II. ЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО В ПУБЛИЧНОМ ПРАВЕ

А. Значение юридического лица

Необходимо прежде всего подчеркнуть важность этого понятия во французском законодательстве, в частности в сфере публичного права.

Таблица 1 Классификация лиц по юридическим признакам

Юридические лица

Физические лица                                     Юридические лица

Частное право                                                   Публичное право

Частные организации,

выполняющие обязанности

публичной службы

Цель — извлечение     Цель не состоит в из-  Терри i ори-      Государ-прибыли  (компании  влечении прибыли        альные     уп-   ственные уч-и т. д.)                                                                 равленческие   реждения

коллективы

Объединения   лиц  (благотворитель-     Объединения имущества (фонды) ные ассоциации, профсоюзы, кассы взаимопомощи и т. д.)

Таблица 2 Иерархия лиц по юридическим признакам

Государство

Физические          Юридические лица, подпа-   Юридические лица, подпа-

лица                     дающие   под   режим   ча-   дающие  под  режим  пуб-

стного права                        личного права

1. Политическое значение

Юридическое лицо—одновременно и отправная точка, и критерий самостоятельности учреждения по отношению к государству.

Рассмотрим сначала различие между деконцентрацией

56

>>>57>>>

и децентрализацией. Деконцентрация власти заключается в передаче полномочий по принятию решений от центрального органа, который обычно находится в столице, органам, находящимся на периферии. И хотя те и другие подчинены одному и тому же юридическому лицу, то есть государству, министр как представитель государства вправе делегировать часть своих полномочий префектам — представителям государства на местах. Это никак не ограничивает их самостоятельности и не расширяет значения их власти, а является лишь способом организации властвования внутри государства.

Напротив, при децентрализации полномочия юридического лица, каковым является государство, отчуждаются в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив—коммуна или департамент или же государственное учреждение. Тем самым создаются условия для подлинного участия в управлении граждан или их представителей.

Значение данного различия видно на примере эволюции вопроса о регионах. В нашей административной системе регион до недавнего времени являлся лишь звеном в организации государства; он не был юридическим лицом в отличие от департамента или коммуны. Законопроект, вынесенный на референдум в апреле 1969 года и отвергнутый населением, предусматривал наделение регионов правами юридических лиц; закон, принятый в 1972 году, частично предоставил им эти права в форме государственно-правового учреждения вместо формы территориального управленческого коллектива; закон от 2 марта 1982 года завершил эту эволюцию, превратив регионы в территориальные самоуправляющиеся коллективы.

Самостоятельность учреждения, будь то университет или государственное предприятие, в широкой степени зависит от того, в какой мере оно как юридическое лицо самостоятельно по отношению к государству.

Не следует преувеличивать преимущества юридического лица. Одного этого критерия недостаточно, для того чтобы обеспечить подлинную самостоятельность какого-либо учреждения, если, помимо всего прочего, оно не располагает необходимыми ресурсами или средствами или же если оно подчинено жесткому контролю. Но при всех условиях статус юридического лица едва ли не самое главное условие для проявления самостоятельности вовне.

2. С точки зрения публичного права юридическое лицо выполняет важные практические функции, объем которых весьма значителен и подчас неизвестен во всех деталях.

Например, каждое из вышеупомянутых юридических

57

>>>58>>>

лиц имеет собственный штатный персонал. Государства располагают штатом служащих, которые являются государственными чиновниками, а коммуны и департаменты имеют собственный штатный персонал. Быть государственным служащим или служащим коммуны—не одно и то же; у них различный правовой статус; кроме того, служащий какой-либо коммуны, например коммуны Марселя, может получить назначение на должность только в том городе, где проходит его служебная карьера, тогда как государственный служащий может быть назначен на должность в пределах всей национальной территории.

С точки зрения правового статуса государственное достояние также нельзя смешивать с собственностью других юридических лиц, подпадающих под нормы публичного права. Изменения в режиме собственности приводят к передаче имущества из одной сферы в другую; каждый коллектив является владельцем своего собственного имущества, вследствие чего, если другое юридическое лицо, действующее на основе публичного права, пожелает использовать его, оно обязано выплатить компенсацию прежнему владельцу.

В области обязательственного права и договорной ответственности важно установить, какое именно юридическое лицо заключило договор или причинило ущерб.

Б. Взаимозависимость юридических лиц в области действия публичного права

Вся совокупность юридических лиц, подпадающих под режим публичного права, образует общий управленческий комплекс. Нельзя полностью отделять одни юридические лица от других, поэтому когда на обычном, неюридическом языке говорят об аппарате управления вообще, не делая различия между коммуной, департаментом, государством, то нельзя сказать, что это совсем неверно. Все юридические лица в сфере действия публичного права взаимозависимы, что проявляется в процессе взаимного сотрудничества, а подчас и в случаях возникновения между ними споров и конфликтов, в процессе взаимоконтроля.

1. Сотрудничество между юридическими лицами в области публичного права

Существует несколько форм взаимосотрудничества юридических лиц, совокупность которых образует так называемое совместное управление.

а) Во-первых, несколько юридических лиц, подпадающих под режим публичного права, могут иметь один и тот же руководящий орган, быть представлены одним и тем же должностным лицом. Это то, что в международном,  как и во внутреннем, праве называют разделением

58

>>>59>>>

функций. Так, например, префект всегда состоял на государственной службе, но он был и служащим другого юридического лица, подчиненного режиму публичного права,—департамента. В отдельных случаях префект мог выступать и от имени коммун. Всеобъемлющий характер полномочий префектов был ослаблен законом о децентрализации от 2 марта 1982 года, который лишил префектов, ставших комиссарами Республики, полноты исполнительной власти в департаменте.

Мэр, который в свою очередь выступает в основном качестве как должностное лицо коммуны, очень часто действует и от имени государства, например исполняя функции по регистрации актов гражданского состояния или выдавая разовое разрешение.

б) Впрочем, довольно часты ситуации, когда коллектив выделяет свой штат или часть штатного персонала в распоряжение другого коллектива или юридического лица, подчиненного режиму публичного права. Можно привести три характерных примера.

Несколько лет назад во всех крупных городах полиция была переподчинена государству. Это означало, что полицейский персонал в этих городах отныне состоит на государственной службе, то есть находится на содержании государства и управляется им, но при этом он частично выполняет функции аппарата муниципальной полиции, например при регулировании дорожного движения. Таким образом, эта категория государственных служащих специально выделяется в распоряжение другого публичного коллектива, то есть коммуны.

То же самое наблюдается и в отношении служб по борьбе с пожарами. В небольшой коммуне может возникнуть крупный пожар. Коммуна не располагает материальными возможностями для борьбы с ним. Тогда она, согласно системе, созданной на территории всей страны, обращается в пожарное управление, принадлежащее более крупной соседней коммуне, или в более серьезных случаях— в пожарное управление главного города департамента. Таким образом, одни коммуны временно выделяют свой штатный персонал в распоряжение другой коммуны.

В области дорожной службы органы управления шоссейными дорогами, выступающие от имени государственных органов власти, выполняют большинство видов работ по строительству и содержанию дорог, которые находятся в ведении департаментов или коммун.

В большинстве случаев именно государство выделяет свой штат служащих другим коллективам, что одновременно является формой помощи и средством контроля,

59

>>>60>>>

хотя иногда случается прямо противоположное'. Законы о децентрализации 1982 года сохранили виды государственных служб, «предоставляемых в распоряжение» какого-либо департамента или региона, будь то полностью или частично, окончательно или временно, или оказывающих субсидиарную поддержку отдельным коммунам.

в) Сотрудничество между коллективами может также осуществляться путем участия в совместной деятельности или создания объединения на режиме публичного права (смешанные профсоюзы) или частного права (смешанные хозяйственные общества и т. д.)-

«Совместное управление» может также приобретать форму «совместного финансирования». В настоящее время часто случается, что проект благоустройства, например строительства шоссейной дороги или стадиона, финансируется одновременно, хотя и в разных пропорциях, государством, регионом, департаментом или коммуной, к которым иногда присоединяются другие учреждения, как, например, торговая палата или автономный порт.

Все это подчас приводит к известной путанице и большим осложнениям. Подчас трудно бывает понять, почему потерпевший от действий полицейского агента, состоящего на государственной службе и причинившего ему ущерб при исполнении своих обязанностей при контроле за дорожным движением, обязан предъявлять претензии не к государству, а к коммуне, а дело в том, что юридическая ответственность вытекает из рода самой деятельности, а не из правового статуса служащего. При некоторых ситуациях подчас трудно выяснить, от чьего имени действует физическое лицо, которое одновременно отстаивает интересы нескольких юридических лиц.

2. Контрольные функции внутри юридических лиц или от имени одного юридического лица за деятельностью другого осуществляются дифференцированно.

Внутри такого юридического лица, как государство, осуществляется иерархический контроль, например контроль министра за своим центральным аппаратом управления и его внешними службами. Это очень строгий и почти неограниченный контроль: высший орган вправе аннулировать,   пересматривать,  изменять  решения  нижестоящего

1 Постановление Государственного совета от 26 мая 1978 года по делу Национального профсоюза работников по вопросам санитарной и социальной деятельности (ФДКТ), которое устанавливает, что один департамент (в данном случае Валь-де-Марн) законно создал отряд санитарной и социальной инспекции для «укрепления деятельности» соответствующей государственной службы.

60

>>>61>>>

органа и принимать по отношению к должностным лицам дисциплинарные меры.

В отличие от этого контроль одного юридического лица за деятельностью другого осуществляется на основе надзорных полномочий, которые являются менее строгими. Эти надзорные полномочия обычно осуществляются государством по отношению к другим юридическим лицам, подпадающим под режим публичного права. Государство осуществляет свой надзор за деятельностью территориальных управленческих коллективов, государственных учреждений и частных организаций, когда на них возложены задачи публичной службы. Но территориальный управленческий коллектив может также иметь свои публичные учреждения, и в этом случае он вправе осуществлять автономный надзор за их деятельностью.

3. Споры между юридическими лицами, подчиненными режиму публичного права

В спорных ситуациях наглядно проявляется дифференциация в объеме прерогатив юридических лиц публичного права.

Юридические лица, будучи взаимозависимыми по роду своей деятельности, обычно действуют сообща, заключая при некоторых условиях взаимоприемлемые компромиссы. Наиболее частые случаи возникновения между ними конфликтных ситуаций связаны, как правило, с надзором. Нижестоящий коллектив, например коммуна, принимает решение, а орган власти—вышестоящее лицо, то есть государство, отменяет это решение. Ясно, что они принципиально не согласны между собой, и это несогласие может приобретать форму конфликта, то есть процессуальную форму. Поэтому Государственный совет пришел к выводу, что нижестоящий местный управленческий коллектив вправе опротестовать перед судьей по административным делам решение органа, осуществляющего надзор; наиболее известным в этой области является постановление, принятое в начале столетия—в 1902 году — по делу коммуны Нерис-ле-Бэн1.

Управленческий коллектив, в отношении деятельности которого осуществляется надзор, вправе опротестовать любое управленческое решение с требованием его ликви-

1 Постановление Государственного совета от 18 апреля 1902 года по делу коммуны Нерис-ле-Бэн. Мэр этого курортного города решил запретить азартные игры на территории коммуны. Поскольку это решение было отменено префектом, мэр обжаловал решение префекта. Государственный совет решил, что жалоба, поданная коммуной на действия представителя государственной власти, является приемлемой и обоснованной. Следует отметить также постановление Государственного совета от 25 октября  1957 года по делу о коммуне Бонди, которое в

61

>>>62>>>

дации; это относится, в частности, ко всем публичным учреждениям2.

Следовательно, нельзя забывать, что Государственный совет или судья по административным делам выступают не только как заступники граждан от административного произвола: внутри самого аппарата управления они выступают в роли защитников интересов нижестоящих управленческих коллективов от вышестоящих или же действуют в качестве своеобразного арбитра в спорах между государственными органами самого различного уровня и компетенции.

Судьба этих споров может, впрочем, решаться и в противоположном смысле. Если вышестоящий коллектив— а им обычно выступает государство или его орган— не согласен с решением нижестоящего управленческого звена, он вправе отменить его (хотя это происходит не всегда, потому что один из важнейших принципов контроля состоит в том, что контроль презюмируется отсутствующим, если это специально не предусмотрено в законе). Но, даже предположив, что вышестоящий орган не обладает правом контроля, он все же располагает средством отменить решение нижестоящего управленческого звена, опротестовав его в судебном порядке. Так, например, префект или министр может опротестовать решение, принятое коммуной, ибо у него нет иной возможности самому отменить его. Именно такое истолкование  можно  почерпнуть в постановлении как по делу

большей степени, чем дело 1902 года носит политический характер. Муниципальный совет, который придерживался определенной политической ориентации, предоставлял свои субсидии в первую очередь тем спортивным, культурным, социальным и другим организациям, которые придерживались той же ориентации. Префект отменил указанные решения, полагая, что они навеяны политическими мотивами. Государственный совет, куда была направлена жалоба, удовлетворил требование коммуны, полагая, что даже если эти организации и имеют определенную политическую окраску, они тем не менее преследуют, главным образом спортивные, культурные или иные цели и на этом основании они вправе получать субсидии независимо от их мировоззрения.

2 Эта проблема получила принципиальное истолкование в постановлении Государственного совета от 8 июля 1985 года по делу о компенсационной кассе на нужды децентрализации в авиационной промышленности. Эта касса была публичным учреждением. Министерство финансов собиралось упразднить ее и нашло простейшее средство, чтобы удовлетворить свое стремление,— отказ в утверждении ее бюджетных ассигнований. Без бюджета нет денег, а без денег учреждение не может функционировать. Касса обжаловала это решение, и оно было отменено Государственным советом в связи с допущенным злоупотреблением властью.

Город Экс-ан-Прованс на том же основании обжаловал решение государственного органа о создании юридического факультета в Ницце (см. постановление Государственного совета от 9 октября 1964 года по делу г. Экс-ан-Прованс).

62

>>>63>>>

коммуны Нерис-ле-Бэн, так и по делу коммуны Сен-Бланкар1. Законом о децентрализации от 2 марта 1982 года эта система прочно внедрилась в управлении; административная опека представителя государства над территориальными управленческими коллективами была упразднена и заменена правом обжалования их решений через систему административной юстиции.

Естественно, что многие споры по-прежнему решаются внеюридическими и внепроцедурными средствами — политическим путем в виде демаршей, парламентских выступлений и даже уличных демонстраций.