Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА, КАК НАУКА И КАК УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

2.1. Понятие, предмет, метод и система отрасли административного права, его источники, соотношение с другими отраслями права

Административное право является одной из основных пуб­личных отраслей права и предназначено, прежде всего, для регулирования специфических (управленческих) общественных отношений в сфере деятельности органов исполнительной вла­сти, государственного управления и администрации органов местного самоуправления.

Административно-правовые нормы регулируют также уп­равленческие отношения в процессе деятельности иных форм осуществления государственной власти (законодательной, су­дебной), их обслуживающих аппаратов, в сфере деятельности института президентства и обслуживающих его структур, а также в аппаратах прокуратуры, государственного контроля, военного управления, аппаратах ЦИК РФ, Счетной палаты и иных государственных органах, а также управленческие отно­шения, возникающие в сфере негосударственного управления,

43

например, в связи с осуществлением общественными объеди­нениями некоторых функций государственного управления (ДНД, товарищеские суды, комиссии по делам несовершенно­летних и защите их прав и др.).

Административное право как отрасль — это совокупность юридических норм и правил, регулирующих поведение субъек­тов права в процессе осуществления ими управленческих от­ношений в сфере деятельности органов исполнительной влас­ти, государственного управления, администраций органов МСУ и отношения управленческого характера, возникающие при реализации других форм государственной деятельности: зако­нодательной, института президентуры, судебной, прокурор-ской и др.

Административное право как понятийная категория озна­чает, прежде всего, государственно-управленческое право, пуб-личную отрасль права, так как объектом регулирования его норм и правил являются управленческие отношения, склады­вающиеся, в основном, в сфере деятельности органов исполни­тельной власти, государственного управления и другие управ-ленческие отношения, в которых властным субъектом управ­ления с одной стороны всегда выступает государственный орган исполнительной власти, государственный орган управления, их должностное лицо или законодательно уполномоченный общественный орган (ДНД, товарищеские суды, различные административные комиссии органов местного самоуправле­ния).

Инициативной стороной в административно-правовых от­ношениях, как правило, выступает субъект управления, обла­дающий государственно-властными полномочиями по отноше­нию к объекту управления, обладающему правомочиями, то есть правом требовать соблюдения, исполнения и защиты сво­их прав, свобод и законных интересов (т.е. реализация кон­ституционного принципа «что не запрещено, то разрешено»). Следует отметить, что термин «защита охраняемых законом интересов» уже по объему нежели «защита законных интере­сов».

По своей сущности административное право как регулятор общественных отношений в целом не отличается от других отраслей права. Каждая отрасль права имеет свой предмет ре­гулирования, под которым в целом понимаются конкретные однородные общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере жизнедеятельности человека, а метод воздей­ствия на эти отношения может быть заимствован у другой от-

44

расли права. Например, административные методы воздействия используются другими отраслями права: финансовой, таможен­ной, налоговой, муниципальной, земельной и др.

Административное право как отрасль права - это сово­купность норм, правил поведения установленных или санк­ционированных государством, его уполномоченными органа­ми, должностными лицами, обеспеченных мерами государ­ственного принуждения в целях регулирования управленчес­ких отношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, адми­нистраций органов МСУ, а также в деятельности иных госу­дарственных органов власти и их аппаратов, в деятельности негосударственных организаций, уполномоченных в законном порядке осуществлять управленческие функции. То есть в сферу административно-правового регулирования включен од­нородный круг управленческих общественных отношений, воз­никающий в процессе практической, повседневной реализа­ции функций и задач жизнеобеспечения личности, государ­ства и общества в целом органами исполнительной власти, государственного управления и администрациями органов МСУ.

Предметом отрасли административного права принято счи­тать управленческие общественные отношения, возникающие в процессе реализации государственно-властных функций и задач для достижения целей административно-правового регу­лирования органами исполнительной власти, государственно­го управления, администрациями органов МСУ и их уполно­моченными должностными лицами. Следует сразу отметить, что предмет и объект отрасли права и учебной дисциплины по содержанию — это управленческие отношения, только объект как управленческие отношения расположен по окружности предмета, то есть, по существу, предметы различных отраслей и дисциплин взаимосвязаны между собой через свои объекты.

Кроме этого, нормами административного права охраня­ются общественные отношения, регулируемые другими от­раслями права, например, земельного, горного, водного, фи­нансового, таможенного, налогового, муниципального, жи­лищного и др.

Объектом административно-правового регулирования явля­ется широкий круг общественных отношений, складывающийся в сфере осуществления функций и задач органов исполнитель­ной власти, государственного управления, деятельности адми­нистраций органов МСУ, других органов государственной вла-

45

сти (законодательной, судебной), их аппаратах, иных государ­ственных органов, а также санкционированных государством видов деятельности, реализуемых негосударственными орга­нами (ДНД, товарищеские суды, профсоюзы, различные адми­нистративные комиссии при органах МСУ). Следовательно, объект административного права шире его предмета и являет­ся как бы «пограничным» рубежом и средством взаимодей­ствия с другими отраслями права.

Объектом административного права являются также адми­нистративно-процедурные и другие организационно-правовые отношения в сфере деятельности аппаратов исполнительной власти, государственного управления, а также внутриоргани-зационные управленческие отношения в аппаратах, обслужи­вающих институт президентуры, органы законодательной вла­сти, суда, прокуратуры, Счетной палаты, Центральной изби­рательной комиссии и др.

Здесь работает такой принцип: если сильно сужать предмет отрасли права, то сама отрасль обедняется, многое теряет; если расширять границы предмета до границ объекта, то можно утратить самостоятельность предмета самой отрасли права, так как она смыкается с предметами других отраслей права.

Административный метод — это властный метод, осуще­ствляемый от имени государства; в нашем случае он осуществ­ляется органами исполнительной власти, государственного управления, администрациями органов МСУ их уполномочен­ными должностными лицами; гарантируется и обеспечивается его реализация государственными мерами убеждения и при­нуждения. В определенных случаях законодательством этот властный метод может делегироваться иным, не государствен­ным, органам, на основании и в порядке, определенном зако­ном (например, члены ДНД могут доставлять правонарушите­лей в штаб ДНД или общественный пункт охраны правопоряд­ка для составления административного протокола).

Кроме административного (властного) метода в админист­ративном праве широко используются методы административ­но-договорные, например, заключение контракта о прохожде­нии военной службы или иной специализированной службы в государственных органах. Во время заключения администра­тивного договора действует принцип равноправия сторон, ког­да же договор о контрактной службе подписан сторонами, то в действие вступает метод властиподчинения (приказ начальни­ка обязателен для исполнения подчиненным). Однако есть ис­ключение, когда заключается равноправный административ-

46

ный договор между органами исполнительной власти субъек­тов РФ или между органом исполнительной власти субъекта РФ и Федеральным органом исполнительной власти. Здесь ре­ализуется характер равенства сторон, участников администра­тивно-правовых отношений. В органах исполнительной влас­ти, государственного управления могут возникать горизонталь­ные управленческие отношения (согласования, коллегиально­го обсуждения, использование компромиссов при выработке и принятии управленческих решений и др.). В административ­ном праве используются и методы стимулирования управлен­ческой деятельности, различные поощрения (моральные и ма­териальные), налоговые льготы и др. Значительно реже ис­пользуются методы административного принуждения, так как это дорогостоящие методы и не всегда эффективны. Методы государственного управления и регулирования в новых эконо­мических условиях претерпевают серьезные изменения в соот­ветствии с условиями и действиями факторов внешней среды, уровня правосознания граждан и должностных лиц государ­ства, как субъектов административно-правовых отношений.

Система отрасли административного права — это сово­купность норм, правил административного права, взаимосвя­занных и взаимозависимых и образующих специфическое ин­формационно-правовое единство, обеспечивающее эффективное правовое регулирование управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной деятельности, государ­ственного управления, администраций органов МСУ, а также отношения в сфере управленческой деятельности, осуществ­ляемой другими органами государственной власти и их обслу­живающими аппаратами и иными уполномоченными законом субъектами административного права.

Отрасль административного права имеет тесную взаимо­связь со всеми другими отраслями права, но при этом обла­дает специфическими признаками, обусловленными своим пред­метом регулирования, методом воздействия, источниками права и иными признаками.

Наиболее тесная связь административного права с кон­ституционным правом, которое определяет принципы орга­низации и деятельности всех других отраслей права. Консти­туционное право и его нормы регулируют основные обществен­ные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства, организации видов государственной власти, ее осу­ществления на основе ее разделения на законодательную, ис­полнительную и судебную, взаимоотношения личности, обще-

47

ства и государства. Конституционное право регламентирует порядок образования и организацию деятельности органов ис­полнительной власти РФ.

Имеется тесная связь с наукой государственного и муни­ципального управления, так как административно-правовы­ми нормами регламентируются и охраняются управленческие отношения, возникающие в сфере реализации государствен­ных функций и задач, а также закрепляется правовой статус органов государственного управления и администраций орга­нов МСУ

Тесная связь административного права с муниципаль­ным правом, так как в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему ор­ганов государственной власти. Деятельность органов местного самоуправления может быть объектом административного права в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, если они наделя­ются законом отдельными государственными полномочиями. При органах МСУ существуют множество различных админи­стративных комиссий, уполномоченных рассматривать и раз­решать дела об административных правонарушениях и нала­гать административные наказания на виновных.

Тесная связь с дисциплиной правоохранительные орга­ны, так многие органы исполнительной власти, государствен­ного управления осуществляют в качестве своих основных (предметных) функций правоохранительные, статус правоох­ранительных органов определен административными норма­ми, правоохранительная деятельность также регламентирова­на в основном административно-правовыми нормами. Право­охранительные органы, должностные лица осуществляют свои функции и задачи, используют административно-юрисдикци-онные полномочия. Прокурорский надзор за соблюдением Кон­ституции РФ и исполнения законов в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, осуще­ствление судебного контроля за действиями и решениями ор­ганов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц также осуществляется на основе и в по­рядке, определяемыми административно-процессуальными нор­мами.

Тесная связь с финансовым, налоговым и таможенным правом. Административное право определяет компетенцию этих органов, регулирует организацию их деятельности, а так­же регламентирует административно-процессуальный порядок рассмотрения дел и привлечение к административной ответ-

48

ственности правонарушителей в этих отраслях права. Здесь роль норм административного права является правоохранитель­ной.

Имеется связь с земельным правом, нормы которого регу­лируют отношения между землепользователями и государством. Вместе с тем, органы исполнительной власти сдают земельные участки в аренду, производят их изъятие, контролируют их рациональное использование. Эти отношения регулируются нормами административного и земельного права. Охрана этих отношений также осуществляется нормами административно­го права.

С трудовым правом также имеется связь в сфере регули­рования нормами административного права служебных обя­занностей и прав должностных лиц, прохождение специаль­ной государственной службы (оборона, внутренние дела, служба безопасности и др.).

Связь с гражданским правом по вопросам регулирования имущественных отношений со стороны органов исполнитель­ной власти, органов государственного управления, их должно­стных лиц осуществляется также методом власти-подчинения. Например, распоряжением органа исполнительной власти пе­редается имущество и оборудование от одной государственной организации другой — муниципальной.

Связь с уголовным правом осуществляется по мере квали­фикации состава административного правонарушения, по сте­пени общественной опасности деяние, если не предусмотрена уголовная ответственность, то в течение двух месяцев решает­ся вопрос о привлечении правонарушителя к административ­ному наказанию. Границы между административным проступ­ком и преступлением иногда очень трудно различимы.

Также связь административного права имеется с уголов­но-процессуальным, гражданско-процессуальным и судеб­ным законодательством. Основное отличие использования фун­кций административной власти (вне судебной) органами ис­полнительными власти, государственного управления и их дол­жностными лицами (юрисдикционных полномочий) по рассмот­рению и разрешению управленческих споров и дел об админи­стративных правонарушениях.

Однако судьи при рассмотрении административных дел, как и прокуроры, руководствуются административно-процессуаль­ными нормами.

Имеется связь с такими отраслями права как: воздуш­ным, морским, лесным, природоохранным, горньщ, тамо-

49

женным и др. отраслями. Отношения в них регламентируют­ся различными отраслями права, в том числе и нормами адми­нистративного права, которые осуществляют правоохранитель­ные функции.

2.2. Предмет, метод, методология

и задачи науки административного права

Определение и обоснование предмета науки административ­ного права в настоящее время является наиболее актуальной проблемой, так как в государстве в последнее десятилетие про­водятся радикальные политические, социальные, экономичес­кие, правовые и организационные реформы.

Административная наука как одна из научных отраслей публичного права представляет собой систему теоретических взглядов, представлений и положений об отрасли администра­тивного права, предмете и методе его регулирования. Прежде чем перейти к рассмотрению этого вопроса следует уточнить понятие терминов «наука» и «теория».

Наука — это сфера человеческой деятельности, назначени­ем которой является выработка и теоретическая систематиза­ция объективных знаний о реальной действительности.

В нашем случае речь идет о выработке и систематизации объективных знаний о реальных процессах, происходящих в области управленческих отношений в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления и их уполномоченных должностных лиц.

Теория — это система научных знаний о внутренней приро­де явлений. То есть с помощью науки как особого вида челове­ческой деятельности не только получают объективные знания о сущности исследуемых явлений, но и теоретически система­тизируют эти знания в соответствии с внутренней природой этих явлений. Роль же теории сводится к теоретической систе­матизации объективных знаний о реальных процессах в уп­равленческих отношениях с целью их упорядоченности, со­гласованности и оптимизации.

Административная наука, как одна из научных отраслей права, вырабатывает и теоретически систематизирует объек­тивные знания, идеи, взгляды, понятия, представления и по­ложения об отрасли административного права, ее предмете и методе его регулирования, ее правотворческой и правоприме­нительной практике, осуществляемой органами исполнитель-

50

ной власти, государственного управления, администрациями органов МСУ и их уполномоченными должностными лицами.

Предмет (что исследуется) и объект (на что направлено исследование) науки административного права существенно отличается от предмета (объекта) отрасли права и учебной дис­циплины, где существует только различие предмета и объекта в объеме управленческих отношений.

Предметом науки административного права является ис­следование законов, закономерностей и особенностей в управ­ленческой деятельности органов исполнительной власти, орга­нов государственного управления, администраций органов МСУ, их должностных лиц и осуществляемых при этом управлен­ческих отношений в иных сферах, эффективности админист­ративно-правовых норм, регулирующих эти отношения, пра­воприменительной практики, выявление свойств, с целью их совершенствования. Объект науки административного пра­ва (на что направлено исследование), это управленческие от­ношения, которые исследуются наукой с целью их совершен­ствования. Перед наукой ставятся задачи исследования с це­лью совершенствования административно-правового регулиро­вания управленческих отношений.

К числу основных задач исследования науки администра­тивного права следует отнести:

1)  предмет административного права в современных усло­виях становления и развития исполнительной власти, госу­дарственного управления;

2)  методы и формы правового регулирования в деятельнос­ти органов исполнительной власти, исполнительно-распоряди­тельной деятельности органов государственного управления в современных условиях;

3) правовой статус органов исполнительной власти, органов государственного управления, администраций органов МСУ, как субъектов административно-правовых отношений;

4) правовое положение физических лиц в сфере деятельно­сти органов исполнительной власти, государственного управ­ления, администрации органов МСУ;

5)  административно-правовой статус государственных и муниципальных служащих, как субъектов административно-правовых отношений;

6) правовое положение негосударственных и общественных объединений как коллективных субъектов административно-правовых отношений;

51

7) административно-юрисдикционная деятельность, ее под­ведомственность в разрешении управленческих споров и рас­смотрения индивидуальных дел об административных право­нарушениях;

8) ответственность по административному праву;

9) административное правонарушение и административная ответственность;

10) административный процесс и его виды;

11) административное производство и его виды;

12) административно-правовые режимы;

13)  эффективность обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, государствен­ного управления, администраций органов МСУ и их должнос­тных лиц;

14)  административно-правовое регулирование общего, от­раслевого и межотраслевого государственного управления и его правовое регулирование;

15)  административно-правовое регулирование управленче­ских отношений в экономической, хозяйственной, промыш­ленной, аграрной сферах и областях;

16) административно-правовое регулирование государствен­ного управления в административно-политической сфере;

17)  административно-правовое регулирование управленче­ских отношений в социально-культурной сфере и др.

Все эти задачи исследуются в единстве и взаимосвязи, об­разуют целостное единство самого предмета как системы на­уки административного права.

В результате научных исследований практике предлагают­ся рекомендации и предложения по совершенствованию адми­нистративно-правового регулирования во всех отраслях и сфе­рах деятельности органов исполнительной власти, государствен­ного управления, администраций органов МСУ, а также осу­ществления административных правоохранительных функций в смежных отраслях права.

Наука административного права уделяет большое внима­ние исследованию таких административно-правовых категорий, как понятие и сущность деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления, а также выявляет объемы, соотношения понятий государственной службы и дол­жностного лица, административных наказаний и администра­тивной ответственности, содержанию административно-право­вых норм и правоотношений и многому другому.

Особым элементом предмета науки административного права является правотворческая и правоприменительная деятельность

52

органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц. Изучая практику применения адми­нистративно-правовых норм, можно оценивать их эффектив­ность, выявлять пробельность в законодательстве и дефекты в юридической технике.

Основное назначение науки административного права — на основе исследований предлагать методы и средства совершен­ствования системы деятельности органов исполнительной вла­сти, государственного управления, органов МСУ в их повсед­невной, регулярной и непрерывной организации управления во всех жизненно важных областях и сферах государства и общества.

Наука административного права также разрабатывает на­учные понятия и категории, которыми она пользуется для ис­следования управленческих отношений, реализуемых органа­ми исполнительной власти, государственного управления, орга­нами МСУ, а также оказывает влияние на дальнейшее разви­тие и совершенствование деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления совершенствования механизма, методов и форм административно-правового регу­лирования.

Результатом проводимых научных исследований являются рекомендации, предложения и выводы, направленные на по­вышение эффективности управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления и административно-правового регулирования иных управленческих отношений, а также совершенствование прак­тики применения норм административного права в целях ох­раны отношений, регулируемых другими отраслями права.

Теоретической основой науки административного права яв­ляются философские и социологические науки, положения тео­рии социального управления и общей теории социологии и пра­ва. Большое значение для научных исследований имеют реше­ния государственных органов власти по вопросам организации деятельности исполнительной власти, государственного управ­ления, а также правового регулирования их деятельности.

Потребности практики требуют в каждом конкретном слу­чае определять механизм исполнения законов — конкретных исполнителей, формы, методы, сроки и перечень подзаконных действий, ответственность определенных лиц, а также систе­му контроля и проверки исполнения. При этом необходимо учитывать вопросы ресурсного обеспечения законотворчества и правоприменительной практики.

53

Примером такого слабого учета правоприменительной прак­тики стали задачи научного обоснования разработки админис­тративно-правового института регулирования процесса банк­ротства предприятий и банков как объектов управленческой деятельности, ликвидации взаимных неплатежей, регулиро­вания рынка ценных бумаг, определенного регулирования цен на основные виды сырья и товаров, особенно первой необходи­мости, социальной защиты населения и др.

Посредством норм административно-правового регулирова­ния можно позитивно влиять на тенденцию сокращения эконо­мических преступлений. Например, указ Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 467 «О прекращении представления гарантий и поручительств за счет средств федерального бюджета» в неко­торой степени перекрыл возможные каналы хищений государ­ственных средств из бюджета путем коррупции, однако таких мер далеко не достаточно.

Важно при этом определить роль и пределы действия адми­нистративного права как метода регулирования тех новых от­ношений, которые складываются в негосударственном секторе экономики. Разговор здесь должен идти не об отказе от госу­дарственного регулирования этих отношений, а об изменении его форм и методов. Хотя основным методом регулирования в сфере хозяйственной деятельности становится метод согласо­вания, это не исключает применения в определенных преде­лах и метода императивных предписаний.

Теоретической основой науки административного права являются философские и социологические науки, положения теории социального управления и общей теории социологии и права. Большое значение для научных исследований имеют решения государственных органов власти по вопросам органи­зации деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления, а также по правовому регулированию их деятельности.

Большое значение для научных исследований проблем ад­министративного права имеет изучение законодательства Рос­сийской Федерации, в котором содержатся нормы и решения, регламентирующие различные вопросы функционирования де­ятельности органов исполнительной власти, государственного управления. Особое значение в развитии науки административ­ного права имеет методология познания объектов и явлений реального мира, в том числе и управленческих отношений.

Методология — это учение о системе научных методов и средств познания объектов или явлений реального мира.

54

Методологической основой науки административного пра­ва являются совокупность общенаучных и частно-научных методов и средств познания, с помощью которых исследуются закономерности, законы и особенности специфических (управ­ленческих) отношений в отрасли административного права, процесса законотворчества и правоприменительной деятельно­сти, а также изучаются категории, понятия и институты са­мой науки административного права.

Для выявления сущности методологии следует усвоить по­нятия метода вообще и общенаучных и частно-научных мето­дов познания в частности.

Метод — это способ, средство, путь теоретического или прак­тического решения задач, для достижения сформулированной цели. Существуют различные методы познания и воздействия, которые изучаются другими науками, мы только перечислим их.

Общенаучные методы познания — это общие, используе­мые в различных отраслях научного знания способы, средства и пути исследования свойств, предметов и явлений, а также тенденций их изменения.

К общенаучным методам относятся: анализ, синтез, ин­дукция, дедукция, гипотеза, аналогия, обобщение, абстраги­рование, формализация, эксперимент, системный подход, сис­темный анализ, математические методы, моделирование, диа­лектический, исторический и другие методы исследования.

Частнонаучные (специальные) методы познания: анали­тическое и социологическое обследование, статистический ана­лиз, сравнительно-правовой, формально-юридический, социо­логические методы, функциональный анализ и другие.

Основная задача науки административного права — ис­следовать предмет науки с целью выработки рекомендаций и мер по созданию благоприятных условий для успешного функ­ционирования государства и, в первую очередь, деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, органов МСУ в новых условиях рыночной экономики. При­оритетной целью всей деятельности органов исполнительной власти, государственного управления становится не волевое, императивное управление народным хозяйством, а сочетание методов государственного управления и правового регулирова­ния посредством различных налоговых стимулов, согласова­ний, регистрации, лицензирования, подбора и расстановки кадров органов исполнительной власти, государственного уп­равления, осуществление контроля за деятельностью должно-

55

стных лиц, отработка механизма обеспечения законности и дисциплины.

Одной из проблем науки административного права в насто­ящее время является правильное определение места, роли и объема полномочий и компетенции федеральных органов ис­полнительной власти по отношению к органам исполнитель­ной власти субъектов РФ, субъектами государственного управ­ления в экономической и социально-культурной сферы в усло­виях рыночных отношений. Все эти проблемы не могут быть успешно разрешены без использования достижений науки ад­министративного права, как основного института публичной отрасли права, позволяющей гармонично защищать законные интересы личности, общества и государства.

Большое значение для научных исследований проблем ад­министративного права имеет законодательство Российской Федерации, в котором содержатся нормы, регламентирующие различные вопросы деятельности органов исполнительной вла­сти, органов государственного управления.

Методологической основой науки административного пра­ва являются также исторический, сравнительно-правовой, фор­мально-юридический, социологический, логический и другие методы исследования.

Наука административного права как система построена на основе внутренней взаимосвязи и взаимозависимости админи­стративно-правовых положений, принципов организации и институтов, образующих целостное информационно-правовое единство научной отрасли права. Система науки администра­тивного права по объему шире системы отрасли администра­тивного права, так как наука административного права иссле­дует не только совокупность административно-правовых норм, но и другие теоретические проблемы, связанные с теорией и практикой административно-правового регулирования.

Совершенствование научной базы административного пра­ва невозможно без изучения истории ее становления, осмыс­ливания различных концепций, ранее имевших особое звуча­ние, преемственности позитивного опыта, творческой перера­ботки устаревших положений применительно к новым соци­ально-экономическим условиям.

Российская наука административного права — одна из ос­новных отечественных правовых наук, имеющая богатые ис­следовательские традиции.

Большой вклад в разработку теоретических и теоретико-прикладных проблем административного права внесли

56

А.Б. Агапов, А.П. Алехин, А.С. Алексеев, Х.А. Андриашин, Г.В Атаманчук., Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С., Вельский, С.Ю. Данилов, Ю.А. Дмитриев, П.Т. Василенков, И.И. Вере-меенко, В.Г. Вишняков, М.И. Еропкин, Н.М.Казанцев, Г.Н. Калибаба, Ю.М. Козлов, А.Н. Козырин, Л.М. Колодкин, А.П. Коренев, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Л.А. Николаева, А.Ф.Ноздрачев, Д.М. Овсянко, И.В. Панова, Г.И. Петров, С.М. Петров, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, А.В. Прокошин, Ф.С. Разаренов, Б.В.Российский, Н.Г.Салищева, В.Е. Севрюгин, В.В. Скитович, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, Б.Б. Хангельдыев, Я.М. Ямпольская, Ц.А. Якимов, А.Ю. Якуба и ряд других ученых-административистов.

Знание достижений науки административного права и их правильное применение позволит избежать многих ошибок при решении современных задач в организации деятельности ор­ганов исполнительной власти, государственного управления и правового регулирования.

Наука российского административного права уделяла и уде­ляет значительное внимание зарубежной теории и практике государственного управления. Особое влияние на российское административное право в последнее время оказало француз­ское административное право, где субъектами юридической от­ветственности являются и юридические лица.

Чтобы успешно развивалась наука любой отрасли права, в том числе административного, требуется готовить научные кадры, владеющие современными научными методами позна­ния своего предмета, и методами воздействия, способные объек­тивно анализировать процессы, происходящие в стране, реко­мендовать научно обоснованные методы воздействия на орга­низацию управления в деятельности исполнительной власти.

Главной целью органов государственной власти и в первую очередь органов исполнительной власти в настоящее время является укрепление вертикали российской государственнос­ти. Именно этому служит правовая реформа приведения нор­мативных актов субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, что способствовало бы преодо­лению кризиса, созданию благоприятных условий для эконо­мической, политической и социальной стабилизации в госу­дарстве и обществе в целом.

Особая роль в укреплении государственности принадлежит административному праву. Среди других публичных отраслей

57

права оно имеет наибольший удельный вес. Сейчас происхо­дит огромная по масштабам нормотворческая деятельность органов законодательной и исполнительной власти. Создаются новые, изменяются и дополняются действующие нормативные акты. Главная задача не в том, чтобы увеличивать массив за­конодательных актов прямого действия, а в том, чтобы лучше разрабатывать в подзаконных актах механизмы, способные эффективнее работать на цель, заложенную в законе. Необхо­димо поднять научный уровень нормотворческой деятельнос­ти в органах исполнительной власти, их основная задача — качественнее выполнять эту работу, так как это облегчит зада­чи правоприменительной практики.

Всегда следует прогнозировать потребности практики в пра­вовом регулировании, нужно точнее определять механизм ис­полнения законов, то есть конкретных исполнителей, формы, I методы и сроки их действий, ответственность должностных лиц, а также систему контроля и проверки исполнения. При этом всегда следует учитывать наличие ресурсного (финансо­вого, кадрового, экономического и иного) обеспечения законо­творчества и правоприменительной практики.

При этом следует определить роль и пределы действия административного права, как метода правового регулирова­ния управленческих отношений, которые складываются в ны­нешней рыночной экономике.

Одна из основных задач науки административного права — создавать устойчивость и упорядоченность управленческих отношений, благоприятных для оптимального функциониро­вания государства в новых рыночных отношениях, с чувстви­тельным механизмом спроса и предложений.

Приоритетной целью всей деятельности органов исполни­тельной власти, государственного управления становится не императивное (властное) управление народным хозяйством, а его регулирование посредством различных налоговых стиму­лов, согласований, регистрации, лицензирования, подбора и расстановки кадров органов исполнительной власти, государ­ственного управления, осуществления контроля за деятельно­стью должностных лиц, отработка механизма юридической ответственности.

Одной из основных проблем науки административного пра­ва в настоящее время является рациональное определение и закрепление правового статуса, определяющего место, роль и объем полномочий и компетенции федеральных органов ис­полнительной власти по отношению к субъектам администра-

58

тивного права в экономической и социально-культурной сфе­ре. Все эти проблемы не могут быть успешно разрешены без использования достижений науки административного права.

Наука административного права связана с другими науч­ными отраслями. Наиболее тесно она связана с наукой управ­ления, которая носит комплексный характер. Теоретические положения науки управления также служат одной из методо­логических основ теории административного права. Одновре­менно наука управления использует ряд положений науки ад­министративного права, в целях повышения уровня эффектив­ности управленческой деятельности.

Наука административного права связана со многими пра­вовыми отраслями: теорией государства и права, конституци­онным правом и историей государства и права, поскольку эти науки содержат исходные, общие для всех отраслевых юриди­ческих наук теоретические положения, их изучение предше­ствует изучению административного права.

Без изучения вопросов административно-правового регули­рования большинство проблем финансового, муниципального, земельного, экологического, таможенного и других отраслей права не могут быть всесторонне изучены и глубоко усвоены.

2.3. Административное право как учебная дисциплина

Административное право как учебная дисциплина изучает­ся в высших юридических учебных заведениях. Построение системы курса во многом зависит от профиля вуза, где изуча­ется дисциплина административного права.

Дисциплина курса «Административное право» представля­ет собой систему, которая строится исходя из учета отрасли и науки административного права. В дисциплине курса изуча­ются основные понятия, положения, институты, принципы и задачи науки административного права, а также система норм отрасли права, правоприменительная практика и эффектив­ность действия этих норм, а также основные понятия, положе­ния, термины (правовые дефиниции) позволяющие глубже изучить дисциплину.

При этом дисциплина имеет свои особенности, которые от­ражаются, прежде всего, в построении институтов системы курса. К числу ее особенностей следует отнести, прежде всего, комплексность и объемность предмета и объекта регулирова­ния управленческих отношений, без которых не может суще-

59

ствовать ни одно государство и общество, так как эта публич­ная отрасль права регламентирует отношения в сфере госу­дарственного управления и охраняет нормы других отраслей права.

Система курса «Административное право», преподаваемая в ВУЗах России, имеет своей целью расширить и углубить зна­ния слушателей о важнейших положениях, принципах и ин­ститутах науки административного права и правоприменитель­ной практики во всех сферах жизни.

Система отрасли административного права, включающая в себя две основных подсистемы Общей и Особенной части, ко­торые в свою очередь можно подразделить и на меньшие под­системы.

Общая часть включает: 1) управление, государственное уп­равление, исполнительные органы власти; 2)административ-ное право как отрасль права, научная отрасль знаний и учеб­ная дисциплина; 3) субъекты административного права; 4)фор-мы и методы осуществления деятельности органов исполни­тельной власти, государственного управления; 5) администра­тивное правонарушение и административная ответственность; 6)административная юрисдикция; 7)административный процесс и виды административного производства; 8) законность и дис­циплина в деятельности органов исполнительной власти, госу­дарственного управления; 9) административно-правовые режи­мы; 10) зарубежное административное право.

Особенная часть включает: 11)административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений и матери­ального производства в современных условиях; ^админист­ративно-правовое регулирование отношений в социально-куль­турной сфере; 13)административно-правовое регулирование государственного управления в административно-политической сфере; 13)административно-правовое регулирование в отрасле­вом и межотраслевом государственном управлении и другие.

Главная задача дисциплины — помочь студентам, слушате­лям и другим лицам изучить отрасль административного пра­ва, его законотворческую и правоприменительную практику, а также усвоить основные термины, категории, понятия, по­ложения и институты административного права, основные за­дачи науки, цель которых сводится к познанию объективных законов и закономерностей в управленческой деятельности с целью ее совершенствования.

Практически ни один вопрос на производстве, в быту, на отдыхе, на учебе и других сферах жизнедеятельности челове-

60

ка не обходится без случаев, когда он как субъект администра­тивного права по своему согласию или без согласия может стать субъектом (стороной) административно-правовых отношений с органами исполнительной власти, многочисленными органа­ми государственного управления, их должностными лицами, которые обязаны признавать, соблюдать и защищать права, свободы и законные интересы граждан, а в случаях соверше­ния последними административного правонарушения рассмат­ривать, разрешать дело по существу, применяя на основании закона и порядка, определяемом законом административные наказания.

Основная задача курса заключается в том, чтобы слушате­ли и студенты смогли успешно изучить основных администра­тивно-правовые понятия, термины, категории, положения и правовые институты на современном этапе развития законода­тельства, регулирующего деятельность органов исполнитель­ной власти, государственного управления. Они должны уве­ренно ориентироваться в действующем законодательстве, на­ходить необходимые административно-правовые нормы и уме­ло их применять в конкретных практических ситуациях.

Кроме того, дисциплина административного права позво­ляет усвоить основные знания о системе механизма админист­ративного правового регулирования, его основных элементах, формах и методах деятельности по реализации функций и за­дач органами исполнительной власти, государственного управ­ления, понять значение института административной юрис­дикции, знать и уметь использовать способы обеспечения за­конности и дисциплины во всех жизненных ситуациях, а так­же в процессе прохождения службы в органах исполнитель­ной власти, государственного управления.

В Общей части раскрывается смысл управления вообще, сущность, государственного управления и деятельности орга­нов исполнительной власти, показано соотношение отрасли права, науки административного права и как учебной дисцип­лины. Рассматривается понятие системы административного права, механизма административно-правового регулирования, основных его элементов (правовые акты, административно-пра­вовые отношения, юридические факты и иные элементы меха­низма правового регулирования управленческих отношений). Изучаются правовые и организационные принципы образова­ния и организации деятельности органов исполнительной дея­тельности, государственного управления, общие для всех от­раслей и сфер государственного управления. Принципы дея-

61

тельности исполнительной власти, государственного управле­ния отражают объективный характер развития управленче-ских отношений.

Принципы образуют основу деятельности органов исполни­тельной власти, государственного управления. Эффективность управления обеспечивается только в процессе реализации объек­тивных принципов.

Раздел «Субъекты административного права»: физические лица, органы исполнительной власти, государственного управ­ления, администрация органов местного самоуправления; го­сударственные, муниципальные и иные служащие; обществен­ные и иные негосударственные объединения — позволяет изу­чить основные институты субъектов административного права и субъектов административно-правовых отношений, усвоить существующее различие между ними. Одна из актуальных про-1 блем этого раздела курса - устранение существующей практи­ки отчуждения целей и задач института государственных слу­жащих от целей и задач института государственной службы. В концепции реформирования системы государственной службы 1 РФ, утвержденной Президентом РФ от 15.08.2001 г. № Пр-1496 отмечено, «что построение демократического правового федеративного государства требует создания адекватной систе­мы органов государственной власти и соответствующей ей це­лостной системы государственной службы, обеспечивающей реализацию функций государства, повышения эффективности экономики и развития гражданского общества». К сожалению, действующее законодательство недостаточно эффективно для разрешения этой проблемы. Особо нуждается в публично-пра­вовом регулировании институт государственной службы, осно­вы которого заложены в Концепции.

Совершенствование административно-правовых форм и методов органов исполнительной деятельности, государствен­ного управления также в нынешних условиях имеют острую актуальность.

С одной стороны идет необоснованно частое изменение струк­туры федеральных органов исполнительной власти, с другой — практически не решается главная проблема - научного обес­печения реализации объективных функций государства, выбо­ра адекватных современным условиям форм и методов управ­ления не только в государственной сфере деятельности, но и регулирования в негосударственной сфере.

При сужении сферы государственного управления, государ­ство должно осуществлять эффективное правовое регулирова-

62

ние всех социально-значимых сфер государственной и обще­ственной жизни. Если государственные органы от этой роли самоустранились, то регулирование будет осуществляться, но уже криминальное. Цель правового регулирования органов исполнительной власти, государственного управления — обес­печить оптимальное участие всех субъектов негосударствен­ной формы собственности в решении государственных соци­ально-экономических и социально-культурных задач всего об­щества.

Административная юрисдикция в исполнительной деятель­ности, государственном управлении занимает особое место. Основным методом в административном праве является убеж­дение, так большая часть субъектов административно-право­вых отношений соблюдают и исполняют требования норм, од­нако во многих случаях государству приходится обеспечивать выполнение административно-правовых норм и правил мето­дами государственного принуждения. Административная юрис­дикция как подведомственное и во внесудебном порядке раз­решение управленческих споров и конфликтов, а также рас­смотрение индивидуальных административных дел в рамках административного процесса в виде различных видов админи­стративных производств (по административным правонаруше­ниям, дисциплинарным проступкам, обращениям граждан, материальным искам и др.).

Административно-правовыми нормами определены виды административных правонарушений, и перечень администра­тивной мер ответственности за их совершение. Администра­тивные правонарушения могут быть рассмотрены и наложено административное наказание за их совершение, судами (судь­ей) или уполномоченными на то законом органами или долж­ностными лицами.

Административный процесс и административное производ­ство по делам об административных правонарушениях завер­шает раздел административной юрисдикции. Критерием деле­ния административного процесса на виды административных производств служит характер управленческих дел, отражаю­щих существенные свойства и особенности. Например, поря­док разрешений обращений граждан или порядок применения мер поощрения граждан за успехи в труде имеют разное по содержанию производство.

Обеспечение законности и дисциплины в сфере деятельнос­ти органов исполнительной власти, государственном управле­нии состоит в единообразном понимании и точном соблюдении

63

действующего законодательства всеми органами, должностны­ми лицами и гражданами. Сущность этого принципа состоит в том, что государство, принявшее закон, не вправе его нару­шать. Внутреннее содержание закона, его нравственное нача­ло есть не только важное качество, но его сущность. Преобла­дание интеллектуального начала или рационального над нрав­ственным содержанием нормы не сможет сформировать доста­точно высокий уровень правосознания граждан. Здесь уместно привести слова митрополита Иллариона в книге «Слово о Зако­не и Благодати»: «Холодный чужой закон не должен унижать нашу народную, данную творцом совесть, которая одна и есть благодать». Кстати, это перекликается с конституционным прин­ципом «запрета на унижающее человеческое достоинство обра­щение» (п. 2 ст. 21 Конституции РФ и в п. 2, ст. 3.1 КоАП РФ). В Особенную часть включены вопросы административно-правового регулирования в отраслях и сферах государственно­го управления. Для административно-политической сферы и межотраслевого комплекса преобладающими остаются методы государственного управления и правового регулирования уп­равленческих отношений, возникающих в процессе управле­ния, а для социально-культурной, экономической сферы наи­более предпочтительны методы административно-правового регулирования, включающие такие методы, как регистрация, лицензирование, согласование, различные виды контроля и надзора, налоговые функции, сертификация, квотирование и

ДР-

Сужение сферы государственного управления не должно отрицательно сказываться на качестве государственного регу­лирования, в том числе, и в сфере управленческих отношений, возникающих в секторе с негосударственной формой собствен­ности. Смысл управления вообще сводится к сознательному и целенаправленному воздействию на элементы социальной сис­темы, придавая ей упорядоченное, устойчивое и динамичное развитие в целях удовлетворения потребностей и творческих замыслов личности.

Вопросы для самоподготовки и контроля

1.  Понятие отрасли административного права.

2.  Понятие объекта, предмета, метода и системы отрасли админи­стративного права.

3.  Источники отрасли административного права.

4. Понятие проблемы, цели, задач, функций в осуществлении дея-

64

тельности органов исполнительной власти, государственного управления.

5.  Понятие принципа деятельности органов исполнительной влас­ти, государственного управления.

6.  Понятие функций государственного управления, их основные виды.

7.  Задачи науки административного права.

8.  Предмет, объект и система науки административного права

9.  Понятие метода, общенаучных и частнонаучных методов и их роль в познании управленческой деятельности.

10.  Методология научной отрасли административного права и ее роль в познании и совершенствовании управленческих отно­шений.

11.  Связь науки административного права с другими научными от­раслями.

12.  Административное право как учебная дисциплина.

13.  Понятие системы и структуры учебной дисциплины админист­ративного права.

14. Связь дисциплины административного права с другими юриди­ческими дисциплинами и иными дисциплинами.

То делать похвально, что подобает, а не то что дозволено.

Чевист