XI. ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИЧНОСТЬ ГЛАВНЫХ УПРАВЛЕНИЙ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ МИНИСТЕРСТВ И ЭВОЛЮЦИЯ ТРЕСТА

1

Главные управления хозяйственных министерств прошли большой и сложный путь в своем развитии. Можно наметить четыре основных этапа этого развития:

а)             Период гражданской войны 1918–1920 гг. В этот период главки на основе сметного финансирования сосредоточивают у себя не только планово-регулирующие, но и

оперативные функции по распределению продукции (главкизм, – см. гл. X).

б)            Период 1921–1929 гг. В этот период за главками сохраняется лишь общее плановое руководство деятельностью хозрасчетных предприятий (административно-управленческие функции).

в)             Период 1930–1936 гг. В этот период после кратковременной ликвидации главков в связи со слиянием планово-регулирующих и оперативных функций и образованием на этой основе хозяйственных объединений (она основе постановления ЦК ВКП(б) от 5 декабря 1929 г. и постановления ЦИК и СНК СССР от 13 февраля 1930 г.) вновь восстановленные главки расширяют свои функции по техническому руководству и планированию деятельности подведомственных им предприятий.

г)             Период с 1936 г. по настоящее время характеризуется резким увеличением компетенции главков, выразившимся в расширении их прав в сфере маневрирования оборотными средствами подведомственных им предприятий и в передаче главкам оперативных функций по сбыту и снабжению.

Последний период можно в свою очередь разделить на два этапа развития главков: первый этап начинается с момента издания постановления ЦК и СНК СССР от 15 июля 1936 г. «О хозрасчетных правах главных управлений про-

255

мышленных наркоматов», и продолжается до издания постановления СНК СССР от 5 апреля 1940 г. «Об организационной структуре органов снабжения хозяйственных наркоматов»; последнее постановление, являющееся вторым этапом, внесло существенные изменения в компетенцию главков в области их снабженческой деятельности.

Мы не ставим перед собой задачу охарактеризовать положение главка на всех этапах его развития. Нас интересует главным образом положение главка с того момента его (развития, с какого о« может рассматриваться не только как орган хозяйственного управления, но и как хозяйственная организация. В связи с этим необходимо ответить на вопрос: является ли современный главк хозяйственного министерства юридическим лицом?

Впервые слияние планово-регулирующих функций с оперативными функциями по сбыту и снабжению в виде опыта было осуществлено еще в 1928 г. в отношении текстильной промышленности. Всесоюзному текстильному синдикату были переданы функции Главного текстильного управления ВСНХ СССР, т. е. управленческие функции. Текстильный синдикат превратился в орган ВСНХ СССР '. В 1929–1930 гг. слияние планово-регулирующих органов с функциями оперативными было распространено на всю социалистическую промышленность. Мы имеем в виду постановление ЦК ВКП(б) от 5 декабря 1929 г. «О (реорганизации управления промышленностью»2 и изданное на основе этой директивы постановление ЦИК и С'НК СССР от 13 февраля 1930 г. «О реорганизации управления государственной промышленностью» 3.

На основании этих постановлений было произведено слияние главных управлений ВСНХ СССР с отраслевыми всесоюзными синдикатами и на базе синдикатов были образованы всесоюзные хозяйственные объединения (см. гл. X). Объединения сосредоточили у себя как планово-регулирующие функции, принадлежавшие ранее глав-

1 Пост. ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1928г. «О реорганизации системы управления текстильной промышленностью» (СЗ СССР 1928г. № 38, ст. 350).

2 «Правда» от 14 декабря 1929г. № 294.

3 СЗ СССР 1930г. № 15, ст. 157.

256

ным управлениям, та« и оперативные функции по сбыту и снабжению, осуществлявшиеся синдикатами. Объединения были созданы «для управления отдельными отраслями государственной промышленности»; «объединения эти – сказано далее в постановлении ЦИК и СНК СССР от 13 февраля 1930 г.,– являются органами Высшего Совета Народного Хозяйства Союза ССР и действуют в качестве самостоятельных юридических лиц на началах хозяйственного расчета в соответствии с плановыми заданиями Высшего Совета Народного Хозяйства Союза ССР».

Причины образования объединений были указаны в постановлении ЦК ВКП(б) от 5 декабря 1929 г. В связи с      фактическим переходом основных функций по планированию не только сбыто-снабженческой, но и производственной деятельности трестов к синдикатам главные управления ВСНХ превратились в оторванные от хозяйственной деятельности трестов органы бумажно-канцелярского руководства. Главки дублировали деятельность синдикатов, что создавало ненужную путаницу в системе хозяйственного управления. Создание объединений, по мысли законодателя, должно было обеспечить надлежащее плановое и оперативное руководство социалистической промышленностью на основе хозяйственного расчета; вся хозяйственная деятельность – от предприятия до объединения включительно – должна была быть пронизана хозрасчетом.

Однако объединения не оправдали возлагавшихся на них надежд. Грандиозный план социалистической реконструкции страны в период проведения реформы управления промышленностью лишь начал осуществляться. В 1930 г. еще не созрели предпосылки для реализации той формы хозяйственного руководства, которая была предусмотрена постановлениями от 5 декабря 1929 г. и 13 февраля 1930 г. Объединения оказались слишком громоздкими. Они не смогли осуществить конкретное и оперативное руководство предприятиями. Сосредоточение в руках единого органа планово-регулирующих и оперативных функций оказалось не под силу этому органу. Извращения в практике проведения кредитной реформы, повлекшие автоматизм кредитования и автоматизм расчетов, ослабили борьбу за хозрасчет, за рентабельность предприятий. Поэтому уже на 1-й конференции работников социалистической промышленности Г. К. Орджоникидзе и В. М. Молотов потребовали от хозяйственников осуществления подливного хозрасчета в

257

промышленности. Товарищ Молотов указал на то, что хозяйственники забыли постановление ЦК ВКП(б) от 5 декабря 1929 г., требовавшее перевода на хозяйственный расчет производственных предприятий, и вообще забыли о хозяйственном расчете '. В своей речи на совещании хозяйственников от 23 июня 1931 г. товарищ Сталин указал на необходимость проведения хозяйственного расчета как важнейшего орудия снижения себестоимости и внутрипромышленного накопления и предложил разукрупнить громоздкие хозяйственные объединения. Эти объединения не сумели организовать конкретное и оперативное руководство производством, забыли о хозрасчете, о режиме экономии 2.

Поправки к кредитной реформе, ликвидировавшие автоматизм в расчетах и в кредитовании хозяйственных органов 3, развитие договорных отношений между социалистическими предприятиями 4 и разукрупнение объединений 5 создали, начиная с 1931 г., предпосылки для подлинного осуществления хозяйственного расчета во всех отраслях народного хозяйства. Производственное предприятие приобрело твердую хозрасчетную базу: ему были выделены собственные оборотные средства и предоставлена оперативная самостоятельность в маневрировании этими средствами 6.

Немаловажное значение в этом процессе укрепления

1 В. Молотов, В борьбе за социализм (статьи и речи), Партиздат, 1935, стр. 123.

                2 См. И. Сталин, Вопросы ленинизма, изд. 11-е, стр. 346–348.

                3 Пост. СНК СССР от 14 января 1931 г, «О мерах улучшения практики кредитной реформы» (СЗ СССР 1931 г. № 4, ст. 52); пост. СНК СССР от 20 марта 1931 г. «Об изменении в системе кредитования, укреплении кредитной работы и обеспечении хозяйственного расчета во всех хозяйственных органах» (СЗ СССР 1931 № 18, ст. 166).

4 Пост. ЦИК и СНК СССР от 18 февраля 1931 г. «Об ответственности за невыполнение заказов и поставок по договорам для обобществленного сектора народного хозяйства» (СЗ СССР 1931 г. № 10, ст. 109).

5 Пост. СНК СССР от 16 июля 1931 г. «О разукрупнении объединений Высшего совета народного хозяйства Союза ССР» явилось первым крупным актом на пути разукрупнения объединений. «В целях дальнейшей специализации заводов, усиления технического руководства ими и приближения аппаратов объединений и трестов к заводам» был разукрупнен ряд объединений ВСНХ: из пяти объединений было образовано девять (СЗ СССР 1931 г. № 45, ст. 809).

6 Пост. СТО от 23 июля 1931 г. «Об оборотных средствах государственных объединений, трестов и других хозяйственных организаций» (СЗ СССР 1931 г. № 46, ст. 316).

258

хозяйственного расчета и приближения руководства « предприятиям имело продолжавшееся и в 1932–1933 гг. разукрупнение объединений. Но логика развития процесса разукрупнения объединений /привела к их ликвидации. Поскольку вместо одного мощного объединения, охватывавшего целую отрасль хозяйства, появилось несколько объединений внутри этой отрасли, естественно, возникла необходимость в создании единого планово-регулирующего центра этой отрасли. Вследствие этого были снова образованы главные управления сначала в ВСНХ, а затем в связи с его реорганизацией в соответствующих промышленных наркоматах. На новой основе и в новых условиях планово-регулирующие, т. е. административные, функции были отделены от функций оперативно-хозяйственных, т. е. от функций по осуществлению плановых заданий. В результате дальнейшей эволюции объединения фактически были уравнены в имущественно-правовом положении и в своей компетенции по руководству предприятиями с трестами и в 1933–1934 гг. окончательно ликвидированы. Постановление ЦИК и СНК СССР от 15 марта 1934 г. «Об организационных мероприятиях в области советского и хозяйственного строительства» реализовало в законодательном порядке решения XVII съезда ВКП(б) по организационным вопросам и завершило ликвидацию объединений 1. В итоге главки были восстановлены на новой основе.

1 СЗ СССР 1934 г. № 15, ст. 103. Пост. ЦИК и СНК СССР от 15 марта 1934 г. лишь завершило процесс ликвидации объединений и процесс формирования главных управлений промышленных наркоматов; этот процесс, как указано с тексте, начался в 1931 г. и получил свое полное развитие в 1932–1933г.; см., например, пост. СНК СССР от 23 июля 1932г. «Об организации управления легкой промышленностью» (СЗ СССР 1932г. №59, ст. 351); в этом постановлении предусмотрено создание 16 отраслевых главков взамен 16 ликвидируемых объединений; наряду с этим образован ряд трестов, подчиненных главкам. В силу пост. СНК СССР от 11 мая 1932г. было упразднено объединение «Всехимпром» и вместо него образовано два треста (СЗ СССР 1932г. № 35, ст. 216). Общее постановление о ликвидации объединений в промышленности и сельском хозяйства было издано еще в конце 1932г. на основании пост. СНК СССР от 8 ноября 1932 г. «О сокращении аппаратов и ликвидации объединений» (СЗ СССР 1932г. № 79, ст. 484); это постановление предусматривало, однако, сохранение некоторых объединений по особому списку. По Наркомату тяжелой промышленности ликвидация ряда объединений и реорганизация некоторых из них в тресты была проведена пост. СНК СССР от 3! августа 1933г. «О специализации и разукрупнении Главных управлений Народного комиссариата тяжелой промышленности и ликвидации ряда объединений и трестов» (СЗ СССР 1933 г. № 53, ст. 346).

259

Новое в положении главков заключалось в том, что их функции по техническому руководству и по планированию деятельности предприятий значительно расширились как количественно, так и качественно. До реформы 1929–1930 гг. главки руководили деятельностью трестов; производственное предприятие не имело подлинной хозрасчетной самостоятельности – оно было закрыто фигурой треста. Бели учесть также планово-регулирующее воздействие на тресты со стороны синдикатов, стоявших ближе к производству и знавших лучше, чем главк, потребности рынка, то станет ясно« вся глубина различия между объемом и характером планово-регулирующих функций «дореформенного» и «послереформенного» главка.

Бурный рост социалистической промышленности и ;всего народного хозяйства в целом, укрепление планового начала и хозрасчета потребовали дальнейшего разукрупнения органов хозяйственного руководства. В целях осуществления конкретного и оперативного руководства как старыми, так и вновь возникшими отраслями хозяйства необходимо было разукрупнить наркоматы. Процесс разукрупнения хозяйственных наркоматов начался в 1932 г, Функции прежнего ВСНХ СССР в настоящее время выполняются десятками хозяйственных министерств. Конечно, для правильной оценки этого процесса необходимо учесть появление за последние 10–15 лет совершенно новых отраслей промышленности.

Не менее бурно развивался процесс разукрупнения главков хозяйственных наркоматов, в особенности в связи с постановлениями XVII съезда ВКП(б) и постановлением ЦИК СССР от 15 марта 1934 г. '. Эти постановления, как известно, были направлены против канцелярско-бюрократических методов руководства. Одним из средств, обеспечивающих конкретное и оперативное руководство, его приближение к производству, явилось разукрупнение наркоматов и главков, установление непосредственной связи этих органов с предприятиями. Наряду с узко специализированными

1 См., например, вводную часть указанного в предыдущей сноске пост. СНК СССР от 31 августа 1933г.: «В целях дальнейшей специализации управления тяжелой промышленностью провести... разукрупнение главных управлений...»; пост. СНК СССР от 2 августа 1934г. «Об организации в Народном комиссариате тяжелой промышленности главных управлений по редким металлам, олову и никелю» (СЗ СССР 1934г. № 42, ст. 333) и т. д.

260

отраслевыми главками были созданы производственно-территориальные главки 1.

С увеличением количества главных управлений как штабов технической реконструкции и штабов экономического и технического руководства производственными предприятиями падало значение трестов. Трехзвенная система управления – наркомат (главк) – трест – предприятие – асе больше уступала место двухзвенной – наркомат (глав«) – предприятие. При той специализации управления хозяйством, которая была осуществлена в связи с разукрупнением, трест в ряде случаев превратился в ненужное средостение между главком и предприятием; уже к 1934– 1935 гг. в некоторых отраслях народного хозяйства, в частности в тяжелой промышленности, ведущей сделалась двухзвенная система управления 2.

 3

Охарактеризованная выше в кратких чертах эволюция форм управления промышленностью сопровождалась изменением в распределении компетенции между главком, трестом и предприятием в сторону все большего сосредоточения планово-регулирующих и оперативных функций у главков и расширения оперативной самостоятельности не только подчиненных непосредственно главку, но и трестированных предприятий. Одна часть функций треста (преимущественно функции планового и технического руководства сосредоточивается у главков, другая (главным образом сбыто-снабженчеевие функции) передается либо самим произ-

1 См. ст. 1 пост. ЦИК и СНК СССР от 15 марта 1934 г. «Об организационных мероприятиях в области советского и хозяйственного строительства». В тот же день было положено начало перестройке главков ведомств на производственно-территориальной основе–принято пост. ЦИК и СНК СССР от 15 марта 1934 г. «О реорганизации органов управления водного транспорта», ликвидировавшее ряд функциональных объединений и главных управлений Наркомвода и образовавшее производственно-территориальные (по речным и морским бассейнам) управления речного и морского транспорта (СЗ СССР 1934 г. № 15, ст. 104).

2 См., например, упомянутое ранее пост. СНК СССР от 31 августа 1933 г.– в связи с ликвидацией треста «Котлотурбина» заводы, входившие в состав треста, были подчинены Главэнергопрому; непосредственно наркомату были подчинены Краматорский, Ижорский, Уральский машиностроительные заводы и т. д.

261

водственным предприятиям, либо специальным сбыто-снабженческим организациям, подчиненным главкам '.

В связи с окончательной победой в стране социалистических форм хозяйства, упрочением социалистической собственности и планового начала укрепляется единство государственной собственности и меняются формы проведения хозяйственного расчета. Этот процесс нашел свое выражение в постановлении ЦИК и СНК СССР от 29 апреля 1935 г. «О передаче государственных предприятий, зданий и сооружений» 2, запретившем возмездную передачу государственных предприятий, зданий и сооружений от одних государственных органов другим, и в постановлении ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г. «О хозрасчетных правах главных управлений промышленных народных комиссариатов»3.

Необходимость максимального приближения руководства к производству вызвала расширение прав главков в сфере маневрирования оборотными фондами подведомственных им предприятий и передачу главкам промышленных наркоматов оперативных функций по сбыту и снабжению.

Постановление ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г. явилось важной вехой в эволюции организационных форм управления социалистическим хозяйством. Это постановление отразило возросшее значение планового централизованного руководства эксплоатационной деятельностью социалистических предприятий и укрепление единства оборотных фондов отдельных отраслей промышленности, взятых в целом. Главкам было предоставлено право давать банкам поручения о списании сумм с расчетных счетов подведомственных им предприятий: а) в порядке перераспределения оборотных средств, прибылей и амортизационных отчислений; б) с утверждения народного комиссара в каждом

1 Этот процесс наметился еще в 1931 г. в связи с реформой организации снабжения и сбыта, проведенной на основе решений 1-й Всесоюзной конференции работников социалистической промышленности; ВСНХ СССР приказом № 156 от 25 марта 1931 г. реорганизовал систему внутрипромышленного снабжения: непосредственная оперативная работа по снабжению предприятий сырьем, материалами и оборудованием была возложена на сами предприятия, получившие на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 18 февраля 1931 г. право самостоятельно оформлять свои хозяйственные взаимоотношения путем договоров; сбытовые и снабженческие операции были сосредоточены в специализированных отраслевых всесоюзных снабах и сбытах, а также в районных снабсбытах.

2 СЗ СССР 1935 г. № 28, ст. 221.

3 СЗ СССР 1936 г. № 43, ст. 361.

262

отдельном случае – на покрытие просроченной задолженности этих предприятий своим поставщикам и банкам. Во изменение постановления СТО от 23 июля 1936 г., запрещавшего изъятие оборотных средств у предприятий и иных хозяйственных организаций посередине года, народным комиссарам промышленных наркоматов было предоставлено право в течение года перераспределять между своими главными управлениями, хозяйственными органами и предприятиями излишние оборотные средства '. На расчетный счет главка, открываемый ему для перераспределения оборотных средств, амортизационных отчислений и прибылей, поступают, в частности: а) прибыли предприятий главка, отчисляемые для взносов в банки долгосрочных вложений на финансирование капитального строительства, – на пополнение оборотных средств предприятий данного главка, – для передачи в бюджет и для покрытия плановых убытков по предприятиям главка; б) амортизационные отчисления предприятий, подлежащие взносу в банки долгосрочных вложений на финансирование капитального строительства; в)  подлежащие перераспределению оборотные средства; г)             средства предприятий других главных управлений данного наркомата, поступающие в порядке перераспределения собственных оборотных средств; д) суммы, уплачиваемые предприятиями для (взносов в бюджет налога с оборота, и некоторые другие платежи (научно-исследовательским институтам за (выполненные ими работы, на финансирование мероприятий по подготовке кадров и т. д.2).

С расчетного счета «По перераспределению оборотных средств и по другим операциям главного управления» (таково официальное наименование этого счета) средства могут расходоваться: а) на взносы в банки долгосрочных вложений для финансирования капитального строительства предприятий и строек данного главного управления,

б)            на пополнение оборотных средств предприятий главка,

в)             для уплаты в бюджет отчислений от прибылей, налога

с оборота, г) на покрытие убытков предприятий главка,

д)             для передачи другим главным управлениям и их предприятиям сумм, изъятых в порядке перераспределения оборотных средств, е) для оплаты гарантированных глав-

1 Ст. ст. 4 и б пост. ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г.

2 Ст. 3 Инструкции НКФ СССР и Государственного банка СССР по применению пост. ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г., утв. СНК СССР 21 июля 1938 г. (СП СССР 1938 г. № 34, ст. 209).

263

ком обязательств, выданных предприятиями по ссудам Госбанка, и на некоторые другие мероприятия. 1

Не менее важным является то обстоятельство, что главные управления промышленных наркоматов получили возможность в качестве оперативных хозрасчетных органов осуществлять снабжение предприятий сырьем, материалами и оборудованием, а также сбывать продукцию этих предприятий. Для выполнения возложенных на главки задач по снабжению и сбыту им было предоставлено право заключать соответствующие договоры, иметь собственные оборотные средства и пользоваться кредитом для осуществления сбытовых и снабженческих операций, иметь расчетные счета по сбытовым и снабженческим операциям в банках. По этим расчетным счетам главки и их местные конторы по снабжению и сбыту получили право производить все денежные операции, допускаемые по расчетным счетам предприятий, состоящих на хозяйственном расчете 2.

Таким образом, в конце более чем шестилетнего развития, пройденного социалистическим хозяйством со времени реформы управления промышленностью, на первый взгляд мы встречаемся с той же формой хозяйственного управления, которая была введена в 1929–1930 гг., т. е. с сосредоточением у главков планово-регулирующих и оперативных функций. Однако главки 1936 года коренным образом отличаются от хозяйственных -объединений 1930 года. Присвоение главкам хозрасчетных функций было осуществлено в иных условиях, чем слияние синдикатов и главков в 1930 г. В 1930 г., как указывалось выше, хозрасчет предприятия в лучшем случае осуществлялся лишь в самой зачаточной форме; в огромном же большинстве случаев предприятия были переведены на хозрасчет лишь на бумаге, что и было отмечено В. М. Молотовым в его выступлении на 1-й конференции работников социалистической промышленности 3. Сосредоточение оперативных функций по снабжению и сбыту в громоздких объединениях подавляло оперативную самостоятельность трестов и предприятий, ослабляло их инициативу и заинтересованность в выполнении плана.

                1 Ст. ст. 4 и 5 указ, выше инструкции.

                2 Ст. 2 пост. ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г.; ст. ст. 1 и 2 Инструкции НКФ и Госбанка СССР от 21 июля 1938 г.

                3 В. Молотов, В борьбе за социализм (статьи и речи), Партиздат, 1935, стр. 124.

264

В иной обстановке было осуществлено наделение главков хозрасчетными правами. Это произошло в тот период, когда хозрасчет производственного предприятия стал реальным фактом, когда для самодеятельности предприятия по выполнению плана были созданы прочные материальные и организационные предпосылки: " предприятие стало самостоятельным субъектом имущественного оборота. Переход к главкам функций сбыта и снабжения не умалил оперативной самостоятельности предприятия: главки расширили свои функции не за счет предприятия, а за счет специализированных сбытовых и снабженческих хозрасчетных организаций (объединений, контор и т. д., действовавших на правах трестов), которые были ликвидированы в связи с образованием хозрасчетных главков '.

Для полного уяснения различия между хозяйственным объединением 1930 года и главным управлением с хозрасчетными правами необходимо иметь в виду также следующее обстоятельство: хозяйственные объединения 1930 года были образованы на базе синдикатов, главки были ликвидированы. Главки с хозрасчетными правами– это те же главки, которые существовали и до закона от 15 июля 1936 г., но обогащенные хозрасчетными функциями в области снабжения и сбыта и получившие большие права в области управления имуществом подведомственных им предприятий. Хозяйственное объединение 1930 года являлось хозрасчетной организацией, усвоившей планово-регулирующие административные функции. Хозрасчетный главк – планово-регулирующий административный орган, усвоивший некоторые хозяйственно-оперативные (в области снабжения и сбыта) функции. Хозяйственное объединение было официально признано юридическим лицом. Главк же, несмотря на то, что ему были выделены самостоятельные оборотные средства по сбыто-снабженческим операциям, открыт самостоятельный расчетный счет в банке и предоставлено право заключения договоров, продолжает оставаться управленческим органом, составной частью наркомата (ныне министерства). Главк, которому предоставлены хозрасчетные функции в сфере сбыта и снабжения, как мы увидим в дальнейшем, является своеобразным полугосбюджетным, полухозрасчетным органом, но, прежде всего,– это орган хозяйственного управления,

1 Ст. 1 пост. ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1935 г.

205

Таким образом, диалектика развития была такова, что в новых условиях и на новой основе вновь оказалось необходимым объединение планово-регулирующих и оперативных функций в государственном органе, призванном руководить данной отраслью народного хозяйства. Однако это не был возврат к старым формам: фигура главка с хозрасчетными правами – новое явление по сравнению с хозяйственным объединением.

Новая форма оказалась весьма жизненной. Закон от 15 июля 1936 г. был распространен на главки республиканских промышленных наркоматов, на наркоматы земледелия, наркоматы совхозов, наркоматы торговли, некоторые транспортные наркоматы и на главки многих других хозяйственных наркоматов и центральных ведомств. Более того, хозрасчетные права были предоставлены ряду главков, отделов и некоторых других социально-культурных наркоматов, а также комитетов и главных управлений, состоящих при СНК СССР.

1 См. пост. СНК СССР от 19 апреля 1937 г. «О предоставлении хозрасчетных прав главным управлениям промышленных народных комиссариатов РСФСР, УССР, БССР» (СЗ СССР 1937 г. № 28, ст. 117); ст. 13 пост. СНК СССР от 13 мая 1937 г. «О реорганизации управления предприятиями общественного питания системы Народного Комиссариата Внутренней торговли Союза ССР» (СЗ СССР 1937 г. № 32, ст. 136); ст. 7 Положения о Народном комиссариате зерновых и животноводческих совхозов Союза ССР, утв. СНК СССР 17 февраля 1938 г. (СП СССР 1938 г. № 4, ст. 12); ст. 3 Положения о Главном Управлении шоссейных дорог Народного комиссариата внутренних дел Союза ССР, утв. СНК СССР 26 августа 1938 г. (СП СССР 1938 г. № 39, ст. 230); ст. 8 пост. СНК СССР от 27 марта 1938 г. «О работе водного транспорта» (СП СССР 1938 г. № 13, ст. 80); примечание к ст. 8. Положения о Наркомздраве СССР, утв. СНК СССР 3 октября 1938 г. (СП СССР 1938 г. № 43, ст. 267); ст. ст. 1 и 4 пост. СНК СССР от 1 июля 1940 г. «Об организационной структуре Народного комиссариата здравоохранения» (СП СССР 1940 г. № 19, ст. 468); пост. СНК СССР от 23 ноября 1938 г. «О предоставлении хозрасчетных прав Главным управлениям Народного комиссариата заготовок» (СП СССР 1938 г. № 54, ст. 307); ст. 5 пост. СНК СССР от 14 июля 1939 г. «Об изменениях в структуре Главного управления гражданского воздушного флота при СНК Союза ССР» (СП СССР 1939 г. №44, ст. 33); пост. СНК СССР от 15 октября 1939 г. «О предоставлении хозрасчетных прав управлениям Наркомсовхозов союзных республик» (СП СССР 1939 г. № 55, ст. 529); «Об утверждении положения о Главном Управлении геодезии и картографии при СНК СССР» (СП СССР 1939 г. № 50, ст. 339); пост. СНК СССР от 27 августа 1939 г. «О хозрасчетных правах главных управлений наркоматов автомобильного транспорта союзных республик» (СП СССР 1939 г. На 50, ст. 401); ст. 3 пост. СНК СССР от 5 декабря

266

В процессе дальнейшего развития хозрасчетной деятельности главков появилась фигура главка, переведенного на полный хозяйственный расчет. Возникли специальные снабженческие и сбытовые главки (на полном хозяйственном расчете), в связи с чем были сужены сбыто-снабженческие функции отраслевых главков. Главки, переведенные на полный хозрасчет, с точки зрения их имущественно-правового положения стали сближаться с трестами, а тресты – с главками.

4

В чем же заключается отличие между главком, имеющим хозрасчетные права, и главком, переведенным на полный хозяйственный расчет?

Ни в одном из нормативных актов мы не встречаемся с точным указанием тех признаков, которыми характеризуется главк, переведенный на полный хозрасчет, в отличие от просто главка, наделенного хозрасчетными функциями. Лишь косвенные указания по этому вопросу содержатся в Инструкции по применению постановления ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г. и в Положении о государственной регистрации юридических лиц, хозяйственных организаций.

1939 г. «О структуре Наркомзема СССР, Наркомземов РСФСР и УССР, Наркомземов автономных республик, краевых, областных и районных земельных отделов» (СП СССР 1940г. № 1, ст. 4); пост. СНК СССР от 25 апреля 1941 г. «О предоставления хозрасчетных прав конторе по электрификации сельского хозяйства (Главсельэлектро) Наркомзема СССР» (СП СССР 1941 г. № 13, ст. 233); ст. 1 разд. III пост. СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 17 марта 1940 г. «О мерах по улучшению работы совхозов» (СП СССР 1940 г. № б, ст. 171); ст. 1 пост. СНК СССР от 1 июля 1940 г. «Об организационной структуре Народного комиссариата связи» (СЗ СССР 1940 г. № 19, ст. 466); пост. СНК СССР от 6 января 1941 г. «О распространении постановления ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г. на Управление заводами железнодорожного машиностроения НКПС (СП СССР 1941 г. № 2, ст. 39); пост. СНК СССР от 18 января 1941 г. «О распространении на Наркомлес РСФСР постановления ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г. «О хозрасчетных правах главных управлений промышленных народных комиссариатов» (СП СССР 1941 г. № 4, ст. 64); ст. 1 пост. СНК СССР от 25 января 1941 г. «О структуре и штатах Главного управления Северного морского пути при СНК СССР (СП СССР» 1941 г. № 4, ст. 76); пост. СНК СССР от 7 февраля 1941 г. «О предоставлении хозрасчетных прав некоторым управлениям НКПС» (СП СССР 1941 г. № б, ст. 100); ст. 1 пост. СНК СССР от 12 февраля 1941 г. «Об организации в системе Наркомречфлота Главного Управления речного строительства» (СП СССР 1941 г. № 7, ст. 107) и др.              

267

Согласно инструкции, по расчетным счетам тех главных управлений, отделы сбыта и снабжения которых не переведены на полный хозрасчет, производятся только торгово-операционные расходы; эти отделы состоят на госбюджете и, следовательно, расходы по содержанию аппарата этих отделов производятся за счет сметного финансирования '. В ранее действовавшей инструкции по применению постановления ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г. (инструкция с>т 2 октября 1936 г.) вообще не было никаких указаний на главки, переведенные на полный хозрасчет: в статье, регулирующей порядок расходования средств с расчетного счета, говорилось лишь следующее: «Не могут проводиться по расчетному счету расходы по содержанию аппарата отделов сбыта и снабжения главного управления за исключением торгово-операционных расходов по операциям снабжения и сбыта» 2.

Как отмененная, так и ныне действующая инструкции по применению закона о хозрасчетных правах промышленных главков уточнили ст. 5 постановления ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г. В этой статье сказано, что «расходы главных управлений по снабженческим и сбытовым функциям производятся за счет установленных накидок». Инструкции ограничительно истолковали эту статью закона, отнеся за счет накидок лишь торгово-операционные расходы по сбыту и снабжению; расходы же по содержанию аппарата отделов сбыта и снабжения отнесены за счет госбюджета. Вместе с тем из текста ныне действующей инструкции вытекает, что содержание аппарата отделов снабжения и сбыта, переведенных на полный хозрасчет, покоится не на госбюджетной, а на хозрасчетной основе: соответствующие управленческие расходы подобно торгово-операционным расходам производятся за счет накидок по сбыто-снабженческим операциям и проводятся не по бюджетному, а по расчетным счетам главков.

Второе указание о главках, переведенных на полный хозрасчет, содержится в Положении о государственной

1 Ст. 2 Инструкции по применению постановления ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1М6 г. «О хозрасчетных правах главных управлений промышленных наркоматов».

2 Ст. 2 Инструкции о порядке открытия расчетных счетов главным управлениям промышленных народных комиссариатов и правил производства операций по ним», утв. СНК СССР 2 октября 1936 г. (СЗ СССР 4936 г. № 50, ст. 41)

268

регистрации государственных, кооперативных, общественных, хозяйственных организаций и предприятий '. В силу п. «а» ст. 4 этого Положения главки наркоматов «как переведенные на полный хозрасчет, так и выполняющие сбытовые и снабженческие функции на основе хозрасчета» не подлежат государственной регистрации. Главки, выполняющие сбытовые и снабженческие функции на основе хозрасчета, – это главки, отделы снабжения и сбыта которых находятся на государственном бюджете (в части, относящейся к содержанию аппарата управления). Эти главки действуют на основе хозрасчета постольку, поскольку в их составе функционируют отделы, ведущие оперативную работу по снабжению и сбыту. Главк в этом случае является хозрасчетной организацией лишь в той мере, в какой деятельность его отделов сбыта н снабжения, имеющих самостоятельные оборотные средства, самостоятельные балансы, расчетные счета в банке и т. д., выступает как хозрасчетная деятельность самого главка.

Вне хозрасчета остается деятельность главка по планированию и регулированию подведомственных ему трестов и предприятий. Разумеется, эта деятельность не может быть построена на хозрасчетных основаниях. Когда главк выступает как административный орган, его деятельность не может быть введена в хозрасчетные рамки. Таковы, например, деятельность главка по распределению оборотных средств, утверждению производственных планов трестов и предприятий, планированию капитального строительства, регулированию и подготовке кадров, многочисленные акты технического руководства и т. д.

Таким образом, хозрасчетной является только та сторона деятельности главка, которая осуществляется его отделами сбыта и снабжения.

Значительную роль в уточнении правового положения главков, переведенных на полный хозяйственный расчет, сыграло постановление СНК СССР от 5 апреля 1940 г. «Об организационной структуре органов снабжения хозяйственных наркоматов»2. Это постановление констатировало нецелесообразность параллельного существования в

1 Положение утверждено СНК СССР 16 апреля 1940 г. (СП СССР 1940 г. № 15, ст.363).

2 СП СССР 1940 г. № 10, ст. 255.

269

наркоматах главных управлений по снабжению, всесоюзных снабженческих трестов и разветвленной сети снабженческих органов отраслевых главных управлений (отделов снабжения, местных снабженческих контор, отделений, агентств и т. д.). Поэтому всесоюзные снабженческие тресты и все местные снабженческие органы отраслевых главков были ликвидированы. Функции ликвидированных снабженческих организаций были переданы главным управлениям по снабжению (главснабам) и их конторам. Компетенция главснабов расширилась: на них 'была возложена вся работа по материально-техническому снабжению предприятий, в том числе и децентрализованные заготовки. Главснабы действуют на основе хозяйственного расчета и имеют сеть контор и агенств на местах. Небольшие отделы снабжения на хозрасчете (без периферийной сети) были сохранены лишь в наиболее крупных отраслевых главных управлениях '. Этим отделам снабжения было разрешено производить операции по снабжению предприятий только через систему главснабов.

В соответствии с постановлением СНК СССР от 5 апреля 1940 г. и изданных в 1940 и 1941 гг. постановлениях и положениях, определяющих организационную структуру наркоматов и иных ведомств, уже говорится не о главках с хозрасчетными правами, а о главках, находящихся на полном хозрасчете, и о главках, в составе которых или при которых разрешается организовать хозрасчетные отделы снабжения (без права организации контор, отделений и агентств)2.

Хотя постановление СНК СССР от 5 апреля 1940 г. и не называет хозрасчет, на который переведены главснабы, полным хозрасчетом, но оно предусматривает именно эту форму хозяйственного расчета. Основное содержание деятельности главснаба– это оперативная работа по снабже-

1 Ст. ст. 1 и 2 пост. СНК СССР от 5 апреля 1940 г.

2 П. 6 пост. СНК СССР от 5 апреля 1940 г. «Об организационной структуре Наркомата тяжелого машиностроения (СП СССР 1940 г. № 12, ст. 287); ст. 4 пост. СНК СССР от 10 мая 1940 г. «Об организационной структуре Народного комиссариата электростанций» гласит: «Разрешить Народному комиссару электростанций организовать при Главэнергострое, Главгидроэнергострое и Главторфе отделы снабжения (без права организации контор и агенств», состоящие на хозяйственном расчете (СП СССР 1940 г. № 12, ст. 288); ст. 5 пост. СНК СССР от 1 июля 1940 г. «Об организационной структуре Народного комиссариата текстильной промышленности» (СП СССР 1940 г. № 19, ст. 467) и др.

270

нию предприятий. 'Конечно, как главк он сохраняет за собой и планово-регулирующие функции .в этой области. В положениях о хозяйственных наркоматах, изданных в 1940–1941 гг., главные управления по снабжению именуются главками, состоящими на полном хозяйственном расчете1.

Еще более оказались суженными оперативные функции отраслевых главков в области сбыта там, где были организованы главные управления по сбыту продукции, выпускаемой предприятиями данного наркомата. Оперативные функции по сбыту были переданы главсбытам, действующим на полном хозяйственном расчете, в связи с чем хозрасчетные отделы сбыта в отраслевых главках были вовсе ликвидированы 2.

При ознакомлении с нормативными актами, определяющими организационную структуру наркоматов, легко убедиться в том, что количество главков, переведенных на полный хозяйственный расчет, сравнительно невелико. Например, из шести отраслевых главков Наркомата тяжелого машиностроения на полном хозрасчете состояли три, а именно: Глававтоген, Главснаб и Главсбыт. Из семи хозяйственных главков, предусмотренных .положением о Наркомате электростанций, на полный хозрасчет был переведен лишь один главк – Главснаб. Из девятнадцати хозяйственных главков, указанных в Положении о Наркомате текстильной промышленности, только три главка находятся «а полном хозяйственном расчете – Главное управление заготовок и первичной обработки шелкового сырья (Главшелксырье), Главснаб и Главсбыт.

Нетрудно заметить, что перевод на полный хозяйственный расчет, – если не считать главснабов и главсбытов,– коснулся лишь немногих главков. Из семи, состоящих на полном хозрасчете главков лишь два – Глававтоген и Главшелксырье – являются производственными главками. Что касается Главного управления заготовок и первичной обработки шелкового сырья (Главшелксырье), то из самого

1 См. постановления об организационной структуре наркоматов, указанные в предыдущей сноске.

2 Например, в ст. 6 пост. СНК СССР от 1 июля 1940 г. «Об организационной структуре Народного комиссариата текстильной промышленности» сказано: «В связи с передачей Главтекстильсбыту функций сбыта всех готовых изделий текстильной промышленности ликвидировать хозрасчетные отделы сбыта в главных управлениях шерстяной, шелковой и льняной промышленности».

271

наименования главка видно, что основной его задачей является заготовка шелкового сырья, т. е. непосредственная оперативная хозяйственная деятельность. Глававтоген – это реорганизованный в главк Всесоюзный автогенный трест. За Глававтогеном были сохранены функции этого треста – снабжение продукцией автогенной промышленности народного хозяйства, выполнение проектно-монтажных работ по сварочной аппаратуре и т. д.'.

Как уже неоднократно отмечалось, хозрасчет возможен лишь там, где деятельность той или иной организации может быть построена на эквивалентно-возмездных началах. Только сбыто-снабженческая деятельность главных управлений могла вылиться и вылилась в хозрасчетные формы. Поэтому главк, не теряя своих функций органа властвования, становится в один ряд с хозрасчетными хозяйственными организациями – трестами. Однако в целях более глубокого уяснения юридической природы хозяйственных главков, в частности главков, переведенных на полный хозрасчет, необходимо ближе присмотреться к процессу сближения и уравнения функций главка и треста, наметившемуся после издания закона от 15 июля 1936 г. Ознакомление с фактами, характеризующими этот процесс, позволит также лучше понять различие между главками, обладающими хозрасчетными функциями в области снабжения и сбыта, и главками, переведенными на полный хозяйственный расчет.

б

Выше было установлено, что главк, состоящий на полном хозяйственном расчете, целиком содержится за счет накидок или наценок по своим хозяйственным операциям. Расходы на содержание управленческого аппарата этих главков производятся из средств, находящихся на их расчетных счетах. Главк, имеющий хозрасчетные права, содержится за счет сметного финансирования, но покрывает свои торгово-операционные расходы по сбыту и снабжению за счет своих оборотных средств. Режим оборотных средств полностью хозрасчетного главка сходен с режимом оборотных средств любой другой хозрасчетной организации.

1 Пост. СНК СССРТ от 29 декабре 1939 г. «О реорганизации Всесоюзного автогенного треста – ВАГ Наркомтяжмаша в Главное Управление автогенной промышленности (Глававтоген)» (СП СССР 1940 г. № 2, ст. 26).

272

Однако сходство хозрасчетного главка с трестом заключается не только в этом. Это сходство может быть охарактеризовано более глубокими признаками.

Для того чтобы уяснить причины, способствовавшие сближению треста с главком и главка с трестом, необходимо ознакомиться с теми изменениями, которые произошли в положении треста в годы, последовавшие за изданием закона от 15 июля 1936 г. Уже отмечалось, что еще до издания этого закона двухзвенная система, организации управления промышленностью сделалась ведущей. Однако трест как хозрасчетная форма объединения предприятий сохранился во многих отраслях хозяйства. Сохранились тресты в промышленности, производящей товары широкого потребления, в пищевой промышленности, в торговле (в форме торгов), в сельском хозяйстве, в коммунальном хозяйстве, в строительстве и в тех отраслях тяжелой промышленности, в которых распыленность и незначительные размеры предприятий, мастерских и т. д. делали нецелесообразным подчинение их непосредственно главкам. Разумеется, речь идет о тресте, как форме объединения нескольких производственных единиц, выступающем как единое государственное предприятие. Трест как юридическая форма хозрасчетной деятельности социалистического предприятия остается по сей день той основной, официально признанной законом формой, в которой выражена юридическая личность государственной хозяйственной организации. Трест – юридическое лицо, и поэтому предприятия, непосредственно подчиненные главку, т. е. так называемые автономные предприятия, как юридические лица действуют на основе положения о трестах.

Чем сильнее и глубже осуществлялось воздействие планово-регулирующих органов на предприятия, тем больше правовое положение треста стало приближаться к правовому положению главка, а правовое положение входящего в состав треста предприятия – к правовому положению предприятия, непосредственно подчиненного главку. Для иллюстрации характера эволюции треста укажем на то обстоятельство, что тресты подобно главкам практикуют перераспределение оборотных средств, прибылей и амортизационных отчислений между входящими в их состав предприятиями; формы регулирования трестом различных сторон деятельности предприятий все больше стали напоминать аналогичные формы регулирования, осуществляемые глав-

273

ком в отношении предприятий. Все чаще нормативные акты, относящиеся к регулированию хозяйства, фактически приравнивают трест к главку и главк к тресту.

Приведем несколько примеров.

В постановлении Правительства, регулирующем порядок контроля за расходованием фондов заработной платы по промышленным предприятиям, функции треста в сфере планирования фонда заработной платы и маневрирования этим фондом по подведомственным предприятиям приравниваются к функциям главка. Там, где в этом постановлении говорится о правах и обязанностях главка по отношению к предприятиям, всюду в скобках наравне с главком упоминается и трест. Например, при повторном перерасходе предприятием фонда заработной платы против фактически выполненной месячной программы Госбанку разрешается в отдельных случаях покрыть этот перерасход «с разрешения руководителя главка (треста)... с возмещением абсолютного перерасхода за счет перераспределения фонда заработной платы внутри главка (треста)» '. Тресты наравне с главками перераспределяют амортизационные отчисления, производимые входящими в их состав предприятиями 2.

1 Пост. СНК СССР от 15 августа 1939 г. «О порядке контроля за расходованием Фондов заработной платы по промышленным предприятиям» (СП СССР 1939 г. № 49, ст. 396).

2 Например, в одном из приказов Наркомторга СССР, посвященном регулированию порядка амортизационных отчислений, предлагается «начальникам главных управлений и директорам контор, трестов и торгов при использовании предоставленного им права перераспределения амортизационных отчислений между подчиненными им организациями и предприятиями руководствоваться действительной потребностью отдельных организаций и предприятий в капитальном ремонте» и т. д. Тресты и торги фигурируют здесь наравне с главками –ст. 5 приказа Наркомторга СССР от 21 октября 1938 г. «О дифференцированных нормах амортизационных отчислений и о размене ассигнований на капитальный ремонт торговых помещений» (ФХБ 1939 г. № 8–9). Тот же принцип проведен в правилах финансирования капиталовложений государственных сельскохозяйственных предприятий Сельскохозяйственным банком. В ст. 4 этих правил мы читаем: «Амортизация, перечисленная Сельскохозяйственному банку, оставляется на счете сельскохозяйственного предприятия в части, необходимой для его собственных капиталовложений, а в остальной части перечисляется на счета трестов или главных управлений в Сельскохозяйственном банке для перераспределения и на централизованные расчеты». Далее указывается, что собственные средства хозорганов за счет прибылей, предназначенные для капитального строительства, могут вноситься централизованно через тресты и главки. Наконец, правила

274

Ведомственные приказы и инструкции о правах трестов в отношении изъятия амортизационных отчислений, прибылей и т. д. имеют своим источником общее указание, содержащееся (в Правилах финансирования строительства Промышленным банком. «При непоступлении предусмотренных планом собственных вложений (амортизация и прибыль), – читаем мы в этом постановлении, – Промбанк сообщает об этом соответствующему вышестоящему по отношению к строительству органу (главку, тресту, отделу местной промышленности исполкома), который дает распоряжение банку о принудительном списании»1.

Логическим завершением охарактеризованной выше эволюции треста является реорганизация ряда трестов в главки и, реже, главков в тресты. Эта реорганизация захватывает те тресты, функции которых переросли в функции главка. Поскольку же сам «главк в сфере сбыта и снабжения превратился в хозрасчетную организацию, возможен и обратный процесс – реорганизация главка в трест2.

ставят в один ряд главк, трест и областной земельный отдел, как вышестоящие органы, которым предоставлено право распорядиться о принудительном списании амортизационных отчислений и прибыли сельскохозяйственных предприятий – ст. ст. 2, 4 и 5 правил финансирования капиталовложений государственных сельскохозяйственных предприятий Сельскохозяйственным банком Союза ССР, утв. НКФ СССР 7 мая 1939 г. (ФХВ, 1939, № 8 -9). Тот же порядок внесения амортизационных отчислений предусмотрен по Наркомлесу СССР; отчисления подлежат взносу на централизованный счет треста, главка или наркомата по принадлежности – ст. ст. 4 и 5 приказа Наркомлеспрома СССР от 4 июня 1940 г. «О порядке взносов амортизационных отчислений в Промбанк» (Бюлл. Народного Комиссариата лесной промышленности СССР, 1940, № 19).

                1 Пост. СНК СССР от 19 декабря 1938 г. «Об изменении ст. 21 «Правил финансирования строительства Промышленным банком» (СП СССР 1939 г. № 4, ст. 17).

                2Помимо приведенных выше примеров реорганизации трестов в главки, можно привести ряд других, не менее поучительных примеров. Функции ликвидированной Всесоюзной конторы по прокату кинофильмов (Союзкинопрокат) были возложены на Главное управление массовой, печати и проката кинофильмов (Главкинопрокат) Комитета по делам кинематографии. Главкинопрокат состоит на полном хозрасчете – пост. СНК СССР от 16 декабря 1939 г. «О ликвидации Всесоюзной конторы по прокату кинофильмов (Союзкинопрокат)» (СП СССР 1940 г. № 2, ст. 26). На базе треста Востоксталь и некоторых лесных трестов было организовано Главное управление древесно-угольной металлургии (Главдоевмет) – пост. Экономического Совета при СНК СССР от 16 ноября 1939 г. «Об организации в системе Наркомчермета Главного Управления древесно-угольной металлургии» (СП СССР 1939 г. № 58, ст. 641). Тресты по кино-

275

Не случайно поэтому в Положении о Народном комиссариате местной топливной промышленности сказано, что отраслевые главки наркомата «руководят подчиненными им

фикации были объединены с управлением кинофикации при СНК союзных и автономных республик, краевых и областных исполкомов советов. Образованные в результате слияния управления кинофикации и их районные отделы переведены на полный хозрасчет – пост. СНК СССР от 20 марта 1940 г. «О реорганизация органов управления кинофикации Комитета по делам кинематографии при СНК СССР» (СП СССР 19^0 г. № 6, ст. 173). На основе всесоюзной конторы Союзхимфармторг и отраслевых снабженческих контор Наркомздрава СССР образованы два хозрасчетных снабженческих главка – Главмедснаб и Главпромснабсбыт – ст. 4 пост. СНК СССР от 1 июля 1940 г. «Об организационной структуре Народного комиссариата здравоохранения СССР» (СП СССР 1940 г. № 19, ст. 468). Трест Союзэлектросбыт Наркомата электропромышленности был реорганизован в Главэлектросбыт – пост. Экономсовета при СНК СССР от 2 сентября 1939 г. «Об организации в составе Наркомата электропромышленности Главэлекгросбыта вместо треста Союзэлектросбыт; характерна мотивировка постановления: «в целях упорядочения планирования и сбыта электроизделий, производства предприятия Наркомэлектропромышленности и аналогичное продукции других наркоматов ...» (СП СССР 1939 г. № 51, ст. 439). Ликвидирована всесоюзная контора Резиносбыт Наркомхимпрома с передачей ее функций Главному управлению па сбыту химической продукции – пост. СНК СССР от 22 февраля 1940 г. (СП СССР 1940 ,г. № 4, ст. 126). Функции ликвидированного треста по разведке и эксплоатации соляных, нефтяных и угольных месторождений на полуострове Нордвик (Нордвикстрой) были переданы Горно-геологическому управлению Главного управления Северного Морского пути – п. «в» ст. 1 пост. СНК СССР от 1 июня 1940 г. «Об изменениях в организационной структуре Главного управления Северного Морского пути при СНК СССР» (СП СССР 1940 г. № 18, ст. 442). Перечень аналогичных примеров можно было бы увеличить.

В качестве примера, иллюстрирующего обратный процесс – преобразование главка в трест, – можно указать на реорганизацию Главного управления коммунального оборудования Наркомхоза РСФСР в республиканский трест коммунального оборудования – Росскоммунпром – ст. 1 разд. III приказа Наркомхоза РСФСР от 15 июня 1939 г. «О структуре Наркомата коммунального хозяйства РСФСР» (Бюлл. Наркомхоза, 1939, № 9). Нет никаких сомнений, что такой трест, подчиняющийся непосредственно наркомату, должен осуществлять также и функции, принадлежавшие ранее главку. Едва ли можно установить существенное различие в функциях Всесоюзной конторы по регенерации отработанных нефтяных масел, находившейся в системе Народного комиссариата топливной промышленности, и какого-либо главка, действующего на полном хозяйственном расчете. В постановлении Экономсовета эта контора именуется хозрасчетной и уставной. Иначе говоря, она действует на основании Положения о трестах. На контору возлагается сбор заявок от потребителей и планирование потребности в регенерационном и маслоочистительном оборудовании, распределение фондов на его изготовление среди потребителей, монтаж и пуск этих установок на дого-

276

трестами и предприятиями на основе действующих законов о хозрасчетных правах главных управлений промышленных наркоматов и Положения о государственных трестах» '.

Как известно, распространение на ту или иную организацию Положения о трестах означает, что эта организация должна и вправе действовать так, как действует трест; трест же является юридическим лицом. Труднее дать более точную формулировку, чем та, которая содержится в п. 15 вышеназванного положения: главку присваиваются не только хозрасчетные права, предусмотренные законом от 15 июля 1936 г., но и права треста. Оставаясь органом государственного управления, главк одновременно – хозяйствующая, хозрасчетная организация, действующая как юридическое лицо гражданского права, с самостоятельным балансом, собственными средствами, самостоятельной имущественной ответственностью и т. д.

Перерастание треста в главк или фактическое уравнение их в правах в тех случаях, когда деятельность треста по существу однозначна с деятельностью главка, свидетельствует о расширении начала хозяйственного расчета в социалистическом хозяйстве. Вместе с тем увеличивается компетенция планово-регулирующих органов в области распоряжения различного рода имущественными фондами подведомственных им предприятий. Закон от 15 июля 1936 г. начал применяться даже по отношению к наркоматам и отделам местных советов. В постановлении об организационной структуре Наркомата тяжелого машиностроения было сказано: «установить, что в отношении предприятий и хозяйственных организаций, подчиненных непосредственно народному комиссару, хозрасчетные права, предоставленные постановлением ЦИК и СНК СССР от

верных началах с потребителями, разработка технических условий на изготовление оборудования, технологических инструкций, схем и правил сбора регенерации, проектирование и освоение новых типов регенерационных установок, проведение соответствующих научно-исследовательских и экспериментальных работ, инструктаж потребителей, подготовка кадров на договорных началах с потребителями по обслуживанию регенерационных установок – пост. Эконсмсовета при СНК СССР от 3 сентября 1939 г. «Об организации всесоюзной конторы по регенерации отработанных нефтяных масел в системе Народного комиссариата топливной промышленности» (СП СССР 1939 г. № 53, ст. 483).

1 Ст. 12 Положения о Народном комиссариате местной топливной промышленности РС'ФСР, утв. СНК РСФСР 2 января 1941 г. (СП РСФСР 1941 г. № 1, ст. 4).

277

15 июля 1936 г. главным управлениям промышленных наркоматов, осуществляются непосредственно Наркоматом тяжелого машиностроения»1. Можно привести примеры частичного распространения закона от 15 июля 1936 г. на министерство или приравненный к нему орган. Например, б. Комитету по делам геологии при СНК СССР было разрешено иметь расчетный счет по перераспределению оборотных средств и по другим операциям комитета2. Встречается даже такая фигура, как уполномоченный министерства с хозрасчетными правами: уполномоченные б. Наркомтопа по углю и нефти на Дальнем Востоке и в Средней Азии действовали на основе хозяйственного расчета 3.

Дальнейший шаг, в смысле распространения закона от 15 июля 1936 г., был сделан по отношению к некоторым хозяйственным отделам или управлениям местных советов: некоторым из них были присвоены хозрасчетные права. Например, закон от 15 июля 1936 г. был распространен на областные управления местной топливной промышленности 4

                1 Весьма важное в условиях Великой Отечественной войны с точки зрения своей практической значимости пост. СНК СССР от 1 июля 1941 г. «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени» явилось дальнейшим развитием принципа оперативного руководства и принципа единства материальных и денежных ресурсов в рамках той или иной отрасли народного хозяйства. Предоставление наркомам в связи с обстоятельствами военного времени права перераспределения материальных ресурсов, в том числе излишков материалов и оборудования, между отдельными предприятиями в соответствии с ходом выполнения плана, а также право списания при отсутствии возражений со стороны НКФ СССР числящихся на балансе убытков отдельных предприятий за счет сверхплановой прибыли по наркомату в целом, равно как и право разрешать списание сумм с расчетных счетов предприятий на покрытие просроченной задолженности поставщикам,–все это свидетельствовало о сохранении и дальнейшем развитии принципов, заложенных в постановлении ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г. и Указе Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1941 г. Необходимо, конечно, считаться с тем, что обстоятельства военного времени потребовали усиления оперативного вмешательства высших планово-регулирующих органов в деятельность предприятий, в связи с чем были допущены некоторые отклонения от принципов хозрасчета в том их виде, в каком они действовали в условиях мирного времени.

                2Ст. 16 пост. СНК СССР от 3 июля 1939 г. «Об организации геологической службы в СССР» (СП СССР 1939 г. № 43, ст. 318).

3 См. пост. СНК СССР от 28 февраля 1939 г «О структуре и штатах Наркомтопа СССР» (СП СССР 1939 г. № 19, ст. 123).

4 Ст. 9 Положения о краевом, областном и республиканском (АССР) управлении местной топливной промышленности, утв. СНК РСФСР 2 января 1941 г. (СП РСФСР 1941 г. № 1, ст. 4).

278

и на отраслевые транспортные управления Моссовета, транспортные управления Моссовета в отношении непосредственно подчиненных ему трестов были приравнены к главкам наркоматов '.

6

Разумеется, не все тресты превратились в главки и не во всех случаях функции треста оказались фактически уравненными с функциями главка. Выше уже отмечалось, что трест как организационная форма объединения мелких предприятий, как хозрасчетная уставная единица, осуществляющая оперативно-хозяйственную работу, продолжает и будет продолжать существовать. Мы лишь подчеркиваем наметившуюся в нашем законодательстве и в практике линию развития. Теперь не только трест, но и переведенный на полный хозрасчет главк является оперативно-хозяйственной организацией, причем при наличии определенных условий, вытекающих из особенностей хозяйственного управления в данной отрасли промышленности, трест усваивает такие планово-регулирующие функции, которые фактически приравнивают его к главку; вследствие этого и возможен тот безболезненный переход от треста к главку, который находит свое выражение в процессе преобразования трестов в главки.

Превращение главка в хозяйственную организацию влечет за собою уравнение главка с трестом и в сфере взаимоотношений главка с государственным бюджетом. Главк, переведенный на полный хозяйственный расчет так же, как и всякая иная хозрасчетная организация, содержится не за счет бюджетных ассигнований, а за счет начислений от оперативно-хозяйственной деятельности подведомственных ему предприятий. Из приведенных выше примеров видно, что чаще всего на полный хозяйственный расчет переводятся сбытовые и снабженческие главки, образованные по общему правилу на основе ликвидированных всесоюзных

1 Типовое положение об отраслевом транспортном управлении Моссовета, утв. СНК РСФСР 1 декабря 1939 г. (СП РСФСР 1940 г. №5, ст. 10); .Отраслевое транспортное управление Московского совета осуществляет руководство подчиненными ему трестами и управляет непосредственно ему подчиненными предприятиями на основаниях, установленных для главных управлений наркоматов, вступая в необходимых случаях в непосредственные взаимоотношения с наркоматами, главками, управлениями и другими государственными организациями (ст. 3).

279

сбытовых и снабженческих трестов (контор)'. Едва ли необходимо доказывать, что реорганизация сбытового треста, например Союзлесосбыта в сбытовой главк – Главлесосбыт, не изменяет содержания оперативной деятельности по сбыту лесной продукции2. Обогащение компетенции Союзлесосбыта, превращенного в главк, теми планово-регулирующими функциями, которые свойственны главку как составной части министерства, не меняет хозрасчетного содержания его деятельности. Поэтому Главлесосбыт находится на полном хозяйственном расчете: средства, необходимые для выполнения возложенных на Главлесосбыт задач, он получает не из госбюджета, а из соответствующих накидок на совершаемые им сбытовые операции 3.

Из изданных в 1939–1940 гг. положений о хозяйственных наркоматах видно, что на полный хозрасчет, помимо главснабов, главсбытов, переведены лишь немногие отраслевые производственные главки 4. Поскольку в этих положе-

1 Например, Центральное управление материального снабжения Наркомавиапрома в соответствии с постановлением СНК СССР от 5 апреля 1940 г. было реорганизовано в Главное управление снабжения (Главснаб) на полном хозрасчете; на Главснаб, помимо планово-регулирующих в области снабжения функций, возложена оперативная работа по материально-техническому снабжению предприятий и строек наркомата (ныне Министерства авиационной промышленности) фондируемыми, планируемыми и заготовляемыми в децентрализованном порядке материалами, оборудованием, инструментом, топливом и пр.; реализация соответствующих фондов осуществляется через кочторы Главснаба.

2 См. приказ Наркомлеспрома СССР от 9 апреля 1939 г. об организации Главного управления по сбыту и торговле лесопродукцией – Главлесосбыт (Бюлл. НКЛеса, 1939, № 10).

3 Расходы на содержание другого главка Наркомлеспрома СССР–Главлесосплава–отнесены на стоимость сплава –см. приказ Наркомлеспрома СССР от 29 февраля 19 Ю г. «О разукоупчении треста «Севлесосплав» и о переименовании треста «Лентранлесосбыт» в трест «Лентранзитсплав» (Бюлл. НКЛеса, 1940, № 5). Отраслевое транспортное управление Моссовета, действующее как хозрасчетный главк, содержится за счет отчислений по финансовым планам подведомственных ему пред

приятий (ст. 10 Типового положения). Торгово-эксплоатационные и административно-управленческие расходы по содержанию центрального аппарата Главкинопроката были отнесены на счет общей сметы расходов по финансовому плану главка–ст. 2 пост. СНК СССР от 16 декабря 1939 г. – «О ликвидации Всесоюзной конторы по прокату кинофильмов (Союзкинопрокат)» (СП СССР 1940 г. № 2, ст. 26).

4 Помимо указанных выше в виде примера производственных отраслевых главков, переведенных на полный хозрасчет, можно еще отметить случаи перевода на полный хозрасчет даже глрвков, руководящих строительными организациями; например, в системе Министерства авиационной промышленности на полном хозрасчете, помимо Главснаба, состоит Глав-

280

ниях говорится о главках, действующих на хозрасчете, следует предположить, что речь идет о главках, переведенных на полный хозяйственный расчет; в силу общей нормы, т. е. закона от 15 июля 1936 г., все главки промышленных наркоматов наделены хозрасчетными правами, и поэтому отпадает необходимость упоминать об этом обстоятельстве в каждом отдельном положении. Правда, указание на то, что упомянутый закон распространяется на главки данного наркомата обычно содержится в соответствующем положении, но это обстоятельство только подтверждает правильность следующего вывода: все главки обладают хозрасчетными правами, но далеко не все состоят на полном хозяйственном расчете. Поэтому выделение того или иного главка из ряда других главков путем специального указания на хозрасчет этого главка может быть понято только как признание того, что он находится на полном хозяйственном расчете.

В итоге положение главка, переведенного на полный хозрасчет, немногим отличается от положения треста. Основное формальное отличие заключается в том, что главк является составной частью министерства, чего нельзя сказать о тресте. Кроме того, согласно Положению о государственной регистрации, главки как переведенные на полный хозрасчет, так и выполняющие сбытовые и снабженческие функции на основе хозрасчета не подлежат государственной регистрации (п. «а» ст. 4 Положения). Однако освобождение переведенных на полный хозрасчет главков от государственной регистрации вовсе не означает, что они лишены гражданской правоспособности и не признаются хозяйственными организациями – юридическими лицами. Далеко не все юридические лица, действующие на хозрасчете, подлежат государственной регистрации. К числу этих юридических лиц относятся, помимо хозрасчетных главков, дирекции строящихся предприятий, организации, находящиеся на хозрасчете, но не ставящие своей основной целью хозяйственную деятельность (санатории, театры, клубы, управления домами т. д.). Не является препятствием к признанию главка, переведенного на полный хозрасчет, юридическим лицом и то обстоятельство, что главк является структурной частью наркомата. Хозяйственные объедине-

ное управление по руководству деятельностью строительно-монтажных трестов Министерства авиационной промышленности – Глававиастрой.

281

ния 1930 года, будучи частями ВСНХ, одновременно являлись и юридическими лицами. Любой хозяйственный орган является частью вышестоящего органа и в то же время при наличии определенных условий (признаков, составляющих содержание понятия юридического лица) рассматривается в качестве хозяйственной организации и, как следствие этого, в качестве самостоятельного субъекта гражданского права.

Следует признать, что главк, действующий на полном хозрасчете, является юридическим лицом, даже если бы официально он и не именовался таковым. Но все чаще главснабы, главсбыты и иные переведенные на полный хозрасчет главки министерств соответствующими уставами официально признаются юридическими лицами. Согласно § 3 Устава Главснаба Министерства авиационной промышленности, «Главснаб является самостоятельной хозяйственной организацией, действующей на началах полного хозрасчета в пределах директив и плановых -заданий Н|КАП и приобретает права юридического лица со дня утверждения настоящего устава». В § 7 Устава говорится о том, что уставный фонд определяется в порядке, предусмотренном Положением о трестах от 29 июня 1927 г.; в § 8 упоминается амортизационный фонд и делается отсылка к другим, установленным законом для трестов фондам.

Таким образом, главснабы, равно как и иные переведенные на полный хозрасчет главки, действуют на правах трестов. Поэтому эти главки в своей деятельности руководствуются не только законом от 15 июля 1936 г., но и Положением о трестах. Имущественно-правовое положение действующего на полном хозрасчете главка сходно с имущественно-правовым положением треста. Правовое положение территориальных контор и отделений главснабов и глав-сбытов аналогично правовому положению либо трестов, либо переведенных на полный хозрасчет трестированных предприятий, т. е. эти конторы и отделения являются юридическими лицами (о трестированных предприятиях см. гл. XII).

7

Более сложным является положение современного отраслевого главка. Из ранее изложенного видно, что оперативная деятельность отраслевых главков после постановления СНК СССР от 5 апреля 1940 г. резко сократилась.

Оперативная деятельность хозрасчетных отделов снаб-

282

жения весьма незначительна. Производственно-отраслевым главкам разрешается создавать отделы снабжения на хозрасчете с предоставлением им права иметь небольшие складские помещения для обеспечения разовых мелких отправок своим заводам и хранения специальных материалов, используемых для удовлетворения потребностей главка. На эти отделы снабжения возложены планово-регулирующие функции, как то: составление планов материально-технического снабжения предприятий, распределение между ними получаемых фондов, участие в разработке и утверждении норм материалов на единицу изделий, организация системы складского хозяйства на предприятиях, размещение некоторых заказов и т. д.

По общему правилу хозрасчетный отдел снабжения руководит заключением договоров по снабжению и сбыту и контролирует их выполнение, но оперативной работы по реализации фондов не ведет. Оперативная хозрасчетная деятельность отраслевого главка заключается главным образом только в обслуживании иногородних заводов и строительств разовыми мелкими отправками по отдельным поручениям, а также в хранении специальных материалов, предназначенных к использованию предприятиями главка '. По существу за отраслевыми главками (не переведенными на полный хозрасчет) в области снабжения и сбыта сохранились только планово-регулирующие функции. Это, конечно, не означает возврата к тому положению вещей, которое существовало до закона от 15 июля 1936 г. Полностью сохранены права главка по перераспределению оборотных средств, амортизационных отчислений и прибылей подведомственных ему предприятий, расширены функции главков в области управления и иными имущественными | фондами предприятий (в особенности в связи с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1941 г., а на период войны в связи с постановлением СНК СССР от 1 июля 1941 г. «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени»). Однако несомненно, что резкое сокращение оперативных функций отраслевых главков в области снабжения и сбыта не могло не повлиять на их имущественно-правовое положение. Можно ли в настоящих условиях признать, что юри-

1 См., например, Положение о Главном управлении Наркомавиаппома, утв. НКАП 22 июля 1942 г.

283

дическим лицом – хозяйственной организацией – является главк в целом, или следует притти к выводу, что, поскольку на хозрасчетных основаниях может быть построена только деятельность отдела снабжения, этот отдел и должен выступать в имущественном обороте как самостоятельный субъект права?

Таким образом, возможно двоякое решение вопроса. Одно из этих решений заключается в признании юридическим лицом главка, как такового; в этом случае хозрасчетный отдел осуществляет функции по снабжению и, следовательно, совершает гражданско-правовые сделки от имени и за счет главка '. Другое решение вопроса заключается в том, что хозрасчетный отдел снабжения обособляется в самостоятельную имущественную единицу и становится самостоятельной юридической личностью. В этом случае собственные оборотные средства предоставляются отделу, ему же открывается расчетный счет в банке и т. д.

Первое решение соответствует букве закона от 15 июля 1936 г. Этот закон предоставляет право заключения договоров по сбыту и снабжению не отделам сбыта и снабжения, а главным управлениям; равным образом расчетные текущие счета в банках, собственные оборотные средства и банковский кредит предоставляются главкам, как таковым (ст. 2).

Такие же указания содержатся и в инструкции НКФ и Госбанка СССР по применению закона от 15 июля 1936 г., утвержденной СНК СССР 21 июля 1938 г.: «расчетные счета

1 См., например, Типовое положение о хозрасчетном отделе материально-технического Снабжения Главного управления НКЛП СССР, утвержденное 1 ноября 1939 г.; в этом Положении отдел снабжения характеризуется как такая составная часть главка, которая «осуществляет функции по снабжению, присвоенные главным управлениям постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г. »; поэтому «начальник отдела снабжения действует на основании.. .доверенности, выдаваемой ему начальником главка»: распоряжение расчетным счетом «производится начальником отдела снабжения по доверенности начальника главка» (Сборник приказов Наркомлегпрома СССР 1939 г. № 31–32). Необходимо учесть, что названное выше Типовое положение было принято до издания пост. СНК СССР от 5 апреля 1940 г., т. е. в тот период, когда отраслевые производственные главки имели довольно обширные оперативные функции в области снабжения. Однако дальнейшая характеристика хозрасчетного отдела снабжения, данная в Типовом положении противоречит характеристике, данной выше: оказывается, что собственные оборотные средства, самостоятельный баланс и расчетный счет приписываются не главку в целом, а отделу снабжения (ст. 4).

284

по операциям снабжения и по сбытовым операциям открываются не отделам снабжения и сбыта, а главным управлениям» (ст. ст. I и 22 инструкции).

Второе решение вопроса больше соответствует постановлению СНК СССР от 5 апреля 1940 г. и той практике, которая сложилась в хозяйственных наркоматах, а затем министерствах, на основе применения закона от 15 июля 1936 г. и постановления от 5 апреля 1940 г. Непосредственную оперативную работу по снабжению осуществляет хозрасчетный отдел снабжения; он же и отвечает по своим обязательствам, вытекающим из этих операций в пределах выделенных ему оборотных средств. Например, в Типовом положении о Главном управлении Наркомавиапрома от 22 июня 1942 г. указано, что «по всем своим обязательствам, связанным с операциями снабжения, Главное Управление отвечает в пределах выделенных ему собственных оборотных средств и имущества, на которые по закону может быть обращено взыскание» (п. 10).

Фактически эти средства находятся (в распоряжении отдела снабжения и никакими иными средствами, на которые можно было бы обратить взыскание по обязательствам, вытекающими из снабженческих операций, Главное управление не располагает. Поэтому на деле претензии обращаются к отделу снабжения, и главк, как таковой, не несет ответственности за долги, этого отдела. Поэтому не случайно в некоторых положениях об отделах снабжения главков содержатся формулировки, позволяющие рассматривать эти отделы в качестве самостоятельных хозрасчетных предприятий, выступающих вовне в качестве юридических лиц. Например, согласно положению об отделе снабжения одного из главных управлений Наркомата – ныне Министерства – авиационной промышленности, «отдел снабжения является хозяйственной организацией, действующей на началах хозрасчета в соответствии с плановыми заданиями и директивами... Управления НКАП, и находится на самостоятельном балансе». На указанный отдел снабжения, помимо планово-регулирующих, возложены и некоторые оперативные функции (децентрализованные заготовки на базе местной и кооперативной промышленности, снабжение заводов через склады отдела за счет резервов главка).

Для осуществления этой деятельности и ведения складского и транспортного хозяйства финансовым отделом наркомата по согласованию с главком, в состав кото-

285

рого входит отдел снабжения, последнему выделяются необходимые оборотные средства. Отделу снабжения предоставлено право открывать собственные расчетные счета.

И, наконец, что весьма важно с точки зрения признания отдела снабжения самостоятельным хозрасчетным предприятием, )В Положении об отделе снабжения указывается, что «ответственность управления по обязательствам отдела снабжения ограничивается лишь средствами, находящимися на расчетном счете управления по операциям снабжения и сбытовым».

Но если отдел снабжения имеет собственные средства, свой расчетный счет, находится на самостоятельном балансе, то его имущественные взаимоотношения с главком аналогичны взаимоотношениям главка с автономным предприятием или треста с трестированным предприятием, т. е. отдел снабжения должен рассматриваться как обособленное по отношению к главку хозрасчетное предприятие.

Приведенные выше формулировки свидетельствуют о том, что по существу хозрасчетный отдел снабжения является самостоятельным предприятием и выступает в гражданском обороте от своего имени; в лучшем случае главк отвечает по обязательствам отдела лишь в дополнительном (субсидиарном) порядке. То обстоятельство, что начальник отдела снабжения зачастую действует не только на основании положения об отделе, но и на основании доверенности, не имеет значения, ибо доверенность, выдаваемая в настоящее время руководителю хозрасчетного предприятия, утеряла свой первоначальный смысл; наличие или отсутствие доверенности у руководителя хозрасчетного предприятия ни в какой мере не влияет на имущественно-правовое положение этого предприятия (см. гл. XII).

В итоге мы приходим к следующему выводу.

Наличие или отсутствие юридической личности у той или иной организации определяется не тем, что она в соответствующем уставе .или положении именуется или не именуется юридическим лицом, а тем–обладает или не обладает эта организация признаками, составляющими содержание понятия юридического лица. Освобождение переведенных на полный хозрасчет главков и хозрасчетных отделов снабжения отраслевых производственных главков от государственной регистрации не меняет и не может изменить юридической природы главка или отдела снабжения главка. Конечно, de lega ferendа можно пожелать, чтобы переведен-

286

ные на полный хозрасчет главки были включены в список хозяйственных организаций, подлежащих государственной регистрации, и тем самым их существование как юридических лиц было бы официально узаконено. Необходимо также точно определить положение хозрасчетного отдела снабжения отраслевого главка. Мы склоняемся к тому, что после издания постановления СНК СССР от 5 апреля 1940 г. этот отдел, если он осуществляет оперативные функции, а не главк должен быть признан хозрасчетной организацией.