Глава 5. Административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственного управления

Позор, когда теорию охраняют не факты, а милиция.

Чевист

5.1. Понятие органов исполнительной власти, система и структура

Специфику и правовой статус органа государственной влас­ти определяют его функции и задачи, формы и методы, кото­рые он реализует от имени государства, в объеме и пределах своей компетенции. Эти полномочия состоят в праве органа исполнительной власти, государственного управления, их дол­жностных лиц издавать нормативные правовые акты обяза­тельные для тех, кому они адресованы, и применять меры го­сударственного воздействия (убеждения, стимулирования и принуждения), обеспечивающие их реализацию.

В действующем законодательстве термины «орган исполни­тельной власти» и «орган государственного управления» исполь­зуются как равнозначные в основном только в положениях о ФОИВ, утвержденных указом Президента РФ или постановле­нием Правительства РФ (например, МВД России является фе­деральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление...). На уровне субъектов Российской Федерации органы исполни­тельной власти имеют структурные подразделения (отрасле­вые, линейные и функциональные), которые также осуществ­ляют в своей сфере и в объеме полномочий задачи государ­ственного управления. Также государственное управление осу­ществляют администрации органов МСУ, предприятий, учреж­дений и организаций с государственной формой собственнос­ти.

Орган исполнительной власти является частью государствен­ного аппарата, имеет установленную законом или другим нор­мативным правовым актом компетенцию, структуру, метод образования, территориальный масштаб деятельности и упол­номочен выступать от имени государства, реализовывать ис­полнительно-распорядительную деятельность при повседнев­ном регулировании управленческих отношений в сфере хозяй-

111

ственной, социально-культурной, а также осуществление го­сударственного управления в административно-политической сфере и межотраслевыми комплексами.

Административная правосубъектность органов исполнитель­ной власти возникает одновременно с их образованием, а пре­кращается в связи с их упразднением. Объем компетенции органов исполнительной власти (задачи, функции, права и обя­занности, формы и методы деятельности) находит свое выра­жение и закрепление в соответствующих законах, положени­ях, уставах и других нормативно-правовых актах.

Органы исполнительной власти можно классифицировать по:

• характеру компетенции;

Ш основаниям и порядку образования;

• порядку решения подведомственных вопросов; Ш территориальной деятельности.

По характеру компетенции органы исполнительной влас­ти подразделяются:

1) общей компетенции, решающие вопросы управления во всех сферах жизнедеятельности населения на определен­ной территории (Правительство РФ; правительства рес­публик в составе России, краев, областей, городов фе­дерального значения; администрации областей других субъектов РФ);

2)  отраслевой компетенции, решающие вопросы в преде­лах одной отрасли управления (в основном все мини­стерства, некоторые государственные комитеты, депар­таменты и др.), то есть субъекты принимающие в боль­шей части правовые акты, обязательные для исполне­ния внутри отрасли;

3) межотраслевой компетенции, решающие вопросы межот­раслевого характера, то есть принимающие норматив­ные правовые акты по предметам ведения и в объеме полномочий, обязательные для исполнения неподчинен­ными им органами (например, министерство финансов, министерство экономического развития и торговли, го­сударственные комитеты стандартизации и метрологии, по статистики и др.).

По основаниям образования органы исполнительной вла­сти классифицируются:

1) конституционные или уставные органы государственной власти (президенты и их администрации, правительства, главы субъектов федерации и их администрации);

112

2) создаваемые на основе законов и подзаконных актов (ми­нистерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, федеральные комиссии, агентства, департаменты, управления и другие ведом­ства). По порядку образования:

1)  избираемые населением (президенты, главы субъектов РФ и др.);

2)  образуемые путем издания указа Президента РФ, ука­зов президентов республик, распоряжений глав прави­тельств, администраций субъектов федераций.

По порядку решения вопросов:

1)  коллегиальные органы (Правительства РФ, правитель­ства субъектов РФ, большинство государственных ко­митетов);

2) единоначальные органы, в которых руководителем в под­ведомственных вопросах единолично принимается реше­ние (например, министерства, агентства, службы, над­зоры и др.).

С учетом территориального масштаба деятельности орга­ны исполнительной власти могут быть двух уровней: 1) фе­дерального и 2) субъектов Российской Федерации.

Система федеральных органов исполнительной власти

(ФОИВ)

Система ФОИВ — это совокупность государственных орга­нов, взаимосвязанных и взаимозависимых, образующих цело­стное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Система ФОИВ ос­нована на принципе федерализма и административно-террито­риального деления, и в пределах ведения и полномочий Рос­сийской Федерации и по предметам их совместного ведения с субъектами Российской Федерации представляет собой единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Государство как социальная система реализует множество функций по обеспечению динамической устойчивости и суве­ренитета своего существования как по отношению к внешней среде (другим государствам), так и к регуляции отношений между гражданами (организациями) и государственными струк­турами. При реализации своих функций государство как цело­стная система может выступать в различных формах. Напри-

113

мер, как субъект международного сообщества; как форма объе­динения людей на определенной территории посредством юри­дической связи (гражданства); как выразитель и гарант об­щих интересов и целей; как средство или механизм легитим­ного принуждения в интересах общей воли граждан; как спе­цифическая форма самоуправления в обществе и др.

Исполнительная власть как одна из ветвей государствен­ной власти оперативно и повседневно реализует по предметам ведения и в объеме своих полномочий наибольший объем фун­кций и задач государственного управления.

В систему федеральных органов исполнительной власти, утвержденную указом Президента РФ от 14.08.1996 г. № 1176 входят: министерства Российской Федерации, Государственные комитеты РФ, Федеральные комиссии России, Федеральные службы России, Российские агентства, Федеральные надзоры России, Федеральные комиссии, а также иные Федеральные органы исполнительной власти при Президенте РФ.

Министерство РФ — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществля-• ющий управление в установленной сфере деятельности, а так­же координирующий в случаях, установленных федеральны­ми законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере иных федераль­ных органов исполнительной власти. Министерство возглав­ляет входящий в состав Правительства РФ министр России (федеральный министр).

Государственный комитет РФ, Федеральная комиссия России — федеральные органы исполнительной власти, осуще­ствляющие на коллегиальной основе межотраслевую коорди­нацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функ­циональное регулирование в определенной сфере деятельнос­ти. Государственный комитет РФ, Федеральную комиссию Рос­сии возглавляют соответственно председатель Государственно­го комитета РФ, председатель Федеральной комиссии России.

Федеральная служба России, Российское агентство, Фе­деральный надзор России — федеральные органы исполни­тельной власти, осуществляющие специальные (исполнитель­ные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную служ­бу России возглавляет руководитель (директор) Федеральной службы России, Российское агентство — генеральный дирек­тор Российского агентства, Федеральный надзор России — на­чальник Федерального надзора России.

114

Создание ФОИВ, их реорганизация и ликвидация осуще­ствляются Президентом России по предложению Председате­ля Правительства России.

Положения о ФОИВ, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ, утверждаются указом Президента РФ, а положение о других федеральных органах исполнительной власти утверждается постановлением Правительства России.

Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов федераль­ных органов исполнительной власти утверждаются Правитель­ством РФ.

Федеральные министры назначаются на должность и осво­бождаются от должности указом Президента РФ по предложе­нию Председателя Правительства РФ.

Заместители федеральных министров назначаются на дол­жность и освобождаются от должности Правительством РФ, если иное не установлено федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Руководители федеральных органов исполнительной влас­ти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закреп­ленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституци­онными законами и федеральными законами, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавли­ваемом порядке.

Система органов исполнительной власти основана на принципе федерализма и административно-территориально­го деления, что нашло отражение в Конституции РФ, консти­туциях республик в составе России, уставах субъектов РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ.

В соответствии с принципом система органов исполнитель­ной власти включает два уровня:

• федеральные органы исполнительной власти РФ;

• органы исполнительной власти субъектов РФ (респуб­лик в составе России, краев, областей, городов федераль­ного значения, автономной области и автономных окру­гов).

Являясь единой системой исполнительной власти в РФ, эти органы призваны, в пределах своих полномочий, решать ос­новные социально-экономические задачи, защищать основные права и свободы граждан, обеспечивать общественный поря­док и безопасность граждан.

115

Особое положение у нас занимает институт президентуры, что, в конечном счете, существенно отражается на разреше­нии многих экономических и организационно-правовых про­блем не только на теоретическом, но и на практическом уров­не. Некоторые авторы, например, Коренев А.П. относит Пре­зидента РФ к федеральным органам исполнительной власти. Алехин А.П. по удельному весу полномочий и их характеру считает его «особым субъектом исполнительной власти» (2,11).

Правовой статус Президента России как главы государства, согласующего действия трех самостоятельных ветвей власти и как де-факто высшее должностное лицо исполнительной влас­ти (отменяет постановление Правительства РФ и отправляет его в отставку, имеет право председательствовать на заседании Правительства РФ), требует конституционного разрешения его взаимоотношений с Правительством России, что не нашло чет­кого правового закрепления в ФКЗ «О Правительстве РФ», принятом 17.12. 1997 г., в ред. 31.12.1997 г.

Структура федеральных органов исполнительной власти

Структура федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) — это форма взаимосвязи элементов (органов) систе­мы, образованная в целях успешной реализации функций и задач государственного управления по предметам ведения и в объеме полномочий. Неделимым элементом организационной структуры ФОИВ является должность федерального государ­ственного служащего.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных структур системы федеральных органов исполнительной вла­сти осуществляется после консультаций с органами исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации. Финансиро­вание этих органов в основном осуществляется из средств фе­дерального бюджета.

Создание структуры ФОИВ, их реорганизация и ликвида­ция осуществляется в соответствии с Конституцией РФ Прези­дентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Действующая структура ФОИВ утверждена указом Прези­дента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 в текущей ред. указа Прези­дента РФ от 25.11. 2003 г. № 1389.

В структуру федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство РФ, а в указе Президента РФ «О систе­ме ФОИВ», Правительство РФ не входит в систему и структу-

116

ру ФОИВ, так как в соответствии с ст. 10, 110 Конституции РФ Правительство РФ является органом исполнительной вла­сти, которая самостоятельна по предметам ведения и в объеме полномочий;

• 23 министерства РФ, из них 5 министерств подчинены непосредственно Президенту РФ;

• 7 Государственных комитетов РФ;

• 2 Федеральные комиссии;

• 10 Федеральных служб России, из них 5 подчинены не­посредственно Президенту РФ;

Ш 7 Российских агентств;

• 2 Федеральных надзора России.

Иные ФОИВ (структурные подразделения института прези­дентуры):

1) Главное управление специальных программ Президента РФ;*

2) Государственная техническая комиссия при Президенте РФ;*

3) Управление делами Президента Российской Федерации;*

4)  Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами;*

5) Комитет РФ по финансовому мониторингу.*

6) Государственный комитет РФ по оборонному заказу при Министерстве обороны РФ*.

Наличие в администрации Президента РФ иных федераль­ных органов исполнительной власти, а также принимаемые указы и распоряжения Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (часть 3, ст. 90 Конституции РФ) — все это является своеобразным отличительным признаком исполнительной власти в России и создает сложности в определении места и роли института пре­зидентуры в основах конституционного строя России.

На практике существует как бы «второе» Правительство РФ, которое принимает большинство решений по реализации внутренних и внешних функций государственного управления, подобное дублирование не способствует повышению эффектив­ности государственного управления и, как следствие, не спо­собствует социально-экономическому развитию России.

В связи с этим необходимо внесение изменений в ФКЗ «О Правительстве РФ» с целью расширения правового статуса

Примечание - знак *) означает подчиненность ФОИВ Президенту РФ.

117

Правительства РФ как единственного полномочного органа, возглавляющего всю систему органов исполнительной власти. Необходимо также принять ФЗ «О целостной системе испол­нительной власти РФ» и ФЗ «О Президенте РФ» с целью упо­рядочения конституционного статуса Президента как главы государства и высшего должностного лица исполнительной власти, для снятия правовой коллизии ст. 10 и ст. 11 Консти­туции РФ по вопросу количества субъектов государственной власти. Необходимо также принятие следующих ФЗ: «Управ­ленческий кодекс РФ»; «Об административных процедурах»; «Основы административного судопроизводства»; «Админист­ративные суды» и др.

Президент РФ как глава государства осуществляет пред­ставительные функции и обеспечивает согласованное функци­онирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ).

Орган исполнительной власти как целостная система уп­равления должен при этом иметь научно-обоснованную орга­низационную структуру и штаты. Должность федерального государственного служащего является основным элементом структуры органа исполнительной власти. Каждая организа­ционная структура имеет вертикальную связь между соподчи­ненными органами управления и горизонтальное построение отдельных подразделений.

Горизонтальное построение органа исполнительной власти включает в себя три составные части: руководство, коллеги­альный орган и аппарат управления. К руководству относятся руководитель, его первый заместитель и заместители. Распре­деление должностных обязанностей между руководителями закрепляется соответствующими правовыми актами. Коллегии, как совещательные органы при начальнике, создаются во всех министерствах, государственных комитетах и иных федераль­ных органах исполнительной власти. Они вырабатывают про­екты решений по наиболее важным вопросам, отнесенным к их компетенции. Решения коллегий, как правило, имеют ре­комендательный характер, но, будучи объявленными прика­зом руководителя органа (например, приказом министра), они становятся обязательны для исполнения. К аппарату органа исполнительной власти относятся все его структурные подраз­деления и должностные лица, определенные правовым актом руководителя.

Штатное расписание — это правовой документ, в котором закреплено, кто персонально осуществляет функции и за что

118

отвечает. Штатное расписание утверждается руководителем органа, предприятия, учреждения или организации.

Руководитель органа исполнительной власти утверждает штатное расписание, содержащее перечни структурных под­разделений, их наименование, должности и оклады.

5.2. Полномочия Президента России в сфере исполнительной власти

Президент РФ как субъект административного права в сфе­ре исполнительной власти имеет исключительные полномочия.

В главе 4 Конституции РФ за Президентом РФ закреплен большой объем реализации полномочий в сфере исполнитель­ной власти. Взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ закреплены в главе V Федерального конституционного за­кона «О Правительстве РФ», принятого 17.12. 1997 г., с изме­нениями и дополнениями, принятыми 31.12.1997 г. № 3- ФКЗ.

Президент России в соответствии с Конституцией РФ и на­стоящим Федеральным конституционным законом обеспечи­вает согласованное функционирование и взаимодействие Пра­вительства России и других органов государственной власти.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ руководит деятельностью ФОИВ, ведающих вопросами обо­роны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, пре­дотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации послед­ствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Пред­седателя Правительства России положение о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Правительство России в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ, указами и распоряжениями Президента РФ коорди­нирует деятельность ФОИВ, указанную выше.

Постановления и распоряжения Правительства России в случае их противоречия Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом России.

Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом России. Решение о сложении Прави­тельством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ.

Правительство РФ может подать в отставку, которая при­нимается или отклоняется Президентом РФ,

119

II

Президент Российской РФ вправе принять решение об от­ставке Правительства РФ, в том числе и в предусмотренных Конституцией России случаях выражения Государственной Думой ФС РФ недоверия Правительству России либо отказа Государственной Думе в доверии Правительству РФ.

В случае отставки или сложения полномочий Правитель­ство РФ по поручению Президента РФ продолжает действо­вать до сформирования нового Правительства России.

В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент явля­ется главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и госу­дарственной целостности, обеспечивает согласованное функци­онирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и феде­ральными законами определяет основные направления внут­ренней и внешней политики государства и обращается к Феде­ральному Собранию (обеим палатам — парламенту страны) с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Президент РФ как глава государства представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.

В соответствии с ст. 83 Конституции РФ Президент России:

а)  назначает с согласия Государственной Думы Председа­теля Правительства РФ;

б) имеет право председательствовать на заседаниях Прави­тельства РФ;

в)  принимает решение об отставке Правительства РФ;

г) представляет Государственной Думе РФ кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка России; ставит перед Государственной Думой воп­рос об освобождении от должности Председателя Цент­рального банка России;

д)  по предложению Председателя Правительства РФ на­значает на должность и освобождает от должности заме­стителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;

е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назна­чения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; вно­сит в Совет Федерации предложение об освобождении от

должности Генерального прокурора России; назначает судей других федеральных судов;

ж)  формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, ста­тус которого определяется федеральным законом;

з)  утверждает военную доктрину РФ;

и) формирует Администрацию Президента РФ;

к) назначает и освобождает полномочных представителей

Президента РФ;

л) назначает и освобождает высшее командование Воору­женных Сил России;

м) назначает и отзывает после консультаций с соответству­ющими комитетами или комиссиями палат Федерально­го Собрания дипломатических представителей РФ в ино­странных государствах и международных организациях. В соответствии с ст. 85 Конституции РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разреше­ния разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В слу­чае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов ор­ганов исполнительной власти субъектов РФ в случае противо­речия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соот­ветствующим судом.

Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на- всей территории РФ.

Указы и распоряжения Президента РФ не должны проти­воречить Конституции РФ и федеральным законам.

5.3. Полномочия Правительства РФ

по осуществлению исполнительной власти

Правительства РФ как субъект административного права имеет следующие полномочия.

В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Правитель­ство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Пра­вительство РФ является коллегиальным органом, возглавляю­щим единую исполнительную власть.

120

121

Это коллегиальный орган общей компетенции, осуществ­ляющий исполнительную власти на всей территории России, включающий Председателя Правительства РФ, его заместите­лей и федеральных министров (ст. 110 Конституции РФ).

Основные принципы его деятельности: верховенство Кон­ституции РФ, федеральных конституционных законов и феде­ральных законов, народовластия, федерализма, функциональ­ное разделение власти, ответственность, гласность и обеспече­ние прав и свобод человека и гражданина.

Общие полномочия Правительства РФ: руководит рабо­той федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность; со­здает свои территориальные органы и назначает должностных лиц, устанавливает порядок их создания и финансирует их деятельность из федерального бюджета; назначает на долж­ность и освобождает от должности заместителей министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти и их заместителей, утверждает членов коллегий; отменяет акты или приостанавливает действие актов федеральных органов исполнительной власти; вправе учреждать организации, обра­зовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.

Правительство РФ организует реализацию внешней и внут­ренней политики РФ; осуществляет регулирование в социаль­но-экономической сфере; обеспечивает единство системы ис­полнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федераль­ные целевые программы и обеспечивает их реализацию; осу­ществляет право законодательной инициативы; по согласова­нию с органами исполнительной власти субъектов Федерации они могут передавать друг другу часть своих полномочий, если это не противоречит федеральному законодательству. Оформ­ляется это соответствующими соглашениями.

Полномочия Правительство РФ в сфере экономики: осу­ществляет регулирование экономических процессов; обеспечи­вает единство экономического пространства и свободу эконо­мической деятельности, свободное перемещение товаров, ус­луг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономи­ческое развитие страны, разрабатывает и осуществляет про­граммы развития приоритетных отраслей экономики; выраба­тывает государственную структурную и инвестиционную по­литику и принимает меры по ее реализации; управляет феде­ральной собственностью; разрабатывает и реализует государ-

122

ственную политику в сфере международного, экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества; осуществля­ет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, ис­полнителей работ и услуг; формирует мобилизационный план экономики России; обеспечивает функционирование оборонного производства России.

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; предоставляет государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабаты­вает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершен­ствование бюджетной системы; принимает согласованные с Центральным банком РФ меры по регулированию рынка цен­ных бумаг; осуществляет управление государственным внут­ренним и внешним долгом России; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-фи-нансовой деятельностью в отношениях с иностранными госу­дарствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведе­нию единой политики цен.

Полномочия Правительства РФ в социальной сфере: обес­печивает единую государственную социальную политику, реа­лизацию конституционных прав граждан в области социаль­ного обеспечения, способствует развитию социального обеспе­чения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых споров граждан; разрабатывает программы сокраще­ния и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает единую миграционную политику; при­нимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной поли­тики; взаимодействует с общественными объединениями и ре­лигиозными организациями; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

В сфере науки, культуры, образования Правительство РФ разрабатывает и осуществляет меры государственной поддер­жки развития науки; обеспечивает государственную поддерж­ку фундаментальной науки, имеющей общегосударственное значение, по приоритетным направлениям прикладной науки;

123

обеспечивает единую государственную политику в области об­разования, определяет основные направления развития и со­вершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования; обеспечивает го­сударственную поддержку культуры и сохранение как куль­турного наследия общегосударственного значения, так и куль­турного наследия народов России.

Полномочия Правительства РФ в сфере обеспечения за­конности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью: участвует в разработке и реализации государственной полити­ки в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и обществен­ного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными деяниями; разрабатывает и реализует меры по ук­реплению кадров, развитию и укреплению материально-тех­нической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

Полномочия Правительства РФ по обеспечению оборо­ны и государственной безопасности: осуществляет необходи­мые меры по обеспечению обороны и государственной безопас­ности России; организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных сил и воинских формирований; обес­печивает выполнение государственных целевых программ и планов вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с законом к обороне или обеспечению государ­ственной безопасности; принимает меры по охране Государ­ственной границы; руководит гражданской обороной.

Полномочия Правительства РФ в сфере внешней поли­тики и международных отношений: осуществляет руковод­ство в сфере обеспечения отношений России с иностранными государствами, международными организациями; обеспечива­ет представительство в иностранных государствах и междуна­родных организациях; в пределах своих полномочий заключа­ет международные договоры, обеспечивает выполнение обяза­тельств по ним, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаива­ет геополитические интересы России; защищает граждан РФ за пределами ее территории; осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической дея-

124

тельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство РФ обеспечивает проведение единой государ­ственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую сре­ду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию при­родных ресурсов, регулирование природопользования и разви­тия минерально-сырьевой базы страны; координирует деятель­ность по предотвращению стихийных бедствий, аварий, катас­троф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Особенности деятельности Правительства РФ при введе­нии режима военного и чрезвычайного положения определя­ются федеральными конституционными законами. Правитель­ство РФ осуществляет иные полномочия, возложенные зако­нодательством и указами Президента РФ.

Правительство РФ также определяет и утверждает струк­туру аппарата Правительства РФ, их численность и месячный оклад.

Полномочия федеральных министров:

• участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Пра­вительства РФ;

• принимают участие в подготовке постановлений и рас­поряжений Правительства РФ, обеспечивают их испол­нение;

• принимают участие в выработке и реализации политики Правительства РФ;

• обладают установленными законодательством РФ пол­номочиями руководителей соответствующих федераль­ных органов исполнительной власти;

• определяют структуру, штаты и месячный оклад для служащих аппарата своего министерства.

В федеральных органах исполнительной власти при руко­водстве образуются коллегии в составе руководителей органа и специалистов, утверждаемых по подведомственности Прези­дентом РФ или Правительством РФ. Их решения имеют реко­мендательный характер, иногда они оформляются приказом руководителя ФОИВ, при разногласиях же докладываются причины разногласий Президенту РФ или Председателю Пра­вительства РФ. Кроме того, ФОИВ создают специализирован­ные научные советы, состав их и порядок работы определяется приказом руководителя ФОИВ.

125

Правительство РФ решает вопросы с обязательным участи­ем федеральных министров, к ведению которых отнесены эти вопросы. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству РФ, а по вопросам, оп­ределенным законодательством, — Президенту РФ.

В гл. VII ФКЗ «О Правительстве РФ» определены взаимо­отношения Правительства РФ и органов государственной вла­сти субъектов РФ.

В пределах ведения РФ и полномочий по предметам совме­стного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы ис­полнительной власти и органы исполнительной власти субъек­тов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство РФ по предметам совместного ведения в обоюд­ных интересах координирует деятельность органов исполни­тельной власти субъектов РФ.

Правительство РФ в срок не более одного месяца рассмат­ривает внесенные в установленном порядке в Правительство РФ предложения законодательных или исполнительных орга­нов государственной власти субъектов РФ по предметам веде­ния РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах рассмотре­ния внесенных предложений.

Правительство РФ направляет в законодательные и испол­нительные органы государственной власти субъектов РФ про­екты своих решений по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Предложения законодательных и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правитель­стве РФ.

Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществ­ляет контроль за деятельностью ФОИВ, а по вопросам, отне­сенным к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совме­стного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ обеспечивает соблюдение ФОИВ прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов.

Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между ФОИВ и органами ис­полнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

126

Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной вла­сти субъектов РФ, в случае их противоречия Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

5.4. Полномочия исполнительной власти субъектов РФ

При рассмотрении этого вопроса особое значение имеют принятые федеральные законы:

«Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», принятый от 06.10.1999. № 184-ФЗ1 и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и орга­нами государственной власти субъектов РФ» от 24.06.1999 г. № 119-ФЗ.2

Система законодательных и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов РФ устанавливается ими само­стоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и настоящим Федеральным законом.

Образование, формирование и деятельность законодатель­ных и исполнительных органов государственной власти субъек­тов РФ регулируются Конституцией РФ, федеральными зако­нами, а также конституцией республики, уставом края, облас­ти, города федерального значения, автономной области, авто­номного округа (далее — Конституция (устав) субъекта РФ, за­конами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

В этом Федеральном законе термины «исполнительные орга­ны государственной власти субъекта РФ» и «органы исполни­тельной власти субъекта РФ» используются в одном значении. Что является не тождественным и вносит сложность в по­нимание исполнительной власти вообще, так как первый термин — это орган государственного управления, осуществ­ляющего исполнительно-распорядительную деятельность, а второй — в нынешней трактовке самостоятельной (функци­онально) исполнительной власти, (выделено автором — В.Ч.)

1  Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31, ст. 3205; 2001, № 7, ст. 608.

2 СЗ РФ, 1999, № 24, ст. 2442.

127

В субъекте РФ устанавливается система органов исполни­тельной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руково­дителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливать­ся должность высшего должностного лица субъекта РФ. Выс­шее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший ис­полнительный орган государственной власти субъекта РФ и является одновременно высшим должностным лицом испол­нительной власти субъекта РФ.

Поэтому Президент РФ как глава государства также должен быть высшим должностным лицом исполнительной власти в России, что исключило бы дублирование в деятель­ности исполнительной власти между Правительством РФ и Администрацией Президента РФ и обеспечило целостное един­ство всей системы исполнительной власти в стране. (Выде­лено автором — В.Ч. ).

В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения и полномочий РФ, а также по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной вла­сти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России. Однако вви­ду отмеченных выше положений эта система исполнитель­ной власти пока не отвечает на практике требованиям це­лостности и единства. (Выделено автором —Б.Ч. ).

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель выс­шего исполнительного органа государственной власти субъек­та РФ) избирается на срок не более пяти лет и не может изби­раться на указанную должность более двух сроков подряд.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель выс­шего исполнительного органа государственной власти субъек­та РФ) имеет следующие полномочия:

а) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государствен­ной власти субъектов РФ, органами местного самоуп­равления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и согла­шения от имени субъекта РФ;

б)  обнародует законы, удостоверяя их обнародование пу­тем подписания законов или издания специальных ак­тов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом государственной власти субъекта РФ;

128

4*

в) формирует высший исполнительный орган государствен­ной власти субъекта РФ в соответствии с законодатель­ством субъекта РФ;

г)  вправе требовать созыва внеочередного заседания зако­нодательного органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодатель­ный орган государственной власти субъекта РФ на пер­вое заседание ранее срока, установленного для этого за­конодательному органу государственной власти субъек­та РФ конституцией (уставом) субъекта РФ;

д) вправе участвовать в работе законодательного органа го­сударственной власти субъекта РФ с правом совещатель­ного голоса;

е) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоя­щим Федеральным законом, другими федеральными за­конами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель выс­шего исполнительного органа государственной власти субъек­та РФ) при осуществлении своих полномочий обязано соблю­дать Конституцию РФ, федеральные законы, конституцию (ус­тав) и законы субъекта РФ, а также исполнять указы Прези­дента РФ и постановления Правительства РФ.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государствен­ной власти субъекта РФ) прекращаются досрочно в случае:

а) его смерти;

б) его отставки в связи с выражением ему недоверия законо­дательным органом государственной власти субъекта РФ;

в)  его отставки по собственному желанию;

г) отрешения его от должности Президентом РФ;

д)  признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

е) признания его судом безвестно отсутствующим или объяв­ления умершим;

ж)  вступления в отношении его в законную силу обвини­тельного приговора суда;

з)  его выезда за пределы РФ на постоянное место житель­ства;

и) утраты им гражданства РФ;

к) его отзыва избирателями субъекта РФ в случае, если

такое положение предусмотрено законодательством

субъекта РФ.1

1 Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31, ст. 3205.

5-Админи<.тративное  право

129

Решение Президента РФ об отрешении высшего должност­ного лица субъекта РФ от должности влечет за собой также и отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В случае отставки высшего должностного лица исполни­тельного органа государственной власти субъекта РФ, он про­должает действовать до сформирования нового высшего испол­нительного органа государственной власти субъекта РФ.

В случае отрешения Президентом РФ высшего должност­ного лица субъекта РФ от должности, если конституцией (ус­тавом) или законом субъекта РФ не установлен порядок вре­менного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ, Президент РФ может назначить временно испол­няющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом испол­нительной власти субъекта РФ и обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

1.  Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспе­чению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государствен­ной политики в области финансов, науки, образования, здра­воохранения, социального обеспечения и экологии.

2.  Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по ре­ализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный орган государ­ственной власти субъекта РФ проект бюджета и проек­ты программ социально-экономического развития субъек­та РФ;

130

5-2

в)  обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и гото­вит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического разви­тия субъекта РФ для представления их высшим долж­ностным лицом субъекта РФ в законодательный орган государственной власти субъекта РФ;

г) формирует иные органы исполнительной власти субъек­та РФ;

д) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в уп­равление субъекту РФ в соответствии с законодатель­ством;

е)  предлагает органу местного самоуправления, его долж­ностному лицу привести в соответствие с законодатель­ством РФ изданные ими правовые акты, а также вправе обратиться в суд;

ж) заключает в соответствии с федеральным законом дого­воры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий;

з) осуществляет иные полномочия, установленные законо­дательством.

Акты, принимаемые высшим должностным лицом субъек­та РФ.

1.  Высшее должностное лицо субъекта РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Пра­вительства РФ, конституции (устава) и законов субъек­та РФ издает указы (постановления) и распоряжения.

2.  Акты высшего должностного лица субъекта РФ и акты высшего исполнительного органа государственной влас­ти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ.

3. Акты высшего должностного лица субъекта РФ, акты выс-

шего исполнительного органа государственной власти

субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ,

федеральным законам, принятым по предметам ведения

РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ,

указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ,

конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Правовые акты законодательного органа государственной

власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ,

высшего исполнительного органа государственной власти

субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта

131

РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных ор­ганов, противоречащие Конституции РФ, федеральным зако­нам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его замес­тителем в установленном законом порядке.

Президент РФ вправе обращаться в законодательный орган государственной власти субъекта РФ с представлением о при­ведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами кон­ституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативно­го правового акта законодательного органа государственной власти субъекта РФ.1

В случае возникновения разногласий Президент РФ исполь­зует согласительные процедуры для их разрешения, а в случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего

суда.2

Должностные лица органов исполнительной власти субъек­та РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ.

Президент РФ выносит предупреждение руководителю выс­шего исполнительного органа государственной власти субъек­та РФ в случае:

а) издания высшим должностным лицом субъекта РФ нор­мативного правового акта, противоречащего Конститу­ции РФ, федеральным конституционным законам и фе­деральным законам, если такие противоречия установ­лены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступ­ления в силу решения суда либо в течение иного предус­мотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б)  уклонения высшего должностного лица субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правово­го акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного

1  Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31, ст. 3205.

2  Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31,

ст. 3205.

132

5-4

нормативного правового акта, или от внесения в указан­ный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в соответ­ствующий суд.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесе­ния ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее дол­жностное лицо субъекта РФ от должности.

Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процес­суальным законодательством РФ, вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстра­нить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвине­ния в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Решение Президента РФ о предупреждении принимается в форме указа, который вступает в силу через десять дней со дня его официального опубликования.

Высшее должностное лицо субъекта РФ, полномочия кото­рого были прекращены указом Президента РФ вправе обжало­вать данный указ в Верховный Суд России в течение десяти дней со дня официального опубликования указа.

Верховный Суд РФ должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.

На основании предмета совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ), был принят от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и пол­номочий между органами власти РФ и субъектов РФ»

Принцип конституционности при разграничении предме­тов ведения и полномочий.

1.  Федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные норма­тивные правовые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перерас­пределять установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ, предметы совместного ведения.

2.  Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению

133

г

или утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целост­ности России и единства системы государственной власти в РФ.

Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов

В случае несоответствия положений договоров и соглаше­ний положениям Конституции РФ, федеральных конституци­онных законов и федеральных законов, принимаемых по пред­метам ведения РФ и предметам совместного ведения, действу­ют положения Конституции РФ, федеральных конституцион­ных законов и федеральных законов.

Принцип равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий.

Все субъекты РФ равноправны во взаимоотношениях с орга­нами государственной власти России при разграничении пред­метов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров, соглашений.

Принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ.

При разграничении предметов ведения и полномочий в от­ношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов РФ.

Принцип согласования интересов России и интересов субъектов РФ.

В процессе принятия федеральных законов, законов субъек­тов РФ, заключения договоров, соглашений согласование ин­тересов РФ и интересов субъектов РФ осуществляется в поряд­ке, устанавливается законодательством

Принцип добровольности заключения договоров, соглаше­ний.

Заключение договоров, соглашений осуществляется на доб­ровольной основе.

Принцип обеспеченности ресурсами.

При разграничении предметов ведения и полномочий ре­шается вопрос об обеспечении соответствующих органов госу­дарственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления ука­занными органами своих полномочий.

Принцип гласности заключения договоров, соглашений.

Подготовка и заключение договоров, соглашений осуществ-

ляются гласно в порядке, установленном настоящим Федераль­ным законом.

Формы реализации полномочий по предметам ведения

РФ. Правовое регулирование по предметам ведения РФ осуще­ствляется федеральными конституционными законами и фе­деральными законами, имеющими прямое действие на всей территории России.

Полномочия РФ и субъектов РФ по предметам совмест­ного ведения

1.  По вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конститу­ции РФ к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы раз­граничения полномочий между федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъек­тов РФ, а также федеральные законы, направленные на реали­зацию полномочий федеральных органов государственной вла­сти.

2.  До принятия федеральных законов по вопросам, отне­сенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ впра­ве осуществлять по таким вопросам собственное правовое ре­гулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным зако­ном.

Пределы разграничения предметов ведения и полномочий

1.  Договор может быть заключен:

а)  при прямом указании в федеральном законе по предме­ту совместного ведения;

б) при отсутствии федерального закона по предмету совме­стного ведения — с условием до ведения принятого феде­рального закона.

2. Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов РФ.

3.  Соглашение может быть заключено на основании феде­рального закона по предметам совместного ведения или дого­вора.

134

135

5.5. Полномочия органов государственного

управления, администраций органов МСУ, предприятий, учреждений и организаций

Органы государственного управления как субъекты адми­нистративного права имеют наибольшее распространение, как в центре, так и на местах, они осуществляют оперативную и повседневную исполнительно-распорядительную деятельность по предметам ведения и объеме полномочий, определяемую, прежде всего, органами исполнительной власти, а также феде­ральными законами, указами Президента РФ и постановлени­ями Правительства РФ. Совершенно справедливо отмечает Ю.М. Козлов, что, когда идет речь о субъектах исполнитель­ной власти, то имеются в виду органы исполнительной власти (1, с.27-28). Поэтому в законодательстве, как было указано выше, не оправдано отождествление «исполнительные органы государственной власти» и «органы исполнительной власти». В соответствии с ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, ис­полнительную и судебную. Тогда, если в первый термин вмес­то «государственной власти» вставить «исполнительную власть», то получится, что у исполнительной власти есть свои исполнительные органы, если это так, то ими являются орга­ны государственного управления, которые осуществляют опе­ративную и повседневную исполнительно-распорядительную де­ятельность. В правовом аспекте исполнительная власть по иерархии исполнительно-распорядительной деятельности выше, чем органы государственного управления, являющиеся наибо­лее многочисленными субъектами административного права.

Исходя из конституционного смысла органами исполнитель­ной власти являются только те органы государственной влас­ти, которые имеются наравне с законодательными и судебны­ми органами власти. Следовательно, система исполнительных органов власти включает в себя две подсистемы — федераль­ную и на уровне субъектов РФ. Отсутствие федерального зако­на о системе органов исполнительной власти РФ, не дает осно­вания для расширительного толкования органов исполнитель­ной власти за пределы, очерченные Конституцией РФ и ФКЗ «О Правительстве РФ». Другой позиции придерживается Ю.М. Козлов, ссылаясь в основном на федеральные законы и зако­нодательство субъектов РФ (например, на нормы о территори­альных и местных исполнительных органов). Однако, как было рассмотрено выше, «исполнительные органы государственной

136

власти» некорректно отождествляются с «исполнительными органами власти», тогда и получается, что у органов исполни­тельными власти имеются нижестоящие исполнительные орга­ны власти, а именно территориальные и местные, что не соот­ветствует действительности, т.к. исполнительные органы вла­сти осуществляют правовое регулирование многочисленных органов государственного управления и частично администра­циями органов МСУ в соответствии с частью 2 ст. 132 Консти­туции РФ (1, с. 147-148).

Как отмечалось ранее, функции государственного управле­ния в разной мере осуществляют практически все органы го­сударственной власти и иные государственные органы (проку­ратура РФ, Счетная палата ФС РФ, ЦИК РФ, органы военного управления, контроля и иные государственные органы) и их обеспечивающие аппараты, а также административные комис­сии при органах МСУ, в части переданных им в законном по­рядке отдельных полномочий, например, в г. Москве эти от­дельные полномочия заключены в виде 105 функций жизне­обеспечения населения районов с передачей, определенных материальных и финансовых средств городской властью, для их осуществления. То есть органы исполнительной власти Москвы через свои отраслевые и функциональные структуры собирают все виды налогов в районах, а потом выделяют часть средств, нормативно определенную, в фонд финансовых ресур­сов каждого района. Реализация переданных полномочий под­контрольна государству (часть 2 ст. 132 Конституции РФ), то есть исполнительная власть выделяет финансовые и матери­альные ресурсы и контролирует их использование. На данном этапе реформы местного самоуправления это исключение ста­ло, по существу, правилом. Учитывая это положение, приня­ты указ Президента РФ и постановление Правительства РФ «О мерах по реализации указа Президента РФ от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправле­ния в РФ». В постановлении приоритетным является обеспе­чение участия представительных органов в проведении бюд­жетной, жилищно-коммунальной и социальной реформ по со­гласованию с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Основная цель такой реформы — обеспечить механизм реализации законодательных актов о местном самоуправлении, превращение жителей райо­нов в заинтересованный актив по решению своих вопросов финансово-бюджетного, жилищно-коммунального и социаль­ного характера.

137

Возвращаясь к понятию органов государственного управле­ния как субъектов государственного управления, следует от­метить, что по справедливому мнению Г.В. Атаманчука, в со­бирательном смысле субъектом государственного управления является государство в целом. При этом далеко не все его органы непосредственно участвуют в государственном управлении, так как законодательством определен объем, способы их участия в реализации государственных функций.1

Основной объем функций государственного управления (в первую очередь функции правового регулирования) реализует система органов исполнительной власти, компетенция кото­рой определяется, прежде всего, Конституцией РФ, федераль­ными конституционными законами и федеральными закона­ми. Президент РФ или Правительство РФ по предметам веде­ния и в объеме своих полномочий образуют, преобразуют или передают от одного федерального органа исполнительной вла­сти другому отраслевые, функциональные и территориальные органы государственного управления. Например, указом Пре­зидента РФ от 09. 11. 2001 г. № 1309 «О совершенствовании государственного управления пожарной безопасностью» этот орган государственного управления от Федерального органа исполнительной власти МВД РФ, передан в другой - МНЧС России2, или, например, Главное управление по организован­ной преступности МВД РФ (согласно положения о нем) явля­ется самостоятельным специализированным оперативно-розыс­кным подразделением криминальной милиции в структуре центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ как федерального органа исполнительной власти. В свою очередь, при ГУОП МВД РФ создаются непосредственно подчиненные ему подразделения, в том числе, региональные управления по борьбе с организованной преступностью (РУОП РФ), финанси­руемые из федерального бюджета. Одной из основных задач этого Главного управления является борьба с коррупцией в федеральных органах государственной власти и органах влас­ти субъектов РФ.

Органами государственного управления являются также аппараты, обслуживающие институт президентуры (админис­трация Президента РФ и ее структурные подразделения, раз­личные советы и комиссии при Президенте РФ), аппараты,

1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лек­ций. М., 1997. С. 1201-129.

2 СЗ РФ. 2001. № 46, ст. 4348.

138

обслуживающие Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Прокура­туру РФ> аналогичные государственные органы на уровне субъектов федерации.

Эти аппараты как органы государственного управления, осуществляют внутриорганизационную деятельность, направ­ленную на обеспечение определенных Конституцией РФ, фе­деральными конституционными законами, федеральными за­конами и соответствующими нормативными актами на уровне субъектов РФ, полномочий по осуществлению задач и функ­ций государственного управления.

Также государственными органами управления являются многочисленные отраслевые, функциональные и территориаль­ные структурные ораны федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. На­пример, постановлением Правительства РФ от 22.09. 1999 г. № 1073 «О территориальных органах Министерства природ­ных ресурсов РФ» созданы территориальные государственные органы управления. Эти территориальные органы наделяются частью функций исполнительной власти, но в целом они осу­ществляют исполнительно-распорядительные функции государ­ственного управления. Исполнительными-распорядительными функциями наделяются и многочисленные административные комиссии при органах местного самоуправления, но они от этого не становятся органами исполнительной власти.

Если проанализируем главу 23 КоАП РФ, принятого 30.12.2001 г.1, то из 61 субъекта, уполномоченного рассматри­вать дела об административных правонарушениях, значитель­ное большинство является органами государственного управ­ления в своей сфере и объеме полномочий, при этом практи­чески каждый из этих органов, кроме судей и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, входят в какой-то федеральный орган исполнительной власти.

Многогранность государственного управления, большое раз­нообразие связей государства с обществом, политическими партиями и движениями определяет и многообразие и разно­сторонность видов государственных органов, их различные способы и средства в реализации функций и задач государ­ственного управления. При этом органы государственного уп­равления определяют содержательную сторону практически всех взаимосвязей и взаимозависимостей с обществом, коллек-

1 РГ.31.12.2001 г.

139

тивами и отдельной личностью, осуществляют социально-эко­номические задачи, правоприменительную деятельность, обес­печивают безопасность как внутреннюю, так и внешнюю с по­мощью разнообразных механизмов и средств воздействия, в том числе применения мер государственного принуждения и силовой защиты суверенитета государства. Следовательно, многочисленные и вместе с тем рационально организованные органы государственного управления должны работать как единая, целостная система, осуществляющая конституционную деятельность различных органов государственной власти по предметам их ведения и в объеме компетенции.

Предприятия, учреждения и организации государствен­ной, муниципальной, кооперативной и иной общественной формы собственности являются субъектами административ­ного права, однако они не могут быть органами государствен­ного управления, так как их руководители, осуществляя ис­полнительно-распорядительную деятельность, принимают ло­кальные правовые акты, организовывают подчиненный персо­нал на решение экономических, производственно-хозяйствен­ных, социально-культурных и иных задач.

Органы местного самоуправления также являются субъектами административного права. Особое значение име­ет принятый 15 октября 1999 г. указ Президента РФ № 1370 «Об утверждении основных положений государственной поли­тики в области развития местного самоуправления в РФ».

В период проведения реформы местного самоуправления реализуются большие полномочия органов МСУ по реализа­ции местных и региональных программ на средства, выделяе­мые из государственного бюджета. И основной вопрос стоит не в мере самостоятельности в процессе реализации основных за­дач и функций на местах, а в размерах материальных и фи­нансовых средств, выделяемых государственными органами власти органам местного самоуправления, кадровом обеспече­нии и осуществлении государственного контроля за их расхо­дованием, т.е. обеспечения ответственности за результаты де­ятельности органов МСУ.

Необходимо определить законодательно-финансовую само­стоятельность органов местного самоуправления и их ответ­ственность за реализацию государственных функций и задач по экономическому и социальному развитию районов и осо­бенно социальной защиты населения муниципального образо­вания. Федеральным законом от 25.09.1999 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» были регламентиро-

140

ваны правовые основы формирования и исполнения местных бюджетов.

В большинстве зарубежных государств органы местного самоуправления всегда были оплотом государственности про­тив различного рода сепаратизма, в России же все наоборот, так как традиционно у нас «уважали» и выполняли, прежде всего, волю начальника, потом уже по возможности подгоня­ли эти действие под закон.

В настоящее время наиболее актуальной задачей является укрепление государственности, его целостности, что и делает­ся Президентом РФ и его реорганизованным институтом пол­номочных представителей. Поэтому особое внимание должно уделяться формированию и укреплению целостной системы исполнительной власти РФ, оптимизации организационных структур ФОИВ в целях эффективного осуществления объек­тивных функций и задач государственного управления. Дей­ствующая нормативная база правового регулирования органи­зации деятельности исполнительной власти еще недостаточно отработана. В Конституции РФ установлены схематично лишь ее принципиальные положения. Не урегулированы нормами и правила, взаимоотношения между главой администрации ор­ганов МСУ и федеральными органами власти, главой админи­страции и законодательным органом субъектов РФ. В связи с этим возникает множество трудноразрешимых ситуаций, сни­жающих общую эффективность работы различных структур исполнительной власти на всех уровнях, и особенно на уровне субъектов РФ и органов МСУ.

Вопросы для самоподготовки и контроля

Понятие органов исполнительной власти, система и структура. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти. Полномочия Правительства РФ по осуществлению исполни­тельной власти.

Полномочия исполнительной власти субъектов РФ. Полномочия исполнительной власти субъектов РФ. Полномочия органов государственного управления. Полномочия администраций органов МСУ. Полномочия предприятий, учреждений и организаций.

141

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 33      Главы: <   7.  8.  9.  10.  11.  12.  13.  14.  15.  16.  17. >