в своих руках и распределяли их по своему усмотрению, что усилило их власть над населением.

Из этого видно, что многое зависит от характера государства, к которому санкции применяются. Представляет в этом плане интерес исследование К. Носсала, посвященное этому вопросу.*(838) Автор установил, что в более чем ста случаях применения санкций лишь в 14 они полностью достигли цели. При этом успех в подавляющем большинстве случаев имел место тогда, когда объектом санкций были государства с многопартийной избирательной системой. Санкции против авторитарных государств, по мнению автора, в 98% случаев оказались безрезультатными. Между тем, именно такие государства являются основным объектом санкций ООН.

Следующая проблема санкций - ущерб, причиняемый ими третьим государствам, страдающим от перерыва связей с государством, против которого санкции направлены. Генеральная Ассамблея ООН призвала к более справедливому распределению этого ущерба между членами международного сообщества. Однако сделано в этом направлении предельно мало. Некоторые положения о компенсации были приняты лишь в тех случаях, когда применение санкций затрагивало интересы крупных держав, например, в случае Ирака и Югославии. Ничего подобного не было сделано, когда санкции применялись к африканским государствам. Касаясь этого вопроса, А. Мак и А. Хан пишут, что в подобных случаях "требования компенсации в общем игнорировались богатыми государствами".*(839)

Следующая проблема состоит в том, что средства осуществления санкций находятся в руках крупных государств и соответственно от их позиции зависит эффективность санкций. Так, крупные государства были не очень заинтересованы в результатах применения санкций ООН в отношении Руанды, Либерии и Сомали, и не предприняли соответствующих усилий. В результате санкции оказались недейственными. В отличие от этого, будучи крайне заинтересованными в решении иракской проблемы, крупные державы выделили большие средства для осуществления санкций.

Учитывая имеющиеся в практике применения санкций недостатки, Совет Безопасности ООН учредил комитеты по санкциям. В январе 1999 г. председатель Совета издал специальный документ о работе этих комитетов, в котором подчеркивался долг всех членов Совета провести давно назревшие реформы, призванные усовершенствовать применение санкций и ограничить связанные с ними страдания людей. Прошли годы, но положение не изменилось.

Учитывая отмеченные трудности и недостатки в практике применения санкций, прежде всего ООН, не следует, вместе с тем, и недооценивать их роль и эффективность. При оценке эффективности необходимо учитывать следующие факторы. Во-первых, сдерживающее влияние на правонарушителя, огранивающее масштабы его противоправного поведения, а также на решимость его повторения. Во-вторых, демонстрация позиции международного сообщества в отношении правонарушения, оказывающая превентивное действие в отношении потенциальных правонарушителей. В-третьих, ограничение материальных возможностей правонарушителя. Эмбарго на вооружения затрудняет модернизацию вооруженных сил. Экономические санкции снижают экономический потенциал и тем самым ограничивают размеры допустимых затрат на вооружение.

В последние десятилетия в литературе начал обсуждаться вопрос о побуждающих, или "позитивных санкциях". Представляется, что подобные концепции не совсем отвечают природе санкций как мер принуждения в отношении правонарушителя. Стимулирующие меры, призванные вернуть правонарушителя на путь истинный, могут оказаться мерами поощрения правонарушителя.

Однако это не значит, что побуждающий элемент вообще не может учитывать при применении санкций. Дж. Армани проанализировал 22 случая, в которых стратегия побуждения и принуждения сочетались. Автор пришел к выводу, что смешанная стратегия оказалась в три раза эффективней в достижении желаемого результата, чем только меры принуждения.*(840)

В последние годы активно обсуждается концепция "целенаправленных" (targeted) или "умных" (smart) санкций. "Умные" санкции нацелены на то и осуществляются таким образом, чтобы свести к минимуму отрицательные последствия. Они должны воздействовать на власть без причинения серьезного ущерба населению. Такие санкции, например, не приостанавливают нормальных торговых отношений, но препятствуют определенным видам экспорта и импорта. Они могут заключаться в эмбарго на импорт оружия, в замораживании зарубежных вкладов правительства и его членов, в запрещении транспортных связей, в таких актах политического осуждения, как прекращение дипломатических отношений.

Тем не менее, нельзя не учитывать, что умные санкции не решают проблему. Совершенно ясно, что для пресечения серьезных правонарушений необходимы и соответствующие меры воздействия. Поэтому в таких случаях сохраняют свое значение широкие силовые санкции организаций. Оба вида санкций должны дополнять друг друга.

Эффективность санкций международных организаций в решающей мере зависит от политики крупных государств, обладающих необходимыми экономическими и военными ресурсами, необходимыми для того, чтобы санкции были действенными.

Знаменательно, что несмотря на критику практики применения санкций ООН, ни ученые, ни неправительственные организации не требуют отказа от этого института. Международное право, как и любая иная правовая система, не может обойтись без мер принуждения. Задача состоит в том, чтобы усовершенствовать их применение. Первым шагом к этому является установление четких правил, регулирующих применение санкций международными организациями. С учетом этого представляется весьма актуальным внесенный Россией в 2001 г. на рассмотрение Специального комитета по Уставу ООН документ "Об основных условиях и критериях введения санкций и других принудительных мер и их осуществление".*(841) Санкции должны вводиться в строгом соответствии с Уставом ООН, с принципами и нормами международного права, преследовать четко определенные цели, быть предельно адресными, подлежать регулярному обзору и предусматривать условия отмены.

_ 3. Контрмеры

Все ранее сказанное подчеркивает значение урегулирования проблемы применения мер принуждения Статьями об ответственности государств. Замечу, что традиционный термин "санкции" довольно длительное время использовался и Комиссией международного права ООН в ходе работы над темой об ответственности.*(842) Лишь на завершающем этапе было решено заменить его более соответствующим природе международного права термином "контрмеры". Существенную роль в этом сыграла международная судебная практика, которая, избегая употребления термина "санкции" применительно к односторонним мерам государств, использовала термин "контрмеры".*(843) В последние годы контрмеры привлекли к себе значительное внимание мировой доктрины.*(844) К сожалению, этого нельзя сказать об отечественной литературе.

В Статьях об ответственности государств контрмерам посвящена гл. II Части третьей "Имплементация международной ответственности государств", что является обоснованным, поскольку контрмеры представляют собой связанный с ответственностью, но тем не менее особый институт, призванный служить имплементации правоотношений ответственности. В Комментарии к Статьям подчеркивается, что контрмеры "инструментальны по своему характеру и должным образом рассматриваются... в качестве одного из аспектов имплементации ответственности государств". Значение этого момента подчеркивалось и правительствами при обсуждении проекта статей. В письменных замечаниях стран Северной Европы говорилось, что глава о контрмерах "содержит все необходимые элементы для регулирования этого самого тонкого вопроса, причем она поставлена в верный контекст - имплементация ответственности государств". По мнению правительства Японии, контрмеры едва ли относятся к праву ответственности государств. "...Контрмеры не являются автоматическим и логическим правовым последствием ответственности государств. Контрмеры принимаются потерпевшим государством в качестве сознательного действия".*(845) Ряд правительств пошли еще дальше, указав, что положения о контрмерах должны находиться в отдельной части Статей, чтобы не создавать впечатление, будто контрмеры проистекают из ответственности.

Рассматриваемая глава определяет условия и ограничения принятия контрмер потерпевшим государством. Она имеет целью установить систему регулирования, учитывающую чрезвычайный характер контрмер как реакции на международно-противоправное поведение. Одновременно определяются условия и ограничения, призванные предельно сократить возможности злоупотреблений контрмерами, сохранить их применение в правовом поле.

Глава содержит также некоторые процессуальные моменты, касающиеся контрмер. При этом учитывается, что Статьи об ответственности не могут устанавливать новые правила обязательного разрешения споров, касающихся контрмер. Они предусматривают лишь соответствующие дипломатические действия, направленные на урегулирование таких споров, и обращают внимание на существующие процедуры третейского урегулирования.

Глава посвящена контрмерам, принимаемым непосредственно потерпевшим государством. Известно, что при определенных условиях контрмеры могут приниматься и другими государствами. Однако соответствующая практика весьма противоречива и не дает возможности сформулировать определенные правила. Поэтому положения главы не касаются таких случаев. Эти положения, тем не менее, не ограничивают права других государств, помимо непосредственно потерпевшего, принимать правомерные меры против несущего ответственность государства для обеспечения прекращения нарушения и возмещения вреда в интересах пострадавших от него субъектов. Этот важный момент подчеркивается в Комментарии.

Глава о контрмерах активно обсуждалась правительствами, что свидетельствует о ее большом практическом значении. Зачастую высказывались прямо противоположные мнения. Многие отмечали, что контрмеры представляют собой законное средство, имеющееся в распоряжении государства, пострадавшего от международно-противоправного деяния. Одновременно указывалось на необходимость ограничения контрмер с тем, чтобы защитить суверенитет более слабых государств.*(846)

Большинство правительств поддержало общий подход, заключающийся в регулировании контрмер в целях ограничения обращения к ним, в отличие от обхода этого вопроса, что оставило бы его нерешенным и открытым для злоупотреблений. При этом отмечалось, что проекты статей устанавливают разумные ограничения, выходящие за рамки прецедентного права в отношении контрмер. Они направлены на установление баланса между правами и интересами как потерпевшего государства, так и государства, несущего ответственность. С учетом имеющегося опыта особо подчеркивалось, что контрмеры не должны использоваться как одна из форм возмездия, наказания или санкций. Они не должны иметь последствий, способных поставить под угрозу международный мир и безопасность; ни при каких обстоятельствах они не должны быть связаны с применением силы в нарушение принципов Устава ООН. У государств, которые стали жертвами противоправных контрмер, должны иметься средства правовой защиты. Было выражено мнение об опасности отделения вопроса о контрмерах от вопроса о мирном разрешении споров.

Однако наряду с такого рода доминирующей позицией было изложено и мнение, согласно которому статьи о контрмерах следует исключить. При этом различные группы государств мотивировали это предложение с принципиально различных позиций. Ряд крупных держав доказывали, что контрмеры являются эффективными правовыми инструментами и что их ограничения не должны лишить их эффективности. Утверждалось, что предлагаемые ограничения не отражают позитивного международного права, Прелагалось даже исключить статьи о контрмерах, ограничившись общей ссылкой на них.*(847)

Ряд правительств развивающихся стран настаивали на исключении статей о контрмерах по совершенно иным соображениям. Они утверждали, что контрмеры являются устаревшим понятием, выгодным более могущественным государствам, и поэтому не должны иметь места в международном сообществе. Контрмеры были охарактеризованы как угроза малым и слабым государствам и часто как предлог для принятия односторонних мер.

_ 4. Цель и пределы контрмер

Контрмеры представляют собой элемент присущего международному праву децентрализованного механизма принуждения государства-правонарушителя. Как уже отмечалось, институт контрмер признается в практике государств, подтверждается судебными решениями и находит обоснование в доктрине.

Основная цель контрмер состоит в том, чтобы побудить ответственное за международно-противоправное деяние государство выполнить возлагаемые на него правоотношением ответственности обязательства. Эти меры вправе применить потерпевшее государство. С юридической точки зрения такие меры характеризуются тем, что если бы они не применялись в качестве контрмер, то были бы противоправными.

При изучении односторонних мер воздействия на правонарушителя многие авторы указывали на карательный характер такого рода мер. Так, Ю.М. Колосов пишет: "Санкции по своим последствиям не всегда пропорциональны вреду, причиненному делинквентом, а могут превышать объем и характер вреда. В этом состоит характерная особенность санкций, отличающая их от других форм проявления принципа ответственности и придающая санкциям характер "наказания".*(848) Иного мнения придерживается В.А. Василенко, отрицая карательный характер санкций "даже в том случае, когда они применяются централизованно с помощью международных организаций".*(849)

Представляется, что ответственность всегда связана с негативными последствиями для правонарушителя и в этом смысле вытекающие из нее последствия, включая меры принуждения, носят характер наказания. Но это не карательные меры в уголовно-правовом смысле. Они ближе по характеру к наказанию за правонарушение в частном праве, но не идентичны ему. В международном праве наказание за правонарушение обладает дополнительными особенностями. Признание государства правонарушителем наносит ущерб его авторитету. О том, насколько существенен этот аспект, свидетельствует то значение, которое придается сатисфакциям как морально-политическому удовлетворению. Отрицательные последствия правонарушения в рассматриваемом аспекте носят характер не столько юридического наказания, сколько морально-политического осуждения.

Кроме того, известны случаи, когда практически единственной целью контрмер является наказание правонарушителя. Обычно такие случаи имеют место, когда цель заключается в осуждении серьезных нарушений прав человека.*(850) Известны и случаи иного рода, когда явно карательные меры принимались в ситуациях, не связанных с правами человека. В качестве примера можно указать национализацию Ливией британских нефтяных компаний в ответ на действия правительства Великобритании в отношении Ирана после оккупации им трех островов в Персидском заливе.*(851)

Контрмеры могут приниматься пострадавшим государством лишь в ответ на международно-противоправное деяние. Решение о принятии контрмер принимается государством на собственный риск, и потому возможна ситуация, когда это решение окажется недостаточно обоснованным. В таком случае наступает ответственность государства за неправомерное применение контрмер. Это положение пытаются порою оспорить или смягчить. Так, Л. Дамрош, которая была заместителем представителя США при рассмотрении арбитражем дела, касавшегося соглашения о воздушном сообщении, высказала такую мысль: "Представляется предпочтительным принять решение, позволяющее государству применять контрмеры без риска последующей материальной ответственности, когда оно действует, добросовестно веря, что является жертвой нарушения, даже если эта уверенность в дальнейшем окажется ошибочной...".*(852)

Эта мысль не соответствовала даже позиции администрации США. В представленном ею в арбитраж ответе на заявление Франции говорилось: "Как правильно заметила Франция, не только теория репрессалий, но и обычное международное право договоров требуют наличия предшествовавшего нарушения обязательства до применения санкции в форме приостановления договорного права".*(853)

В случае даже если меры в отношении другого государства были приняты в результате добросовестного заблуждения относительно якобы совершенного им правонарушения, тем не менее, ответственность за такие меры возникает. Во-первых, потому, что они не могут рассматриваться как контрмеры, поскольку не было правонарушения. Во-вторых, не несущему ответственности государству был причинен ущерб неправомерными действиями другого государства, что порождает ответственность и вытекающую из нее обязанность возмещения. Факт добросовестного заблуждения может учитываться при определении характера ответственности и размера, вида возмещения. В таких случаях ответственность обычно носит только материальный характер и ограничивается возмещением ущерба.

Соответствующие положения были достаточно четко сформулированы в четвертом докладе Аранжио-Руиса по теме ответственности государств: "Будет недостаточным утверждение государства о причиненном ему ущербе, даже если оно добросовестно считало, что совершено международно-противоправное деяние, нарушившее его права. Любое государство, прибегающее к контрмерам на основе любого такого предположения о противоправности поведения другой стороны, делает это на собственный риск. Риск предполагаемо пострадавшего государства состоит в том, что оно может быть признано несущим ответственность за международно-противоправное деяние, если будет установлено, что предполагавшееся ранее правонарушение не имело места или не нарушало его права. ...Добросовестная или простительная ошибка предполагаемо пострадавшего государства, прибегшего к контрмерам при отсутствии предшествовавшего международно-противоправного деяния, с очевидностью может учитываться при определении степени ответственности указанного государства".*(854)

Глава о контрмерах открывается следующей статьей:

Статья 49. Цель и пределы контрмер

Из приведенных положений видно, что контрмеры понимаются ограничительно, как меры, направленные на то, чтобы побудить правонарушителя выполнить свои обязательства согласно Части второй. Это значит прекратить противоправное деяние, если оно продолжается, и предоставить возмещение потерпевшему государству. Кроме того, контрмеры ограничиваются временным невыполнением обязательств и должны, по возможности, позволить возобновление их выполнения.

Стремление установить жесткие пределы применению контрмер вполне понятно. Вместе с тем, столь ограниченное понимание контрмер порождает ряд вопросов. В Комментарии говорится, что "термин "контрмеры" охватывает ту часть понятия репрессалий, которая не связана с вооруженным конфликтом". Из этого следует, что понятие контрмер должно охватывать все виды ответных мер, которые могут предприниматься в случае правонарушения.

Это подводит нас к вопросу о соотношении норм о контрмерах с правом договоров. В Комментарии к Статьям об ответственности государств говорится, что "следует четко различать контрмеры и прекращение либо приостановление исполнения договорных обязательств в случае существенного нарушения договора другим государством, что предусмотрено ст. 60 Венской конвенции о праве международных договоров. Прекращение либо приостановление договора в соответствии со ст. 60 влечет последствия для существенных юридических обязательств государств-участников, но это совершенно иной вопрос, нежели вопрос об ответственности, которая может иметь место в результате самого нарушения".

Никаких убедительных обоснований этого положения Комментарий не содержит. Между тем, разве существенное нарушение международного договора не порождает ответственности? Разве одностороннее прекращение или приостановление действия договора не является одной из распространенных контрмер? Даже по смыслу приведенной статьи приостановление действия договора является контрмерой, поскольку оно призвано побудить правонарушителя к выполнению его обязательств, носит временный характер и не исключает возможности возобновления выполнения договора. В результате возникают два понятия контрмер - в широком и узком смысле. Наконец, и сам Комментарий отступает от приведенного положения. Так, в связи с возможным влиянием контрмер на третьи государства в нем приводится пример, "когда в результате приостановления действия торгового соглашения (курсив авт.) страдает торговля с государством-нарушителем третьей стороны".

Нет сомнения, что право договоров и право ответственности предусматривают не одинаковые последствия нарушения договоров. Однако едва ли обоснованно столь серьезно отделять их друг от друга, считая совершенно иными вопросами. В стремлении обеспечить стабильность договоров Комиссия международного права, поддержанная правительствами, предельно ограничила основания прекращения или приостановления договоров.*(855) Статья 60 Венских конвенций признает основанием прекращения или приостановления действия договора только существенное нарушение и только данного договора.

Вместе с тем, Венские конвенции о праве договоров оговаривают, что их положения не предрешают ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении договора между одним или несколькими государствами и одной или несколькими международными организациями из международной ответственности государства. (ст. 70 Конвенции 1969 г. и ст. 74.1 Конвенции 1969 г.).

Из этого следует, что в случае существенного нарушения договора вопрос о контрмерах решается также в соответствии с нормами об ответственности. Это значит, что вопрос о применении контрмер в случае нарушения договора, которое не носит серьезного характера, может решаться в соответствии с нормами об ответственности. Замечу, что при обсуждении в Комиссии международного права ООН вопроса о контрмерах вызвало решительные возражения мнение, согласно которому "к контрмерам можно прибегать только в ответ на неправомерное деяние, имеющее серьезные и недопустимые последствия".*(856) Возражения имели достаточные основания. Тяжесть правонарушения не является критерием правомерности контрмер. Она имеет существенное значение при решении вопроса об их пропорциональности.

В соответствии с нормами об ответственности может решаться и вопрос о приостановлении договоров, иных, чем нарушенный. Применение норм об ответственности существенно расширяет и арсенал контрмер, не ограниченный лишь приостановлением нарушенного договора.

В международном праве издавна существует норма, позволяющая государству, пострадавшему от нарушения договора, применять не связанные с использованием силы репрессалии.*(857) Это положение подтверждается и современной судебной практикой. Так, арбитражное решение по делу о соглашении о воздушном сообщении подтвердило право прибегать к контрмерам в случае нарушения договора.*(858) Прекращение договора на основе ст. 60, несомненно, относится к контрмерам, но таким, которые носят особый характер, поскольку обычно контрмеры являются временными.

Проект рассматриваемой статьи в целом получил поддержку государств. При этом отмечалось, что контрмеры не должны ограничиваться невыполнением двустороннего обязательства, государства должны иметь право приостанавливать выполнение обязательства, не связанного с нарушенным, при условии соблюдения правил об обратимости и соразмерности.

Относительно первого пункта рассматриваемой статьи можно смело утверждать, что он воспроизводит общепризнанную норму международного права, регулярно подтверждаемую международной практикой. В решении Международного Суда ООН по делу "Габчиково-Надьмарош" говорится, что для того чтобы быть оправданной, контрмера "должна приниматься в ответ на предшествующее международно-противоправное деяние другого государства и быть направлена против этого государства".*(859)

При сравнении этого положения с п. 1 ст. 49 обращает на себя внимание одно отличие, которое имеет существенное значение. Речь идет о добавленном в пункте слове "только". Потерпевшее государство может принимать "только контрмеры против государства, которое несет ответственность за международно-противоправное деяние, с целью побудить это государство выполнять свои обязательства согласно Части второй". Слово "только" призвано подчеркнуть, что контрмеры рассматриваются не как вид наказания, а как средство обеспечить выполнение правонарушителем своих обязанностей из правоотношений ответственности.

Слово "только" относится как к предмету контрмер, так и к их цели. Оно означает, что контрмеры предпринимаются только в отношении несущего ответственность государства и только если оно не выполняет своих обязанностей из правоотношений ответственности. Соответственно, контрмеры не должны быть направлены против иных, чем потерпевшее, государств.

В результате взаимосвязанности государств контрмеры могут сказаться на выполнении правонарушителем его обязательств перед третьими государствами. В таких случаях, как говорится в Комментарии, противоправность "контрмеры не исключена в той части, в которой это касается третьего государства". Думается, при этом следует учитывать степень влияния контрмер на обязательства в отношении третьего государства, она должна быть достаточно ощутимой. Полное исключение возможности воздействия контрмер на обязательства в отношении третьих стран едва ли реально. Например, приостановление транспортного соглашения или соглашения о строительстве определенного объекта может повлиять на выполнение соответствующих обязательств государства-правонарушителя перед третьими государствами. По этому поводу в Комментарии говорится, что "таких непрямых или вторичных последствий полностью избежать нельзя".

Содержащаяся в п. 1 ссылка на обязательства несущего ответственность государства "согласно Части второй" определяет круг обязательств, на достижение которых должны быть направлены контрмеры. В большинстве случаев речь идет о прекращении продолжающегося противоправного деяния. Но немало случаев, когда контрмеры имеют целью обеспечить выполнение обязанности возмещения. Возникает вопрос о допустимости контрмер в случае, когда правонарушение прекращено, возмещение предоставлено, но потерпевшее государство не получило запрошенную им сатисфакцию. Обычно в таких случаях сатисфакция будет символической или восполняющей. В Комментарии по этому поводу говорится, что в подобных случаях "крайне маловероятно", чтобы государство "могло стать объектом контрмер также и за непредоставление сатисфакции". Тем не менее, подобная возможность не исключается. С таким походом нельзя не согласиться, известно немало случаев, когда именно получение сатисфакции имело главное значение для пострадавшего. Следовательно, этот аспект нельзя упускать из виду при решении вопроса о пропорциональности контрмер.

При обсуждении в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН п. 1 было поддержано запрещение мер карательного характера. Цель контрмер заключается в том, чтобы вынудить несущее ответственность государство вести себя правомерно. Поэтому недопустимо использовать любые меры для достижения этой цели. Контрмеры, направленные на достижение какой-либо иной цели, по определению являются противоправными.

Согласно п. 2 ст. 49 потерпевшее государство может временно приостановить выполнение "обязательств". Употребление множественного числа означает, что контрмеры могут иногда касаться и нескольких обязательств, хотя, как правило, они состоят в невыполнении одного, а именно нарушенного обязательства. Порою контрмеры могут затронуть несколько взаимосвязанных обязательств. Обоснованность контрмер всегда определяется в соответствии с принципом пропорциональности.

Сказанное относится и к решению вопроса о так называемых "взаимных контрмерах", под которыми понимаются такие, которые представляют собой приостановление выполнения обязательств, относящихся к нарушенному обязательству или связанных с ним. Как уже отмечалось, контрмеры могут и не ограничиваться приостановлением только нарушенного обязательства. В некоторых случаях это вообще невозможно, например, в случае обязательств о правах человека. Обязательство может быть односторонним или же потерпевшее государство уже выполнило свою часть. Наконец, потерпевшее государство может быть не готово морально и политически пойти на принятие мер, аналогичных деяниям правонарушителя.

При обсуждении проекта статей в Шестом комитете относительно п. 2 было высказано следующее замечание: не согласующееся с положениями договора поведение, если оно оправдано в качестве контрмер, не должно рассматриваться как приостановление действия договора в целом. Договор должен продолжать применяться за исключением положений, затронутых контрмерами.

Пункт 3 ст. 49 сформулирован по аналогии со ст. 72.2 Венской конвенции о праве договоров, где предусматривается, что, приостанавливая действие договора, государство должно на период приостановления воздержаться от любых действий, которые могли помешать последующему восстановлению его действия. В соответствии с этим пунктом следует по мере возможности избирать такие контрмеры, которые бы не делали ситуацию необратимой. В решении Международного Суда ООН по делу "Габчиково-Надьмарош" указано условие правомерности контрмер, состоящее в том, чтобы их целью было побудить государство-нарушителя выполнять его обязательства по международному праву и чтобы они были, таким образом, обратимыми".*(860)

В Комментарии обоснованно отмечается, что обязанность "выбора обратимых мер не является абсолютной". Далеко не всегда есть возможность ликвидировать последствия контрмер. Это обстоятельство учитывается в п. 3 выражением "по возможности". Из чего следует, что при наличии выбора между различными правомерными и действенными контрмерами следует избрать такие из них, которые позволят возобновить действие обязательств. Сказанное представляет собой одно из конкретных проявлений общей направленности Статей об ответственности на обеспечение стабильности международного правопорядка.

_ 5. Обязательства, не затрагиваемые контрмерами

Международное право определяет ряд обязательств, нарушение которых не может вызывать применение контрмер. К ним относятся обязательства, вытекающие из императивных норм. В первую очередь это относится к принципу неприменения силы, который запрещает применение силы или угрозу силой во всех случаях, включая применение контрмер. Это положение подтверждено Декларацией о принципах международного права 1970 года, в которой говорится, что "государства обязаны воздерживаться от актов репрессалий, связанных с применением силы". Аналогичное положение содержит Декларация принципов Хельсинкского заключительного акта 1975 г.

Неприменимы контрмеры и в случае нарушения обязательств о защите основных прав человека, а также обязательств гуманитарного характера, запрещающего военные репрессалии. Еще в 1927 г. Собрание Лиги Наций приняло резолюцию, в которой говорилось, что предпринимаемые в ответ на акты агрессии экономические меры не должны ставить под угрозу гуманитарные отношения.*(861) Это положение нашло подтверждение и в арбитражной практике. В решении международного арбитража 1928 г. по делу "Наулила" говорилось, что правомерная контрмера должна быть "ограничена требованиями гуманности".*(862)

Еще более широко соответствующая концепция была сформулирована учеными. В 1934 г. Институт международного права принял резолюцию, содержавшую правило, применимое ко всем формам репрессалий мирного времени. Оно требовало уважения к правам частных лиц и неприменения к ним мер, нарушающих законы человечности.*(863)

Ныне соответствующие положения отражены в договорах о правах человека и о гуманитарном праве. Венские конвенции о праве договоров подтвердили, что содержащиеся в них положения о прекращении или приостановлении действия договора неприменимы "к положениям, касающимся защиты прав человеческой личности, которые содержатся в договорах, носящих гуманитарный характер" (ст. 60.5). Есть основания полагать, что приведенная норма представляет собой конкретное отражение обычной нормы общего международного права, запрещающей репрессалии против человеческой личности.

Пакты о правах человека содержат принципиальное положение: "Ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования" (ст. 1.2). Договоры о правах человека определяют ряд неотъемлемых прав, которые не могут быть нарушены даже в военное время и в других чрезвычайных ситуациях.

Представляют в этом плане интерес Замечания общего порядка, принятые в 1997 г. Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам. Согласно этому документу при применении не только контрмер государствами, но и санкций Советом Безопасности следует во всех случаях учитывать положения Пакта об экономических, социальных и культурных правах. Заслуживает внимания следующее положение: "...Важно провести различие между основной целью оказания политического и экономического давления на правящую элиту конкретной страны, которое должно заставить ее соблюдать нормы международного права, и связанные с этими санкциями страданиями большинства уязвимых групп в стране, ставшей объектом санкций".*(864)

Сказанное находит отражение в международной судебной практике. В решении по делу о Барселонской компании Международный Суд отнес к категории обязательств в отношении международного сообщества в целом, обязательствам erga omnes такие, как запрет геноцида, уважение основных прав человека.*(865)

В Статьях об ответственности государств соответствующие положения имеют следующий вид:

Статья 50. Обязательства, не затрагиваемые контрмерами

Приведенная статья содержит перечень основных обязательств, выполнение которых не может быть затронуто контрмерами. Или, иными словами, в таких случаях применение контрмер не может служить обстоятельством, оправдывающим невыполнение. Перечень не является исчерпывающим. Могут быть и иные обязательства такого рода, хотя подобных случаев и немного. Особое регулирование применения контрмер существует в рамках Европейского Союза. Другой пример - ВТО, процедура разрешения споров в которой предусматривает необходимость предварительного получения разрешения Органа по разрешению споров до приостановления выполнения обязательств по соглашениям ВТО.

Пункт 2 предусматривает еще две категории обязательств, которые не должны затрагиваться контрмерами. Первой из них посвящен подпункт 2а, в котором говорится о "любой процедуре разрешения споров", применимой между потерпевшим государством и государством, несущим ответственность. Любая применимая процедура разрешения споров означает лишь процедуру, применимую к данному спору, а не иные процедуры мирного урегулирования.

Юридическая обоснованность этого положения подтверждается судебной практикой. В деле "Апелляция в связи с юрисдикцией Совета ИКАО" Международный Суд определил: "Ни при каких обстоятельствах простое одностороннее приостановление per se не лишает силы юрисдикционные положения, поскольку одной из их целей может быть именно проверка правомерности приостановления".*(866)

Это общее положение применимо и к контрмерам, поскольку в ином случае положения, способные урегулировать вызвавший контрмеры спор, утрачивают свое значение и подменяются односторонними действиями. В решении Международного Суда по делу о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране говорится: "Во всех случаях любое предполагаемое нарушение договора той или другой стороной не может воспрепятствовать данной стороне ссылаться на положения Договора, касающиеся мирного разрешения споров".*(867)

Подпункт 2b запрещает применение контрмер только в отношении обязательств, имеющих целью обеспечить физическую безопасность и неприкосновенность дипломатических и консульских должностных лиц, помещений, архивов и документов в соответствии с Венскими конвенциями о дипломатических и консульских сношениях. Это не исключает возможности принятия контрмер, затрагивающих дипломатические привилегии, иные, чем перечисленные.

В упомянутом решении по делу о дипломатическом и консульском персонале Суд указал на наличие в дипломатическом праве необходимых "средств защиты и санкций в случае противоправной деятельности членов дипломатических и консульских миссий". Одновременно Суд подчеркнул, что нарушение иммунитета не может быть оправдано даже в качестве контрмеры в ответ на международно-противоправное деяние государства, которое они представляют*(868). Нельзя не учитывать, что именно в условиях обострения отношений в связи со спором об ответственности дипломатические каналы приобретают особое значение. Рассматриваемое положение распространяется и на представителей государств при международных организациях.

В ходе обсуждения проекта статей в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН было высказано мнение, будто рассматриваемая статья создает ложное представление, предполагая, что контрмеры не могут быть сопряжены с какими-либо отступлениями от указанных в ней обязательств. Между тем, некоторые положения, например в области защиты основных прав человека, конкретно разрешают отступление при определенных обстоятельствах.

Наиболее решительные возражения против статьи в целом содержались в письменном отзыве США, в котором говорилось: "Необходимость в этой статье отсутствует". Основной довод в пользу такого мнения состоял в следующем: "Было бы аномальным не давать государству принимать контрмеру, согласующуюся с другими параметрами, предусмотренными в этих статьях, в ответ на нарушение другого государства..." Дополнительно содержалась ссылка на неопределенность понятия "основные права человека".

Другие государства утверждали, что права человека, даже те, от которых допускается отступление в чрезвычайных обстоятельствах, не могут нарушаться контрмерами. Было поддержано положение о том, что содержащийся в статье перечень обязательств не является исчерпывающим.

Ряд представителей развивающихся стран выступили против того, что из проекта статьи было исключено положение, запрещающее потерпевшему государству обращаться к крайним мерам экономического или политического принуждения, имеющим целью поставить под угрозу территориальную неприкосновенность или политическую независимость государства, совершившего правонарушение.

В этой связи следует обратить внимание на мнение правительства Испании, изложенное в его письменных замечаниях. Испания приветствовала исключение положения, запрещающего контрмеры, носящие характер "крайних мер экономического и политического принуждения". Вместе с тем, подчеркивалось, что запрещение таких мер оправдано, когда они направлены на то, чтобы поставить под угрозу территориальную целостность государств. Это запрещение содержится в статье о пропорциональности контрмер. "Вне всяких сомнений, несоразмерными были бы контрмеры, направленные на то, чтобы лишить ответственное государство какой-либо части его территории". Думается, что это относится и к контрмерам, которые направлены против политической независимости государства.

_ 6. Пропорциональность контрмер

Требование пропорциональности контрмер причиненному противоправным деянием ущербу признается как доктриной, так и практикой. Что касается доктрины, то она рассматривает правило пропорциональности как одно из главных при определении правомерности контрмер.*(869) Подчеркивается его значение для поддержания международного правопорядка. По мнению В.А. Василенко, "отказ от принципа пропорциональности при осуществлении международно-правовых санкций был бы равнозначен легализации произвола в межгосударственных отношениях".*(870)

Пропорциональность как необходимое условие правомерности контрмер подтверждается и международной судебной практикой. В решении арбитража по делу "Наулила" 1928 г. говорилось: "Даже если допустить, что международное право не требует того, чтобы репрессалии приближенно соизмерялись с нарушением, необходимо, тем не менее, считать чрезмерными и, следовательно, незаконными такие репрессалии, которые совершенно непропорциональны акту, который их мотивировал".*(871) Как видим, арбитраж весьма широко трактовал правило пропорциональности. Контрмеры не обязательно должны более или менее точно соответствовать правонарушению. Они не должны быть "совершенно непропорциональными".

Вопрос о пропорциональности основательно рассматривался арбитражем при разрешении в 1978 г. спора между США и Францией, касавшегося Соглашения о воздушных перевозках. Франция настаивала на том, что принятые США запретительные меры в отношении компании "Эр Франс" не соответствуют правилу пропорциональности. Арбитраж решил, что контрмеры соответствуют этому правилу, поскольку они "не выглядят явно несоразмерными по сравнению с мерами, принятыми Францией".

Представляют интерес следующие положения решения. Арбитраж подтвердил, что является "хорошо известным правилом", что "все контрмеры должны в первую очередь быть в определенной степени эквивалентными предполагаемому нарушению". Одновременно было отмечено, что "оценка "пропорциональности" контрмер представляет собой нелегкую задачу и является приблизительной". Это сказалось и на окончательном выводе: "Ни одна из сторон не представила Арбитражу доказательств, которые были бы достаточны для подтверждения или опровержения наличия пропорциональности, при этих условиях и Арбитраж должен ограничиться весьма приблизительной оценкой".*(872)

Как видим, и в этом случае границы пропорциональности были определены весьма приблизительно. В этом нет ничего удивительного, поскольку многое зависит от обстоятельств конкретного дела, которые могут быть весьма различными. Тем не менее, такая приблизительность порождает возможность злоупотребления контрмерами, особенно в случае применения их более могущественным государством.

Вопрос о пропорциональности обстоятельно рассматривался Международным Судом ООН в решении по делу о проекте "Габчиково-Надьмарош". В отличие от предыдущих случаев Суд признал принятые контрмеры непропорциональными. "...Чехословакия, взяв на себя односторонним образом контроль над разделяемым ресурсом и лишив тем самым Венгрию ее права на справедливую и разумную долю ресурсов Дуная... сделала это без соблюдения пропорциональности, которую требует международное право... Суд поэтому считает, что отвод вод Дуная, произведенный Чехословакией, не является правомерной контрмерой, поскольку она не была соразмерной".

Важно отметить, что Суд принял во внимание не только причиненный ущерб, но и характер нарушенных прав. Он специально подчеркнул эти два критерия пропорциональности: "По мнению Суда, важным соображением является то, что последствия контрмер должны быть соизмеримы с причиненным ущербом, с учетом соответствующих прав".*(873) Требование учета не только размера ущерба, но и значения нарушенных прав призвано ограничить возможности того, чтобы принятие контрмер вело к несправедливым результатам.

Правило о том, что контрмеры, их последствия должны соответствовать не только причиненному ущербу, но и характеру нарушенных прав, подтверждается доктриной. В.А. Василенко отмечает: "...Принцип пропорциональности означает, что меры принуждения по своему характеру и интенсивности должны быть сопоставимы с характером и вредными последствиями международного правонарушения..."*(874) В доктринальной кодификации Американского института права говорится, что потерпевшее государство "вправе прибегнуть к контрмерам, которые в ином случае были бы неправомерными, если такие меры... b) не являются непропорциональными правонарушению и причиненному ущербу".*(875)

При определении критериев пропорциональности контрмер возникает вопрос о таком критерии, как взаимность. Во многих случаях она является оптимальным критерием. Имеются в виду случаи, когда есть возможность достичь цели при помощи контрмер, носящих взаимный характер, например, контрмер в отношении одного и того же обязательства, как это предусмотрено Венскими конвенциями о праве договоров. Вместе с тем, взаимность имеет и недостатки. Строгое требование взаимности существенно ограничит возможности выбора оптимальных мер, имеющихся в распоряжении потерпевшего государства. Особый случай принятие отвечающих требованию взаимности экономических контрмер экономически более слабой стороной, в результате чего она сама может пострадать больше, чем более сильный правонарушитель. Представляется, что в подобных случаях решающее значение для определения пропорциональности контрмер будет иметь тяжесть причиненного правонарушением ущерба.

В большинстве случаев контрмеры применяются в двусторонних отношениях. Проблема существенно усложняется, когда дело касается многосторонних отношений. В частности, использование критерия взаимности нереально в случае контрмер при нарушении обязательств erga omnes. Взаимность исключается, когда дело касается нарушения императивных норм, а также нарушения основных прав человека и дипломатического иммунитета.

В Статьях об ответственности государств положение о пропорциональности контрмер сформулировано следующим образом:

Статья 51. Пропорциональность.

Как видим, статья устанавливает ограничение на принятие потерпевшим государством контрмер - при всех условиях они должны быть пропорциональными. В комментарии к статье подчеркивается значение содержащейся в ней нормы: "Пропорциональность является ключевым элементом при определении правомерности контрмеры". Она определяет ориентиры для выбора контрмер и определения уровня их интенсивности.

Пропорциональность, в первую очередь, связывается с размерами причиненного вреда. Одновременно устанавливаются два дополнительных критерия - тяжесть международно-противоправного деяния и значение нарушенных прав. Такой подход соответствует доминирующей в доктрине точке зрения и современной судебной практике. Ссылка на "затронутые права" имеет широкое значение и не ограничивается последствиями только для потерпевшего государства. В частности, может приниматься во внимание положение других государств, затронутых правонарушением.

В целом проект рассматриваемой статьи был поддержан государствами. При этом были высказаны следующие мнения. Пропорциональность должна пониматься как минимальная степень мер, необходимых для побуждения к выполнению обязанностей, вытекающих из ответственности. Изложенные в статье три критерия не должны рассматриваться как исчерпывающие. По мнению некоторых государств, контрмеры должны быть пропорциональны не только понесенному ущербу, но и должны быть такими, чтобы побудить соответствующее государство выполнить свои обязанности.

Особое внимание последнему положению уделили США. В их письменных замечаниях говорилось, что соразмерность контрмер является нормой обычного международного права. Однако это право "также включает в норму о соразмерности стимулирующий элемент... Соразмерность может также требовать, чтобы контрмеры принимались таким образом, чтобы побудить правонарушителя выполнить его обязанности".*(876)

Заслуживает внимания еще одно замечание, сделанное в ходе дискуссии в Шестом комитете. Комиссии рекомендовалось рассмотреть вопрос о том, как обращаться с государствами, которые злоупотребили контрмерами или не применили их добросовестно.

_ 7. Условия, относящиеся к применению контрмер

Первое условие заключается в обязанности потерпевшего государства потребовать от государства-правонарушителя выполнения обязательств, вытекающих для него из правоотношения ответственности, а также уведомить его о решении применить контрмеры и предложить провести переговоры. Это положение широко признается доктриной. Так, К. Скубишевский пишет: "Для того, чтобы применение репрессалий было правомерным, оно должно осуществляться лишь после того, как было предъявлено требование о возмещении, за которым последовало невыполнение этого требования".*(877)

Правда, изредка высказываются и иные мнения. Так, по мнению Э. Цоллер, применение контрмер "не ограничено какими-либо процессуальными условиями". Правда, и она признает, что если контрмеры не носят взаимного характера, то существует обязанность предъявить требование до их применения.*(878)

В практике трудно найти подтверждение первому положению. В какой-то мере можно сослаться на позицию США при рассмотрении арбитражем дела относительно Соглашения о воздушном сообщении. Франция сослалась на арбитражное решение по делу "Наулила" как подтверждающее правило, что невыполнение требования - необходимое условие правомерности контрмер. В своем ответе США утверждали, что содержащееся в решении о "Наулила" правило применимо лишь к военным репрессалиям. Тем не менее, США указали, что они выполнили условие о предварительном выдвижении требования.*(879) Значение предварительного предъявления требований было вновь подтверждено при рассмотрении Международным Судом ООН дела о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране.*(880)

Таким образом, правило о предъявлении требований до применения контрмер, несомненно, обоснованно и подтверждается как доктриной, так и практикой. При этом, однако, возникает вопрос о необходимых исключениях из общего правила. Порою выполнение указанного требования способно лишить пострадавшее государство возможности принять эффективные контрмеры, например, немедленно заморозить активы правонарушителя в своих банках или задержать судно, связанное с правонарушением. Поэтому при соответствующих условиях потерпевшее государство вправе принять неотложные меры, необходимые для обеспечения его прав.

Следующее условие состоит в том, что до применения контрмер потерпевшее государство должно использовать имеющиеся возможности мирного разрешения спора. Это вытекает из основного принципа международного права - принципа мирного разрешения споров. Следует вместе с тем заметить, что и до утверждения этого принципа в международном праве в доктрине нередко указывалось на то, что государствам до применения мер принуждения следует использовать мирные средства. Вот как формулировал это положение Ф.Ф. Мартенс: "Раньше, нежели прибегнуть к насильственным мерам, государства, в собственных своих интересах, должны испробовать другие миролюбивые и менее насильственные и опасные средства, находящиеся в их распоряжении: дипломатические переговоры, добрые услуги, посредничество, третейское разбирательство, блокаду и т.п.".*(881)

Авторитетным подтверждением тому же служит принятая Институтом международного права еще в 1934 г. резолюция "Режим репрессалий в мирное время". В ней говорится, что репрессалии будут неправомерными, если стороны в споре до этого приняли на себя обязательство мирного разрешения споров (ст. 5).*(882)

Доктрина со значительным единодушием поддерживает положение о том, что применение контрмер допустимо только в том случае, если потерпевшее государство не имеет иных возможностей обеспечить уважение к своим правам. Этот факт констатируют даже авторы, придерживающиеся иного мнения в этом вопросе, которые встречаются довольно редко.*(883)

В Статьях об ответственности государств посвященные этим вопросам положения имеют следующий вид:

Статья 52. Условия, относящиеся к применению контрмер

Приведенная статья содержит элементарные процессуальные условия применения контрмер потерпевшим государством в ситуации, когда нет возможности использовать суд или арбитраж. Прежде всего, потерпевшее государство до принятия контрмер обязано призвать правонарушителя (в соответствии со ст. 43) выполнить вытекающие из его ответственности обязанности, как это предусмотрено Частью второй. Оно также должно сообщить несущему ответственность государству о намерении применить контрмеры и одновременно предложить ему провести переговоры.

Обе стороны должны учитывать возможность того, что возникший спор подпадает под юрисдикцию какого-либо международного суда или арбитража. Когда такой орган принимает решение о применении временных мер защиты, то они по возможности заменяют контрмеры. Если же несущее ответственность государство отказывается от рассмотрения спора или саботирует его, то возобновление контрмер будет правомерным.

Свидетельством большого значения условий применения контрмер является дискуссия, развернувшаяся по поводу проекта соответствующей статьи. Проявились две основные позиции. Одни государства добивались ужесточения условий применения контрмер, другие - их смягчения. Первая позиция нашла отражение в высказанном в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН мнении, согласно которому необходимо четко указать, что утверждение о совершении противоправного деяния должно подкрепляться надежными доказательствами, прежде чем потерпевшее государство сможет предпринять контрмеры.

Сторонники этой позиции придавали большое значение мирным средствам урегулирования. В Шестом комитете многие делегации выразили удовлетворение в связи с требованием о проведении предварительных переговоров. Было высказано мнение о том, что это требование применимо даже к временным мерам. В письменных замечаниях стран Северной Европы говорилось, что, "если будет существовать обязательная система урегулирования споров, контрмерам просто не будет места". Лишь в случае нарушения этой процедуры и при условии, что контрмеры срочно необходимы, они могут применяться.

Позиция противников ограничительных условий нашла наиболее яркое выражение в письменных замечаниях Великобритании и США. По мнению правительства Великобритании, проект статьи является "полностью неприемлемым". Признавая необходимость гарантий от злоупотреблений правом на принятие контрмер, Великобритания вместе с тем считает, что "они должны действовать так, чтобы не препятствовать принятию контрмер на законных основаниях". Обязанность откладывать принятие контрмер, когда спор передается на мирное урегулирование, может стать причиной серьезнейших злоупотреблений.

По мнению США, проект статьи противоречит обычному международному праву, которое "разрешает потерпевшему государству принимать контрмеры до переговоров с несущим ответственность государством, а также во время переговоров". Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в своих критических замечаниях США зачастую ссылаются на обычное международное право, сопротивляясь его прогрессивному развитию.

Представляет в этом плане интерес мнение правительства Голландии, изложенное в его письменных замечаниях. Относительно критических замечаний по поводу запрета применения контрмер во время переговоров, как не соответствующего обычному праву и практике государств, говорится: "Нидерланды не разделяют эти критические замечания и считали бы, что исключение" соответствующих пунктов "или внесение в них поправок было бы шагом назад".

Пункт 1а обязывает потерпевшее государство до применения контрмер призвать несущее ответственность государство выполнить его обязанности по прекращению правонарушения и возмещению. Необходимость такой процедуры неоднократно подтверждалось международными судами и арбитражами, например, Международным Судом ООН в решении о проекте "Габчиково-Надьмарош".

Пункт 1b предусматривает, что потерпевшее государство до принятия контрмер обязано уведомить об этом государство, несущее ответственность, и предложить провести переговоры. Это положение имеет целью дать несущему ответственность государству возможность дополнительно рассмотреть свою позицию в свете реальной угрозы контрмер. О соотношении указанных подпунктов в комментарии к ним говорится, что во времени они "жестко не увязаны. Промежуток времени между первым и вторым уведомлением может быть небольшим, возможно и то, что они будут направлены одновременно".

Пункт 2 касается ситуаций, когда несущее ответственность государство может после уведомления принять меры, которые сделают контрмеры неэффективными. В таких ситуациях потерпевшее государство может "предпринять такие безотлагательные меры, которые необходимы для обеспечения его прав" даже до уведомления о контрмерах. Пункт охватывает права потерпевшего государства как по предмету спора, так и право применить контрмеры.

Положение, имеющее большое практическое значение, сформулировано в общей форме, и его применение не может не породить трудностей. Объясняется это тем, что имеющаяся практика не дала возможности установить более точные критерии. Критические замечания по этому поводу уже высказывались в доктрине.*(884) Довольно остро проходило обсуждение этого положения и правительствами.

В Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН отмечалось, что, будучи ограниченным в принятии контрмер, государство может с легкостью прибегнуть к временным мерам, вследствие чего официальные контрмеры станут бессмысленными. Не разъясняется, почему "временные" контрмеры являются в большей мере временными, чем иные контрмеры. Учитывая возможность злоупотреблений таким положением, было предложено соответствующий пункт исключить.

Значительное внимание временным мерам было уделено и в письменных отзывах правительств. Отметив, что "временные меры" представляют собой "в юридическом плане неопределенное понятие", правительство Испании вместе с тем заявило, что это понятие "не является более неясным, чем многие другие понятия, включенные в проект, и эту проблему может удовлетворительным образом решить лишь режим урегулирования споров".

С критикой даже элементарных ограничений временных мер выступили США и Великобритания. В письменном отзыве США было отмечено ограничение временных мер тем, что они могут предприниматься лишь в случае необходимости "обеспечения прав" потерпевшего. По этому поводу было заявлено, что "в обычном международном праве нет ничего, что поддерживало бы ограничение контрмер, которые могут предприниматься до и во время переговоров, лишь теми контрмерами, которые можно квалифицировать в качестве "временных и неотложных".

Пункт 3 касается случаев, когда противоправное деяние прекращено и спор находится на рассмотрении суда или арбитража, который обладает юрисдикцией в отношении данного спора, включая вынесение обязательных для сторон решений. Пока длится процедура такого рассмотрения и ни одна из сторон не злоупотребляет ею, применение контрмер лишено оснований. Если контрмеры начали применяться до рассмотрения, то они должны быть приостановлены "без необоснованного промедления". Последнее выражение означает некоторую отсрочку, необходимую для приостановления контрмер.

Пункт 3b означает, что спор должен быть принят соответствующим судом или арбитражем к рассмотрению. Одного согласия сторон на передачу спора недостаточно. Кроме того, соответствующий орган должен обладать юрисдикцией в отношении данного спора, включая вынесение обязательных для сторон решений. Дело в том, что в постоянно действующих судебных органах дело считается находящимся на рассмотрении независимо от признания юрисдикции обеими сторонами. Так, согласно ст. 40 Статута Международного Суда ООН для возбуждения дела достаточно письменного заявления одной из сторон. Этого недостаточно для удовлетворения требований рассматриваемого подпункта.

Если же речь идет о формировании специального органа для рассмотрения спора, то подпункт не применяется до тех пор, пока такой орган не будет сформирован.

Пункт 3 с учетом п. 2 предполагает, что после передачи сторонами спора суду, арбитражу потерпевшее государство может просить принять решение о временных мерах для защиты своих прав. Такие меры выполняют функцию, аналогичную "безотлагательным контрмерам", предусмотренным п. 2. Следует отметить, что речь идет о таких судах и арбитражах, которые вправе применять временные меры. Как правило, таким правом суды и арбитражи обладают. Согласно Статуту Международного Суда ООН "суд имеет право указать, если, по его мнению, это требуется обстоятельствами, любые временные меры, которые должны быть приняты для обеспечения прав каждой из сторон" (ст. 41.1).*(885) Постановление Суда о временных мерах носит обязательный характер. Это положение было подтверждено Судом в решении по делу братьев Ла Гранд.*(886)

Критическое замечание в отношении рассматриваемого подпункта было сделано в письменном отзыве США, в котором утверждалось, что "право инициировать контрмеры полностью не исчезает, если возможности трибунала, связанные с назначением временных мер защиты, не являются достаточными для устранения ущерба государству, причиненного нарушением". На этом основании США предложили снять соответствующий подпункт.

Пункт 3 относится лишь к "судам и арбитражам". Он не охватывает политические органы, включая Совет Безопасности ООН, на рассмотрение которых может быть передан спор. В этой связи замечу, что в письменных замечаниях правительства Нидерландов содержалось предложение добавить к статье подпункт, гласящий, что контрмеры не могут приниматься, а случае принятия - должны приостанавливаться, "если Совет Безопасности принял имеющее обязательный характер решение по данному спору".

Пункт 3 не касается также арбитражей, рассматривающих споры между потерпевшим государством и частной стороной, даже в том случае, если спор между ними связан с ответственностью одного государства перед другим. Отмечая это положение, Комментарий к статьям вместе с тем замечает, что в таких случаях "то обстоятельство, что лежащий в основе спор был передан на арбитраж, является существенным для целей статей 49 и 51, и принятие контрмер будет оправданным только в исключительных случаях".

Определенный свет на это не совсем четкое положение Комментария может пролить Вашингтонская конвенция об урегулировании инвестиционных споров между государствами и физическими или юридическими лицами других государств 1965 г. Согласно Конвенции государство не может обращаться в международные судебные органы от имени своего частного лица или компании "в отношении спора, который одно из его физических или юридических лиц и другое Договаривающееся государство согласятся передать или передали на арбитраж согласно настоящей Конвенции, кроме случаев, когда это другое Договаривающееся государство не подчинится решению арбитража и не выполнит решения о компенсации, присужденной по этому спору" (ст. 27.1).*(887)

Заслуживает внимания, что критические замечания относительно положений о мирном разрешении споров при применении контрмер неоднократно высказывались в доктрине во время работы над ними Комиссии международного права ООН.*(888)

Пункт 4 предусматривает исключение из правила, содержащегося в п. 3. При условиях, изложенных в п. 4, ограничения на принятие контрмер не применяются. Пункт 4 касается случаев, когда сторона в споре не сотрудничает в учреждении арбитража или не является в него после учреждения, не выполняет предписание о временных мерах или, наконец, отказывается выполнить окончательное решение. Заслуживает в этой связи замечание комментария к статье, согласно которому невыполнение предписания о временных мерах дает основание для применения контрмер, "будь то предписание обязательным или нет".

_ 8. Прекращение контрмер

Целью контрмер является обеспечение выполнения обязанностей, вытекающих из правоотношений ответственности. Выход за эти пределы лишает соответствующие меры правового основания. Это, в частности, касается продолжения применения контрмер в целях наказания после того, как предусмотренный правом ответственности результат достигнут. В доктрине это положение признается издавна. Ф.Ф. Мартенс писал: "С точки зрения международного общения, принуждение должно прекратиться, если нарушенное право восстановлено или дано требуемое удовлетворение".*(889) Нельзя не заметить, что автор ссылается не на международное право, которое в его время не содержало соответствующей нормы, а на "международное общение". Ныне такая норма является частью позитивного международного права.*(890) Следует отметить, что обязанность прекратить применение контрмер после достижения цели не влияет на право пострадавшего государства прекратить или приостановить их применение до этого.

Статьи об ответственности государств содержат следующую норму:

Статья 53. Прекращение контрмер

Речь идет о ситуации, когда в результате принятия контрмер потерпевшим государством несущее ответственность государство выполнило свои обязательства по прекращению противоправного деяния и возмещению ущерба, как это предусмотрено Частью второй статей. В результате контрмеры достигли своей цели и их продолжение не будет правомерным.

Идея о том, что контрмеры подлежат прекращению после исчезновения обстоятельств, делающих их правомерными, в той или иной форме просматривается и в других статьях гл. III. Однако, как говорится в Комментарии, учитывая важность соответствующего положения, "статья 53 четко его формулирует. Она подчеркивает специфическую природу контрмер в соответствии со статьей 47".

_ 9. Меры, предпринимаемые государствами, иными, чем потерпевшее государство

Как известно, в прошлом отношения ответственности носили исключительно двусторонний характер. Их субъектами были государство-правонарушитель и потерпевшее государство. Такое положение создавало трудности в обеспечении международного правопорядка коллективными усилиями государств. Поэтому и в прошлом многие видные юристы, например, Ф. Мартенс, П. Фошиль, Л. Оппенгейм, считали, что третье государство может вмешиваться с тем, чтобы прекратить нарушение общепризнанных норм международного права в отношении другого государства. Поскольку речь шла о нарушении общепризнанных норм, то можно считать, что в таком случае все государства имели юридический интерес в их соблюдении.

Эта проблема приобрела особое значение в условиях глобализации, характеризующейся углубляющейся взаимозависимостью государств. Сегодня коренные общие интересы государств, включая интересы поддержания международного правопорядка, могут быть обеспечены лишь совместными усилиями. Все это не могло не найти отражения в международном праве. Характерной чертой права международной ответственности и современного международного права в целом является то, что правом призывать к ответственности в определенных случаях обладает не только непосредственно потерпевшее, но и другие государства, обладающие юридическим интересом. К таким случаям относятся: а) нарушенное обязательство является обязательством в отношении группы государств, включающей это государство, и установлено в целях защиты коллективного интереса этой группы; б) нарушенное обязательство является обязательством в отношении международного сообщества в целом.

Статьи об ответственности государств предусматривают, что в таких случаях другие государства могут требовать от несущего ответственность государства прекращения противоправного деяния и выполнения обязательств по возмещению в интересах потерпевшего государства (ст. 48). Более сложно обстоит вопрос о применении в тех же целях принудительных мер другими государствами. Его обсуждение породило довольно обильную литературу.*(891)

Этот вопрос обстоятельно обсуждался в Комиссии международного права ООН. Представляет в этом плане интерес мнение спецдокладчика Р. Аго. Он отметил, что прежняя монополия непосредственно потерпевшего государства в отношении применения санкций утратила абсолютное значение в современном международном праве. Нарушения обязательств erga omnes направлены против всех членов международного сообщества. Вместе с тем, Р. Аго предупреждал: "В реальной жизни нельзя недооценивать рисков, которые могут быть связаны с признанием этого принципа, главное достоинство которого, по-моему, состоит в том, что он подтверждает необходимость всеобщей солидарности, когда дело касается наиболее серьезных нарушений международного порядка, до такого уровня, чтобы любое государство считалось бы автоматически управомоченным реагировать на нарушение определенных обязательств, совершенное в отношении другого государства, и самостоятельно предпринимать наказывающие меры против государства, несущего ответственность за нарушение".*(892)

С учетом этого Р. Аго считал, что международное сообщество доверило международным организациям решение вопроса о том, какие меры могут быть предприняты против совершившего такого рода противоправное деяние. Аналогичную позицию занял и другой спецдокладчик по теме ответственности В. Рифаген, который заявил: "Одно государство не может брать на себя роль "полицейского международного сообщества".*(893)

Это заявление звучит особенно актуально в свете современной практики применения силы Соединенными Штатами, которая нашла и формальное закрепление в принятом администрацией документе "Национальная стратегия безопасности Соединенных Штатов". Документ предусматривает, что США будут следовать политике упреждающих действий против потенциальных соперников.*(894)

Обоснованность отмеченной позиции спецдокладчиков подтверждается практикой. Как известно, коллективные санкции, предпринятые государствами на основе решения Совета Безопасности ООН, неоднократно доказывали свою эффективность. Что же касается коллективных контрмер, предпринимавшихся вне ООН, то такие случаи сравнительно редки и с правовой точки зрения сомнительны.

После введения правительством Польши военного положения в 1981 г. США и ряд других западных государств приняли меры, направленные не только против Польши, но и против СССР. Было приостановлено действие договоров о воздушном сообщении. Предусмотренный этими договорами порядок их приостановления не был использован.*(895)

Следующий случай - коллективные меры против Аргентины в 1982 г. После занятия Аргентиной части Фолклендских (Мальвинских) островов Совет Безопасности ООН принял резолюцию, требующую прекращения оккупации (Резолюция 502 (1982)). По просьбе Великобритании члены Европейского сообщества, а также Австралия, Новая Зеландия и Канада ввели торговые контрмеры, которые противоречили их обязательствам по ГАТТ, о чем заявили другие участники ГАТТ.*(896)

Следующий случай связан с Южной Африкой, которая в 1985 г. объявила чрезвычайное положение на значительной части страны. Совет Безопасности принял резолюцию (569 (1985)), рекомендовавшую установить некоторые виды экономического бойкота и приостановить связи в области культуры и спорта. Ряд государств приняли меры, выходившие за рамки рекомендованных.*(897)

В 1998 г. со ссылкой на события в Косово члены Европейского сообщества приняли законы, на основе которых были заморожены югославские активы и прекращено воздушное сообщение. Введение этих мер ФРГ, Францией и Великобританией означало нарушение ими двусторонних соглашений с Югославией о воздушном сообщении. Представляет в этом плане интерес позиция правительства Великобритании. Первоначально оно высказало готовность применить предусмотренную соглашением процедуру двенадцатимесячного предупреждения о денонсации. Однако в дальнейшем оно немедленно запретило полеты, обосновав это следующим образом: "Ухудшающаяся характеристика Президента С. Милошевича в области прав человека означает, что в моральном и политическом плане он лишил свое правительство права настаивать на обычно применяемом двенадцатимесячном уведомлении".*(898) Ссылка на моральные и политические основания свидетельствует об отсутствии правовых.

После возобновления военных действий в Югославии в 1991 г. члены ЕС приостановили, а затем денонсировали соглашение с ней о сотрудничестве 1983 г. Эта мера вышла за рамки резолюции Совета Безопасности (713 (1991)), предусматривавшей установление эмбарго лишь на поставки оружия. Она нарушила и само соглашение, предусматривавшее возможность денонсации лишь после шестимесячного уведомления. Обосновывая принятую меру, члены ЕС упомянули угрозу миру и безопасности в регионе. В качестве юридического обоснования указали не право на принятие контрмер, а коренное изменение обстоятельств, что не соответствует Венской конвенции о праве договоров (ст. 62).*(899)

Известен ряд случаев, когда несколько государств, не будучи потерпевшими, приходили на помощь государству, пострадавшему от вооруженного нападения. В таких случаях, как определил Международный Суд, действия в порядке коллективной самообороны не могут быть предприняты третьими государствами без просьбы государства, подвергшегося нападению.*(900)

В приведенных случаях принятые меры нарушали обязательства принимавших их государств. Приведенные в обоснование их доводы не могут быть признаны юридически состоятельными. Единственным обоснованием могла бы быть ссылка на наличие юридического интереса в прекращении правонарушения, дающего право на применение контрмер. Однако ни в одном случае это не было сделано. Тем самым подтверждается, что концепция наличия юридической заинтересованности как основания для применения контрмер государствами, не являющимися непосредственно потерпевшими, находится в начале процесса становления. Такое положение не могло не сказаться и на содержании статьи о мерах, принимаемых государствами, иными, чем потерпевшее государство:

Статья 54. Меры, предпринимаемые государствами, иными, чем потерпевшее государство

Упомянутая ст. 48 допускает призвание правонарушителя к ответственности не только непосредственно потерпевшим государством, но и любым иным государством в случае нарушения обязательства перед международным сообществом в целом или любым членом группы государств при нарушении обязательства, установленного для защиты коллективных интересов группы. В отношении таких обязательств за упомянутыми государствами признается обладание юридической заинтересованностью в их выполнении. Соответственно, ст. 54 признает в самой общей форме право таких государств на принятие даже не "контрмер", а просто "мер", и не более того.

Статья касается мер, предпринимаемых одним государством или группой государств, но не в рамках международной организации. В Комментарии к Статьям по этому поводу вновь подтверждается, что "...статьи не распространяются на случай, когда действия предпринимаются международной организацией".

Содержание статьи отражает тот факт, что в современном международном праве и практике не сложились более или менее определенные правила применения контрмер в коллективных интересах. Более того, в Комментарии говорится, что "в настоящее время не существует явно признанного права упомянутых в ст. 48 государств принимать контрмеры в коллективных интересах". Поэтому было сочтено нецелесообразным включать в статьи положения по вопросу о праве других государств предпринимать контрмеры. "Вместо этого, - говорится в Комментарии, - Глава II включает в себя положение, которое резервирует эту позицию и предоставляет решение вопроса дальнейшему ходу развития международного права".

Проект рассматриваемой статьи привлек к себе большое внимание правительств. В результате их замечаний статья и приобрела предельно ограниченный характер. Первоначальный проект Комиссии предусматривал более широкие возможности принятия мер "другими государствами". Некоторые правительства поддержали проект Комиссии. Голландское правительство заявило, что оно "приветствует новаторский характер положений этой статьи... Нидерланды считают, что если несущее ответственность государство нарушило обязательства erga omnes, то непосредственно потерпевшее государство не может лишить третье государство и/или международное сообщество в целом право применять контрмеры". По мнению правительства Дании, ограничения права других государств правом требовать прекращения правонарушения придают этому праву характер увещевания.*(901)

Другие правительства, отметив положительную сторону статьи, вместе с тем сочли, что опасность злоупотребления ею может перевесить преимущества. Значительное число выступавших в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи решительно высказались против "коллективных контрмер" и призвали исключить проект соответствующей статьи как выходящий за рамки существующего международного права. "Коллективные контрмеры" могут послужить дополнительным предлогом для проведения политики с позиции силы.

Отмечалось, что коллективные контрмеры могут быть правомерными лишь в контексте вмешательства со стороны компетентных международных организаций. Указывалось на недопустимость создания частично совпадающих правовых режимов, способных ослабить ООН в целом и принизить роль Совета Безопасности. Принятие контрмер в случае серьезных нарушений существенных обязательств перед международным сообществом должно координироваться ООН.*(902)