V. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Изучение административного права традиционно начинается со сферы юрисдикционного контроля, поскольку в основе ее лежит судебная деятельность.

Такой подход отчетливо выражен в одном из первых крупных трудов по административному праву, опубликованном в конце XIX века, который был подготовлен не профессором права, а вице-председателем Государственного совета М. Лафарьером и назывался «Курс административно-судебного права».  Как видно из самого названия,

48

>>>49>>>

акцент в нем был сделан на процессуальную сторону административного права. Подобный упор на конфликтную сферу управления таит в себе ряд неудобств. К счастью, управленческая деятельность редко завершается возникновением конфликтных ситуаций. Следовательно, исследование природы и способов их разрешения в практике Государственного совета не позволяет составить полное представление об административном праве. Конфликтная сфера дает искаженное видение предмета, проливая свет лишь на определенные аспекты реально функционирующей системы управления.

Поэтому от такого методологического подхода в последнее время отказались, ибо концептуально лучше сначала изучить систему управления, а затем контроль над ней; сначала необходимо изучить принципиальную схему управленческого механизма, а затем выяснить причины, приводящие к сбою в его работе. Эту мысль образно выразили профессор Вейль, заявив, что «настала пора, прежде чем исследовать патологию, основательно изучить анатомию», а также К. Маркс, подчеркнувший, что искусство управления только тогда встанет на прочную основу, когда оно вооружится диалектикой.

В настоящей книге содержание современного французского административного права раскрывается на основе исторического и сравнительного подходов.

Если в конституционном праве досконально изучают историю государственных учреждений, последовательно сменяющиеся политические режимы, так же как и соответствующий политический строй других государств, то в административном праве лишь весьма отвлеченно изучается прошлое и иностранный опыт. Такой подход ошибочен как в отношении управленческих, так и других институтов, ибо суть правовой эволюции можно познать, лишь опираясь на исторический опыт. Роль Государственного совета в современной административной и политической жизни Франции можно уяснить только сквозь призму его исторического развития начиная с начала XIX века. Если иностранный специалист, будучи хорошо осведомленным о современной деятельности Государственного совета, вдруг вознамерится механически перенести его на почву своей страны, он рискует совершить массу грубых ошибок.

Тем не менее сравнительный анализ весьма плодотворен, поскольку позволяет лучше понять наши учреждения в сопоставлении с учреждениями других государств и таким образом отметить черты относительной новизны или сходства. Нередко французский юрист выглядит весьма озадаченным, когда ему становится известно, что

49 4-698

>>>50>>>

та или иная страна обходится без префектов, министерских кабинетов и Государственного совета. Однако в действительности существует очень много государств, которые не имеют подобных учреждений. Интересно было бы знать, по каким причинам они отсутствуют, и одновременно познакомиться со специфическими и оригинальными чертами других систем управления, сравнить их с нашей и заняться поисками совершенствования.

В настоящем труде лишь бегло затрагивается та часть современного французского административного права, которую иногда называют специальным административным правом, которое содержит особые положения, регулирующие деятельность того или иного важного сектора управления. К такому типу права относятся положения о градостроительстве, образовании и обучении, о формах государственного вмешательства в экономику.

Нами поставлена иная цель—исследовать общее административное право, то есть совокупность норм общего значения, которые определяют сущность административно-правового регулирования во всем его объеме.

Профессор Риверо однажды заметил, что в морях вылавливают значительно больше сардин, чем целакан-тов, и тем не менее профессора-натуралисты с большим интересом изучают целакантов, нежели сардины, строение которых гораздо примитивнее. То же самое наблюдается и в юридической науке. Можно в изобилии найти заметки, книги, диссертации о сложных и довольно исключительных явлениях в праве, но в конечном счете решающего значения для его развития они не имеют.

Банальных примеров по типу примера с сардинами имеется много, всем известно, что принимаемые органами государственного управления подзаконные акты действительны лишь при условии их опубликования. Казалось бы, тут все просто, ясно и понятно. Но однажды, примерно двадцать лет назад, о существовании этой простой и ясной нормы «забыли», и эта «забывчивость» обернулась государству убытком в сумме нескольких десятков миллионов франков, не считая политических и психологических издержек, из-за того, что должностные лица поспешили связать государство ответственностью в силу неопубликованных, а стало быть и недействительных, нормативных положений. Эти должностные лица, несомненно, еще смолоду усвоили ту истину, что регламентарные постановления должны публиковаться, прежде чем быть принятыми к исполнению, но, видимо, реальное значение этого принципа померкло под слоями весьма отвлеченных понятий и теорий, которыми был напичкан их мозг. Можно привести   пример   и   на   тему   с   целакантами   из  теории

50

>>>51>>>

преюдициальных вопросов. Прежде чем разрешить поступившее к нему дело по существу, судья должен выяснить его предметную принадлежность: если будет установлено, что он не компетентен принять дело к своему рассмотрению, он обязан направить его по подсудности. Хотя выяснение вопроса о преюдиции сопряжено с соблюдением сложной процедуры, решающего значения для сути дела это не имеет. Каким бы громоздким и затруднительным ни было процессуальное правило, его назначение состоит лишь в том, чтобы все расставить по своим местам. Для исхода дела и решения его по существу гораздо важнее знать, что регламентирующие акты обязательно должны быть опубликованы, чем уразуметь тонкий механизм разрешения споров о преюдиции.

>>>52>>>