VII. КАЗНА КАК СУБЪЕКТ ПРАВА

1

В гражданских правоотношениях буржуазное государство, как казна, приравнивает себя к прочим субъектам частного права – физическим и юридическим лицам. Подчинение государства общим нормам гражданского права и общей подсудности возникло еще в добуржуазную эпоху, в период абсолютной монархии, но окончательно утвердилось в законодательстве и в судебной практике буржуазного общества. Этот процесс отделения имущественной стороны в деятельности государства от публично-правовой сферы протекал по-разному в различных странах '.

В эпоху раннего средневековья не проводилось -различия между имуществом короля и имуществом государства. Имущество короля отождествлялось с имуществом государства. Король, как и всякий феодал, имел самостоятельные источники доходов, из которых он и черпал необходимые ему средства для осуществления функций феодального государства – подавления и эксплоатации крестьянства, обеспечения вассальной зависимости ниже-стоящих феодалов и ведения войны. С развитием сословно-представительной монархии в Германии создались предпосылки для обособления государственного имущества, отличного от имущества короля или иного феодального сюзерена. Король вынужден был испрашивать у представителей сословий – земских чинов санкций на взимание налогов и сборов на определенные общегосударственные нужды. Имущество, предназначенное для удовлетворения общих нужд господ-

1 См. о развитии понятия казны и о положении казны в гражданском обороте работу Н. Лазаревского, Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами, СПБ, 1905, стр. 17 – 77.

158

ствующего класса, как совокупное его имущество, уже не могло рассматриваться как частное имущество вотчинника-князя.

В эпоху расцвета сословно-представительной монархии в Германии появляется Landesvermögen – имущество, принадлежащее государству, как таковому. Значительное влияние на образование фискального имущества оказал в Германии созданный в 1495 г. имперский суд – ReichsKammergericht. Имперский суд, применяя римское право при разрешена имущественных споров между князем и его подданными, действовал обособлению казны как частного лица от публично-правовой сферы деятельности государства. В имущественных отношениях государство стало подчиняться гражданскому праву и судебной юрисдикции. В эпоху абсолютизма в гражданском суде видели единственную «фортецию правды», ибо в области публично-правовой неограниченный монарх, как носитель всех возможных полномочий, втекающих из осуществления принадлежащей ему суверенной власти, не был связан никакими нормами и никакой юрисдикцией '. Казна рассматривалась как особое, не смешиваете с государем, юридическое лицо частного права и поэтому подчинялось закону и судам, государь же как носитель власти стоял над законом.

По свидетельству Н. Лазаревского «в дореформенной Франции понятие фиска, как государства, подчиняющегося в имущественных отношениях общему гражданскому праву и подсудного общим судам, вовсе не выработалось»2. Имущественные споры, возникавшие между королем и его подданными, разрешались самим же королем или его администрацией. Собственником государственного домена считался король. Правда, в период абсолютной монархии государственный домен рассматривался как имущество «короны», государства; однако, последнее в своих имущественных отношениях не сделалось казной–юридическим лицом гражданского права.

В Англии собственником государственного имущества считался король. Судебная власть принадлежала также королю, в связи с чем отсутствовали предпосылки для обособления государства в его имущественных отношениях в

1 Н. Лазаревский: указ, соч., стр. 18–25.

2 Там же, стр. 41.

159

казну. Лишь по спорам о недвижимостях допускалась судебная юрисдикция.

Завоевание буржуазией власти, утверждение буржуазной частной собственности и связанный с частнокапиталистическими отношениями дуализм политического и гражданского общества завершают процесс кристаллизации государства как носителя имущественных прав в отличие от государства как субъекта публичной власти. Принцип подчинения казны гражданскому праву был очень ярко сформулирован во Франции в период революции. «Нация, – гласит одно из appelé Директории (2 нивоза IV года), – посредством великолепной фикции снимает с себя свой суверенитет и в лице своих органов становится перед бесстрастным судом, обсуждает перед ним свое право и заранее подчиняется тому же приговору, который мог бы постичь и простого частного человека»1.

Однако нормы гражданского права и общая подсудность были распространены во Франции не на все имущественные отношения, в которых стороной является государство. Государство, выступая в роли непосредственного хозяйствующего субъекта, создает для себя некоторые привилегии. Поскольку публичная власть в буржуазном обществе выражает общие, совокупные интересы господствующего класса в целом, постольку имущество, принадлежащее государству, как собственнику, и употребляемое им для достижения стоящих перед капиталистическим государством задач, не может быть во всех случаях подчинено общему правовому режиму частной собственности. Характерно, что в силу постановления Конвента от 26 сентября 1793 г. обязательство казны может быть признано только администрацией, т. е. государство не может быть привлечено на суде в качестве ответчика 2. Привилегированное положение государственного домена нашло свое отражение и во Французском гражданском кодексе: не всякое государственное имущество может быть объектом гражданского оборота: так называемые публичные вещи (domaine public) – вне оборота. Нормы гражданского права распространяются на domaine privé de l'état. Государство рассматривается как юридическое лицо гражданского права и уравнивается с частными лицами лишь при совершении сделок, не отнесенных к числу так называемых

1 Приведено у Н. Лазаревского, стр. 63.

2 Там же, стр. 55.

160

административных контрактов. К последним относятся останки для казны, договоры о выполнении общественных работ; споры, возникающие из этих договоров, рассматриваются не общими судами, а администрацией '.

В Германии развитие пошло по пути широкого подчинения казны общим нормам гражданского права и общей подсудности.

В английском праве, как известно, наиболее сильны феодальные пережитки. По общему правилу, не может быть предпринято никаких процессуальных мер против короны следствие правонарушения2. Судебная юрисдикция по имущественным спорам с участием короны вначале была допущена только в отношении недвижимостей. Прочие имущественные споры с государством могли быть переданы на разрешение суда лишь в том случае, если король удовлетворял так называемую петицию о праве, с которой обращалась к нему заинтересованная сторона. Требования государства к третьим лицам подлежат разрешению в административном порядке. Четкого обособления частно-правового лица государства от его публичных функций в Англии не достигнуто.

Период империализма, расширив непосредственное участие государства в хозяйственной жизни, не внес принципиальных изменений в положение казны.

В итоге следует притти к заключению, что, хотя обычно законах буржуазных государств и отсутствует точно выраженное правило, признающее государство в имущественных отношениях юридическим лицом гражданского права3, фигура фиска или казны прочно вошла в гражданский оборот буржуазных стран.

1 Н. Лазаревский, стр.61–63. Государственный совет во Франции также отвергает применение к государству ст. 1382 Французского гражданского кодекса; ответственность государства возникает лишь в том случае, когда причинение вреда вызвано деятельностью государства в процессе управления его частным имуществом domaine privé, в последнем случае государство трактуется как частное лицо– см. Plаniol, Traité élémentaire de droit civil, 11-e édition, t.II, Paris,1937, p. 324.

2 Ст. 765 Свода английского гражданского права, составленного под ред. Э. Дженкса, перевод Л. А. Лунца, М., 1940.

3 Мишу указывает, что законодательство, признающее за государством права юридической личности, не создает правосубъектности государства; законодательство предполагает эту правосубъектность существующей; оно говорит лишь о применении и осуществлении этой правосубъектности (M i с h o u d, La théorie de la personnalité morale, t. I 1924, p. 293).

161

2

Признание государства, как фиска, юридическим лицом повлекло за собой имущественную ответственность государства за убытки, причиненные должностными лицами как его представителями в области имущественных отношений. Расширение ответственности казны развивалось параллельно с развитием ответственности юридических лиц за действия органов. Любопытно, что в дореволюционной России сенатская практика до издания судебных уставов 1864 г. возлагала ответственность за убытки по обязательствам, принятым на себя казной, на тех должностных лиц, которые своими упущениями причинили казне ущерб. После издания судебных уставов сенат создал конструкцию об ответственности казны за действия должностных лиц в области имущественных отношений государства на основании истолкования ст. 687, т. X, ч. I Свода законов, установившей ответственность господина за действия поверенного и слуги. 1

Мы здесь не останавливаемся на теориях, пытавшихся выяснить связь и различие понятий государства, как фиска, и государства, как субъекта публичной власти. Фигура государства – фиска, в отличие от государства, как субъекта публичного властвования, является одним из проявлений различия между гражданским обществом и государством – различия, не устранимого в условиях капиталистической экономической формации. Конечно, фиск и государство, как субъект публичной власти, не являются различными субъектами: это две стороны одного и того же явления – го-

1 Н. Лазаревский, стр. 140–143. Одно из принципиальных решений сената по этому поводу гласило: «В тех случаях, когда должностные лица административных управлений являются представителями государственной власти, они лично ответствуют за действия, совершенные ими во вред частным лицам без законного к тому основания... Напротив, когда они являются уполномоченными казны по ее имуществам – ответственность за действия их, совершенные с целью защиты имущественных интересов казны, определяются сообразно с общим законом, в силу коего верители ответствуют за вред и убытки, причиненные их поверенными при исполнении поручений согласно с данным полномочием» (приведено у Н. Лазаревского, стр. 1–2). Иначе, чем в континентальном (буржуазном) праве, решается этот вопрос в английском праве, по которому в силу охарактеризованного выше принципа неподсудности короны по имущественным спорам публичные должностные лица могут привлекаться в качестве ответчиков за правонарушения, совершенные ими от имени или по полномочию короны, только как частные лица – ст. 766 Свода английского гражданского права, составленного под ред. Э. Дженкса, перевод Лунца, М., 1940.

162

сударства, как организации господствующего класса, выражающие то противоречие между гражданином, как частным лицом, и гражданином, как членом политического общежития, которое имеет своей основой частную собственность и товарное производство.

Государственная собственность в буржуазных странах – разновидность частной собственности. Поэтому само государство, вынужденное в целях осуществления своих функций участвовать в гражданском обороте в качестве, продавца и покупателя, заказчика, нанимателя, заемщика и заимодавца и т. д., приравнивает себя к частным лицам '.

Большинство представителей буржуазной науки права, считая государство юридическим лицом как в области публичного, так и в области частного права, исключает признание юридической личности за государственными органами, осуществляющими административные функции. Хотя соответствующие государственные органы при выполнении возложенных на них задач и вступают в гражданские правоотношения с частными физическими и юридическими лицами – приобретают топливо, арендуют помещения, закупают необходимые материалы и т. д., – считается, что эти органы выступают не самостоятельно, а от имени государства, следовательно, от имени казны. Гражданско-правовые сделки, совершаемые госорганом, непосредственно обязывают государство 2. Государство едино, и поэтому государственные службы, администрирующие те или иные стороны государственной деятельности, не являются юридическими лицами.

Государственный орган становится юридическим лицом лишь тогда, когда он приобретает известную автономию, и когда у него появляется самостоятельный источник средств. В этом случае он превращается в публичное учреждение (établissement public), имеющее обособленные от государства интересы. «Государство,–говорит Мишу,–может расчленить некоторые из служб и присвоить им отличную от себя

1 Поэтому естественно, что буржуазные юристы связывают осуществление буржуазным государством его функций с его участием в гражданском обороте, как юридического лица гражданского права; по словам Мишу «никакое государство не может выполнить своей политической миссии, если оно не будет иметь для этого необходимых материальных средств, а эти средства (moyens) могут ему принадлежать только как субъекту права гражданского, способному владеть и заключать договоры». (Michoud, Г, р. 296).

2 Michoud, I, p. 305-311.

163

личность» '. Не нарушая своего единства, государство персонализирует некоторые публичные службы. Таковы административно-территориальные образования, социально-культурные учреждения и т. д. Сторонники теории реальности юридического лица полагают, что необходимым условием признания юридической личности за публичным учреждением является обособленность их интересов от интересов государства. Мишу допускает, что государство может персонализировать ту или иную административную службу даже без достаточных к тому оснований, если только признание юридической личности за данным госорганом способствует улучшению его деятельности – проявлению большей инициативы и самостоятельности в выполнении возложенных на него задач 2.

«Хотя государство, – говорит Планиоль, – составляет единое моральное лицо, его различные службы, кассы, ведомства или управления (régies) независимы друг от друга и имеют собственное счетоводство. Их рассматривают в известной мере как различные лица. Вследствие этого для того, чтобы возможно было осуществить зачет между частным лицом » государством, необходимо, чтобы долг, предъявляемый к зачету, подлежал оплате тем же ведомством» 3.

Однако по господствующему воззрению такая персонализация есть лишь метод рационализации государственной деятельности. В конечном счете существует лишь одно юридическое лицо–государство; даже имущественные споры различных госорганов между собой в принципе не являются подлинно юридическими спорами. Споры между отдельными госорганами–это не споры о субъективных правах, но лишь о рамках компетенции отдельных должностей. Судебное разрешение конфликтов, хотя и полезный, но только внешний, технический прием. Финансовая обособленность публичного учреждения – это метод деятельности административного механизма государства, облегчающий и упрощающий управление различными ответвлениями общественных доходов и расходов 4.

1 M i с h o u d, I, p. 306.

2 Там же, р. 359 – 361.

3 Planiol, II, p. 207.

4Michoud, I, p. 385. Такова и германская судебная практика дофашистского периода: «что отдельные административные учреждения (Stationen) фиска не обладают особой юридической личностью и что фиск со своими учреждениями представляет единое юридическое лицо, – общепризнано... юридические сделки, заключаемые между административными

164

3

Изложенная выше концепция о соотношении государства – фиска и госорганов как участников имущественных отношений перекликается с так называемой теорией органов германской юридической школы государствоведов. В ответственности государства за действия должностных лиц эта теория усматривает ответственность государства за собственные действия, поскольку должностное лицо рассматривается как непосредственный орган самого государства. Действия же органа суть действия самого юридического лица. В этом теория органов усматривает отличие органа от поверенного, являющегося самостоятельным субъектом права по отношению к доверителю. По мнению Лабанда, «государственная должность никогда не является субъектом права и никогда не имеет прав какого бы то ни было рода, наоборот, она объективный институт, определенный круг действий» (ein Inbegriff von Geschäften) '. В действительности только государство есть единый субъект целостной и неделимой государственной власти 2. По мнению Еллинека, «все споры о разграничении прав между двумя государственными органами являются спорами о компетенции. Но компетенция никогда не является субъективным, но всегда объективным правом» 3. Еллинек приходит к выводу, что государственные органы являются не юридическими, а физическими лицами, которые внутри присвоенной им компетенции представляют государство. Однако это не представительство в обычном смысле слова, предполагающее наличие двух лиц – представителя и представляемого. Боля носителя органа рассматривается как государственная воля, если, конечно, он действует в рамках, предусмотренных законом. За органами не стоит какое-либо другое лицо, они – само волящее государство. Государство может управлять только посредством органов 4.

Теория, отождествляющая деятельность органа с дея-

учреждениями фиска во внешней форме договоров являются по своей природе лишь бухгалтерски счетными административными актами (rech-nungsmässige Verwaltungsakte) –решение IV сената германского имперского суда от 17 сентября 1927г. («Das Recht», 1928, №2, стр. 70) приведено в ст. А. В.Венедиктов а, Государственные юридические лица в СССР, «Советское государство и право», 1940, № 10, стр. 86,

                1La band, Staatsrecht des deutschen Reichs, 1895, t. I; S. 322.

                2Там же, S. 323.

                3J e 11 i n e k, System der subjektiven öffentlichen Rechte, 1892, S. 216.

                4 Там же, S. 213.

165

тельностью государства, полностью устраняет юридическую личность госоргана. Чувствуя нежизненность такой ригористической концепции, Лабанд вынужден был признать юридическую личность за учреждением, которое он противопоставил должности; должность же им противопоставлена должностному лицу – чиновнику. Лабанд утверждает: 1) что должность может быть персонифицирована и мыслиться как субъект прав и обязанностей в противоположность чиновнику и что в этом смысле должность называют учреждением; 2) что в отличие от должности учреждение является не определенным кругом действий, но идеальным субъектом тех прав и обязанностей, которые связаны с осуществлением действий, присвоенных данной должности '. Пытаясь связать эти противоречивые утверждения, Лабанд приходит к выводу, что должность как субъект права есть лишь юридическое вспомогательное представление, подчеркивая тем самым искусственный технический характер юридической личности должности.

В буржуазной юридической литературе уже указывалось на противоречивость и несовершенство построений немецкой «юридической школы». Справедливо отмечалось, что если действие органа – это всегда действие самого государства, то надо признать, что государственная воля распылена между отдельными органами, что едва ли совместимо с принципом единства воли государства 2. Понятие госоргана становится тождественным понятию государства. Но этот окончательный вывод не решаются делать самые крайние представители «юридической школы».

Государствоведы, разработавшие изложенную выше теорию государственных органов, по существу перенесли разработанную в теории гражданского права конструкцию о соотношении юридического лица и его органов (действия органа суть действия юридического лица) в область публичного права – на государство и его органы. Применительно к имущественным отношениям государства эта теория оказалась весьма удобной: она наиболее адэкватно отражает положение государства–казны, противостоящего как единое юридическое лицо иным субъектам права – физическим и юридическим лицам.

Однако и в области имущественных отношений как теория, так и судебная практика вынуждены уподоблять госу-

1 Laband, указ, соч., S. 322 – 323.

2 Н. Лазаревский, стр. 374 и след.

166

дарственные учреждения лицам. Учреждения – как бы лица. Отступили от своих первоначальных позиций и представители юридической школы государствоведов. Лабанд одновременно персонифицировал и должность и учреждение, трактуя последнее как субъект тех прав и обязанностей, которые возникают в связи с осуществлением должностных действий. Отсутствует необходимая ясность и по вопросу о содержании и соотношении понятий – должностное лицо, должность, учреждение. Органом признается то самая должность, то человек, выполняющий должностную функцию '.

1 Н. Лазаревский ищет выхода из указанных выше противоречий в отрицании госоргана как юридического лица и как особого установления и в растворении государства в правительственном механизме, в деятельности должностных лиц. По мнению Н. Лазаревского, должность – это «простое словесное обозначение совокупности его (чиновника. – С. Б.) полномочий, его прав и обязанностей, как органа государства» (указ, соч., стр. 288). По Лазаревскому, «Правительственный механизм государства есть совокупность физических лиц, которым в установленном порядке предоставлены известные правительственные полномочия», поэтому «властью над населением является не та или другая должность, а то или другое физическое лицо, тот или другой чиновник» (стр. 289–290). В итоге «действия должностных лиц не являются для государства действиями других лиц. Наоборот, только тот факт, что должностные лица действуют, и создает наличность государства» (стр. 290). Государственная власть–совокупность полномочий органов; между государством и органом не может существовать никаких правоотношений, ибо нет двух субъектов права (стр. 293). Однако в конце концов Лазаревский, будучи вынужден считаться с фактами, признает, что государство фигурирует в качестве субъекта права в международно-правовых, в имущественно-правовых и даже в публично-правовых отношениях с чиновниками.

В своей другой, более поздней работе («Русское государственное право», вып. 1, изд. 4-е, 1917) Н. Лазаревский трактует государство, как совокупность юридических отношений, участниками которых являются, с одной стороны, граждане, с другой – госорганы. Однако, признает Лазаревский, это не исключает того, что государство в известных случаях является и юридическим лицом как в области публичных, так и в области гражданских Правоотношений, ибо совокупность юридических отношений между несколькими лицами создает ситуацию, при которой все они вместе начинают вовне являться особым субъектом права, отличным от тех лиц, из коих этот субъект состоит (стр. 55–56).

Таким образом, как ни пытается Лазаревский отказаться от понятия государства как целого, это ему не удается.

В концепции Лазаревского есть здоровая идея – это трактовка госаппарата как совокупности живых людей, но в целом его концепция-неверна. Поэтому неверно также утверждение, что отдельные госорганы не могут находиться в юридических отношениях друг к другу и к государству в целом; это утверждение покоится на непонимании соотношения общего и отдельного, целого и части.

167

Таким образом, господствующее в буржуазной юриспруденции направление и судебная практика склонны отвергать возможность признания государственного учреждения юридическим лицом. Подлинным субъектом имущественных прав остается государство – фиск.

4

Иначе должен быть решен вопрос о соотношении государства и государственного органа в советском праве. Решение этого вопроса тесно связано с решением вопроса о том, является ли советское государство юридическим лицом гражданского права.

Несмотря на существенное различие, имеющееся между бюджетным учреждением и хозрасчетным предприятием, и то и другое являются органами социалистического государства. Орган, как уже отмечалось выше, – это организованный коллектив трудящихся во главе с руководителем, выполняющим возложенные на него функции. Но юридическими лицами являются не только хозрасчетные предприятия. Юридическими лицами должны быть признаны и бюджетные учреждения. Через учреждения осуществляется использование той доли общественного продукта, которая поступает не в производство и не в фонд личного потребления, но на организационные и социально-культурные расходы '. Для выполнения возложенных на них задач бюджетные учреждения должны вступать в гражданские правоотношения с физическими лицами и организациями. Имущественная правоспособность бюджетного органа реализуется в тех сделках, совершение которых необходимо для выполнения их социально-культурных, организаторско-хозяйственных и иных управленческих функций. Имущественная связь бюджетного учреждения и государства в целом осуществляется, как мы видели, в иных формах, чем имущественная связь хозрасчетного органа с государством.

Но уже одно то обстоятельство, что законодательство в той или иной форме проводит различие между государством и государственным органом, так или иначе обособляя имущество госоргана внутри единого фонда государственной собственности, свидетельствует о том, что было бы неправильным отождествлять госорган с государством.

1 См. об этом указанные выше статьи А. В. Венедиктова «Советское государство и право», 1940, № 5–б, стр. 21–33; № 10 стр. 84.

168

Поскольку государство, руководясь принципом демократического централизма, предоставляет госбюджетным учреждениям известную меру самостоятельности в имущественных отношениях, они являются юридическими лицами. Вместе с тем, поскольку государство не может быть сведено к простой сумме его органов, при наличии определенных условий оно рассматривается законом как непосредственный субъект гражданских правоотношений, т. е. как юридическое лицо.

5

Но может быть признание советского государства юридическим лицом гражданского права снижает авторитет государственной власти, умаляет государственный суверенитет? Едва ли подобные опасения имеют под собой серьезные основания. Разумеется, государство как субъект гражданского права существенно отличается от прочих юридических лиц. Советское государство само является источником права; как правообразующая сила, оно само дает жизнь юридическим лицам. По отношению к государству не применимы положения о специальной правоспособности, возникновении и прекращении юридических лиц и т. п. Однако советское государство при наличии определенных условий выступает как субъект гражданского права.

Каковы же эти условия?

Советское государство выступает как юридическое лицо в тех случаях, когда стороной в гражданском правоотношении является) именно государство, как таковое, а не тот или иной отдельный государственный орган. Например, СССР непосредственно выступает как субъект права при совершении внешнеторговых сделок через торгпредство. Торговые представительства СССР в иностранных государствах осуществляют за границей права Союза ССР в области принадлежащей ему монополии внешней торговли. По общему правилу торгпредства «осуществляют внешнюю торговлю Союза ССР со страной пребывания торгового представительства» 1 При осуществлении операций по внешней торговле торгпредства уполномочиваются на совершение юридических сделок от имени СССР; от имени же СССР торгпредства выступают в качестве истцов и ответчиков

1 Ст. 1. Положениями торговых представительствах и торговых агентствах СССР за границей, утв: ЦИК и СНК СССР 13 сентября 1933 г. (СЗ СССР 1933 г. № 59, ст. 354).

169

перед судебными органами в том случае, если правительство СССР выразило согласие на подчинение торгпредства местному суду по спорам, вытекающим из сделок, заключенных торгпредством в данной стране '. Стало быть, торгпредство при совершении тех или иных юридических сделок действует в качестве 'представителя ССCP; носителем прав и обязанностей, возникающих в результате этих сделок, является не торгпредство, а непосредственно само советское государство. Поэтому «по обязательствам торгового представительства несет ответственность казна Союза ССР» 2. Это положение надо понимать не в том смысле, что СССР является гарантом по обязательствам торгпредства, а как доказательство того, что действия торгпредства непосредственно обязывают государство.

Государство, как казна, фигурирует в ст. 19 Гражданского кодекса, в Положении о трестах и в ряде других законодательных актов. В силу ст. 4 Положения о трестах «общегосударственная казна и местные советы за долги треста не отвечают. Трест не отвечает за долги государства и местных советов» 3.

Социалистическое государство является непосредственным носителем имущественных прав и обязанностей в отношениях, вытекающих из государственного кредита. Как известно, государственный кредит–это заимообразное привлечение государством средств населения и средств социалистических хозяйственных организаций путем выпуска государственных займов. Такими организациями, помещающими свои свободные средства в государственные займы, являются сберегательные кассы и Госстрах. Должником по государственным займам является не тот или иной государственный орган, а государства в целом, общегосударственная казна4. Поступления от государст-

1 Ст. 4 Положения о торгпредствах.

2 Ст. 6 Положения о торгпредствах.

3 СЗ СССР 1927 г. № 39, ст. 392.

4 П. «р» ст. 14 Конституции СССР, п. «н» ст. 16 Положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, утв. ЦИК и СНК СССР 25 мая 1927 г. (СЗ СССР 1927 г. № 27, ст. 286); «В государственном кредите государство... является должником, а держатели облигаций займа – кредиторами... Государственный кредит теснейшим образом связан с бюджетом... Погашение государственных займов и

уплата вознаграждения держателям облигаций займов производится из государственного бюджета СССР. Таким образом держатели облигаций займов являются кредиторами государственного бюджета» («Финансовое право», учебник для юридических вузов, М., 1940, стр. 115).

170

венных займов направляются в бюджет и распределяются в соответствии с государственным планом развития народного хозяйства и социально-культурного строительства.

Государство выступает в качестве гаранта по обязательствам государственных трудовых сберегательных касс. В Положении о сберегательных кассах указывается, что «целость сумм и ценностей, вверенных государственным трудовым сберегательным кассам, гарантируется правительством Союза GOP». Если убыток по операциям сберкасс за истекший год превысит их запасный капитал, то недостающая сумма покрывается за счет государства '.

Если убытки по операциям Государственного банка, выведенные по его годовому балансу, превысят сумму резервного капитала, то «непокрытая резервным капиталом часть убытка покрывается за счет общесоюзного бюджета» 2.

Иное дело, что практически у Государственного банка ни разу не возникала потребность в такой гарантии, так как в условиях социалистического планового хозяйства кредитоспособность Госбанка не была и не могла быть поколеблена.

По общему правилу Госбанк не отвечает по обязательствам Союза ССР, союзных республик, их центральных и местных органов. Но в некоторых случаях такая ответственность Госбанком может быть на себя принята. Значит в этом случае государство рассматривается как юридическое лицо, как сторона в имущественном правоотношении 3.

Во-вторых, государство рассматривается как непосредственный субъект права в отношении того государственного имущества, которое еще не поступило в распоряжение госорганов. В этом случае Министерство финансов и его

1 Ст. ст. 4 и 61 Положения о государственных трудовых сберегательных кассах, утв. ЦИК и СНК СССР 20 февраля 1928 г. (СЗ СССР 1929 г. № 17, ст. 140).

2 Ст. 4 Устава Государственного банка Союза ССР, утв. ЦИК и СНК СССР 12 июня 1929 г. (СЗ 1929 г. № 38, ст. 333).

3 Дополнительная ответственность Государственного банка возникает при поручительстве по денежным обязательствам, подлежащим исполнению как в СССР, так и за границей, а также по акцепту векселей, выписанных с платежом за границей (ст. ст. 3 и 25 Устава Государственного банка Союза ССР).

171

органы действуют как представители казны. В таком именно смысле упоминается государство в различных законодательных актах, устанавливающих в связи с наступлением определенных, предусмотренных законом обстоятельств переход имущества, находившегося ранее в личной собственности граждан, либо кооперативного имущества, а в некоторых случаях даже имущества, закрепленного за госорганами, в собственность государства (в доход казны).

По общему правилу в силу ст. 68 Гражданского кодекса бесхозяйное имущество переходит в собственность государства. В собственность государства переходит также выморочное имущество (ст. 433 ГК), конфискованное имущество, клады. Учет, оценка и реализация конфискованного, выморочного, бесхозяйного имущества производится финансовыми органами, действующими от имени казны. Имущество, в зависимости от его характера и вида, передается финорганами для использования различным государственным организациям как хозяйственным, так и бюджетным. Кооперативным организациям имущество передается за вознаграждение. Суммы, вырученные от продажи имущества, зачисляются в доход союзного, республиканского или местного бюджета. Точно так же в доход бюджета поступают конфискованные, выморочные и другие денежные средства и ценности 1 В доход государства поступает неосновательное обогащение одной или обеих сторон по некоторым недействительным сделкам, (ст. ст. 147, 149, 150, 402 ГК). Ст. 147 ГК применяется не только к частным лицам, кооперативным и общественным организациям, но в некоторых случаях и к госорганам – предприятиям и учреждениям, руководители которых вступили на путь обмана государства, заключив явно противозаконную сделку2.

Не во всех случаях переход имущества в доход государства имеет под собой гражданско-правовые основания.

1 См. Положение о порядке учета и использования национализированного, конфискованного, выморочного и бесхозяйного имущества, утв. СНК СССР 17 апреля 1943 г. (СП СССР 1943, № 6, ст. 98).

2 Пост. Пленума Верховного суда СССР от 16 июля 1939 г. о применении ст. 147 Гражданского кодекса РСФСР и соответствующих статей ГК других союзных республик к сделкам между учреждениями и предприятиями социалистического хозяйства (Гражданский кодекс РСФСР с приложением постатейно-систематизированных материалов, Юриздат, 1943, стр. 179-180).

172

Конфискованное имущество переходит в доход государства; конфискация же производится по приговору суда и в административном порядке '. Но, поскольку и в данном случае речь идет о переходе имущества в доход государства, последнее выступает как субъект права на это имущество, как казна.

Конечно, ни выморочное, ни бесхозяйное или конфискованное имущество не могут рассматриваться как постоянно действующие и хотя бы сколько-нибудь значительные источники пополнения казны. Основной источник образования необходимых советскому государству средств – это накопления социалистических предприятий в виде налога с оборота, подоходного налога или отчислений от прибылей, а также налоги и сборы с населения. Правоотношения, которые возникают между государством, с одной стороны, и социалистическими хозяйственными организациями и гражданами, с другой стороны, по налогам и иным обязательным платежам в бюджет входят в состав финансового права. Отношения налоговые – это отношения, вытекающие из осуществления государственного властвования. Но реализация этих отношений связана с передачей или перечислением имущества в виде определенного количества денежных знаков в доход госбюджета, т. е. государству. В силу принципа единства кассы все доходы государства по налогам и иным обязательным платежам концентрируются в едином бюджетном фонде до того, как в соответствии с расходной частью бюджета, они будут направлены независимо от источника доходов на соответствующие цели по сметным ассигнованиям 2. Государство поэтому является непосредственным собственником и непосредственным распорядителем имущества, еще не поступившего в распоряжение отдельных государственных органов.

Нормы гражданского права могут применяться при реализации налоговых правоотношений или правоотношений, вытекающих из обязательной поставки продуктов сельского хозяйства государству, в связи с определением момента пе-

1 П. «б» ст. 1 Положения о порядке учета и использования национализированного, конфискованного, выморочного и безхозяйного имущества.

2 См. H. H. Ровинский, Государственный бюджет Союза ССР, стр. 54.

173

рехода права собственности на денежные знаки или сельскохозяйственные продукты '.

6

Имущество, непосредственным собственником которого является государство, как казна, т. е. имущество еще не обособленное в управление отдельных госорганов, выступает в качество фонда денежных средств и включено в бюджет социалистического государства. Эти денежные средства находятся на централизованном текущем счете Министерства финансов. Выражаясь языком финансового права, лишь после открытия кредита, т. е. после распоряжения финансового органа соответствующему отделению Госбанка о перечислении средств с бюджетного счета Министерства финансов на счета соответствующих организаций, перечисленные средства переходят в распоряжение этих организаций и перестают быть имуществом казны. Следовательно, речь идет не о государственном имуществе вообще, не о всенародном достоянии, а об определенной его части, а именно о тех денежных средствах, которые проходят по бюджету. Не только собственником, но и непосредственным распорядителем этих средств является государство как целое, как таковое. Поэтому в доход казны по бюджету общесоюзному, по бюджету союзной или автономной республики или по бюджету местного совета зачисляются не конфискованное, выморочное и бесхозяйное имущество и ценности, а суммы, вырученные от реализации этого имущества и ценностей 2,

1 См. ст. М. Агаркова, Предмет и система советского гражданского права. «... в вопросе о моменте перехода права собственности на денежные знаки, которыми уплачивается налог, или на продукты сельского хозяйства, составляющие предмет обязательной поставки, следует применять ст. 66 ГК РСФСР и соответствующие ей статьи гражданских кодексов других союзных республик» («Советское государство и право», 1940, № 8–9, стр. 62); см. также ст. 21 Сводного закона о реквизиции и конфискации, установившую, что лица, потерпевшие от незаконной реквизиции или конфискации имущественный ущерб, имеют право требовать возвращения неправильно изъятого имущества и возмещения убытков путем предъявления судебного иска к учреждениям, должностными лицами которых реквизиция или конфискация была проведена с нарушением закона (Пост. ЦИК и СНК СССР от 28 марта 1947 г.–СЗ СССР 1927 г. № 32, ст. 323). Если реквизиция или конфискация осуществлялись органами Министерства финансов, то в этом случае предъявление иска к финоргану – это предъявление иск а к казне.

2 Ст. 8 Положения о порядке учета и использования национализированного, конфискованного, выморочного и бесхозяйного имущества, утв. СНК СССР 17 апреля 1943 т.

174

Бюджет не охватывает всего народного дохода; вне бюджета остаются финансовые планы большинства отраслей народного хозяйства, поскольку основой деятельности социалистических предприятий является хозрасчёт. Как уже отмечалось, в госбюджет включаются не валовые суммы доходов и расходов предприятий, а лишь конечные показатели их финансовых взаимоотношений с бюджетом. Учет и распределение социалистической продукции в денежной форме, балансы различных отраслей народного хозяйства, а тем самым и стоимостное выражение фондов государственной собственности, закрепленных за государственными хозяйственными органами, не входят в состав казны, ибо казна – это государство, как субъект тех имущественных прав и обязанностей, источником покрытия которых является бюджет. Разумеется вне бюджета находятся балансы производства и распределения кооперативных и общественных организаций, деятельность которых отражена в бюджете лишь постольку, поскольку часть их дохода перераспределяется через бюджет, и поскольку эта деятельность финансируется из бюджета.

Охват единым финансовым планом всего народного хозяйства не означает, что его финансовые ресурсы являются ресурсами казны. Понятие казны соотносительно понятию госбюджета. А госбюджет – это такой оперативный финансовый план, который в отличие от иных финансовых планов является законом. Постановление ЦИК и СНК СССР от 23 мая 1930 г. о едином финансовом плане определило единый финплан как сводный план всех финансовых средств обобществленного сектора народного хозяйства, направляемых на вложения в отдельные отрасли социалистического хозяйства и на затраты по социально-культурному строительству, обороне и управлению СССР. Вместе с тем это постановление подчеркнуло, что высшие законодательные органы, одобряя контрольные цифры и единый финплан, как ориентировочный план на предстоящий, год, утверждают в качестве закона единый государственный бюджет '.

Таким образом, советское государство может являться непосредственным носителем прав и обязанностей только по

1 Ст. ст. 1 и 4 пост. ЦИК и СНК СССР «О едином финансовом плане» (СЗ СССР 1930 №28, ст. 315).

175

поводу государственного имущества, которым оно распоряжается в процессе исполнения бюджета. В этом своем качестве советское государство и есть казна.

Но правильным ли является утверждение, что право распоряжения имуществом, поступающим в доход казны, принадлежит государству, как таковому? Не принадлежит ли право распоряжения этим имуществом отдельным государственным органам?

Правильно, что во всех случаях функции государства выполняются его органами, ибо государство немыслимо вне существования и деятельности органов. Однако следует различать правовой режим государственного имущества, находящегося во владении, пользовании и распоряжении хозрасчетного или госбюджетного органа, и правовой режим государственного имущества, которым по указанию Правительства СССР или Правительства союзной республики распоряжается Министерство финансов СССР или Министерство финансов союзной республики '. В последнем случае Правительство СССР или союзной республики, являясь высшим исполнительным и распорядительным органом государственного управления, действует от имени Союза ССР или союзной республики. Действия Правительства – это действия самого государства. Ст. 14 Конституции СССР говорит о компетенции Союза ССР в лице его высших органов власти и государственного управления.

Разумеется, речь идет не о распоряжении средствами, отпускаемыми Совету Министров СССР или Совету Министров союзной республики на содержание их аппарата: в отношении этих средств Совет Министров обладает теми же правами, что и любое госбюджетное учреждение. Речь идет об актах распоряжения государственными денежными ресурсами в связи с выполнением возложенных Конституцией СССР и конституциями союзных республик на Правительство Союза ССР и правительства союзных республик задач: по Конституции СССР Совет Министров «принимает меры по

1 Например, в силу п. «б» ст. 2 Положения о Народном комиссариате финансов Союза ССР, утв. ЦИК и СНК СССР 27 мая 1936г., Наркомфин СССР, в частности, «распоряжается по указанию правительства Союза ССР казначейским металлическим и валютным фондом».

176

существлению народнохозяйственного плана, государственного бюджета и укреплению кредитно-денежной системы». 1

Можно ли, далее, считать, что управителем имущества, поступающего в доход казны, является Министерство финансов СССР или министерства финансов союзных республик, т. е. что это имущество закреплено за указанными министерствами подобно тому, как за хозяйственными министерствами закреплена определенная сумма оборотных средств или за бюджетным учреждением закреплены суммы, выделенные по смете. Совершенно ясно, что такая аналогия не выдерживает никакой критики. Министерство финансов всегда действует не в своих интересах и не в интересах того или иного государственного органа, а в интересах государства в целом. Министерство финансов стоит на страже общегосударственных интересов 2. Министерство финансов – орган, на который возложена, в соответствии с утвержденным бюджетом и иными законами организация собирания и распределения известной части народного дохода, проверка соблюдения финансовой дисциплины, контроль за исполнением бюджета и т. д. «На Наркомфин возлагается проведение установленной правительством Союза ССР финансовой политики и руководство финансовым делом Союза ССР» 3. Поэтому действия Министерства финансов и его местных органов по взиманию налогов или по распоряжению денежными ресурсами на основании закона о государственном бюджете и указаний Правительства являются действиями самого государства. Если ведению Союза ССР в лице его высших органов подлежит утверждение единого государственного бюджета, утверждение налогов и сборов, руководство денежной и кредитной системой, заключение и предоставление займов, то на Министерство финансов СССР возлагается организация и руководство исчислением и взиманием налогов, организация! исполнения бюджета, организация размещения и погашения государственных займов, регулирование системы денежного обраще-

1 П. «б» ст. 68 Конституции СССР.

2 Поэтому, например, выявление, учет, оценка и реализация национализированного, конфискованного, выморочного и бесхозяйного имущества производится финансовыми органами (ст. 4 Положения от 17 апреля 1943г.).

                3П. «б» ст. 2 Положения о Наркомфине СССР.

                177

ния и т. д. Иначе говоря, функции Министерства финансов имеют исполнительный характер. Поэтому, если Министерство финансов «распоряжается по указанию правительства Союза ССР казначейским металлическим и валютным фондом» ', то совершенно ясно, что не Министерство финансов, а Правительство как компетентный высший орган управляет этим фондом; действия же Правительства в данном случае суть действия самого государства; государство же, как собственник названного выше фонда, есть казна.

Не случайно поэтому всякого рода платежи, взыскиваемые органами Министерства финансов в доход государства, рассматриваются как платежи в казну. Министерство финансов и его органы воплощают финансовую мощь государства. Все доходы по общесоюзному и республиканскому бюджетам зачисляются учреждениями Госбанка СССР на централизованный текущий счет (Министерства финансов СССР в Правлении Госбанка СССР и на централизованные текущие счета союзных республик в соответствующих конторах Госбанка. Расходы по каждому из указанных бюджетов производятся в пределах денежной наличности также с централизованного текущего счета Министерства финансов СССР или Министерства финансов союзной республики2. На этих централизованных счетах отражается финансовая сторона деятельности государства, поскольку эта деятельность опосредствована бюджетом, т. е. выражена в финансовом плане образования фонда денежных средств и их распределения в соответствии с государственным планом для финансирования народного хозяйства, обороны, культуры и управления.

8

Характеристика содержания понятия казны была начата с указания на то, что под ней подразумевается советское государство, выступающее как сторона в имущественных правоотношениях. Далее было отмечено, что под казной понимается государство, выступающее, как таковое, в лице высших органов государственной власти и управления, в роли непосредственного распорядителя некоторой части

1 Ст. 4 Положения о кассовом исполнении единого государственного бюджета Союза ССР, утв. ЦИК и СНК СССР 24 апреля 1929 г. (СЗ СССР 1929г. №31, ст. 283).

2 Ст. 6 Положения о кассовом исполнении единого государственного бюджета Союза ССР.

178

государственного имущества. Эта часть государственного имущества может быть охарактеризована двумя признаками: отрицательный признак заключается в том, что государственное имущество, в отношении которого государство выступает, как казна, не должно находиться в распоряжении какого-либо госоргана в качестве закрепленного за ним (госорганом) имущества; положительный признак состоит в том, что это имущество заключается в фонде денежных средств, аккумулируемом и распределяемом через (бюджет.

При ближайшем рассмотрении эти две формы деятельности государства, как казны, выражают единый процесс собирания и расходования государством денежных ресурсов через бюджет. Бюджет – это финансовый план перераспределения денежных средств. В процессе реализации этого плана денежные средства беспрестанно поступают государству по различным каналам государственных доходов и беспрестанно расходуются на нужды, предусмотренные этим планом. Происходит беспрерывный, при нормальной жизнедеятельности государственного механизма никогда не прекращающийся прилив и отлив средств в государственную казну и из государственной казны. Поэтому в каждый данный момент бюджетные средства находятся в распоряжении государства, как целого, на централизованном счете Министерства финансов и в то же время они уже предназначены на определенные цели и поэтому обособляются и закрепляются либо в виде оборотных средств, либо в виде сметных ассигнований за отдельными госорганами. Целое не растворяется в отдельных частях, наличие особенного не устраняет, но предполагает общее. Бесконечный отлив и прилив бюджетных средств не устраняет, а предполагает постоянный центр притяжения и распределения этих средств – государство. Выступая в качестве этого центра, государство и есть казна. Не устраняя целевой направленности бюджетных средств, закрепленности их за отдельными, финансируемыми через бюджет органами, государство в единстве всех своих доходов и расходов, опосредствуемых бюджетом, выступает как целое, как казна.

В виде иллюстрации, подтверждающей эту характеристику казны, укажем на установленный в 1927 г. порядок выдачи на основании специальных постановлений СТО гарантийных писем Наркомфином СССР и наркомфинами союзных республик в обеспечение ссуд, которые предоставлялись Госбанком учреждениям и предприятиям на период

 179

со дня окончания бюджетного года по день утверждения бюджета СССР или союзной республики. Наркомфин, действующий как представитель казны, выдавал гарантию в том, что ссуда будет погашена своевременно за счет предстоящих назначений по общесоюзному бюджету. В гарантийном письме указывались подразделения расходной части бюджета, за счет которых должна быть погашена ссуда; эта сумма бронировалась Наркомфином '.

Налицо то единство общего и отдельного в процессе их взаимопроникновения, которое характеризует положение государства, как казны. Казна выступает в качестве поручителя по ссуде, хотя ссуда должна быть погашена из соответствующих целевых подразделений расходной части бюджета. Если же ссуда не будет погашена в срок, Госбанк вправе списать соответствующую сумму с текущего счета Наркомфина на погашение задолженности ссудополучателя; в этом случае Госбанку снова противостоит казна, как целое. Учетом только этой стороны бюджетной деятельности государства и объясняется широко распространенное мнение, отвергающее юридическую личность за госбюджетными учреждениями и признающее единственным носителем имущественных прав и обязанностей по сделкам, совершаемым этими учреждениями, казну, т. е. государство как целое.

На первый взгляд эта точка зрения находит свое подтверждение в ст. 8 Положения о кассовом исполнении единого государственного 'бюджета СССР. В этой статье сказано следующее: «Все расходы с прямыми кредиторами казны учреждения Госбанка производят по ассигновкам-чекам, составляемым подлежащими распорядителями кредитов на имя прямых кредиторов». Выходит, на первый взгляд, что не учреждение, во главе которого стоит распорядитель кредитов, а казна рассчитывается с кредиторами. Но, во-первых, здесь говорится о прямых кредиторах казны, чем подчеркивается участие в данном правоотношении не какого-либо учреждения, а именно казны. Во-вторых, если даже имеется в виду ответственность казны по обязательствам бюджетных учреждений, то это лишь под-

1 Пост. ЦИК и СНК СССР от 21 января 1927г. «О порядке выдачи гарантийных писем Народным комиссариатом финансов Союза ССР и народными комиссариатами финансов союзных республик» (СЗ СССР 1927г. №6, ст. 59),

180

тверждает изложенную выше концепцию казны как бюджетного единства государства. Здесь подчеркивается общее, выступает на передний план целое, но за общим и цели нельзя забывать особенного или отдельного и тех частей, которые в своем единстве создают целое. Указанное Положение не забывает отдельное, не игнорирует части целого, ибо признает, что «все расходы учреждений и предприятий, состоящих на общегосударственном бюджете, производятся из учреждений Госбанка в пределах открытых этим учреждениям и предприятиям по бюджету кредитов»1.

Ошибка тех, кто отрицает гражданско-правовую личность за госбюджетным учреждением, заключается в том, то за общим они не видят особенного. Ошибка тех, кто отрицает юридическую личность за государством, обратного порядка: в жертву особенному приносится общее – за частью не видят целого. И та и другая точки зрения односторонни и поэтому неправильны.

И государство и его органы (удовлетворяющие, разумеется, определенным признакам, составляющим содержание понятия юридического лица) – субъекты права. Казна, как непосредственное выражение единства бюджета социалистического государства, противостоит отдельным госорганам и, стало быть, отдельным частям единого фонда государственной собственности, находящимся в управлении каждого из госорганов.

Разумеется, понятие казны не укладывается в рамки гражданского права. В социалистическом обществе государство весьма редко выступает как юридическое лицо гражданского права, ибо в огромном большинстве случаев субъектами прав и обязанностей в имущественных отношениях являются госорганы – госбюджетные учреждения и хозрасчетные предприятия2. Иначе в буржуазном обществе, где государство в гражданском обороте выступает наравне

1 Ст. 8 Положения о кассовом исполнении единого государственного бюджета Союза ССР.

2 «Юридическим лицом, – пишет А. В. Венедиктов,–является именно государственный орган, а не социалистическое государство в целом, хотя оно и стоит за юридическими лицами как собственник выделенного этому юридическому лицу имущества» (см. ст. «Государственные юридические лица в СССР», «Советское государство и право», 1940, № 10, стр. 66). Правильно, что юридическим лицом является не советское государство как собственник государственного имущества (см. об этом

181

с частными собственниками. В СССP казна – это прежде всего выражение финансовой мощи государства, перераспределяющего через бюджет значительную часть общественного дохода в интересах социалистического строительства. Отчисления от прибылей социалистических предприятий, уплата ими налога с оборота, равно как и платежи по налогам и сборам, взимаемым с граждан в казну, – все это проявления организующей деятельности государства, осуществление принадлежащих ему функций властвования. В отличие от гражданского правоотношения одной из сторон финансового правоотношения всегда является государство, как орган властвования '.

9

Подведем итоги. В социалистическом обществе, в котором еще господствует принцип вознаграждения по труду и связанная с осуществлением этого принципа товарно-денежная форма учета и распределения общественного дохода, понятие казны выражает ту сторону деятельности государства, которая связана с собиранием и расходованием определенной части общественного дохода через бюджет. Понятие казны определяется через понятие бюджета. В этом коренное отличие советской казны от казны буржуазной. В капиталистическом обществе казна – это имущественная сторона деятельности государства: все государственное имущество – казенное имущество. Казна как субъект права буржуазной государственной собственности включает в себя не только финансовые ресурсы буржуазного государства, перераспределяемые через бюджет, но и иные вещи текст ниже), неправильно, однако, отрицание юридической личности у государства, как казны. Понятие казны столь жизненно и реально, что в дальнейшем в своей статье А. В. Венедиктов вынужден оперировать этим понятием и, следовательно, признать и государство юридическим лицом; например, защищая тезис о дополнительной ответственности государства за долги госбюджетного учреждения (при отсутствии на текущем счете у последнего средств для удовлетворения кредиторов), А. В. Венедиктов утверждает тем самым юридическую личность государства, как казны (указ, соч., стр. 85).

1 Это определение специфики финансового правоотношения близко к той его характеристике, которая дана в учебнике финансового права. В отличие от признака, указанного в тексте (государство, как орган властвования), в учебнике говорится об органах государственной власти («Финансовое право», учебник для юридических вузов, М., 1940, стр. 4). В силу соображений, развитых выше в тексте, мы полагаем, что надо иметь в виду в качестве стороны в финансовом правоотношении государство как целое.

182

(в юридическом смысле этого слова) – средства производства, здания, сооружения, дороги, оружие, боеприпасы, средства потребления и т. д., собственником которых является государство.

Поэтому в капиталистическом обществе государственный завод называют казенным заводом, государственную железную дорогу – казенной дорогой, и т. д. Казна, казенное в буржуазном обществе – нечто столь же чуждое и внешнее трудящемуся, как и частная капиталистическая собственность на средства производства. Прав Лазаревский, утверждавший, что «казна не есть народное богатство: население может быть бедно, казна же, государственные имущества – изобильны, и наоборот. Казна – это совокупность имуществ, предназначенных для удовлетворения потребностей управления, для покрытия расходов именно правительственного механизма» '. Лазаревский имел, конечно, в виду казну современного ему государства, т. е. буржуазного общества.

Иначе в социалистическом государстве. Государственная собственность – это всенародное достояние. Гражданин в социалистическом обществе имеет право на труд: участвуя своим трудом в создании и расширении всенародного достояния, он создает и для себя необходимые условия для удовлетворения своих материальных и культурных потребностей. Кто больше работает, тот больше и получает. Общественный интерес сочетается с интересом личным. Государственная собственность – это не «казенная» собственность, а собственность всего трудового народа. Конституция СССР говорит не о собственности казны, а о собственности социалистического государства, о средствах производства – земле, водах, лесах, предприятиях, железных дорогах и т. д., являющихся исключительной собственностью государства.

Если бы понятие казны являлось равнозначащим понятию советского государства как субъекта права на всенародное достояние, отпала бы необходимость в сохранении понятия казны. Когда законодатель желает подчеркнуть права социалистического государства как собственника средств производства, он не употребляет термин «казна», В этих случаях говорится об исключительной собственности государства, о государственной социалистической собствен-

1 Н. Лазаревский, Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами, стр. 298.

183

ности, о государственном имуществе, о всенародном достоянии. Например, во вступительной части известного закона от 29 апреля 1935 г. запрещение возмездной передачи (купли-продажи) государственных предприятий, зданий и сооружений от одного госоргана к другому мотивировано тем, что «государственные предприятия, здания и сооружения являются собственностью рабоче-крестьянского государства» '.

Однако из всего ранее сказанного ясно, что рост народного достояния СССР – это также рост и укрепление советской казны. В условиях социалистического общества, при единстве политического и хозяйственного руководства, государственный бюджет – это прямое и непосредственное отражение плана развития народного хозяйства и важнейший источник осуществления этого плана, равно как и плана подъема материального и культурного уровня граждан СССР. Бюджет, как уже неоднократно подчеркивалось, не идентичен с народнохозяйственным планом в его стоимостном выражении, не покрывает этот план, но включает в себя его основные и решающие показатели. Имущество, принадлежащее казне, не противостоит народному богатству, но является его органической частью и важнейшей формой его выражения.

Нередко законодатель отказывается от употребления термина «казна»», заменяя его другими словесными обозначениями. Но содержание понятия вследствие такой замены не изменяется. Чаще всего слово «казна» заменяется словами «доход государства», «доход госбюджета», «бюджет государства», «за счет госбюджета» и т. д. 2. Более того, за

1 Пост. ЦИК и СНК СССР от 29 апреля 1935 г. «О передаче государственных предприятий, зданий и сооружений»(СЗСССР 1935 г. №28,ст. 221 ).

2 Например, в ст. 4 Устава Государственного банка указывается, что не покрытая резервным капиталом часть убытков по операциям Госбанка покрывается за счет общесоюзного бюджета (СЗ СССР 1929 г. № 38, ст. 333); согласно пост. СНК СССР от б февраля 1941 г. «О порядке расчетов с колхозами за зерно, сдаваемое в счет натуроплаты за работы МТС, и возврата ссуд на глубинные пункты», суммы, взыскиваемые с колхозов для покрытия расходов по вывозу зерна на пристанционные пункты, зачисляются (по натуроплате) в доход госбюджета (СП СССР 1941 г. № 5, ст. 95); штрафы, налагаемые государственными инспекторами за невыполнение обязательных мероприятий по борьбе со свекловичным долгоносиком, «поступают в бюджет государства» – ст. 8 пост. СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 3 марта 1941 г. (СП СССР 1941 г. № 8, ст. 129); неосновательное обогащение по недействительным сделкам Поступает в «доход государства» – ст. ст. 147, 149, 150, 402 ГК РСФСР и т. д.

184

последние десять-пятнадцать лет в положениях и уставах государственных предприятий, в соответствующих пунктах и параграфах, формулирующих принцип неответственности казны за долги государственного предприятия, все реже употребляется, слово «казна» и все чаще прямо говорится о государстве. Например, «государственные морские пароходства... не отвечают по обязательствам государства... равным образом государство не отвечает по обязательствам пароходств» '. Несомненно, что замена термина «казна» словом «государство» не вносит никаких изменений в ту форму связи госбюджета с хозрасчетным предприятием, которая установлена ст. 19 ГК и Положением о трестах. Речь идет об освобождении от ответственности за долги хозрасчетного предприятия государственного бюджета; те средства, которые предназначались на пополнение оборотных средств хозрасчетных предприятий, уже выделены из госбюджета, индивидуализированы как их собственные средства. Принятие государством на себя в исключительных случаях ответственности за долги хозрасчетного предприятия отнюдь не означает возможности обращения взыскания кредитором на объекты права государственной собственности в виде зданий, сооружений, запасов продовольствия, товаров. Требования кредитора могут быть обращены только к казне, к государственному бюджету, что практически означает списание тех или иных сумм с централизованного счета Министерства финансов как органа, действующего от имени казны 2.

Мы приходим к выводу, что понятие казны является вполне реальным и жизненным в условиях советской действительности понятием. В лице казны выступает само государство в процессе аккумуляции и распределения через бюджет определенной части общественного дохода в соответствии с нуждами социалистического строительства. Понятие казны тесным образом связано с товарно-денежной

1 Ст. 2 пост. СНК СССР от 9 декабря 1934 г. «О государственных морских пароходствах» (СЗ СССР 1934 г. № 64, Ст. 461); см. также ст. 4 Нормального устава коммунального треста, утвержденного Наркомхозом РСФСР 9 июля 1933 г. с изменениями, внесенными 25 июля 1935 г. (БФХЗ 1934 г. № 3 и БФХЗ 1935 г. № 28); § 2 Устава государственного союзного завода, состоящего в непосредственном подчинении НКТП,– напечатано в сборнике «Источники гражданского права», ч. 1, составленном В. К. Хитевым, 1938, стр. 87

2 См. ст. 5 пост. ЦИК и СНК СССР от 21 января 1927 г. «О порядке выдачи гарантийных писем Народным Комиссариатом Финансов Союза ССР и народными комиссариатами финансов союзных республик» (СЗ СССР 1927 № 6, ст. 59).

185

формой, с сохранением двух методов перераспределения совокупного общественного продукта – бюджетного и хозрасчетного. Понятие казны – государственное понятие par excellence. В отличие от финансовых планов отдельных отраслей хозяйства финансовый план собирания и расходования средств, называемый единым государственным бюджетом, является законом, утверждаемым, как известно, высшим органом государственной власти – Верховным Советом. До тех пор, пока существует различие между бюджетными и хозрасчетными организациями, а также между государством, как таковым, и его органом, сохранится обособление государственного бюджета от иных финансовых планов социалистического хозяйства и обособление государства, как казны.