VI. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И ХОЗЯЙСТВЕННЫЙ РАСЧЕТ, ПОНЯТИЕ БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

1.

Из всего круга вопросов, относящихся к проблеме юридического лица, наименее разработан вопрос о юридической личности -государства и государственных учреждений, финансируемых в сметном порядке.

Между бюджетным учреждением и хозрасчетной организацией имеется существенное различие. Оно заключается в следующем.

Бюджет социалистического государства является 'государственным финансовым планом образования фонда денежных средств и планом их расходования для финансирования в соответствии с государственным планом развития различных отраслей народного хозяйства, обороны, культуры и управления СССР. Аккумуляция и расходование средств, составляющие содержание бюджета, необходимы для осуществления социалистическим государством его функций. Однако, хотя государственный бюджет СССР и является основным и решающим источником финансирования важнейших элементов социалистического производства, оборонных и социально-культурных мероприятий, он не поглощает всех доходов и расходов, предусмотренных общегосударственным планом. Значительная часть денежных ресурсов, находящихся в распоряжении хозрасчетных организаций, не включается в бюджет. Эксплоатационные расходы хозрасчетных предприятий не проводятся через бюд-

153

жет. Интересы выполнения плана требуют предоставления известной меры оперативной самостоятельности и маневренности социалистическим предприятиям. Поэтому не только средства, необходимые для обеспечения производственной деятельности хозрасчетных предприятий (собственные оборотные средства), но и часть накоплений этих предприятий остается в их распоряжений '.

Предприятиями являются не только заводы и фабрики, производящие материальные ценности, но и торговые предприятия, равно как и предприятия, выполняющие определенную работу или оказывающие услуги за вознаграждение (например, транспортные предприятия, проектные конторы и т. д.). Поэтому в бюджет включаются не валовые суммы доходов и расходов предприятий и не общие суммы прибылей и покрываемых за счет их вложений, а лишь конечные Показатели их (предприятий) финансовых взаимоотношений с бюджетом (отчисления от прибылей и финансирование из бюджета) 2. Через бюджет осуществляется финансирование социалистических предприятий, но лишь в той мере, в какой необходимые для выполнения плана средства не могут быть покрыты за счет собственных накоплений этих предприятий. В государственный бюджет поступают только отчисления от прибылей хозрасчетных предприятий. Лишь в порядке исключения все доходы и расходы некоторых хозяйств (например, МТС, связь) полностью проходят через госбюджет. Но тем самым предприятия этих отраслей хозяйства перестают быть хозрасчетными: они относятся к категории предприятий, финансируемых в сметном порядке. Подавляющее же большинство государственных предприятий действуют на основе хозяйственного расчета, т. е. по своему усмотрению распоряжаются выделенными им ресурсами и стало быть самостоятельны в выборе путей и методов выполнения планового задания. Разумеется, это усмотрение и самостоятельность не означают независимости предприятия от плана и плановорегулирующего воздействия вышестоящих органов. Наоборот, инициатива и известная автономия предприятия, выражающаяся в хозяй-

                1Например, из 2-5,3 млрд. руб. прибыли, полученной предприятиями социалистического хозяйства за 1939 г., отчисления в бюджет составляли 17,7 млрд., остальные 8,5 млрд. остались в распоряжении предприятий. См. «Государственный бюджет Союза ССР», учебное пособие, сост. проф. H. H. Ровинским при участии группы авторов под ред. А. К. Сучков а, Госфиниздат, М.–-Л., 1939, стр. б.

                2Т а м же, стр. 57.

154

ственном расчете, подчинена плану и является важнейшим средством осуществления плана. Установившаяся с 1931 г. система взаимоотношений хозрасчетных предприятий с госбюджетом способствует укреплению хозрасчета: между степенью выполнения предприятием плановых заданий и его финансовым состоянием имеется прямая взаимозависимость '.

2

Иначе построена деятельность госбюджетных учреждений. Смета, как особый бюджетный документ, полностью охватывает все расходы данного учреждения.

Часть совокупного общественного дохода расходуется на нужды управления и на социально-культурные мероприятия. Управление народным хозяйством и иными отраслями государственной деятельности осуществляется через органы социалистического государства. Этими органами являются союзные и республиканские органы государственной власти, местные советы и их отделы, а также подчиненные им и центральным ведомствам учреждения, выполняющие те или иные хозяйственно-организаторские или социально-культурные функции. К числу этих органов относятся также суд и прокуратура. Эти государственные органы обычно и называют бюджетными учреждениями, ибо деятельность этих учреждений по общему правилу осуществляется за счет государственного или местного бюджета.

Мера оперативной самостоятельности бюджетных учреждений в расходовании средств, выделенных этим учреждениям для того, чтобы обеспечить выполнение возложенных на них задач, должна быть значительно уже, чем мера оперативной самостоятельности хозрасчетных предприятий: расходы госбюджетного учреждения обоснованы соответствую-

1 В финансовой науке охарактеризованная в тексте система взаимоотношений госбюджета с хозрасчетными предприятиями получила наименование свернутой системы или системы, нетто, в отличие от развёрнутой системы, или системы брутто, при которой в бюджет поступает вся прибыль хозрасчетных предприятий и по бюджету же проводится вся сумма финансирования этих предприятий. Такая система была принята в 1930 г. на основании закона о налоговой реформе от 2 сентября 1930 г. (СЗ СССР 1930 г. № 46, ст. 476), но отменена в 1931 г. в связи с поправками к кредитной реформе, как не обеспечившая надлежащей борьбы за рентабельность социалистических предприятий, их заинтересованности в выполнении количественных и качественных показателей плана; см. «Государственный бюджет Союза ССР», учебное пособие стр. 57–58.

155

щими показателями его деятельности, уложены в подразделения, параграфы и статьи сметы. Основой для исчисления этих расходов служат так называемые нормы сметного финансирования 1. Отпуск средств по смете имеет строго целевой характер – они расходуются на те мероприятия, которые предусмотрены параграфами и статьями сметы 2. Передвижение кредитов из одного подразделения сметы в другое допускается лишь в исключительных случаях. Достаточно указать, что передвижение внутри параграфа (сметы из одной статьи в другую может быть произведено лишь по распоряжению главных распорядителей кредитов; передвижение кредитов из параграфа т параграф одной сметы возможно лишь по согласованию с Министерством финансов; для передвижения кредитов из ометы в смету необходимо разрешение Правительства 3.

Расходование бюджетных средств не по прямому назначению с превышением предоставленных соответствующим должностным лицам прав передвижения кредитов, а также расходование этих средств на нужды, не предусмотренные сметами, влечет за собой уголовную ответственность этих лиц, как за превышение власти4. Совершенно исключено передвижение кредитов на увеличение фонда заработной платы, стипендий, канцелярские и хозяйственные расходы 5. Отпуск средств по смете производится Госбанком лишь в меру фактического осуществления возложенных на учреждение мероприятий и, следовательно-, фактического освоения отпускаемых по смете средств 6.

1 См. о классификации сметных норм в указанном выше пособии «Государственный бюджет Союза ССР», стр. 151.

2 Ст. 32 Положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик (СЗ СССР 1927г. № 27, ст. 236); см. также пост. СНК РСФСР от 16 марта 1936 V. о самостоятельных сметах учреждений, состоящих на государственном бюджете, республиканских бюджетах АССР и местных бюджетах (СУ РСФСР 1935 г. № 8, ст. 48), и инструкцию НКФ РСФСР от 9 февраля 1937 г., изданную в развитие этого постановления (ФХЗ 1937 г. № 8 – 9).

3 Ст. 33 Положения о бюджетных правах.

4 Ст. 3 пост. СНК СССР от 22 апреля 1930 г. «Об изменении порядка учета расходов по единому государственному бюджету Союза ССР» (СЗ СССР 1930 г. № 25, ст. 278).

5 Пост. СНК РСФСР от 27 апреля 1933 г. «О запрещении передвижения кредитов, отпускаемых на зарплату и административно-хозяйственные расходы» (СУ РСФСР 1933 г. № 30, ст. 105).

6 См. «Государственный бюджет Союза ССР», стр. 149.

156

3

Отражается ли различие между бюджетными учреждениями и хозрасчетными предприятиями на гражданско-правовой природе учреждений? Являются ли госбюджетные учреждения юридическими лицами? Или же обладать гражданской правоспособностью могут только хозрасчетные организации?

Никто не сомневается в том, что государственные предприятия, обладающие определенной, установленной законом мерой хозрасчетной самостоятельности являются субъектами права, т. е. юридическими лицами. По общему правилу государство не отвечает по долгам хозрасчетного предприятия, а последнее не отвечает по долгам государства . В ином положении по господствующему воззрению находится бюджетное учреждение. Бюджетное учреждение рассматривается не как самостоятельный носитель прав и обязанностей, но как орган или представитель государства, действующий от имени последнего, как субъекта права2. В гражданских правоотношениях с этой точки зрения госбюджетное учреждение выступает от имени казны. Учреждение союзного значения действует от имени Союза ССР, учреждение республиканского подчинения – от имени данной республики, учреждение местного значения – от имени совета депутатов трудящихся. Бюджетное учреждение по этой концепции не является и не может являться юридическим лицом; те имущественные права и обязанности, которые возникают у бюджетного учреждения в связи с осуществлением возложенных на него организационных или социально-культурных задач, в действительности суть права и обязанности СССР, республики или местного совета.

1 См. ст. 19 ГК, ст. 4 Положения о трестах от 29 июня 1927 г.

2 См. «Гражданское право», учебник для юридических вузов, ч. 1, М., 1938, стр. 208: «Все эти (т.е. госбюджетные организации.– С. Б.) не являются юридическими лицами. Право на управление закрепленным за ним имуществом принадлежит не этим организациям, а их руководителям... Осуществляя эти функции, распорядитель кредитов выступает в качестве представителя государства и государственного бюджета. Все совершаемые им действия производятся за счет сметы его учреждения, которая является частью государственного бюджета. Носителем гражданских прав и обязанностей, возникающих из его действий, является непосредственно само государство»; см. также «Советское гражданское право», учебник для юридических школ, ВИЮН, 1940, стр.41, и «Советское гражданское право»,учебник для юридических школ, УИЮН, 1940, стр. 48.

157

Эта концепция с нашей точки зрения является ошибочной. Отрицание юридической личности за бюджетными учреждениями – результат сознательного или бессознательного перенесения на советскую почву конструкций, созданных буржуазным законодательством ;и буржуазной наукой. Но для того, чтобы дать правильную характеристику юридической личности бюджетного учреждения, необходимо предварительно выяснить, какое положение занимает государство в системе имущественных отношений социалистического общества.