Глава 6. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Терпенье — тяжкое лишенье, но в этом тоже прелесть есть. Однако лишнее терпенье унизит мужество и честь.

Чевист

6.1. Государственные служащие: понятие,

классификация, полномочия и социальные гарантии

Государственным служащим является гражданин РФ, ис­полняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств государственного бюджета соответствующего субъекта РФ.

Государственные служащие федеральных органов государ­ственной власти, органов государственной власти су&ъектов РФ, а также иных государственных органов, образуемых в соответ­ствии с Конституцией РФ, признаются настоящим Федераль­ным законом государственными служащими России.

Законодательство РФ о государственной службе состоит из Конституции РФ, настоящего Федерального закона, федераль­ных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а так­же конституций, уставов, законов и иных нормативных пра­вовых актов субъектов РФ.

Государственная должность — должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной вла­сти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ (далее - госу­дарственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государ­ственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Государственные должности подразделяются на:

1) должности, устанавливаемые Конституцией РФ, феде­ральными законами (государственные должности РФ), консти­туциями, уставами субъектов РФ (государственные должности

субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Пра­вительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной вла­сти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и другие), — государственные должности категории «А».

Размер и виды денежного содержания лиц, замещающих государственные должности категории «А», определяются фе­деральными законами и законами субъектов Российской Фе­дерации;

2) должности, учреждаемые в установленном законодатель­ством РФ в порядке для непосредственного обеспечения ис­полнения полномочий лиц, замещающих должности катего­рии «А», — государственные должности категории «Б»;

3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, — государственные должности категории «В».

Перечень государственных должностей категорий «А», «Б» и «В» дается в Реестре государственных должностей в Россий­ской Федерации.

В целях технического обеспечения деятельности государ­ственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям.

2. Государственная должность государственной службы — это государственная должность категории «Б» или «В», вклю­ченная в Реестр государственных должностей государственной службы РФ, то есть лица, замещающие государственные дол­жности категории «А» по существу не являются государствен­ными служащими и, как следствие, на них не распространя­ются ограничения и они не несут дисциплинарную ответствен­ность, предусмотренную федеральным законом для остальных категорий государственных служащих, что противоречит час­ти 2 ст. 15 Конституции РФ, так как обязанности соблюдения Конституции и исполнения законов органами власти и их дол­жностными лицами должны быть гарантированы и обеспече­ны юридическими мерами ответственности.

В Реестр государственных должностей государственной службы РФ включаются государственные должности катего­рий «Б» и «В», классифицированные по группам (кроме госу­дарственных должностей категории «А», которые по закону не являются государственными служащими, что усугубляет про­блему обеспечения законности в государственном управлении). й настоящее время необходимо разработать и принять Феде-

142

143

ральный закон «Дисциплинарной устав государственных слу­жащих ФОИВ» и «Административный кодекс РФ», который регламентировал бы управленческие отношения в сфере осу­ществления задач и функций государственного управления. Конституционная основа такой ответственности государствен­ной власти и их должностных лиц закреплена в ст. 53 Консти­туции РФ.

Реестр государственных должностей государственной служ­бы РФ утверждается указом Президента РФ.

Классификация государственных должностей государствен­ной службы

1. Государственные должности государственной службы подразделяются на следующие группы:

•  высшие государственные должности государственной службы (5-я группа);

•  главные государственные должности государственной службы (4-я группа);

Ш ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);

•  старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);

•  младшие государственные должности государственной службы (1-я группа).

Государственные должности государственной службы под­разделяются по специализациям, предусматривающим нали­чие у государственного служащего для исполнения обязаннос­тей по государственной должности государственной службы одной специализации соответствующего профессионального образования.

Специализация государственных должностей государствен­ной службы устанавливается в зависимости от функциональ­ных особенностей государственных должностей государствен­ной службы и особенностей предмета ведения соответствую­щих государственных органов.

В квалификационные требования к служащим, замещаю­щим государственные должности государственной службы, включаются требования к:

1) уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государствен­ной службы;

2)  стажу и опыту работы по специальности;

3)  уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов,

144

конституций, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

По вопросу, касающемуся квалификационных требований по государственным должностям федеральной государственной службы, см. указ Президента РФ от 30.01.1996 № 123.

Гражданам, претендующим на государственную долж­ность государственной службы, необходимо иметь:

1) для высших и главных государственных должностей го­сударственной службы — высшее профессиональное об­разование по специализации государственных должнос­тей государственной службы или образование, считаю­щееся равноценным, с дополнительным высшим профес­сиональным образованием по специализации государ­ственных должностей государственной службы;

2)  для ведущих и старших государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное об­разование по специальности «государственное и муни­ципальное управление» либо по специализации государ­ственных должностей государственной службы или об­разование, считающееся равноценным;

3) для младших государственных должностей государствен­ной службы — среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государ­ственной службы или образование, считающееся равно­ценным.

Решение о признании образования равноценным принима­ется федеральным органом по вопросам государственной служ­бы.

Существуют иные требования к государственным должнос­тям государственной службы, которые устанавливаются феде­ральными законами и законами субъектов РФ, а также норма­тивными актами государственных органов.

Квалификационные разряды государственных служащих. По результатам государственного квалификационного экзаме­на или аттестации государственным служащим присваивают­ся квалификационные разряды.

Квалификационные разряды государственных служащих указывают на соответствие уровня профессиональной подго­товки государственных служащих квалификационным требо­ваниям, предъявляемым к государственным должностям госу­дарственной службы соответствующих групп.

Порядок проведения квалификационных экзаменов, при­своения квалификационных разрядов и сохранения их при

145

переводе на иные государственные должности государствен­ной службы, аттестации государственных служащих устанав­ливается федеральным законом.

Государственным служащим могут быть присвоены, сле­дующие квалификационные разряды:

• действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса — государственным служащим, замещающим высшие государственные должности государственной службы;

• государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса — госу­дарственным служащим, замещающим главные государ­ственные должности государственной службы;

• советник РФ 1, 2 и 3-го класса — государственным слу­жащим, замещающим ведущие государственные долж­ности государственной службы;

\ • советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса -государственным служащим, замещающим старшие го­сударственные должности государственной службы;

• референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса — '           государственным служащим, замещающим младшие го­сударственные должности государственной службы.

Присвоение квалификационных разрядов действительных государственных советников РФ, государственных советников РФ производится Президентом РФ.

Для отдельных видов государственной службы в соответствии с федеральным законом вводятся другие виды квалификацион­ных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги.

По вопросу, касающемуся порядка присвоения и сохране­ния дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг, см. указ Президента РФ от, 15.10.1999 № 1371.

Личное дело государственного служащего и реестр государ­ственных служащих.

Прохождение государственной службы отражается в лич­ном деле государственного служащего. Личное дело государ­ственного служащего ведется кадровой службой соответствую­щего государственного органа и при переводе государственно­го служащего на новое место государственной службы переда­ется по указанному месту государственной службы.

Сведения о государственных служащих, в том числе сведе­ния о государственных служащих, включенных в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности го­сударственной службы, вносятся в федеральный реестр госу-

146

дарственных служащих и реестры государственных служащих субъектов РФ.

Порядок ведения личных дел и реестров государственных служащих осуществляется в соответствии с федеральными за­конами и иными нормативными правовыми актами РФ, а так­же законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

По вопросу, касающемуся порядка ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности РФ в порядке назна­чения и государственные должности федеральной государствен­ной службы, см. указ Президента РФ от 01.06.1998 № 640.

Сбор и внесение в личные дело и реестр государственных служащих сведений об их политической и религиозной при­надлежности, о частной жизни запрещаются.

6.2. Административно-правовой статус государственных служащих

Государственный служащий имеет право на:

1)  ознакомление с документами, определяющими его пра­ва и обязанности по занимаемой государственной долж­ности государственной службы, критерии оценки каче­ства работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;

2)  получение в установленном порядке информации и ма­териалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

3) посещение в установленном порядке для исполнения дол­жностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

4) принятие решений и участие в их подготовке в соответ­ствии с должностными обязанностями;

5)  участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы;

6)  продвижение по службе, увеличение денежного содер­жания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;

7) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;

147

8)  переподготовку (переквалификацию) и повышение ква­лификации за счет средств соответствующего бюджета;

9) пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной

службы;

10)  проведение по его требованию служебного расследова­ния для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

11)  объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и про­фессиональных интересов;

12)  внесение предложений по совершенствованию государ­ственной службы в любые инстанции.

Государственный служащий вправе обратиться в соответ­ствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по 1 вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттес­тации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализа­ции прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисцип­линарной ответственности государственного служащего, несоб­людения гарантий правовой и социальной защиты государствен­ного служащего, увольнения с государственной службы.

Основные обязанности государственного служащего

Государственный служащий обязан:

1)  обеспечивать поддержку конституционного строя и со­блюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Феде­рации, в том числе регулирующих сферу его полномочий;

2) добросовестно исполнять должностные обязанности;

3) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных ин­тересов граждан;

4) исполнять приказы, распоряжения и указания непосред­ственных руководителей, отданные в пределах их полномо­чий, за исключением незаконных;

5) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объедине­ний, а также предприятий, учреждений и организаций, госу­дарственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном феде­ральными законами и законами субъектов Российской Феде­рации;

148

6) соблюдать установленные в государственном органе пра­вила внутреннего трудового распорядка, должностные инст­рукции, порядок работы со служебной информацией;

7)  поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;

8)  хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в свя­зи с исполнением должностных обязанностей сведения, затра­гивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Ограничения, связанные с государственной службой

Государственный служащий не вправе:

1)  заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2)  быть депутатом законодательного органа Российской Федерации, законодательных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

3)  заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4)  состоять членом органа управления коммерческой орга­низацией, если иное не предусмотрено федеральным законом;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на госу­дарственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

6) использовать в неслужебных целях средства материаль­но-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

7) получать гонорары за публикации и выступления в каче­стве государственного служащего;

8) получать от физических и юридических лиц вознаграж­дения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оп­лату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные воз­награждения), связанные с исполнением должностных обязан­ностей, в том числе и после выхода на пенсию (на лиц же, замещающих государственные должности категории «А» по существу эти ограничения и специальные требования не рас­пространяются, т.к. они не являются государственными слу­жащими). Однако в ст. 575 ГК РФ разрешено государствен­ным и муниципальным служащим принятие обычных подар­ков, стоимостью, не превышающей 5 МРОТ, в связи с их дол­жностным положением или исполнением служебных обязан-

149

ностей, при этом возникает правовая коллизия, поскольку в ст. 290 УК РФ не оговорен минимальный размер взятки;

9)  принимать без разрешения Президента РФ награды, по­четные и специальные звания иностранных государств, меж­дународных и иностранных организаций;

10) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международ­ными договорами РФ;

11)  принимать участие в забастовках;

12)  использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиоз­ных, объединений для пропаганды отношения к ним. В госу­дарственных органах не могут образовываться структуры по­литических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Государственный служащий обязан передавать в доверитель­ное управление под гарантию государства на время прохожде­ния государственной службы находящиеся в его собственнос­ти доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом.

Гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий в соответствии с федераль­ным законом ежегодно обязаны представлять в органы госу­дарственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собствен­ности, являющихся объектами налогообложения.

По вопросу, касающемуся представления лицами, замеща­ющими государственные должности РФ, и лицами, замещаю­щими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе, см. указ Президента РФ от 15.05.1997 № 484.

Поступающие в органы государственной налоговой службы сведения, указанные выше, составляют служебную тайну.

Введена обязательная государственная дактилоскопическая регистрация государственных служащих и специальных госу­дарственных служащих (проходящих военную службу).

Государственные служащие органов исполнительной влас­ти, занимающие государственные должности, перечень кото­рых определяется Правительством РФ, подлежат обязатель­ной государственной дактилоскопической регистрации в соот­ветствии с законодательством России.

150

За успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжитель­ную и безупречную службу, выполнение заданий особой важ­ности и сложности к нему применяются различные поощре­ния. Виды поощрений и порядок их применения устанавлива­ются федеральными законами и законами субъектов РФ.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение государ­ственным служащим возложенных на него обязанностей (дол­жностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право на­значать государственного служащего на государственную дол­жность государственной службы, следующие дисциплинар­ные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор;

4)  предупреждение о неполном служебном соответствии;

5) увольнение.

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохра­нением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя.

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взыс­каний устанавливается федеральным законом.

Государственный служащий в случае сомнения в правомер­ности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышесто­ящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его испол­нить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это рас­поряжение руководитель.

Государственный служащий несет предусмотренную феде­ральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

По вопросу, касающемуся обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, см. Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1, в ред. 15.12. 1995 г.

151

Государственному служащему гарантируются:

1)  условия работы, обеспечивающие исполнение им долж­ностных обязанностей;

2)  денежное содержание и иные выплаты, предусмотрен­ные федеральными законами и иными нормативными право­выми актами Российской Федерации, законами и иными нор­мативными правовыми актами субъектов Российской Федера­ции;

3) ежегодный оплачиваемый отпуск;

4)  медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

5)  переподготовка (переквалификация) и повышение ква­лификации с сохранением денежного содержания на период обучения;

По вопросу, касающемуся государственного заказа на про­фессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнитель­ной власти, см. Постановление Правительства РФ от 14.02.2001 № 109;

6)  обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным за­коном;

7) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обес­печение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должност­ных обязанностей;

8) обязательное государственное страхование на случай при­чинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

9) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы;

10)  защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должност­ных обязанностей в порядке, установленном федеральным за­коном.

Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспорт­ных расходов.

152

Государственному служащему в соответствии с норматив­ными правовыми актами РФ и нормативными правовыми ак­тами субъектов РФ возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи со служебными командировками, с приемом на государственную службу, переводом на государ­ственную должность государственной службы в другой госу­дарственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья.

Федеральными законами и законами субъектов РФ могут быть предусмотрены и иные гарантии для государственного служащего.

Правовое положение государственного служащего при ликвидации и реорганизации государственного органа._По

вопросу, касающемуся применения судами РФ законодатель­ства при рассмотрении дел о восстановлении в должности го­сударственных служащих, уволенных при ликвидации госу­дарственного органа, сокращении его штата либо численнос­ти, см. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 22.12.1992 № 16.

При ликвидации государственного органа или сокращении его штата государственному служащему в случае невозможно­сти предоставления работы в том же государственном органе должна быть предложена другая государственная должность государственной службы в другом государственном органе с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее дол­жности.

При невозможности .трудоустройства государственному слу­жащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются переподготовка (переквалификация) с со­хранением на период переподготовки (переквалификации) де­нежного содержания по занимаемой до увольнения государствен­ной должности государственной службы и непрерывного трудо­вого стажа, а также предоставление возможности замещения иной государственной должности государственной службы.

При увольнении в связи с ликвидацией государственного органа или сокращении штата государственному служащему выплачивается средний заработок по ранее занимаемой долж­ности в течение трех месяцев (без зачета выходного пособия). В случае не предоставления государственному служащему ра • боты в соответствии с его профессией и квалификацией госу­дарственный служащий остается в реестре государственных

153

служащих (с указанием в резерве) с сохранением в течение года непрерывного стажа государственной службы.

Размер должностного оклада, размеры и порядок установ­ления надбавок к должностному окладу государственного слу­жащего определяются федеральными законами и законами субъектов РФ.

Пенсионное обеспечение государственного служащего и членов его семьи

Государственный служащий имеет право на получение пен­сии за выслугу лет, назначенной в соответствии с федераль­ным законом. В случае смерти, связанной с исполнением госу­дарственным служащим должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения его с государственной службы, члены семьи умершего имеют право на получение пенсии по случаю потери кормильца. Условия, порядок назна­чения и выплаты указанной пенсии определяются федераль­ным законом.

По вопросу, касающемуся порядка назначения и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, заме­щавшим государственные должности федеральной государствен­ной службы и государственные должности федеральных госу­дарственных служащих, см. указ Президента РФ от 16.08.1995 № 854.

Стаж государственной службы государственного служаще­го, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, до­полнительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию, включает в себя время работы (в том числе на вы­борных должностях) в государственных органах, на должнос­тях в органах местного самоуправления.

6.3. Понятие, принципы и порядок прохождения государственной службы

До недавнего времени у нас не было законодательно опре­делено понятие государственной службы, так как в это поня­тие включали всех служащих государственных учреждений и организаций, которые за свою трудовую деятельность по зани­маемой должности получали денежное вознаграждение из средств государственного бюджета. С принятием Федерально­го закона «Об основах государственной службы РФ» от

31.07.1995 г. в ред. Федеральных законов от 18.02.1999 № 35-ФЗ, от 07.11.2000 № 135-ФЗ «государственный служащий» и «го­сударственная служба» получают законодательное закрепле­ние.

Государственная служба

Под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспе­чению исполнения полномочий государственных органов.

К государственной службе относится исполнение должнос­тных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В».

Государственная служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государ­ственные должности категории «А», при этом, как было отме­чено выше, лица, занимающие государственные должности категории «А» не признаются законом как государственные служащие и, следовательно, на них не распространяется огра­ничения и дисциплинарная ответственность, предусмотренная этим законом.

Государственная служба включает в себя:

1)  федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ;

2)  государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении.

Особенности государственной службы в отдельных государ­ственных органах устанавливаются федеральными законами, например, Федеральным законом «О Прокуратуре РФ» от 17.12.1992 г. в ред. ФЗ от 30.12.2001 г. № 194-ФЗ и постанов­ления Конституционного Суда РФ от 17.07.2002 № 13-П.

Государственная служба основана на принципах:

1)  верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащи­ми должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2)  приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных слу­жащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3)  единства системы государственной власти, разграниче­ния предметов ведения между РФ и субъектами РФ;

154

155

4)  разделения законодательной, исполнительной и судеб­ной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в со­ответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и ру­ководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ;

7)  единства основных требований, предъявляемых к госу­дарственной службе;

8)  профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10)  ответственности государственных служащих за подго­тавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо не­надлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11)  внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

12)  стабильности кадров государственных служащих в го­сударственных органах.

Происхождение государственной службы.

Право поступления на государственную службу имеют граж­дане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным язы­ком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным федеральным законом для госу­дарственных служащих.

Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случаях:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспо­собным решением суда, вступившим в законную силу;

2)  лишения его права занимать государственные должнос­ти государственной службы в течение определенного срока ре­шением суда, вступившим в законную силу;

3)  наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;

4)  отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраня­емую законом тайну, если исполнение должностных обязанно­стей по государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

5)  близкого родства или свойства (родители, супруги, бра­тья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родите­ли и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчинен­ностью или подконтрольностью одного из них другому;

6)  наличия гражданства иностранного государства, за ис­ключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными со­глашениями;

7) отказа от представления сведений, предусмотренных ста­тьей 12 настоящего Федерального закона.

При поступлении на государственную службу гражданин представляет:

1)  личное заявление;

2) документ, удостоверяющий личность;

3) трудовую книжку;

4) документы, подтверждающие профессиональное образо­вание;

5) справку из органов государственной налоговой службы о представлении сведений об имущественном положении;

6)  медицинское заключение о состоянии здоровья;

7) другие документы, если это предусмотрено федеральным законом.

В отдельных государственных органах федеральным зако­ном могут устанавливаться дополнительные требования к про­верке сведений, сообщаемых гражданином при поступлении на государственную службу и назначении его на высшие госу­дарственные должности государственной службы.

В случае установления в процессе проверки обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на государственную службу или назначению его на высшую государственную дол­жность государственной службы, указанный гражданин ин­формируется в письменной форме о причинах отказа в приня­тии его на государственную службу или назначении на выс­шую государственную должность государственной службы.

Гражданин поступает на государственную службу на усло­виях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет.

В трудовой договор включается обязательство гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечивать вы­полнение Конституции РФ и федеральных законов в интере­сах граждан России.

156

157

Поступление гражданина на государственную службу офор­мляется приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы.

Назначение впервые или вновь поступающих на государ­ственную службу осуществляется:

• на государственные должности государственной службы категории «Б» — по представлению соответствующих лиц, замещающих должности категории «А», либо уполно­моченных ими лиц или государственных органов. Поря­док подбора кандидатур определяется соответствующим государственным органом или лицом, замещающим го­сударственную должность категории «А», в соответствии с нормативными правовыми актами РФ и нормативны­ми правовыми актами субъектов РФ;

• на государственные должности государственной службы 1-й группы категории «В» — соответствующим должнос­тным лицом. Порядок подбора кандидатур определяет­ся нормативными правовыми актами РФ и нормативны­ми правовыми актами субъектов РФ;

• на государственные должности государственной службы 2, 3, 4 и 5-й групп категории «В» — по результатам кон­курса на замещение вакантной государственной долж­ности государственной службы.

При прекращении государственной службы в связи с выхо­дом на пенсию государственный служащий считается находя­щимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификаци­онный разряд. В трудовой книжке производится запись о пос­ледней государственной должности государственной службы с указанием «в отставке».

В случае служебной необходимости государственный слу­жащий с его согласия может быть командирован в другой го­сударственный орган для исполнения должностных обязанно­стей по государственной должности государственной службы по его специальности на срок до двух лет.

Конкурс на замещение вакантной государственной должно­сти государственной службы (далее — конкурс) обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе.

По вопросу, касающемуся проведения конкурса на замеще­ние вакантной государственной должности федеральной государ­ственной службы, см. указ Президента РФ от 29.04.1996 № 604.

Государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения.

158

Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение вакантных государственных должностей госу­дарственной службы 2-й группы) или конкурса-испытания (на замещение вакантных государственных должностей государ­ственной службы 3, 4 и 5-й групп).

Информация о дате, месте и об условиях проведения кон­курса подлежит опубликованию в официальных изданиях со­ответствующего органа по вопросам государственной службы.

Каждому участнику конкурса сообщается о результатах конкурса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения.

Решение государственной конкурсной комиссии является основанием для назначения на соответствующую государствен­ную должность государственной службы либо отказа в таком назначении.

Другие условия проведения конкурса определяются феде­ральными законами и иными нормативными правовыми акта­ми РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Испытание при замещении государственной должности государственной службы.

Для гражданина, впервые принятого на государственную должность государственной службы, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной служ­бы иной группы и иной специализации устанавливается ис­пытание на срок от трех до шести месяцев.

По вопросу, касающемуся испытаний при назначении на государственную должность федеральной государственной служ­бы в Правительстве РФ, см. постановление Правительства РФ от 05.07.2000 № 490.

В срок испытания не засчитываются период временной не­трудоспособности и другие периоды, когда государственный служащий отсутствовал на службе пс- уважительным причи­нам.

Государственному служащему до окончания срока испыта­ния очередной квалификационный разряд не присваивается.

При неудовлетворительном результате испытания государ­ственный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность государствен­ной службы, а при отказе от перевода уволен.

Если срок испытания истек, а государственный служащий продолжает государственную службу, он считается выдержав-

159

шим испытание и последующее увольнение допускается толь­ко по основаниям, предусмотренным федеральным законом.

Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государ­ственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация.

Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года.

Порядок и условия проведения аттестации устанавливают­ся федеральными законами и законами субъектов РФ.

Указом Президента РФ от 09.03.1996 № 353 утверждено Положение о проведении аттестации федерального государ­ственного служащего.

Государственная служба прекращается при увольнении го­сударственного служащего, в том числе в связи с выходом на пенсию.

Помимо оснований, предусмотренных законодательством РФ о труде, увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях:

1)  достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государствен­ной службы;

2)  прекращения гражданства РФ;

3) несоблюдения обязанностей и ограничений, установлен­ных для государственного служащего настоящим Феде­ральным законом;

4) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

5)  возникновения других обстоятельств, предусмотренных законом.

Выход на пенсию государственного служащего осуществля­ется в порядке, установленном федеральным законом. Предель­ный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы — 60 лет. Допускается продление на­хождения на государственной службе государственных служа­щих, занимающих высшие, главные и ведущие государствен­ные должности государственной службы и достигших предель­ного для государственной службы возраста, решением руково­дителя соответствующего государственного органа. Однократ­ное продление срока нахождения на государственной службе государственного служащего допускается не более чем на год.

160

5*

Продление нахождения на государственной службе государ­ственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допуска­ется. После достижения указанного возраста он может продол­жать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора.

Координация деятельности в процессе решения задач госу­дарственной службы, осуществляется Советом по вопросам го­сударственной службы при Президенте РФ.

Положение о Совете по вопросам государственной службы при Президенте РФ утв. указом Президента РФ от 01.12.1995 № 1208.

Состав Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ состоит из равного числа представителей Пре­зидента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, высших органов судебной власти РФ.

Полномочия Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ:

•  анализирует состояние и эффективность государствен­ной службы в органах государственной власти;

• координирует разработку проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы;

• организует совместно с соответствующими государствен­ными органами работу по формированию конкурсных (государственных конкурсных) комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных эк­заменов;

• информирует граждан о проведении конкурсов на заме­щение вакантных государственных должностей государ­ственной службы;

• координирует методическую работу органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государствен­ных органов;

• разрабатывает предложения по формированию Реестра государственных должностей в РФ и внесению в него изменений; ведет федеральный реестр государственных служащих;

• осуществляет методическое руководство профессиональ­ной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации государственных служа­щих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государствен­ной службы.

""Административное  право

161

Органы по вопросам государственной службы субъектов РФ создаются в соответствии с законами субъектов РФ. Кадровая служба государственного органа субъекта РФ:

1)  обеспечивает проведение конкурсов на замещение ва­кантных государственных должностей государственной службы, аттестаций, прохождение государственными служащими испытания при замещении государственных должностей государственной службы;

2)  оформляет решения государственных органов, связан­ные с прохождением государственными служащими го­сударственной службы, ведет личные дела государствен­ных служащих, вносит необходимые записи в трудовые книжки государственных служащих;

3) консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, свя­занных с государственной службой;

4)  анализирует уровень профессиональной подготовки го­сударственных служащих, организует переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации госу­дарственных служащих.

К специальным или особым видам федеральной государ­ственной службы относятся: военная служба, служба сотруд­ников органов внутренних дел и др. Правовые и государствен­но-служебные отношения регулируются законами и иными подзаконными актами.

Например, военную службу российские граждане проходят в составе Вооруженных Сил и других войсковых подразделе­ниях (пограничных, внутренних, железнодорожные войсках и др.). В ст. 59 Конституции РФ установлено, что защита Отече­ства является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации; военную службу он несет в соответствии с феде­ральным законом.

Особенности правового статуса военнослужащих опреде­ляются возложенными на них специальными обязанностями по вооруженной защите государства в мирное и военное вре­мя, связанными с необходимостью беспрекословного выполне­ния поставленных задач в любых условиях, в том числе с рис­ком для жизни.

К статусу военнослужащих относятся: офицеры, прапор­щики, мичманы, курсанты военных образовательных учреж­дений профессионального образования, сержанты, старшины, солдаты и матросы, поступившие на военную службу по кон­тракту или проходящие ее по призыву, а также курсанты во-

162

6-2

енных образовательных учреждений профессионального обра­зования до заключения контракта.

Вопросы военной службы регулируются специальными за­конами РФ и иными подзаконными нормативными актами.

Вопросы несения государственной службы сотрудников ор­ганов внутренних дел имеют свои особенности. Личный состав МВД РФ включает в себя соответствующие штатные должнос­ти: лиц рядового и начальствующего состава (сотрудники), военнослужащих внутренних войск и лиц, не имеющих спе­циальных или воинских званий. На военнослужащих внут­ренних войск МВД РФ распространяется Положение, регла­ментирующее прохождение службы в Вооруженных Силах, на вольнонаемных (не аттестованных)— общие положения зако­нодательства о труде. Правовые основы государственной служ­бы сотрудников органов внутренних дел составляют Конститу­ция РФ, закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции»,1 «Положение о МВД РФ», утвержденное Президентом РФ 18 июля 1996 г.2 и другими нормативными актами.

Например, в органах внутренних дел сотрудниками счита­ются лица, состоящие в должностях рядового и начальствую­щего состава или в кадрах МВД РФ, которым присвоены спе­циальные звания рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. Они имеют специальную форменную одежду, а после прохождения соответствующей подготовки имеют пра­во на постоянное ношение и хранение табельного огнестрель­ного оружия и специальных средств в порядке, определяемом Министром внутренних дел РФ.

Порядок прохождения службы в органах внутренних дел определяется Положением о службе в ОВД РФ, утвержденным постановлением ВС РФ № 4202-1 от 23.12.1992 г. в ред. указа Президента РФ от 24.12. 1993 г. № 2288 с измен, внесен. ФЗ от 21.07.1998 г № 117-ФЗ;17.07.1999 г. № 77; 27.12. 2000 г. № 150; 30.12. 2001 г. № 194 и 25.07.2002 г. № 116-ФЗ.

6.4. Административно-правовой статус муниципальных служащих. Прохождение муниципальной службы

В соответствии с принятым 8 января 1998 г. федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (РГ. 1996. 31 июля), правовое положение муни-

1  Ведомости. 1991. № 16. Ст. 503.

2  РГ. 1996. 31июля

163

ципальных служащих как субъектов административного пра­ва стало более обособленным. В законе определены основные понятия муниципальной службы.

Муниципальная должность - должность, предусмотрен­ная уставом муниципального образования в соответствии с за­коном субъекта РФ, с установленными полномочиями на ре­шение вопросов местного значения и ответственностью за осу­ществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уста­вом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий дан­ного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности подразделяются на: • выборные муниципальные должности, замещаемые в ре­зультате муниципальных выборов (депутаты, члены вы­борного органа местного самоуправления, выборные дол­жностные лица местного самоуправления), а также за­мещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в от­ношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов; • иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Муниципальная служба — профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципаль­ной должности, не являющейся выборной.

Граждане РФ имеют равный доступ к муниципальной служ­бе независимо от пола, расы, национальности, языка, проис­хождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежно­сти к общественным объединениям.

Муниципальная служба в РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в РФ», настоя­щим Федеральным законом, другими федеральными закона­ми, конституциями, уставами субъектов Российской Федера­ции, законами субъектов РФ.

Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами РФ в соответствии с Кон­ституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральным

164

6-4

законом о муниципальной службе и другими федеральными законами.

На муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотрен­ными настоящим Федеральным законом.

Муниципальная служба основана на принципах:

1)  верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными право­выми актами, должностными инструкциями при испол­нении муниципальными служащими должностных обя­занностей и обеспечении прав муниципальных служа­щих;

2)  приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

3)  самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

4)  профессионализма и компетентности муниципальных служащих;

5) ответственности муниципальных служащих за неиспол­нение или ненадлежащее исполнение своих должност­ных обязанностей;

6) равного доступа граждан к муниципальной службе в со­ответствии с их способностями и профессиональной под­готовкой;

7) единства основных требований, предъявляемых к муни­ципальной службе в РФ, а также учета исторических и иных местных традиций;

8)  правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;

9) внепартийности муниципальной службы.

Муниципальным служащим является гражданин РФ, ис­полняющий в порядке, определенном уставом муниципально­го образования в соответствии с федеральными законами и за­конами субъекта Российской Федерации, обязанности по му­ниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюд­жета.

Лица, не замещающие муниципальные должности муни­ципальной службы и исполняющие обязанности по техничес­кому обеспечению деятельности органов местного самоуправ­ления, не являются муниципальными служащими.

Муниципальные должности муниципальной службы уста­навливаются нормативными правовыми актами органов мест-

165

ного самоуправления в соответствии с реестром муниципаль­ных должностей муниципальной службы, утверждаемым за­коном субъекта РФ.

Законами субъекта РФ устанавливается соотношение му­ниципальных должностей муниципальной службы и госу­дарственных должностей государственной службы РФ с уче­том квалификационных требований, предъявляемых к соот­ветствующим должностям муниципальной и государствен­ной службы.

Квалификационные разряды присваиваются муниципаль­ным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня професси­ональной подготовки муниципальных служащих квалифика­ционным требованиям, предъявляемым к муниципальным дол­жностям муниципальной службы в соответствии с классифи­кацией муниципальных должностей муниципальной службы. Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципаль­ной службы либо государственные должности государственной службы субъектов РФ, а также при увольнении муниципаль­ных служащих с муниципальной службы устанавливаются за­конами субъекта РФ в соответствии с федеральными закона­ми.

Права и обязанности муниципального служащего устанав­ливаются уставом муниципального образования или норматив­ными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными фе­деральными законами, законами субъекта РФ. Муниципальный служащий не вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2)  быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного органа субъек­та РФ, депутатом представительного органа местного са­моуправления, членом иных выборных органов местно­го самоуправления, выборным должностным лицом мес­тного самоуправления;

3)  заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4) состоять членом органа управления коммерческой орга­низации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального об-

166

разования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непос­редственно подчинен или подконтролен ему;

6) использовать в неслужебных целях средства материаль­но-технического, финансового и информационного обес­печения, другое имущество и служебную информацию;

7)  получать гонорары за публикации и выступления в ка­честве муниципального служащего;

8) получать от физических и юридических лиц вознаграж­дения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услу­ги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расхо­дов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;

9) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осу­ществляемых на взаимной основе по договоренности ор­ганов местного самоуправления муниципального обра­зования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами госу­дарственной власти и органами местного самоуправле­ния иностранных государств, международными и инос­транными некоммерческими организациями;

10) принимать участие в забастовках;

11)  использовать свое служебное положение в интересах политических партий религиозных и других обществен­ных объединений.

Муниципальные служащие не вправе образовывать в орга­нах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исклю­чением профессиональных союзов;

Муниципальный служащий обязан передавать в довери­тельное управление под гарантию муниципального образова­ния на время прохождения муниципальной службы находя­щиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установлен­ном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ.

Муниципальный служащий ежегодно в соответствии с фе­деральным законом, а также гражданин при поступлении на

167

муниципальную службу обязаны представлять в органы госу­дарственной налоговой службы сведения (декларацию) о полу­ченных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогооб­ложения.

Виды поощрений муниципального служащего и порядок их применения устанавливаются Уставом и другими норма­тивными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта

РФ.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение муници­пальным служащим возложенных на него обязанностей (дол­жностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нор­мативными правовыми актами органов местного самоуправле­ния в соответствии с федеральными законами, законами субъек­та РФ.

Муниципальному служащему гарантируются:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им долж­ностных обязанностей;

2) денежное содержание и иные выплаты;

3) ежегодный оплачиваемый отпуск;

4)  медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

5)  пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

6) обязательное государственное страхование на случай при­чинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполне­нием им должностных обязанностей;

7)  обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с испол­нением им должностных обязанностей;

8) защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных дей­ствий в связи с исполнением им должностных обязанно­стей.

В случае ликвидации органа местного самоуправления, со­кращения штата работников данного органа муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные зако-

168

нодательством РФ о труде для работников в случае их уволь­нения в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, орга­низаций, сокращения штата работников.

Законами субъекта РФ и уставом муниципального образо­вания могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего.

Большое значение имеет принятый 15.10.1999 г. указ Пре­зидента РФ № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного само­управления в РФ».

6.4. Общественные и иные негосударственные объединения и их служащие

Под общественным объединением понимается доброволь­ное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, создан­ное по инициативе граждан, объединившихся на основе общ­ности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Право граждан на создание общественных объединений предусмотрено ст. 30 Конституции РФ. Содержание этого пра­ва, основные его государственные гарантии, статус обществен­ных объединений, порядок их создания, деятельности, реорга­низации и ликвидации регулируются Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»1, 17 мая 1997 г. № 78-ФЗ « О внесении изменений в ФЗ «Об обществен­ных объединениях» (СЗ РФ от 19 мая 1997, № 20, ст. 2231), Гражданским кодексом РФ и другими законами об отдельных видах общественных объединений — политических партиях, закон от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (СФКЗ и Ф3.1996, выпуск 3(21); закон 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятель­ности и благотворительных организациях» (СФКЗ и Ф3.1995, выпуск 12) и другими правовыми актами.

При этом следует отметить, что действие указанного зако­на «Об общественных объединениях» распространяется толь­ко на общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также некоммерческих союзов (ассоциаций).

1  Российская газета, 25 мая 1995 г. 34.

2 СЗ РФ. 1998.№ 8. Ст.224.

169

Важнейший признак общественного объединения — доб­ровольность формирования. Граждане имеют право создавать по своему усмотрению любые, не запрещенные законом обще­ственные объединения без предварительного разрешения орга­нов государственной власти и органов местного самоуправле­ния.

Организованные гражданами общественные объединения могут регистрироваться в установленном порядке и приобре­тать права юридического лица или функционировать без госу­дарственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Учредителями, членами и участниками общественного объе­динения могут быть физические лица и юридические лица -общественные объединения, чья заинтересованность в совмес­тном решении задач данного объединения оформляется инди­видуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения.

Созданное общественное объединение действует от своего имени. Права предоставляются и обязанности возлагаются в целом на объединение. Изменения в персональном составе общественного объединения не влияют на его правовой ста­тус.

Общественные объединения могут создаваться в следую­щих пяти организационно-правовых формах: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятель­ности. Каждое из названных объединений имеет свои особен­ности или черты.

1. Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе со­вместной деятельности для защиты общих интересов и дости­жения уставных целей объединившихся граждан. Высшим руководящим органом является съезд (конференция) или об­щее собрание. Постоянно действующим руководящим органом является выборный коллегиальный орган, подотчетный съез­ду или общему собранию.

В случае государственной регистрации общественной орга­низации ее постоянно действующий руководящий орган осу­ществляет права юридического лица от имени общественной организации и исполняет ее обязанности в соответствии с ус­тавом.

170

Собственниками имущества являются общественные орга­низации, обладающие правами юридического лица, каждый индивидуальный член общественной организации не имеет права собственности на долю имущества, принадлежащего об­щественной организации. Их структурные подразделения име­ют право оперативного управления, закрепленным собствен­ником.

2. Общественное движение состоит из участников и не име­ет фиксированного членства массовое общественное объедине­ние, преследующее социальные, политические и иные, обще­ственно полезные цели, поддерживаемые участниками этого движения. Выборный коллегиальный орган является постоян­но действующим руководящим органом и с момента государ­ственной регистрации приобретает права юридического лица, действует в соответствии с принятым уставом.

От имени общественного движения право собственника имущества осуществляет их постоянно действующий руково­дящий орган, указанный в уставе.

3.  Общественный фонд — это один из видов некоммерчес­ких фондов и представляет собой не имеющее членства обще­ственное объединение, цель которого заключается в форми­ровании общего имущества на основе добровольных взносов и иных, не запрещенных законом поступлений и использова­нии данного имущества на общественно полезные и благотво­рительные цели. Руководящий орган фонда формируется его учредителями и/или участниками либо решением учредите­лей общественного фонда, принятым в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участника­ми на съезде (конференции) или общем собрании. В случае государственной регистрации общественного фонда он свою деятельность осуществляет в порядке, предусмотренным ГК РФ.

От имени общественного фонда права собственника имуще­ства осуществляет его постоянный руководящий орган.

4. Общественным учреждением является не имеющее член­ства общественное объединение создаваемое с целью оказания конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников учреждения и соответствующим уставным целям этого обще­ственного объединения. Управление общественным учрежде­нием и его имуществом осуществляется лицами, назначенны­ми учредителем. Может создаваться коллегиальный орган,

171

имеющий право совещательного голоса, но не вправе распоря­жаться имуществом общественного учреждения, если иное не установлено учредителем. В случае государственной регистра­ции осуществляет свою деятельность в порядке, установлен­ном ГК РФ.

Собственником имущества является .учредитель, который может передать право оперативного управления имуществом общественному учреждению. Последнее может быть собствен­ником созданного или законно приобретенного имущества.

5. Создание органа общественной самодеятельности пре­следует цель совместного решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, ра­боты или учебы, направленное на удовлетворение потреб­ностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ орга­на общественной самодеятельности по месту его создания. Орган общественной самодеятельности формируется по ини­циативе граждан. В случае государственной регистрации он приобретает права и обязанности юридического лица в соот­ветствии с уставом. Орган общественной самодеятельности может быть собственником созданного или законно приоб­ретенного имущества.

Все организационно-правовые формы общественных объе­динений могут осуществлять предпринимательскую деятель­ность лишь постольку, поскольку это служит достижению ус­тавных целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Предпринимательская деятельность осуществля­ется общественными объединениями в соответствии с ГК РФ и другими законодательными актами.

По территориальной сфере деятельности существует сле­дующие виды общественных объединений: общероссий­ские, межрегиональные, региональные и местные обществен­ные объединения. Их деятельность основывается на прин­ципах добровольности, равноправия, самоуправления и за­конности. Общественные объединения свободны в определе­нии своей внутренней структуры, целей, форм и методов дея­тельности. Их деятельность должна быть гласной, а ин­формация об их учредительных и программных документах — общедоступной.

Законом запрещается создание и деятельность обществен­ных объединений, цели или действия которых направлены на

172

насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безо­пасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религи­озной розни.

В законе определено, что государство, не вмешивается в деятельность общественных объединений, при этом обеспечи­вает соблюдение их прав и законных интересов, оказывает им поддержку, законодательно регулирует предоставление им оп­ределенных налоговых льгот.

На съезде (конференции) или общем собрании принимает­ся решение о создании общественного объединения, об утвер­ждении его устава и о формировании руководящих и кон­трольно-ревизионных органов. С принятием решения обще­ственное объединение считается созданным. Оно с этого мо­мента осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя соответствующие обязанности. Полная административ­ная правоспособность общественного объединения как юриди­ческого лица возникает с момента государственной регистра­ции данного объединения в соответствующих органах юсти­ции. В данном случае ему выдается соответствующее свиде­тельство. Государственная регистрация общественных объеди­нений — это своеобразная форма государственного контроля за их деятельностью, однако, государство при этом не вмеши­вается в их деятельность.

Международные и общероссийские общественные объеди­нения регистрируются Министерством юстиции РФ, межреги­ональные общественные объединения — органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего орга­на общественного объединения, региональные и местные об­щественные объединения регистрируются органами юстиции соответствующих субъектов Федерации.

Для государственной регистрации в органы юстиции по­даются необходимые документы: заявление в регистрируе­мый орган, подписанное членами постоянно действующего ру­ководящего органа с указанием места жительства каждого; устав общественного объединения в двух экземплярах; выпис­ка из протокола учредительного съезда (конференции), общего собрания, содержащего сведения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов; сведения об

173

учредителях; документ об уплате регистрационного сбора; до­кумент о представлении юридического адреса общественному объединению, протоколы учредительных съездов (конферен­ций) или общих собраний структурных подразделений для международного, общероссийского и межрегионального обще­ственных объединений.

При использовании общественным объединением личного имени или символики, защищенной законодательством Рос­сии - документы, подтверждающие правомочия на их исполь­зование.

Основополагающее значение в определении статуса обще­ственного объединения имеет его устав.                                     /

Он должен предусматривать: название, цели, организаци­онно-правовую форму объединения; структуру, руководящие и контрольно-ревизионные органы; территорию, в пределах которой объединение осуществляет свою деятельность; усло­вия и порядок приобретения и утраты членства в объедине­нии; права и обязанности его членов; компетенцию и порядок формирования, сроки полномочий; место нахождения руково­дящих органов объединения; порядок внесения изменений и дополнений в устав объединения; источники формирования денежных средств и иного имущества, права по управлению имуществом; порядок реорганизации и/или ликвидации объе­динения.

Государственные органы, регистрирующие общественные объединения, включают их в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления.

При этом общественные объединения в силу своей социаль­ной природы не обладают государственно-властными полномо­чиями, но могут быть наделены некоторыми правами и обя­занностями в сфере исполнительной власти и могут быть уча­стниками некоторых административно-правовых отношений.

При осуществлении уставных целей общественное объеди­нение имеет право: свободно распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренном законодательством; про­водить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикети­рование; учреждать средства массовой информации и осуще­ствлять издательскую деятельность; представлять и защищать свои права и законные интересы своих членов (участников), а также других граждан; осуществлять в полном объеме полно-

174

мочия, предусмотренные законами об общественных объеди­нениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни и вносить предложения органы государ­ственной власти; участвовать в избирательных кампаниях, при условии наличия в уставе этого права и если с момента его регистрации исполнилось шесть месяцев.

Общественное объединение обязано: соблюдать законода­тельство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятель­ности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами; ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с этим отчетом; ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахож­дения постоянно действующего руководящего органа, его на­звания и данных о руководителях в объеме сведений, включа­емых в единый государственный реестр юридических лиц.

Объем административной правоспособности общественных объединений как юридических лиц может быть различным и зависит от уставных целей общественного объединения.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением законов общественными объединениями

Контроль за соответствием деятельности общественных объединениях их уставным целям осуществляют органы юс­тиции, которые регистрируют эти общественные объединения. Контролирующий орган вправе: запрашивать у руководя­щих органов общественных объединений их распорядитель­ные документы; направлять своих представителей для учас­тия в проводимых ими мероприятиях; в случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, органом юстиции может быть вынесено руководящим органам объединений письменное предупреждение.

За правомерностью их хозяйственно-экономической деятель­ности осуществляют контроль финансовые органы. Они конт­ролируют источники поступления доходов общественных объе­динений, размеры получаемых ими средств и правильности уплаты налогов.

Имущество общественного объединения формируется на основании вступительных взносов, если их уплата предусмот­рена уставом; добровольных взносов и пожертвований и дру­гих не запрещенных законом поступлений.

175

Административный надзор и специальный контроль за

выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов могут осуществляться экологическими, по­жарными, эпидемиологическими и иными органами государ­ственного надзора и контроля.

Государством гарантирована защита законных интересов общественным объединениям и гражданам, чьи права оказа­лись нарушенными. Они в соответствии с законом могут обра­титься с исковыми заявлениями в судебные органы или с за­явлениями и жалобами в вышестоящие органы исполнитель­ной власти.

Государственные органы и органы местного самоуправле­ния и их должностные лица, причинившие ущерб обществен­ным объединениям вследствие нарушения указанными орга­нами и должностными лицами законодательства, несут ответ­ственность, предусмотренную уголовным, гражданским и ад­министративным законодательством РФ.

Общественные объединения, в том числе не зарегистриро­ванные в органах юстиции, в случае нарушения законодатель­ства РФ несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.

При совершении общественными объединениями, в том числе не зарегистрированными в органах юстиции, деяний, наказуемых в уголовном порядке, лица, входящие в руководя­щие органы, при доказательстве их вины за организацию ука­занных деяний могут по решению суда нести ответственность как руководители преступных групп. Другие члены и участ­ники таких объединений несут ответственность за те преступ­ные деяния, в подготовке или совершении которых они уча­ствовали.

При осуществлении органами исполнительной власти кон­трольных и надзорных полномочий за деятельностью обще­ственных объединений, а также при рассмотрении жалоб по поводу нарушения прав и законных интересов граждан и об­щественных объединений возникают самые разнообразные ад­министративные правоотношения.

В случае выявления незаконных действий со стороны об­щественных объединений их деятельность может быть при­остановлена на о срок до решения суда в случае нарушения Конституции РФ, конституций (уставов) ее субъектов, законо­дательства, а также совершения действий, противоречащих уставным целям.

176

Ликвидация общественного объединения может быть осуществлена по решению съезда (конференции) или общего собрания, или по решению суда. Ликвидация общественно­го объединения в судебном порядке означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной ре­гистрации. Ликвидация по решению суда в случаях: нару­шений требований ст. 16 (перечень запретов на создание об­щественных объединений);виновных в нарушении своими действиями прав и свобод граждан; неоднократных грубых нарушений закона или иных правовых актов либо осуще­ствление систематической деятельности, противоречащей его уставным целям.

Заявление в суд о ликвидации общероссийского или меж­дународного общественного объединения в данной статье осно­ваниям вносится Генеральным прокурором РФ.

Решение суда о приостановлении деятельности или ликви­дации общественного объединения может быть обжаловано в случаях и порядке, установленном федеральными законами.

Отмена решения о ликвидации общественного объединения влечет возмещение государством всех убытков, понесенных общественным объединением в связи с его незаконной ликви­дацией.

После принятия решения и оставлении его в силе о ликви­дации общественного объединения, являющегося юридическим лицом, оно (решение) направляется в орган, зареги­стрировавший общественное объединение, для исключения этого объединения из единого государственного реестра юри­дических лиц.

Субъектами административного права являются также предприятия, учреждения и иные некоммерческие органи­зации, осуществляющие различные виды хозяйственно-эконо­мической, социально-культурной, организационной и иной деятельности по удовлетворению жизненных потребностей на­селения.

Предприятие создается для производства товаров, продук­тов, различных работ и услуг населению.

Учреждения реализуют государственные и общественные функции социально-культурного и административно-полити­ческого содержания. Основное различие предприятий и учреж­дений состоит в характере их деятельности, первые связаны с производством, вторые реализуют обслуживающие функции

177

управленческого, социального, культурного, образовательно­го, научного и другого характера.

В зависимости от форм собственности предприятия яв­ляются государственными, муниципальными, общественны­ми, кооперативными, индивидуальными, семейными и смешан­ных форм собственности. Предприятия могут также класси­фицироваться по выпускаемой продукции или выполняемым работам. Они могут быть коммерческие или некоммерческие, объединяться в союзы, ассоциации и др.

В свою очередь, учреждения также могут различаться по форме собственности, по характеру выполняемых обслужи­вающих функций (культурно-просветительные, образователь­ные, социальной защиты, здравоохранения, научные и др.).

Административно-правовое положение предприятий, уч­реждений и организаций определяется Конституцией РФ, кон­ституциями республик, уставами субъектов федерации феде­ральными законами, в первую очередь, ГК РФ, законами субъек­тов федерации и другими нормативно-правовыми актами.

Предприятия, учреждения и организации вступают в ад­министративно-правовые отношения с органами исполнитель­ной власти и иными субъектами административного права в связи с реализацией своих прав, обязанностей и законных ин­тересов в сфере своей деятельности.

Нормы административного права регламентируют правовой статус этих субъектов права независимо от форм их собствен­ности (11, с. 128).

Это относится к регулированию отношений, возникающих у предприятий, учреждений и организаций:

• с органами исполнительной власти, государственного уп­равления;

• при государственной регистрации или отказе в регист­рации;

• по ведению бухгалтерского учета;

• по выполнению требований государственной статисти­ческой отчетности.

Предприятия, учреждения, организации и иные юриди­ческие лица как субъекты административного права обяза­ны соблюдать: все правила и нормы пожарной безопасности, налоговое законодательство, экологическое, антимонопольное, санитарно-гигиенические нормы и правила, сертификации и качества выпускаемых товаров и продуктов, безопасности ве­дения работ и др.

Специальные органы исполнительной власти осуществля­ют административный надзор за точным исполнением норм и правил всеми предприятиями, учреждениями и организация­ми независимо от форм собственности.

Однако административно-правовое положение субъектов государственной формы собственности отличается от негосу­дарственных тем, что первые образуются и ликвидируются государственными органами власти. Они же утверждают устав и назначают руководителей, контролируют их деятельность, определяют заказы, если собственность передана на праве опе­ративного управления или хозяйственного ведения. Это дает больше возможностей в организации производства продукции и ее реализации.

Административно-правовое положение муниципальных предприятий, учреждений и организаций аналогично государ­ственной форме собственности.

Негосударственные предприятия, учреждения и организа­ции свободны в организации своей деятельности и реализации продукции, то есть законом запрещено какое-либо вмешатель­ство государственных органов власти и органов местного само­управления в их хозяйственную деятельность. Им гарантиро­вана государством защита со стороны правоохранительных органов.

Однако негосударственные предприятия, учреждения и орга­низации в случаях нарушения законодательства несут адми­нистративную ответственность как юридические лица.

Служащие негосударственных предприятий, учреждений и организаций являются субъектами административного права. За совершение административных правонарушений они несут административную ответственность на общих основаниях. Дол­жностные лица в соответствии с административным законода­тельством за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, влекущих нарушение административных норм и правил, привлекаются к специальной административной от­ветственности.

' Вопросы для самоподготовки и контроля

1.  Понятие государственных служащих их классификация.

2.  Полномочия и социальные гарантии государственных служа­щих.

178

179

3.  Понятие, принципы и прохождение государственной службы.

4.  Административно-правовой статус муниципальных служащих.

5.  Прохождение муниципальной службы.

6.  Административно-правовой общественных и иные негосудар­ственные объединений и их служащих.

7. Организационно-правовые формы общественных объединений.