VIII.ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИЧНОСТЬ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ

1.

1. Самоуправляющиеся территориальные единицы (общины) признаются буржуазным законодательством и доктриной юридическими лицами. На этом сходятся представители различных теорий самоуправления: и те, которые считают, что самоуправляющаяся единица – это самостоятельное, независимое от государства территориальное образование, что самоуправление – это заведывание делами не государственного управления, а собственными делами самоуправляющейся единицы, и те, которые отрицают самостоятельный характер компетенции общин, полагая, что самоуправление – это лишь форма заведывания государством через избранных местным населением или через назначенных центральной государственной властью лиц делами местного государственного управления. Признают самоуправления юридическими лицами и сторонники комбинационных теорий, исходящие в своих конструкциях самоуправления из того или иного сочетания этих двух основных теорий. Наибольшим распространением в эпоху империализма, характеризующегося усилением центральной государственной власти, пользуются теории, считающие, что самоуправления обладают лишь делегированными государством правами, что так называемая самостоятельность общины – это лишь форма самоограничения самого государства, передав-

186

шего часть своих полномочий самоуправляющейся единице '.

Превращение местного самоуправления в придаток центральной государственной власти не устраняет, однако, противоречий между центральной и местной властью–противоречий, являющихся отражением борьбы различных классовых группировок внутри буржуазного государства и противопоставления общегосударственных интересов местным интересам. Даже в том случае, если исполнительные органы административно-территориального образования назначаются центральной властью (например, в довоенной Франции решения генерального совета департамента выполнялись префектами, т. е. чиновниками, назначенными из центра), –все же это территориальное образование, как имеющее самостоятельные источники доходов, свое имущество, противопоставляется государству и признается юридическим лицом 2.

Буржуазное законодательство и доктрина юридическим лицом признают именно самоуправляющуюся единицу, т. е. административно-территориальное общественное образование, как таковое, а не его выборный орган. Например, во Франции юридическим лицом является не генеральный совет департамента, а сам департамент, не мэрия, а коммуна 3. Дореволюционное русское законодательство субъек-

1 См. о буржуазных теориях самоуправления и положении самоуправляющихся единиц в системе органов буржуазного государства ст. акад. И. Трайнина, Местные органы государственной власти в СССР и «самоуправления» в капиталистических государствах («Советское государство и право», 1940, № 1, стр. 18–28); H. Лазаревский, Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами, стр. 524–586; П. П. Гронский, Децентрализация и самоуправление, М., 1917; Г. Еллинек, Общее учение о государстве, СПБ, 1903, стр. 430 и след.

2 Департаменты, коммуны, колонии, по мнению Мишу, являются юридическими лицами, поскольку интересы их в известной степени отличны от интересов государства в целом, хотя и не могут быть полностью от них отделены (Michoud, l, p. 325–328). Сторонники конструкции публичного юридического лица считают, что общины и иные местные территориальные образования являются не только юридическими лицами частного, но и публичного права. В доказательство ссылаются на то, что эти образования обладают самостоятельной компетенцией в области установления налогов, муниципальной полиции, в сфере здравоохранения, просвещения и т. д.; см., например, Michoud, 1, р. 348–349. Выше уже было показано, что конструкция юридического лица публичного права практического значения для характеристики юридической личности как субъекта гражданского права не имеет.

3 См. Planiol, Traité élémentaire de droit civil, I, p. 1053: «Департаменты и коммуны имеют, как и государство, свое имущество

187

тами права признавало города, городские общества, сельские общества и земства. Земские учреждения и городские думы при совершении сделок действовали именем земства и именем города. X том части 1 Свода законов говорит об имуществе, принадлежащем городам и земствам '.

С этой точки зрения субстрат самоуправляющейся единицы состоит из двух элементов: персонального – населения данной территории и реального – самой территории. Совокупность избирателей (избирательный корпус) – это лишь орган общины (департамента, города и т. д.) как юридического лица.

Нетрудно заметить, что изложенная конструкция воспроизводит применительно к местным административно-территориальным образованиям юридическую конструкцию государства. Самоуправляющаяся единица трактуется по аналогии с государством с тем, однако, существенным от него отличием, что государство суверенно, между тем как власть или компетенция, принадлежащая самоуправлению, делегирована ему высшей государственной властью, а само самоуправление включено в систему органов власти буржуазного государства, в его управленческий механизм. Поэтому по существу в качестве юридического лица выступает не город, как территориальное общественное образование, а муниципалитет, городское управление; последнее превращается тем самым, в учреждение. Буржуазное государство не может быть отождествлено с нацией и обществом и, следовательно, не может рассматриваться как корпорация, как высшее союзное единство лиц, населяющих определенную территорию (а именно к этой излюбленной буржуазно-демократическими авторами концепции сводится их характеристика государства как союзной личности). То же следует сказать и о самоуправлениях. Даже с точки зрения традиционного учения о корпорациях и учреждениях самоуправление не является корпорацией, поскольку в состав данного территориального образования входят и лица,

(leur domaine), a именно имущество, предназначенное для обслуживания местных нужд».

1 Ст. ст. 414 и 698, т. X, ч. 1 Свода законов Российской империи; в ст. 4 Положения от 8 июня 1903 г. об общественном управлении города С.-Петербурга указывалось, что «общественное управление имеет право именем города приобретать и отчуждать имущества, заключать договоры, вступать в обязательства, вчинять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам... »–см. Тютрюмов, Законы гражданские, изд. 4-е 1913, стр. 619.

188

не пользующиеся избирательными правами и не могущие ими пользоваться (дети). Самоуправление перестает быть таковым и окончательно становится учреждением в тех странах, в которых ограничены демократические свободы и выборность местных органов власти.

В ином положении находятся местные советы депутатов трудящихся в СССP. Местные советы депутатов трудящихся являются органами государственной власти (ст. 94 Конституции (2ССР). Советы депутатов трудящихся составляют политическую основу СССР (ст. 2 Конституции СССР), поэтому в СССР нет и не может быть противопоставления местных органов власти центральным органам, ибо система органов советской власти едина. «Вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице советов депутатов трудящихся» (ст. 3 Конституции CCСP).

Единство органов государственной власти в ССCP, однако, не исключает, а предполагает разграничение компетенции между центральными и местными органами государственной власти. Местные советы депутатов трудящихся, избираемые населением данной части государственной территории, управляя местными делами, вместе с тем являются теми органами, через которые центральные государственные органы осуществляют свою компетенцию на данной территории.

Поэтому в положениях о местных советах прямо указывается, что они являются высшими органами власти на данной территории (города, поселка, селения, района, области) '. Положения о местных советах были изданы до принятия новой Конституции. В связи с этим в соответствующих положениях, относящихся к району и области (краю), в качестве высших органов власти на территории района и области фигурировали районные и областные (краевые) съезды советов. В промежутках между съездами советов

1 Ст. 10 Основных положений об организации в Союзе ССР городских советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, утв. ЦИК СССР 8 февраля 1928 г. (СЗ СССР 1928 г., № 10, ст. 86); ст. 7 Основных положений об организации сельских советов в Союзе ССР, утв. ЦИК СССР 3 февраля 1930 г. (СЗ СССР 1930 № 16, ст. 172).

189

высшим органом власти являлся соответствующий исполнительный комитет '. В настоящее время в соответствии со Сталинской Конституцией высшими органами власти на территории района и области являются районные и областные советы депутатов трудящихся. Местные советы имеют самостоятельные бюджеты и являются юридическими лицами. Это обстоятельство прямо зафиксировано в положении о местных советах 2. Положения о районных, окружных, областных (краевых) съездах советов и их исполнительных комитетах присваивают права юридического лица соответствующим исполкомам 3. В соответствии с ныне действующей Конституцией следует признать, что юридическими лицами являются не исполнительные комитеты советов, а сами советы депутатов трудящихся4.

Признание советов юридическими лицами является совершенно правильным. В общей системе построения органов советской власти в соответствии с принципом демократиче-

1 Ст. 1 Основных положений о районных съездах советов и районных исполнительных комитетах, утв. ЦИК и СНК СССР 13 октября 1930 г. (СЗ СССР 1930 г. № 52, ст. 542), и ст. 1 Положения о районных съездах советов и районных исполнительных комитетах, утв. ВЦИК 1 января 1931 г. (СУ РСФСР 1931 №11, ст. 143); ст. ст. 6 и 7 Положения о краевых (областных), окружных и районных съездах советов и их исполнительных комитетах, утв. ВЦИК 6 апреля 1928 г. (СУ РСФСР 1928 г. № 70, ст. 503).

2 Ст. 22 Основных положений об организации в Союзе ССР городских советов. В ст. 4 Положения о сельских советах, утвержденного ВЦИК 1 января 1931 г., указывается, что правами юридического лица пользуется сельский совет, имеющий самостоятельный бюджет (СУ РСФСР 1931 г. № И, ст. 142). В настоящее время все сельские советы на самостоятельном бюджете.

3 П. «г» ст. 13 Положения о районных съездах советов и районных исполнительных комитетах; п. «и» ст. 20 Положения о краевых (областных), окружных и районных съездах советов и их исполнительных комитетах.

4 Это положение было высказано в ст. А. В. Венедиктова Государственные юридические лица в СССР («Советское государство и право», 1940, № 10, стр. 85–86). Еще III съезд советов СССР в своем постановлении по вопросам советского строительства от 20 мая 1925 г. осудил политику подмены деятельности советов деятельностью их исполнительных органов. Постановление, в частности, требует устранения таких недостатков, как «умаление роли советов, как коллективной организации и вытекающая отсюда замена сельского совета – его председателем, волостного, уездного и губернского исполкомов – их президиумами, городского совета – президиумами уездного или губернского исполкома и т. п.» СЗ СССР 1925 г. № 35, ст. 247).

190

ского централизма местный совет – это не орган самоуправления, противостоящий центральной власти, но орган государственной власти. В этом своем качестве местный совет – это государственное учреждение и как субъект имущественных прав и обязанностей становится в один ряд с другими государственными учреждениями. Вместе с тем местный совет, выражая организованную волю трудящихся, избирателей данной административно-территориальной единицы, действуя от их имени, и в этом своем качестве относится к числу тех органов, которые, как постоянно действующие учреждения, приобретают ту меру самостоятельности, с которой связано признание их юридическими лицами. Это обстоятельство не исключает признания юридической личности за административно-территориальным образованием в целом (областью, краем, районом, городом, селом).

Субстратом административно-территориального общественного образования является определенное население, живущее на определенной территории. Органы этого общественного образования – совокупность избирателей (избирательный корпус), и совет депутатов, ими избранный. Поэтому административно-территориальная единица и является единицей, т. е. организацией и притом самостоятельной в имущественном отношении. Однако практически в качестве участника гражданских правоотношений выступает основной и постоянно действующий орган этого общественного образования – местный совет.

Точнее говоря, жизнедеятельность административно-территориального образования в сфере имущественных отношений выражается исключительно в деятельности его постоянно действующего органа – совета. В этом существенное отличие местных советов от Верховных Советов союзных и автономных республик и от Верховного Совета СССP, являющихся только законодательными органами, в связи с чем имущественное лицо государства не может быть отождествлено ни с Верховным Советом СССР или Верховными Советами союзных и автономных республик, ни с иными высшими органами государственной власти и государственного управления.

В предыдущем разделе настоящей главы было показано, что Правительство СССР или республики, а по их указанию и соответствующее Министерство финансов действуют от имени государства, от имени казны. Местный же

191

совет в имущественных и иных правоотношениях действует от своего имени, хотя в конечном счете его деятельность в сфере местного управления (заведывание местными делами) – это деятельность органа местного территориального образования. Эта двойственность в юридическом положении местных советов вызвана тем, что, будучи органами государственной власти на местах, они являются также и местными органами власти, т. е. самоуправлениями в подлинно« смысле '.

Компетенция местных органов определена в ст. 97 Конституции СССР. Советы депутатов трудящихся руководят деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководят местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливают местный бюджет. Из этого перечня функций местных советов видно, что их непосредственное участие, как юридических лиц в имущественном обороте едва ли можно признать значительным.

Разумеется, местный совет при осуществлении возложенных на него ст. 97 Конституции задач вступает в гражданские правоотношения с другими лицами (в связи с обеспечением себя топливом, канцелярскими принадлежностями и т. д.). Но в этом своем качестве местный совет ничем не отличается от других госбюджетных учреждений, в частности, от подведомственных ему отделов, организаций и т. д., имеющих самостоятельную смету (об имущественной самостоятельности бюджетных учреждений см. ниже).

В данном же случае нас интересует та сфера имущественных отношений, в которых совет, как высший орган государственной власти на данной территории непосредственно, а не через подчиненные ему отделы и управления, фигурирует в качестве юридического лица гражданского права. Поскольку компетенция совета заключается главным образом в руководстве, в осуществле-

1 Характерно, что хотя Положение о краевых (областных), окружных и районных съездах советов юридическими лицами считает исполкомы, в 1 главе Положения говорится о порядке образования краевых (областных) административно-территориальных объединений. Но административно-территориальное объединение – это не простая совокупность граждан, населяющих определенную территорию, а особое, самостоятельное общественное образование.

192

нии функции государственного властвования на данной территории, постольку его деятельность как органа, воплощающего в себе имущественную самостоятельность адмиистративно-территориального образования, в гражданских правоотношениях имеет ограниченный характер.

Этот вывод подтверждается законом, определяющим имущественные права местных советов. Местным советам предоставляется право эксплоатировать состоящие в их ведении земли, предприятия и прочее имущество как в бюджетном порядке, так и на началах хозяйственного расчета – отчуждать и сдавать в аренду состоящее в их ведении имущество в порядке, установленном законом, и заключать займы. Советы отвечают по заключенным ими займам всеми своими доходами и находящимся в их ведении имуществом, на которое по закону может быть обращено взыскание. Заключение займов на покрытие дефицита по местному бюджету не допускается; займы должны иметь целевой характер '. Общегосударственная казна ответственности по займам местных советов не несет.

Таково содержание имущественных прав местных советов. Совершенно ясно, что предоставление местным советам права эксплоатировать состоящее в их ведении имущество на началах хозяйственного расчета означает, что непосредственными субъектами права на имущество, закрепляемое за соответствующими хозрасчетными организациями, подведомственными советам, являются эти организации. Например, хотя коммунальные гостиницы входят в состав имущества, принадлежащего местному совету, но непосредственное управление гостиницами и связанное с ним совершение имущественных сделок осуществляется гостиничным трестом местного совета и от имени этого треста2. Если же имущество местного совета эксплоатируется в бюджетном порядке, то и в этом случае по общему правилу оно находится в непосредственном управлении отдельных органов (отделов) местного совета.

1 Ст. ст. 5–9 Основных положений об имущественных правах местных советов, утв. ЦИК и СНК СССР 9 января 1929 г. (СЗ СССР 1929 г. № 3, ст. 26).

2 Типовой устав гостиничного треста и типовой устав гостиницы, непосредственно подчиненной местному совету (Бюлл. Наркомхоза РСФСР, 1939).

193

Что касается указания на право местного совета отчуждать состоящее в его ведении имущество и сдавать его в аренду, то и в этом случае фактически стороной в сделке будет не совет как таковой, а его отдел или управление. Например, продажа малоценных домостроений частным лицам в связи с невозможностью их целесообразного использования коммунальным или жилищным отделом горсовета производится от имени этого отдела, а не горсовета. Конечно, если исходить из той точки зрения, что отделы и управления местного совета не являются субъектами права и действуют всегда от имени совета как юридического лица, то необходимо признать, что совет превращается в участника многочисленных и разнообразных юридических сделок. Но, как было показано выше и будет более подробно развито в дальнейшем, нет никаких оснований отрицать юридическую личность за бюджетными учреждениями, обладающими определенной мерой имущественной самостоятельности безотносительно к тому, в каком подчинении – союзном, республиканском или местном – они находятся.

В отличие от других местных советов, сельский совет является непосредственным участником довольно широкого круга сделок. Объясняется это тем, что сельский совет по общему правилу не имеет отделов. Если по местному бюджету, кроме сельского, главными распорядителями кредитов являются отделы местных советов в лице их руководителей, то по сельскому и поселковому бюджетам главным распорядителем кредитов непосредственно является сельский или поселковый совет. Наряду с административно-организационными функциями сельсовет выполняет и оперативно-хозяйственные функции. Сельсовет эксплоатирует состоящие в его ведении промышленные предприятия, осуществляет строительство и ремонт своих коммунальных предприятий и муниципализированного фонда (жилых зданий, школ, больниц и т. п.), содержит в исправности и строит новые дороги, мосты, переправы и мелиоративные сооружения сельского значения '. При осуществлении всех этих задач сельсовет выступает в качестве юридического лица гражданского права.

1 П. «а» ст. 11, п. «а» и п. «б», ст. 15 Положения о сельских советах, утв. ВЦИК 1 января 1931 г. (СУ РСФСР 1931 г. № 11, ст. 142).

194