П. ОПРЕДЕЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Юридическая дисциплина может быть определена лишь по предметному признаку. Так, например, хозяйственное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих экономическую деятельность. Равным об-

23

>>>24>>>

разом социальное право предстает в виде комплекса норм, имеющих социальную направленность, а семейное право образуют нормы, регулирующие брачно-семейные отношения.

Юридическая дисциплина может быть определена и со стороны своего содержания, поскольку изучаемый ею нормативный комплекс не является однородным и состоит частью из специфических отраслевых норм, а частью из норм смежных отраслей права. Именно с этой стороны можно охарактеризовать уголовное право; так же обстоит дело с финансовым правом, например в части, регулирующей налогообложение.

Таковым, собственно, и является административное право, которое распространяет свое действие на весьма мозаичный предмет. В этот предмет включена обширная часть управления; тем не менее административное право имеет самостоятельный статус, поскольку его основу составляют специфические правовые нормы, отличные от норм частного права.

А. Предмет

Административное право включает в себя значительную часть норм о государственном управлении. Для начала необходимо уточнить, что же входит в управленческую сферу и на какую именно ее часть воздействует административное право.

Однако возникает вопрос: что же такое государственное управление? Прежде чем дать на это ответ, необходимо взять за отправную точку негативные дефиниции, постепенно отбрасывая от столь обширной и мозаичной сферы, какой является государственное управление, некоторое число смежных управленческих секторов, стремясь выявить то, что составляет сущность основного понятия.

Во-первых, из сферы государственного управления должны быть исключены некоторые виды частнопредпринимательской деятельности, хотя, естественно, в управлении частными предприятиями административный феномен присутствует. Но необходимо избегать смешения представлений о сущности управленческой деятельности в частном и публично-правовом смысле. В плане техники управления и даже в административно-правовой науке между частным и государственным секторами допустимы известные параллели, например в том, что касается организации службы информации и размножения документации. Однако имеется принципиальное различие в общей организации управленческих служб. И, несмотря на то, что ныне складывается тенденция смешения частного и публичного начал в управлении, в действительности они подчиняются качественно различимым закономерностям и

24

>>>25>>>

покоятся на различных правовых режимах. Необходимо проводить четкое разграничение между частным и государственным секторами управления.

В практическом плане смешение этих начал чревато вредными последствиями, например если механически направлять доходы из частного сектора в сферу государственного управления. В теоретическом плане также не следует пренебрегать спецификой, которая характеризует сферу государственного управления.

Административное право регулирует организацию и функционирование государственного аппарата управления, его взаимоотношения с отдельными гражданами, но оно непосредственно не регулирует гражданскую деятельность и взаимоотношения частных лиц. Таков первый негативный элемент искомого общего определения.

Во-вторых, из сферы государственного управления должны быть исключены некоторые виды государственно-правовой деятельности, основная часть которой выпадает из-под административно-правового контроля. В этом смысле область административного права необходимо отграничить от сопредельных сфер. Прежде всего недопустимо смешение управления с политикой. Политика есть прерогатива парламента, правительства и президента Республики в том значении, в котором это закреплено во французском праве. К политике относится все, что связано с выбором наиболее общих направлений национально-государственного развития, юридические аспекты которого подпадают под режим конституционного права.

С другой стороны, необходимо разграничивать управленческую и судебную деятельность. Правосудие выделяется из комплекса государственно-правовых функций по своей специфике, ибо его суть — в разрешении конфликтов и споров. Любой спор между гражданами, любой проступок или преступление, совершенные гражданами, согласно принципам нашей правовой системы, подпадают под нормы действующего уголовного и гражданского права и соответствующих процессуальных норм.

В-третьих, не следует смешивать управленческую и производственную деятельность при осуществлении властных полномочий. Во Франции многие государственные организации действуют на предпринимательских началах, то есть производят товары и услуги, осуществляют сделки по купле и продаже. Эта сторона их деятельности выпадает из сферы административного воздействия, поскольку она основана на стремлении достигнуть экономической эффективности. Даже если государственные предприятия не преследуют прямо цели извлечения прибыли, они должны управляться и, как правило, управля-

25

>>>26>>>

ются на основе принципа рентабельности. На этом основании французские государственные предприятия в значительной мере освобождены от административно-правового контроля.

Исключив из сферы административного права три вышеуказанные категории деятельности, мы тем не менее обнаружим пограничные стыки между собственно государственным управлением и другими видами исполнительно-распорядительной деятельности.

1. Связь политики с управлением очевидна; между этими сферами существует взаимопроникновение, и подчас эти понятия выступают слитно, что обычно и раскрывает термин «политико-административная система».

Типичный пример этого—правовой статус премьер-министра, наделенного в качестве главы правительства политической властью, но, согласно действующей Конституции, обладающего и исполнительно-распорядительными прерогативами, поскольку, как уточняет ст. 20 Конституции, государственная администрация подчинена правительству. Другим примером совмещения властных полномочий является министерская деятельность: министр как политическая фигура обладает политической властью и в то же время руководит совокупностью подчиненных ему управленческих служб. Даже сам президент Республики в определенной мере наделен административными полномочиями.

Другой тип взаимосвязи между политической и управленческой сферами прослеживается на уровне высокопоставленных чиновников. Некоторые высшие посты, по крайней мере частично, имеют политическое значение (члены министерских кабинетов, директора центральных управленческих подразделений и комиссары Республики).

Судья по административным делам, Государственный совет нередко принимают решения политического характера. Наиболее показательным примером такого рода является весьма важное постановление, принятое в 1954 году по делу Бареля. В этом деле требовалось выяснить возможность допуска коммунистов к вступительному конкурсу в Высшую административную школу. Государственный совет принял положительное решение, естественно основывая свое заключение на юридических аргументах. Его следует расценивать как документ, имеющий не только национальное, но и международное значение, поскольку оно было принято во времена «холодной войны», в эпоху, когда в США процветали маккартизм и «охота за ведьмами». Политическая острота дела заключалась в ответе на вопрос, будет ли Франция следовать американским политическим методам. А поскольку ни парламент, ни прави-

26

>>>27>>>

тельство не взяли на себя ответственность решить его, то в конечном счете бремя решения принял на себя Государственный совет, чье постановление получило большой резонанс как внутри, так и вне страны.

2.  Взаимодействие управленческой и судебной сферы проявляется как в области управления правосудием, так и в области административной юстиции.

Естественно, что деятельность судебных инстанций любого рода основывается на процессуальных и судоустро-йственных нормах, а не на нормах административного права. Но зато сама организация судебных органов частично зарегулирована административным правом. Например, создание, организация и состав общих судов, назначение в них судей и других должностных лиц, а также их правовой статус регулируются нормами административного права. И эта прерогатива уточнена постановлением Трибунала по конфликтам—высшей судебной инстанции, на которую возложено разрешение споров о компетенции между общими и административными судами.

Кроме того, существует административная юстиция— самостоятельная ветвь французского правосудия, чья цель—регулировать конфликты между гражданами и органами государственного управления или между самими этими органами и учреждениями. Административная юстиция основывает свои решения на нормах административного права.

3.  Наконец, существуют довольно тесные связи между государственными   предприятиями   и   органами   государственного управления, и в их правовых режимах много общего.

С учетом вышеизложенных оговорок, последовательно отбросив от основного понятия ряд негативных дефиниций, мы придем к выводу, что частноадминистративной сферы во французском правовом лексиконе не существует: вся управленческая сфера имеет публично-правовое, то есть государственное, содержание. Но с другой стороны, в самой государственно-правовой деятельности управленческая сфера четко отделена от политической, судебной и производственной.

Однако недостаточно ограничиваться одним лишь негативным определением: следует попытаться вывести и позитивное определение, хотя сделать это довольно трудно. Основная трудность состоит в том, что задачи и функции органов государственного управления чрезвычайно разнообразны. Некоторые из них связаны с понятием суверенитета — так обстоит дело в армии, полиции и ведомстве иностранных дел в связи с реализацией ими властных полномочий по обеспечению национальной обо-

27

>>>28>>>

роны, поддержанию правопорядка и ведению дипломатии.

Другие функции относятся к организации общественной жизни, например когда на органы государственного управления возлагается регламентация общественной деятельности путем выдачи разрешений или одобрения каких-либо мероприятий, осуществления контроля за деятельностью отдельных граждан или в том, что касается надзора за правилами градостроительства и проживания. Этот аспект управленческой деятельности развивается в условиях усиления государственного вмешательства в экономическую и социальную сферу, что особенно проявилось на протяжении последних пятидесяти лет.

Наконец органы государственного управления обеспечивают производство общественных работ и оказание услуг, полезных для всех, например сооружение дорог, водоснабжение в коммунах или содействие обучению и образованию населения.

Данный перечень функций не является исчерпывающим, но все они характеризуются некоторыми общими чертами. Во-первых, они выражены в решении текущих задач управления и в этом смысле менее масштабны, чем директивные задачи общегосударственного развития, связанные с принятием политических решений, хотя в практике управления это различие не выражено так четко, как в теории.

Во-вторых, функции текущего управления одновременно расцениваются и как полезные, даже необходимые для нормализации жизненных процессов, и в то же время как не всегда рентабельные. Если, например, бюджет какой-либо общественной службы будет перекрыт доходами от ее функционирования, то, естественно, такая служба окажется прибыльным предприятием—частным или публичным,— могущим быть включенным в производительную сферу. Однако существуют полезные для общества, но нерентабельные службы, подпадающие под известный критерий «общего интереса» — основной критерий, раскрывающий всю сущность и смысл государственного управления и административного права.

Утверждение, что та или иная деятельность не является прибыльной, вовсе не означает, что она представляется излишеством или расточительством. В настоящее время предпринимаются значительные усилия в области рационализации всех видов административного вмешательства. С этим же связано внедрение в деятельность публичных служб категорий стоимости и экономической отдачи. Это вовсе не означает, что указанные службы не имеют какой-либо   социальной   рентабельности,   поскольку  они,

28

>>>29>>>

хотя и косвенно, выполняют полезные функции для общества в целом.

Основной вывод сводится к тому, что деятельность указанных служб рассматривается одновременно и в качестве полезной, и в качестве необходимой. Следовательно, общество должно взять на себя бремя расходов по их содержанию, сколь бы обременительным оно ни было, исходя из того, что расходы на такие службы не могут быть покрыты собственными ресурсами. Но при этом не следует поддаваться некоторой мистификации при трактовке категории «общего интереса». Не следует делать из этой категории своего рода фетиш и полагать, что государственный аппарат управления во все времена и при всех обстоятельствах воплощает в себе наивысшее благо, которое будто бы исходит из некоего божественного права. Равным образом нельзя утверждать, что якобы, помимо сферы государственного управления, «общий интерес» нигде не выражается. Крестьянин, выращивающий злаки, мельник, перерабатывающий зерно в муку, и булочник, выпекающий хлеб, в равной мере выполняют для народа жизненно важные функции, и тем не менее по французским законам они не подпадают под режим административного права и не входят в состав государственного аппарата управления.

Это отличие основано на том, что выполнение вышеозначенных функций предполагает прибыльность; следовательно, нет необходимости в том, чтобы государство взяло на себя расходы по их реализации. Несмотря на то что при исполнении данных функций в определенных ситуациях может возникнуть потребность в помощи государства и публичного сектора, подводить их под нормы административного права не следует, ибо проблема экономической взаимопомощи имеет свою специфику.

Булочники не входят в состав служащих государственного аппарата в отличие от работников ряда служб, которые непосредственной прибыли обществу не приносят. Таковы армия, органы юстиции или исполнительно-распорядительные органы.

Создание регламентирующих постановлений несопоставимо с производством самолетов, ибо нормотворчество осуществляется бесплатно для блага тех, кому адресуются постановления. Следовательно, ни о какой прибыльности здесь не может быть и речи. Кроме того, такие службы нерентабельны по своей природе, так как сам характер их функций не имеет, как правило, никакого отношения к производительной деятельности. Типичным примером такого рода для Франции является регламентация процессов обучения и образования. Тем не менее само образование

29

>>>30>>>

может быть и весьма рентабельным. В некоторых странах оно является таковым в той мере, в какой оно осуществляется частными учебными заведениями, действующими на началах самоокупаемости, например когда обучение осуществляется на договорных началах, а допуск в учебное заведение связан с уплатой вступительного взноса. Если законодатель считает этот порядок несправедливым, он может либо подчинить учебное заведение государственному административному контролю, либо издать предписание о том, чтобы соответствующий учебный цикл обеспечивался государственными или частными учебными заведениями на условиях предоставления им государственных субсидий.

Таким образом, отчетливо различаются три сферы деятельности. В первой из них государственному аппарату управления принадлежит монополия (армия, правосудие, почта и т. д.). Во второй он действует параллельно с предприятиями и гражданами, то есть там, где управленческие функции раздваиваются (школы, лечебно-медицинские учреждения, жилой фонд, транспорт). В третью сферу аппарат государственного управления вмешивается на субсидиарных началах, когда частная инициатива не приводит к успеху или когда отсутствуют государственные учреждения, способные устранить проблемные ситуации. Определение пограничных стыков между указанными тремя сферами зависит во многом от политических руководителей и выбора, который сделает само общество.

Не следует полагать, будто всякая деятельность, не связанная с управлением, исключает наличие общего интереса. В то же время представление о том, что управленческая деятельность имеет конечной целью обеспечение общего интереса, должно быть принято на веру с рядом оговорок. Это тот «общий интерес», сущность которого раскрывается с учетом обстоятельств места и времени, в исторических рамках определенной страны, определенного политического режима и государственного руководства. Только с этими оговорками можно раскрыть истинное содержание данного понятия как составного элемента, определяющего сущность административного права, и констатировать, что государственная администрация имеет целью реализацию функций текущего управления, сопряженных с обеспечением «общего интереса». На этом основании и по мере необходимости ее деятельность подчинена нормам административного права, то есть подвержена специфическому правовому режиму.

Важно понимать, что отнюдь не всякая деятельность органов государственного управления подпадает под нор-

зо

>>>31>>>

мы административного права, а только известная ее часть. При исполнении своих функций должностные лица органов государственного управления выполняют действия или причиняют ущерб в условиях, одинаковых для всех граждан, и в этих обстоятельствах не требуется применения специальных предписаний. Например, если должностное лицо покупает карандаши, пересылает почтовые отправления или нарушает правила дорожного движения, нет принципиальных оснований оценивать эти действия дифференцированно от действий других лиц и считать, что в данных случаях необходимо опираться на специальные правила. Вполне логично, что этот аспект деятельности административных органов ни в коей мере не связан с административным правом.

Зато другой ее аспект исключен из административно-правового контроля по менее логичным, но зато более существенным основаниям по воле самого законодателя. В законодательстве часто сохраняются специально, или подспудно, или в силу исторической преемственности старые, но действующие предписания, хотя фактические обстоятельства, послужившие основой для их принятия, давно исчезли. Так, некоторые виды управленческой деятельности по традиции и старым законам регулируются нормами частного права, хотя никаких последовательных логических связей между управлением и частнопредпринимательской сферой не прослеживается. Таких законов очень много, они весьма разнообразны, а их систематический учет никогда не производился. В этом смысле утверждается, что границы между административным и общим правом остаются размытыми и нечеткими. Тем не менее с содержательной стороны предмет административного права выражен довольно отчетливо—это наиболее значительная по объему и наиболее важная в качественном смысле государственная деятельность по управлению.

Б. Содержание

Административное право отличается от других отраслей права тем, что имеет специфическую систему норм и собственную юстицию, отличные от общих норм и общей системы правосудия.

1. Двойственность норм материального права

Различие начинается с персонала: если предприятие использует наемных работников, то аппарат государственного управления — чиновников и агентов; каждая из этих категорий имеет различный правовой статус и подчиняется различным нормам. Деятельность оплачиваемого персонала предприятий регулируется нормами Трудового кодекса, тогда как государственные служащие подпадают под

31

>>>32>>>

действие общего статута чиновников и некоторого числа других уставных положений.

Такое же различие наблюдается в режиме имущества и основных фондов. Распоряжение и пользование частной собственностью регулируется Гражданским кодексом, где этим вопросам отведено большое количество статей. Наряду с частной собственностью существует и государственная, охватываемая общим понятием публичного достояния. Впрочем, государственные административные учреждения имеют и имущество, подпадающее под регулирование гражданского права; данная часть имущества составляет частную сферу, и текущее управление и распоряжение им выпадают из-под административно-правового контроля. Но наряду с этим существует и государственное имущество, использование которого сопряжено с соблюдением особых правил. Например, если в области частной собственности допускается продажа предметов, находящихся в распоряжении владельца, то в сфере государственной запрещается продавать имущество, находящееся в безраздельном владении государства, то есть являющееся его неотчуждаемой собственностью.

Что же касается договоров, то большая, и самая важная, их часть, заключаемая от имени органов государственного управления, не основана на нормах частного права; эти договоры являются административными контрактами и подпадают под различные нормы обязательственного права, содержащиеся частью в Гражданском, а частью в Торговом кодексе.

Юридическая же ответственность, режим которой в значительной мере зафиксирован в гражданском праве и которая сопряжена с последствиями, вытекающими из причинения одним контрагентом вреда другому, в сфере государственного управления также приобретает специфическую форму, поскольку наступает при иных обстоятельствах, чем в частной сфере. Теория ответственности государственной власти имеет свои квалифицирующие признаки. Ее принципы были заложены знаменитым постановлением Трибунала по конфликтам по делу Бланко в 1873 году, которое лучше всего иллюстрирует автономию административного права'.

Французское право знает два режима юридической ответственности: гражданско-правовую, вытекающую из споров   между   частными   лицами,   и   административно-

1 В постановлении от 8 февраля 1973 года записано: «Ответственность, которую может принять на себя государство за убытки, причиненные отдельным лицам неправомерными действиями государственных служб, не подпадает под принципы Гражданского кодекса в части регламентации взаимоотношений граждан друг с другом».

32

>>>33>>>

правовую, характеризующую взаимоотношения между государственными службами и отдельными гражданами.

Значение вышеупомянутого постановления станет еще более заметным, если сравнить содержащуюся в нем формулу с противоположным подходом, возобладавшим в Великобритании в 1947 году в силу закона об ответственности Короны. Статья 2 этого закона гласит: «С учетом положений настоящего закона Корона будет нести ответственность только в тех случаях, если ее представители действуют в качестве частных лиц, достигших совершеннолетия и обладающих правоспособностью». Здесь выражен обратный принцип, исходящий из общей посылки о том, что Корона в любых правоотношениях отвечает только как частное лицо, подлежащее ответственности по общегражданским законам.

2. Двойственность судебной юрисдикции

Партикуляризм норм материального права дополняется и усиливается наличием специализированных судов. Судья по административным делам во многих отношениях отличается от обычных судей.

Обычные суды состоят из магистратов, имеющих, согласно Конституции, особый статус, закрепленный в нормах органического закона. Суды же по административным делам комплектуются из числа чиновников, подпадающих под общий статус чиновничьего аппарата, который закреплен в особом законе и в специальных подзаконных актах. Следовательно, правовое положение этих двух категорий судей зафиксировано в нормативных актах, различных по своей природе. Существует отличие и в содержании соответствующих судейских функций, в способах рекрутирования судей, в их служебной карьере и в гарантиях независимости судейской деятельности.

В том, что касается полномочий, обычные судебные инстанции лишь разрешают споры и конфликты, тогда как суды по административным делам имеют полномочия двоякого рода: они не только разрешают споры, но и дают юридические заключения. В последнем качестве они выполняют постоянные консультативные функции при правительстве и его органах.

И наконец, имеется различие и в правилах процесса: судья по административному делу обязан принимать во внимание его специфику.

Эти характерные особенности автономии—отдельный комплекс норм и специальное правосудие—находят свое воплощение в принципе взаимосвязи предмета спора и соответствующей ему процессуальной компетенции. Таким образом, каждая из ветвей правосудия основывается на различных нормах права.

33 3-698

>>>34>>>

В этой взаимосвязи есть и некоторые исключения. Бывает, что судья по административным делам применяет нормы общегражданского права. Он делает это без какой-либо задней мысли, поскольку убежден в том, что нормы Гражданского кодекса вполне подходят к регулированию правоотношения, участником которого выступает орган государственного управления. Судья делает такой выбор сознательно, и закон не стесняет его в таком выборе. И наоборот, подчас возникают ситуации, когда обычные суды применяют нормы административного права. Подобный казус имел место в деле Жири от 23 ноября 1956 года, по которому Кассационный суд вынес постановление о том, что, когда это оправдывается существом и обстоятельствами дела, обычные суды должны опираться на принципы административного права при условии, чтобы вышеупомянутые принципы нашли свое предварительное отражение и уточнение в конкретном решении судьи по административным делам. С учетом данных исключений в административном праве существует тесное переплетение норм материального и процессуального характера.

В заключение подчеркнем, что наличие столь значительной по важности и объему самостоятельной отрасли права, какой является право административное,— одна из оригинальных и характерных черт французской правовой системы.

Страны, внедрившие у себя административное право, подразделяются на два типа. С одной стороны, это Франция и страны, заимствовавшие ее правовую систему, а с другой—страны, в которых преобладает влияние германского права. Этим двум типам государств противостоят страны, которые игнорируют автономию административного законодательства. К ним, хотя и по разным основаниям, относятся Великобритания, США, другие страны с англосаксонскими правовыми традициями, а также социалистические страны.

Такое противопоставление в известной степени условно, так как англосаксонские страны начинают развивать административное право как самостоятельную ветвь и в течение последнего тридцатилетия в британских университетах читается курс административного права, издаются учебники под таким же названием, равно как и в социалистических странах имеются соответствующие специалисты, создающие теорию административного права.

Почему же именно во Франции административное право получило столь широкое развитие? Ведь Франция имеет тот же социально-экономический уклад, что и ряд соседних стран. Она находится в рамках той же исторической эпохи и вовсе не изолирована от остального мира.

34

>>>35>>>

Почему же именно во Франции административное право наиболее развито? Ответ на этот вопрос дает его история.