Глава 3. СИСТЕМА ЭЛЕМЕНТОВ МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

3.1. Понятие и содержание системы элементов механизма административно-правового регулирования

Система элементов механизма административно-право­вого регулирования представляет собой совокупность элемен­тов и правовых средств, взаимосвязанных и взаимозависимых и образуемых в информационно-правовое единство в целях упо­рядочивающего воздействия и устойчивого развития управлен­ческих отношений в сфере деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления, администраций ор-

З-Административное  прав

65

ганов МСУ, уполномоченных должностных лиц и иных, регу­лируемых административными правовыми нормами управлен­ческих отношениий, возникающих в государстве и обществе. В систему основных элементов механизма административ­но-правового регулирования следует включить:

1)  нормы административного права, регламентирующие принципы организации и деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления; формирование це­лей, постановки задач; определение функций, компетенции органов исполнительной власти, государственного управления, содержащиеся в Конституции РФ, федеральных конституци­онных и федеральных законах, указах Президента РФ, и по­становлениях Правительства РФ, а также аналогичных нор­мативных актах на уровне субъектов РФ и других норматив­ных актах, принятых полномочными органами государствен­ной власти и управления, а также администрациями органов местного самоуправления;

2)  акты толкования норм административного права, как правило, Конституционным Судом РФ, другими судебными органами, а также акты, разъясняющие практику примене­ния вышестоящих актов управления, например, приказ Ми­нюста России о разъяснения порядка регистрации норматив­но-правовых актов, принятых ФОИВ, регламентированных указом Президента РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполни­тельной власти и их государственная регистрация»;1

3)  индивидуальные акты, например, принятие указа Пре­зидента РФ о награждении ряда должностных лиц органов государственной власти орденами и медалями;

4) акты применения норм административного права, напри­мер, рассмотрение и принятие решения о наложении админи­стративного наказания на гражданина за административное правонарушение, на основании и в порядке, предусмотренном соответствующими нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее КоАП РФ).

Акты применения в отличие от обычных индивидуальных актов, реализуют юрисдикционные (подведомственные адми­нистративно-властные, внесудебные) полномочия органа или должностного лица;

5)  административно-правовые отношения в сфере деятель­ности органов исполнительной власти, государственного уп-

1 СЗ РФ.1997. № 33, ст. 3895. 66

3-2

равления — это, прежде всего, урегулированные нормами ад­министративного права полномочия, функции, задачи, права, обязанности и ответственность субъектов этих отношений, точ­нее правила поведение участников этих управленческих отно­шений.

К числу правовых средств механизма административно правового регулирования следует также отнести такие как:

• методическое руководство Минюста России над подраз­делениями юстиции в федеральных органах исполнитель­ной власти по подготовке проектов нормативных актов;

• укрепление контроля над органами юстиции в субъек­тах РФ (особенно в республиках в составе России);

• укрепления централизованной системы прокурорского надзора за законностью в деятельности органов испол­нительной власти (особенно в республиках в составе Рос­сии);

• обеспечения условий для формирования достаточного уровня правосознания граждан и должностных лиц.

Все эти перечисленные правовые средства играют немало­важную роль в совершенствовании механизма системы адми­нистративно-правового регулирования. Как правило, акты уп­равления должны приниматься на основании законодательства, нормативных указов Президента РФ и постановлений Прави­тельства РФ, но этого условия недостаточно.

Вторым условием является исполнение вышестоящих нор­мативно-правовых актов, то есть акты управления должны работать на цель, заложенную в законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, иными словами, про­являть инициативу во исполнение целей, сформулированных в вышеперечисленных нормативных актах.

Элементы системы механизма административно-правового регулирования в своей совокупности реализуют совершенно новые интеграционные свойства, оказывая при этом воздей­ствие на управленческие отношения в сфере деятельности ор­ганов исполнительной власти, государственного управления, нежели оказываемое воздействие каждым из этих элементов механизма в отдельности.

Отдельный элемент механизма административно-правового регулирования выполняет свою специфическую роль в регули­ровании поведения субъектов управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления. По своей сути эти элементы выступают в качестве юридических средств административно-правового

з-

67

регулирования и других специфических управленческих отно­шений, возникающих в управленческой деятельности органов законодательной и судебной власти, органов местного самоуп­равления и других негосударственных управленческих отно­шений, связанных с реализацией государственных функций.

Сам процесс административно-правового регулирования представляет собой некоторый алгоритм последовательного воздействия правовых методов и средств для достижения це­лей регулирования поведения участников управленческих от­ношений в сфере деятельности органов исполнительной влас­ти, государственного управления.

Актуальным правовым средством в системе механизма ад­министративно-правового регулирования следует считать при­нятый указ Президента РФ «Об утверждении Правил подготов­ки нормативных правовых актов федеральными органами ис­полнительной власти и их государственная регистрация». По­ели анализа практики нормотворчества федеральных органов исполнительной власти был принят 14 июля 1999 г. приказ Минюста России №217 «Об утверждении Разъяснений о приме­нении «Правил подготовки нормативных правовых актов феде­ральными органами исполнительной власти и их государствен­ной регистрации». Как было указано выше, это является при­мером официального разъяснения целей и задач вышестоящего акта управления.

Нормативно-правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти (далее ФОИВ) издаются на основе и во испол­нение федеральных законов, указов и распоряжений Прези­дента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по собственной инициативе ФОИВ в пределах своей компетенции. Нормативно-правовые акты издаются ФОИВ в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инст­рукций и положений. Не могут быть нормативно-правовые акты в виде писем и телеграмм. Структурные подразделения и тер­риториальные органы ФОИВ не вправе издавать нормативно-правовые акты. Нормативно-правовые акты могут быть изда­ны совместно несколькими ФОИВ или одним при согласова­нии с другими. Визы согласований проставляются уполномо­ченными должностными лицами на обороте подлинника вни­зу последнего листа текста документа.

Подготовленный нормативно-правовой акт ФОИВ должен иметь следующие реквизиты:

• наименование органа, его издавшего;

• наименование вида акта и его название;

68

3-4

• дата утверждения и его номер;

• наименование должности и ФИО подписавшего акт лица. Регистрации подлежат все нормативно-правовые акты, зат­рагивающие права, свободы и обязанности человека и гражда­нина или имеющие межведомственный характер, кроме сведе­ний, представляющих государственную и конфеденциальную тайну. Регистрация в Минюсте РФ включает следующие опе­рации:

• принятие решения о необходимости государственной ре­гистрации;

• присвоение регистрационного номера;

• занесение в Государственный реестр нормативно-право­вых актов ФОИВ.

Через 5 дней со дня утверждения 4 экз. (подлинник и 3 копии) поступают в Минюст России.

К нормативно-правовому акту прилагается:

• основание его издания;

• сведения об остальных актах по этому вопросу и сроки приведения их в соответствие с принятым;

• визы согласования с заинтересованными ФОИВ;

• виза руководителя юридической службы ФОИВ, издав­шего акт.

В результате анализа срок государственной регистрации нор­мативно-правовых актов в Минюсте РФ 15 дней, он может быть продлен не более чем на 10 дней. В течение суток после госу­дарственной регистрации подлинник нормативно-правового акта с присвоенным номером регистрации направляется Ми­нюстом России в ФОИВ, его приславший. Копия направляется в «Российские вести и издательство «Юридическая литерату­ра» для опубликования в течение 10 дней, если не указан дру­гой срок вступления в силу.

Целям более успешной реализации этих правовых средств административно-правового регулирования служит также при­нятый указ Президента РФ от 2 мая 1966 г. «О мерах по раз­витию органов юстиции Российской Федерации». В связи с этим указом Министр юстиции впервые воспользовался своим правом вносить представления Президенту РФ о привлечении к ответственности должностных лиц по фактам неисполнения или ненадлежащего исполнения Конституции РФ, федераль­ных законов, указов и распоряжений Президента РФ, поста­новлений и распоряжений Правительства РФ.

Налажена правовая экспертиза нормативно-правовых ак­тов, принятых субъектов федерации, на акты противоречащие

69

российскому законодательству, материалы передаются в Гене­ральную прокуратуру РФ для принятия соответствующих мер. Однако при нынешней системе подчиненности-прокуроров субъектов федерации (особенно в республиках) это средство механизма административно-правового регулирования не дос­таточно эффективно. При этом было отмечено, что органы юс­тиции и иные уполномоченные государственные органы слабо реагируют на допускаемые нарушения, ограничиваясь лишь сбором информации о подобных фактах. Полномочными пред­ставителями Президента РФ, введенными 13 мая 2000 г. Ука­зом Президента РФ «О полномочном представителе Президен­та РФ в Федеральном округе» было образовано 7 Федеральных округов, которые к концу 2000 г. выявили более 6 тысяч мес­тных законодательных актов, не соответствующих федераль­ным законам и Конституции РФ. В 2001 институт полномоч­ных представителей совместно с Генеральной прокуратурой РФ выявили более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах РФ, не соответствующих Конституции и федеральным законам, четыре пятых из них приведены в соот­ветствие с федеральным законодательством. Положительную роль имело постановление Правительства РФ от 29.10.2000 г. «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативно-правовых актов субъектов РФ».

Особое значение в системе элементов механизма админист­ративно-правового регулирования занимает правосознание граждан, методы убеждения и административного принужде­ния. Правосознание как совокупность идей, взглядов, мнений, выражающих определенные отношения людей, их социальных групп к нормам права, правоприменительной деятельности, законности, правосудию, их мнения о правомерности или не­правомерности этих видов юридических отношений. Основой правосознания является конкретная правовая идеология как носитель правовых взглядов, опирающихся на определенные научные позиции. Взаимосвязь правосознания и права имеет комплексный характер. Правосознание, с одной стороны, пред­шествует праву, так как психологически опирается на при­вычки, чувства и эмоции людей сложившиеся до действия норм права. С другой стороны, сложившаяся в обществе правовая система, является одним из важнейших факторов, воздейству­ющих на правосознание людей.

Уровень правосознания субъектов управленческих отноше­ний влияет на состояние дисциплины и законности в сфере деятельности исполнительной власти, государственного управ-

70

ления. Однако правосознание можно условно рассматривать как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования, так как оно, прежде всего, реализу­ется в административно-правовых отношениях конкретных субъектов исполнительной власти, государственного управле­ния, администраций органов МСУ.

Ранее считалось, что антагонизм существует только в клас­совом обществе, однако на практике это явление имеет более сложный характер. Метод убеждения является основным ме­тодом добровольного и добросовестного исполнения граждана­ми своих обязанностей в сфере управленческих отношений, без каких-либо угрожающих санкций за невыполнение норм и правил поведения, регламентированных административно-правовыми нормами. Однако для меньшей части физических и юридических лиц, не выполняющих требования норм, могут быть применены административно-правовые меры принужде­ния.

3.2. Административно-правовые нормы: понятия, признаки и виды

Норма административного права, как и другой правовой акт, представляет собой некоторое правило общего свойства, определенную меру возможного, должного и обязательного поведения участников управленческих отношений, установлен­ную или санкционированную государством и охраняемую спе­циальными мерами государственного принуждения.

Oco6ot значение в функционировании системы механизма административно-правового регулирования имеют правовые акты, которые включают в себя понятие нормативные и инди­видуальные акты, акты применения и акты толкования или разъяснения, даваемые уполномоченными государственными органами и их должностными лицами.

Правовой акт — это юридический акт, принятый органом государственной власти или должностным лицом по предме­там ведения, в пределах полномочий и определенном порядке. Например, правовые акты города Москвы — это решения? при­нимаемые жителями Москвы на городском референдуме, за­коны города Москвы, постановления Думы, распоряжения Мэра, постановления Правительства Москвы, подобные право­вые акты принимаются также и в других субъектах РФ, на основании Конституции РФ и федеральных законов.

71

Нормативно-правовой акт — это правовой акт, устанавли­вающий, изменяющий или отменяющий нормы и правила об­щего характера. Например, Конституция РФ, федеральный конституционный и федеральный законы, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ, соответственно на уровне субъектов РФ, Устав города Москвы, законы? принятые Мос­ковской городской Думой, распоряжение Мэра города Моск­вы, постановление правительства города Москвы, Устав, Рег­ламент районной Управы города Москвы.

Устав города Москвы является Основным Законом города и имеет высшую юридическую силу по отношению к другим за­конам города, правовым актам органов власти города и райо­нов и их должностных лиц. В случае противоречия указанных актов Уставу действует настоящий Устав.

Устав города Москвы в соответствии с Конституцией РФ определяет предметы ведения города Москвы, территориаль­ное устройство города, статус всех органов власти в городе, порядок их формирования, взаимодействия, полномочия и от­ветственность, правовую и материальную основу их деятель­ности, формы прямого волеизъявления жителей Москвы и их участия в деятельности органов власти.

Постановление Московской городской Думы - это право­вой акт города Москвы, принимаемый Думой и подписывае­мый председателем Думы.

Распоряжение Мэра Москвы — это правовой акт города Мос­квы, издаваемый Мэром.

Постановление правительства Москвы — это правовой акт города Москвы, принимаемый правительством и подписывае­мый председателем правительства города Москвы. В городе Мос­кве, как и во многих субъектах РФ, мэр города одновременно является председателем правительства Москвы. Правительство РФ возглавляет председатель Правительства, а не премьер, как постоянно его ошибочно называют журналисты, так как пра­вовой статус их разный.

Нормативно-правовой акт имеет следующие признаки (черты):

1)  устанавливает нормы права, изменяет и прекращает их действие;

2) является результатом нормотворческой деятельности спе-

циально на то уполномоченного субъекта органа госу­дарственной власти, государственного управления или уполномоченного должностного лица;

3) содержит общеобязательные правила поведения для всех

участников конкретных общественных отношений;

72

4)  имеет определенную степень силы (иерархии или сопод-чиненности), в зависимости от уровня органа (должнос­тного лица) его принявшего;

5)  имеет односторонний (государственно-властный) харак­тер воздействия для субъектов административного пра­ва, подпадающих в поле действия этой нормы;

6)  не имеет конкретного адресата;

7)  действует независимо от его исполнения, до его офици­альной отмены.

Система административных нормативно-правовых актов представляет собой взаимосвязанную и взаимозависимую со­вокупность норм и правил (на федеральном уровне — управля­ющая подсистема), выраженную в форме административных норм Конституции РФ, федеральных конституционных зако­нов, федеральных законов, указов Президента РФ, постанов­лений Правительства РФ и иных нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государ­ственного управления, их уполномоченных должностных лиц, а также соответственно совокупность административных нор­мативно-правовых актов, принимаемых на уровне субъектов РФ (управляемая подсистема) по предметам ведения РФ и пред­метам совместного ведения РФ и субъектов РФ, обеспеченных мерами государственного принуждения.

Особенности системы административных нормативно-правовых актов состоят в том, что они находятся в соподчи­ненной взаимосвязи друг с другом, тип связи определяется их юридической силой (уровнем, или полномочным субъектом? его издавшим), а также местом и ролью в системе управления определяемз[ формой выражения правового акта (Конститу­ция, закон, указ, постановление и др.).

Индивидуальный акт — это правовой акт, принятый пол­номочным должностным лицом на основе нормативно-право­вого акта в объеме компетенции, определяющий на нормы права и обязанности конкретных участников правоотношений. Эти отношения носят разовый характер и распространяются на определенных круг участников в целях разрешения конкрет­ного индивидуального вопроса (награждение ряда лиц почет­ными званиями, назначения на должность, предоставление отпуска, объявление благодарности, приказ о вынесении дис­циплинарного взыскания или приказ об увольнении государ­ственного служащего и др.).

Акты применения являются разновидностью индивидуаль­ных правовых актов и обеспечивают правовую оценку конф-

73

ликтных ситуаций в сфере управления, а также в процессе рассмотрения квалифицируют состав административного пра­вонарушения и назначают вид наказания. Акты применения включаются в механизм административно-правового регули­рования как средство реализации индивидуальных прав и обя­занностей при определении мер юридической ответственнос­ти. Например, принятие полномочным органом, должностным лицом в порядке, определенном законом, и в пределах своих полномочий постановления о применении вида администра­тивного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение. Акты применения также имеют индивиду­альную направленность, однако от индивидуальных актов они отличаются юрисдикционным (подведомственным) характером и порядком разрешения конфликтных управленческих ситуа­ций, а также порядком разрешения индивидуальных админи­стративных дел, связанных с совершением административных правонарушений.

Акты толкования норм административного права, прини­маются уполномоченными на то органами. Как правило, акты толкования норм административного права осуществляются Конституционным Судом РФ и другими органами судебной власти, а также некоторыми законодательными органами вла­сти субъектов РФ, например, пункт х) толкование законода­тельных актов города, ст. 45 Устава города Москвы. Иногда разъяснения уполномоченных органов исполнительной власти (например, Минюста России) осуществляется по результатам анализа практики принятия и регистрации нормативно-право­вых актов в сфере деятельности органов исполнительной влас­ти, государственного управления.

Норма административного права, как и норма другой от­расли права, это правило общего характера, конкретная мера возможного, должного или обязательного поведения участни­ков управленческих отношений, установленная или санкцио­нированная государством, гарантирующая их реализацию спе­циальными мерами государственного стимулирования или при­нуждения.

Особенностью норм административного права является то, что они регулятор управленческих отношений, складывающих­ся в сфере деятельности органов исполнительной власти, госу­дарственного управления и их должностных лиц по предме­там ведения и в объеме полномочий.

Нормы административного права регулируют также управ­ленческие отношения, возникающие в сфере реализации госу-

74

дарственных функций и задач управления органами законода­тельной власти (принятие бюджета, согласие ГД РФ на назна­чение Председателя Правительства РФ, представляемого Пре­зидентом РФ), судебными органами власти (отмена незакон­ных актов управления), управленческие решения администра­ции органов МСУ, регулирования вопросов государственной и муниципальной службы, а также внутриорганизационные воп­росы управленческого характера в других государственных органах, например, в органах прокуратуры, Счетной палаты, ЦИК РФ и др.

Административно-правовые нормы регулируют также от­ношения, возникающие при реализации определенных госу­дарственных функций, санкционированных (разрешенных) негосударственным объединениям, например, профсоюзам, ДНД, товарищеским судам и различным административным комиссиям при органах МСУ.

Под источниками административного права понимаются различные формы их законодательного выражения, как бы истоки появления норм административного права. Нормы ад­министративного права содержатся в различных по значению и характеру нормативно-правовых актах. Сложность регули­руемых отношений деятельности органов исполнительной вла­сти, государственного управления требует разработки и при­нятия многих законов и подзаконных нормативных актов. Административно-правовые нормы могут содержаться в нор­мативных актах других отраслей права. Например, многие законы и подзаконные нормативные акты содержат одновре­менно нормы конституционного права, гражданского, финан­сового, трудового, таможенного, административного и других отраслей права.

К источникам административного права относятся:

1) Конституция РФ и конституции республик в составе Рос­сии, уставы остальных субъектов Российской Федерации, фе­деральные конституционные законы, кодексы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Особое значение имеет Кодекс РФ об административных правонару­шениях, завершивший формирование законодательства об ад­министративных правонарушениях (ст. 1.1 Ко АП РФ), при­нятый 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ и введенный в действие ФЗ 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ.

2) Постановления палат Федерального Собрания, постанов­ления органов представительной власти субъектов Российской Федерации.

75

3)  Указы и распоряжения Президента РФ, Постановления и распоряжения Правительства РФ, аналогичные акты на уров­не субъектов Российской Федерации.

4)  Акты федеральных органов исполнительной власти, го­сударственного управления и аналогичных органов исполни­тельной власти на уровне субъектов Российской Федерации.

5) решения администраций органов местного самоуправле­ния.

Остаются источниками норм административного права акты высших и центральных органов СССР при условии, если по регулированию этих отношений не приняты акты России и если они не противоречат законодательству России. Например, Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмот­рения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апре­ля 1968 г. xb редакции от 4 марта 1980 г.), так как федераль­ный закон «Об обращениях граждан» пока не принят.

Нормы административного права по источникам клас­сифицируются по иерархии (соподчиненности) в следующем порядке.

Федеральные конституционные законы, федеральные зако­ны и постановления палат Федерального Собрания, указы Пре­зидента РФ, постановления Правительства РФ и другие акты публикуются в информационном бюллетене «Собрание зако­нодательства Российской Федерации». Он издается еженедельно и состоит из пяти разделов. Раздел 1 включает федеральные конституционные законы и федеральные законы. Раздел 2 — акты палат Федерального Собрания. Раздел 3 — указы и распо­ряжения Президента РФ. Раздел 4— постановления и распоря­жения Правительства РФ. Раздел 5 - решения Конституцион­ного Суда РФ.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти публикуются в «Бюллетене нормативных актов мини­стерств и других федеральных органов исполнительной власти РФ» (БНА), который издается раз в месяц.

Акты, содержащие нормы административного права субъек­тов Российской Федерации, публикуются в соответствующих бюллетенях и вестниках. Например, «Вестник мэрии Моск­вы».

Система источников норм административного права коди­фицирована частично, что создает проблемы своевременного и качественного их применения в рамках законности и эффек­тивности регулирования управленческих отношений в сфере исполнительной деятельности, государственного управления.

76

С 1 апреля 2001 г. все федеральные законы систематизирова­ны по номерам, а также дополнения и изменения к ним, что значительно облегчает их поиск.

Сложность, комплексность и объемность норм администра­тивного законодательства негативно влияет на эффективность управленческой деятельности исполнительной власти, государ­ственного управления и создает предпосылки для коррупции и различных должностных правонарушений. Научно-обосно­ванное проектирование и правове закрепление целостной сис­темы органов исполнительной власти РФ является наиболее актуальной проблемой повышения эффективности управления государством и осуществления им основных функций социаль­но-экономической защиты населения и обеспечения эффектив­ности правоохранительной деятельности.

Административно-правовые нормы способствуют решению следующих основных задач:

1) упорядочение управленческих отношений и регулирова­ние функций в системе органов исполнительной власти, госу­дарственного управления;

2) регламентация связей и отношений различных отраслей и сфер отраслевого и межотраслевого управления, координа­ция и взаимодействия государственных органов власти и их обслуживающих аппаратов с юридическими и физическими лицами;

3)  закрепление научно обоснованных и рациональных от­ношений между субъектами и объектами управленческой дея­тельности, с целью их оптимизации и устойчивого динамиче­ского развития;

4) стимулирование, запретительные меры, определение сте­пени и порядка применения мер административного принуж­дения, включая применение видов наказания за администра­тивные правонарушения или освобождения от наказания.

Структура нормы права — это способ и форма взаимосвя­зи ее элементов. Такими элементами являются гипотеза, дис­позиция и санкция. Вместе с тем нормам административного права присуще и поощрение.

Гипотеза административно-правовой нормы — это управ­ленческие отношения, на которые она призвана при опреде­ленных условиях, воздействовать и которые, в свою очередь могут порождать определенные правоотношения. По существу это юридические факты, порождающие административно-пра­вовые отношения. Например, совершение гражданином адми­нистративного правонарушения. Юридические факты могут

77

быть простыми и сложными. Простой юридический факт — рождение ребенка — требует его регистрации в органах записи актов гражданского состояния (ЗАГСах). Сложный юридичес­кий факт — поступление выпускника средней школы в госу­дарственный институт (прохождение медкомиссии, представ­ление аттестата и других требуемых документов, сдача всту­пительных экзаменов, прохождение по конкурсу и приказ рек­тора о зачислении студента на первый курс).

Диспозиция — есть правило поведения, предписываемое нормой. Она излагается преимущественно в форме осуществ­ления прав, правомочий, дозволения или дается в виде пред­писаний, обязанностей, в форме запрета и ограничений конк­ретной деятельности. Диспозиция всегда предполагает тесную взаимосвязь прав и обязанностей субъектов права, как бы она не была сформулирована.

Санкция всегда содержит указание на меры администра­тивного наказания (или иной меры принуждения), применяе­мые к правонарушителю. Санкция всегда предусмотрена ад­министративно-правовой нормой в связи с конкретным право­нарушением. В отличие от санкции (разрешения), даваемой прокурором, в случаях, предусмотренных законом, последняя мера направлена на обеспечение законности применения мер уголовно-процессуального принуждения к лицу, подозревае­мому в совершении преступления.

В административной правовой норме вместо санкции в за­висимости от содержания нормы и условий ее применения может применяться поощрение.

Поощрение как элемент административно-правовой нормы есть публичное признание заслуг физического и юридического лица в выполнении им правовых обязанностей и общественно­го долга, сформулированных в диспозиции административной правовой нормы.

Административно-правовые нормы можно классифициро­вать по видам:

1) по содержанию, т.е. по типу регулируемых однородных отношений;

2) по предмету регулирования;

3) по методу воздействия;

4) по форме предписания;

5)  по способу действия (11. С. 46).

Деление административно-правовых норм по правовым ин­ститутам (по содержанию) имеет большое значение для изуче­ния очень объемного курса административного права, позво-

78

ляя при этом большой нормативный материал сгруппировать в определенной последовательности и системно. Рассмотрим виды административно-правовых норм более подробно.

1. По содержанию административно-правовые нормы объединяются в правовые институты, с их помощью регули­руются родственные по содержанию управленческие правоот­ношения. Это, прежде всего, следующие группы (виды) норм:

1)  регламентирующие порядок образования, функции, за­дачи, структуру и компетенцию органа исполнительной власти, государственного управления;

2)  закрепляющие основные положения организации, фун­кционирования и правовое положение государственных предприятий, учреждений и организаций;

3) устанавливающие оптимальные формы и методы реали­зации деятельности органов исполнительной власти, го­сударственного управления;

4)  закрепляющие права, обязанности и ответственность граждан и их общественных объединений в сфере дея­тельности органов исполнительной власти, государствен­ного управления;

5)  закрепляющие и регулирующие основные положения, принципы организации и деятельности института госу­дарственной службы;

6)  регламентирующие способы обеспечения законности и дисциплины в сфере деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления;

7)  разрешающие вопросы административной юрисдикции (подведомственность) правового разрешения управлен­ческих споров и конфликтов, рассмотрения индивиду­альных дел об административных правонарушениях и принятия мер административного принуждения, в том числе и мер административного наказания;

8)  определяющие положения и принципы регулирования отношений между субъектами административного пра­ва в экономике, промышленности, аграрном секторе, хозяйственной сфере, социально-культурной и адми­нистративно-политической сфере и межотраслевом уп­равлении.

2. По предмету правового регулирования они делятся на материальные и процессуальные нормы. Нормы, регулиру­ющие сущность управленческих отношений, правила поведе­ния субъектов административного права в процессе осуществ-

79

ления прав, обязанностей, задач, функций и полномочий на­зываются материальными.

Нормы, регламентирующие порядок реализации этих уп­равленческих отношений или порядок, процедуру рассмотре­ния дел об административных правонарушениях, вынесение решения о виде административного наказания, порядок обжа­лования решения и порядок исполнения решения, регламен­тируются и охраняются административно-процессуальными нормами.

3.  По методу воздействия на поведение субъектов управ­ленческих отношений.

Они могут быть:

1)  обязывающими — содержать юридическое предписание действовать так, как предусмотрено нормой (например, ст. 1.6. Кодекса РФ об АП ). Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением;

2)  уполномочивающими; например, в главе 23 Кодекса РФ об АП перечислены субъекты права, уполномоченные рас­сматривать дела об административных правонарушениях;

3) запрещающими вмешиваться в работу избирательной ко­миссии, комиссии референдума (ст. 5.2. Кодекса РФ об АП);

4)  стимулирующие; создавать условия должного поведе­ния в сфере управленческих отношений или наличие обстоятельств, смягчающих административную ответ­ственность (ст. 4.2.), также косвенно стимулируют зако­нопослушность граждан;

5)  согласительные административные процедуры также широко используются в регулировании управленческих отношений.

4. По форме предписания административно-правовые нор­мы бывают:

1) категорические (императивные);

2)  рекомендательные (решения научно-консультативных советов при органах исполнительной власти, научно-ме­тодических семинаров, обмен опытом и др.);

3)  диспозиционные (регулируемые права и обязанности в рамках или диапазоне, предоставленных нормой права).

5.  По способу действия (в пространстве, по времени и субъектам регулирования):

1) в пространстве — общероссийские, в пределах субъекта Российской Федерации, местные правовые акты и др.;

2) по времени — с определенным сроком действия, бессроч­ные, не имеющие предварительного срока действия;

3)  по субъектам регулирования — в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управ­ления, касающиеся физических или юридических лиц, государственных служащих, негосударственных учреж­дений.

Классификация позволяет выявить однородный круг отно­шений субъектов, на который распространяется действие адми­нистративно-правовых норм и оптимизировать их воздействие с целью совершенствования управленческих отношений. Важ­ным средством в совершенствовании механизма административ­но-правового регулирования управленческих отношений явля­ются формы реализации административно-правовых норм.

Реализация административно-правовых норм, также как и норм других отраслей, представляет собой процесс практичес­кого осуществления или выражения воли субъектов управлен­ческих отношений, регулируемой административно-правовы­ми нормами, выраженных в рамках закона или подзаконного акта.

В теории права обычно различаются четыре формы реа­лизации административно-правовых норм: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3)использование; 4) применение.

1) наиболее широко используемая форма реализации — это соблюдение права, то есть добровольное исполнение объектом и субъектом управленческих отношений тре­бований, предписываемых административно-правовой нормой. То есть в этой ситуации как бы действует метод убеждения, который считается, основным методом госу­дарственного управления, так как если методы принуж­дения у государства будут преобладать, то оно вообще может прекратить выполнение своих функций и задач ввиду недостаточности ресурсов для этих целей. 2) исполнение права, в отличие от соблюдения, заключа­ется в активных правомерных и позитивных действи­ях как субъектов, так и объектов управленческих отно­шений по выполнению предписаний, содержащихся в нормах. В определенных ситуациях пассивное поведе­ние субъекта управления может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность. Например, ненадлежащее исполнение должностным лицом своих функций и задач может повлечь привлечение его к дис­циплинарной ответственности.

80

81

3) использование права есть активное и добровольное со­вершение субъектами и объектами управленческих от­ношений правомерных действий, которые связаны с ре­ализацией субъективных прав и обязанностей в сфере деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления, их должностных лиц. Например, использование научных методов в анализе информации, поступающей в органы исполнительной власти, государ­ственного управления. В отличие от первых двух форм реализации, субъект или объект управленческих отно­шений сам решает, как и в какой форме воспользовать­ся этим правом, предоставляемым правовой нормой. Использование этих прав направлено на повышение эф­фективности управленческой деятельности.

Поэтому в административно-правовом регулировании \           управленческих отношений действует не только прин-

цип «на основании закона» (т. е. требование подзакон­ное™ акта управления), но принцип «во исполнение за­кона» (то есть акт управления должен «работать» на цель, заложенную в законе), а это и есть принцип целесооб­разности акта управления. Анализ правоприменитель­ной практики актов управления позволяет выявлять объективные тенденции такой целесообразности актов управления с целью их совершенствования, то есть вне­сение изменений и дополнений, позволяющих в даль­нейшем повысить эффективность достижения целей, сформулированных в законах. Такому же анализу дол­жны подвергаться и сами федеральные законы для их дальнейшего совершенствования.

4) применение права всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий характер, осу­ществляется компетентными органами исполнительной власти, государственного управления, их уполномочен­ными должностными лицами в установленном законом порядке. Например, в Типовом положении о субъекте органа исполнительной власти следует предусмотреть процессуальные нормы применения количественных методов в обосновании и принятии управленческого ре­шения.

Следовало бы разработать и принять Служебно-процессу-альный Кодекс РФ, регламентирующий порядок и процедуру управленческой деятельности государственных служащих, порядок выработки, научного обоснования и принятия управ-

82

ленческих решении органами исполнительной власти, государ­ственного управления и их должностными лицами, предусмат­ривающий юридическую ответственность за негативные резуль­таты, полученные в процессе реализации функций и задач го­сударственного управления и правового регулирования.

Подобная классификация норм административного права позволяет быстрее выявлять субъектов и круг их отношений с целью совершенствования управленческих отношений.

Учитывая важность и творческий характер применения норм административного права, при этой форме реализации норм к ним предъявляется ряд основных требований (которые сле­довало закрепить в предлагаемом выше Кодексе) таких как:

1.  Соблюдение законности в процессе административного нормотворчества и правоприменительной практики в сфере управленческой деятельности, является обязанностью органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц по предметам ведения и в объеме компетен­ции, особенно если это касается защиты прав и свобод челове­ка и гражданина. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ).

Примером нарушения конституционных прав и свобод че­ловека и гражданина может служить постановление Прави­тельства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Поло­жения о паспорте гражданина РФ, образца бланка и описания паспорта гражданина РФ».

Образец бланка и описание паспорта гражданина РФ не содержит графы «национальность», что противоречит пункту 1, ст. 26 Конституции РФ «Каждый вправе определять и ука­зывать свою национальную принадлежность». Право «опреде­лять» предоставлено всем гражданам, а вот право «указывать» только предоставлено тем, кто не желает указывать свою наци­ональность, так как нет графы «национальность» в бланке — описании паспорта гражданина РФ. Следовательно, гражда­нин, желающий осуществить свое конституционное право «ука­зать» свою национальность не может реализовать свое право, так отсутствует графа «национальность». В соответствии с ст. 26 Конституции РФ в бланке описания паспорта должна быть графа «национальность (заполняется по желанию)».

2. Оптимальность применения нормы в соответствии с це­лью, сформулированной в норме закона и в связи с конкрет­ными условиями реализации нормы акта управления субъект и объекты управления осуществляют государственные функ-

83

ции и задачи с минимально возможными затратами финансо­вого, временного, экономического, кадрового, материально-тех­нического, информационного и иного ресурса.

Субъект управления, контролируя объекты управления, в объеме своих полномочий оказывает правовое воздействие на них не только за невыполнение государственных функций и задач, но и за ненадлежащее или неоптимальное решение.

Оптимальность в смысле целесообразности также отражена в пункте 2 ст. 4.2. Кодекса РФ об административных правона­рушениях «Судья, орган, должностное лицо, рассматриваю­щее дело об административном правонарушении, могут при­знать смягчающими обстоятельства, не указанные в настоя­щем Кодексе или законах субъектов РФ об административных правонарушениях».

3. Обоснованность применения нормы на основе досто­верных фактов. Субъект управленческих отношений в объеме своих полномочий контролирует обоснованность применения административно-правовых норм уполномоченными на то объектами управления (представителями государственной вла­сти), например, в процессе осуществления последними функ­ций государственного контроля или административного надзо­ра. Всесторонность проверки достоверности фактов и обстоя­тельств дела, их обоснованность — это требование тесно связа­но с законностью рассмотрения дел об административных пра­вонарушениях (ст. 1.6). Обоснованность назначения админис­тративного наказания исчерпывающе регламентирована в Ко­дексе РФ об АП в Главе 4. «Назначение административного наказания».

4.  Научная организация правоприменительной деятель­ности выражена:

а)  оптимизацией процесса применения административно-правовых норм;

б) рациональным разделением труда между субъектами от­ношений;

г) обоснованным распределением полномочий и компетен­ции между субъектами административно-правовых от­ношений;

д) использованием количественных методов, современных компьютерных средств и новых информационных тех­нологий;

е) использованием передового опыта.

5.  Целесообразность применения норм административ­ного права объясняется творческим характером деятельности

84

органов исполнительной власти, государственного управления на основании закона и во исполнение закона, то есть акт уп­равления должен работать на цель, заложенную в законе, в этом его основное предназначение как основного элемента ме­ханизма правового регулирования управленческих отношений.

6. Стабилизация управленческих отношений является од­ной из основных целей административно-правового регулиро­вания деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления. В этих условиях каждый субъект адми­нистративно-правовых отношений имеет наибольшую вероят­ность и возможность реализовать свои права, свободы, закон­ные интересы, знания, опыт в любой не запрещенной сфере деятельности.

Позитивные результаты в управленческой деятельности могут быть только тогда, когда каждый гражданин России, независимо от национальности, вероисповедания реально бу­дет равноправным, иметь равный доступ к государственной службе, когда прием будет осуществляться в форме открытых конкурсных экзаменов, принимаемых квалифицированным жюри, а основным критерием будут только профессиональные знания, опыт работы, уровень квалификации, исполнения своих гражданских обязанностей.

3.3. Административные правовые отношения: признаки, элементы, содержание и их виды

Административные правовые отношения - это регулиру­емые и охраняемые нормами административного права управ­ленческие отношения сторон (субъектов и объектов управле­ния), складывающиеся в сфере деятельности органов исполни­тельной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, уполномоченных должностных лиц, а также отношения управленческого характера, возникающие при осу­ществлении функций и задач государственного управления иными органами государственной власти, а также управлен­ческие отношения, которые возникают в сфере негосударствен­ного управления в связи с осуществлением (в соответствии с законом) этими субъектами функций и задач государственно­го управления.

В административных правовых отношениях как основном элементе механизма правового регулирования индивидуали­зируются положения той или иной нормы административного права, определяются характер, права, обязанности, функции,

85

задачи и ответственность участников (субъектов и объектов) управленческих отношений. Эти правовые отношения воздей­ствуют на управленческие процессы через волю и сознание их участников (сторон), выступают как конечный результат со­гласованности управляющего, упорядочивающего и преобра­зовывающего воздействия со стороны субъекта управления (на­чальника) на объекты управления (подчиненных) в процессе реализации функций и задач государственного управления.

Право само по себе не может быть реализовано без приме­нения соответствующих способов и средств его обеспечения, поэтому органы исполнительной власти, государственного уп­равления, администрации органов МСУ, их уполномоченные должностные лица, осуществляя повседневные функции и за­дачи государственного управления, наделяются государствен­но-властными полномочиями (распорядительством) применять в необходимых случаях меры государственного принуждения или стимулировать добровольное исполнение управленческих решений.

Исходя из выше сказанного основными признаками адми­нистративно-правовых отношений являются:

1)  в отличие от гражданско-правовых, административно-правовые отношения имеют односторонний государственно-властный характер в процессе осуществления управленчес­ких отношений при реализации внешних и внутренних функ­ций и задач государственного управления.

Субъект управления (орган исполнительной власти, госу­дарственного управления, администрации органов МСУ, их должностные лица) при этом оказывает сознательное (воле­вое), целенаправленное и упорядочивающее воздействие на объекты управления (подчиненных) в форме и методах, опре­деленных законодательством, используя при этом методы убеж­дения и принуждения для решения повседневных задач во всех сферах жизнедеятельности государства и общества в целом;

2)  административно-правовые отношения реализуются в обширных, комплексных управленческих отношениях в мас­штабе государства, примером тому является ФКЗ «О Прави­тельстве РФ», в котором регламентированы управленческие отношения, реализуемые высшим органом исполнительной власти во всех сферах и областях государственного управле­ния как на уровне ФОИВ, их территориальных органов, так и на уровне органов исполнительной власти субъектов РФ, орга­нов государственного управления. Кроме того, административ­ные правовые отношения возникают в процессе реализации

86

управленческих отношении, возникающих в деятельности ор­ганов законодательной власти, судебной власти, их обслужи­вающих аппаратов, органов прокуратуры, контрольных органов, органов военного управления, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять часть государственных функций и задач в сфере правоохранительной деятельности;

3)  основным объектом воздействия административно-пра­вовых отношений является поведение участников, сторон (субъектов и объектов управления), которое обусловлено со­знанием и волей каждой из сторон. В этом правиле есть и ис­ключение. Объектом правоотношений может быть и предмет, например, объект авторского права, а также нематериальный объект — честь и достоинство человека и гражданина;

4) административно-правовые отношения регулируют и ох­раняют в основном публично-правовые интересы, возника­ющие в осуществлении деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ. Часто публичный интерес трактуется просто как госу­дарственный интерес. Однако это не совсем так: при осуществ­лении государственного управления это понимается как адек­ватная реакция государственных органов власти и управления на требования общества в создании надежной социально-эко­номической защиты, нуждающихся в этом граждан и осуще­ствления эффективной правоохранительной деятельности;

5)  административно-правовые отношения возникают по инициативе уполномоченных субъектов управления (орга­нов исполнительной власти, государственного управления по поводу осуществлении функций правового регулирования), а также по инициативе объектов управления, в результате не­удовлетворительной реализации управленческих отношений субъектом управления (в форме заявлений, предложений, жа­лоб физических и юридических лиц);

6)  административно-правовые отношения иногда характе­ризуются равноправием участников отношений. Например, при заключении административных договоров между федеральны­ми органами исполнительной власти органами исполнитель­ной власти субъектов РФ или между соответствующими орга­нами власти субъектами РФ.

Административно-правовые отношения также имеют харак­тер равенства сторон перед законом при разрешении управ­ленческих конфликтов и споров, рассматриваемых уполномо­ченными на то органами, должностными лицами в ходе адми­нистративного процессуального производства;

87

7) административно-правовые отношения, регламентируют управленческие отношения и по своей сути являются органи­зационно-правовыми, то есть с помощью норм права упоря­дочивается процесс организации управления с целью оптималь­ного функционирования органов исполнительной власти, го­сударственного управления, администраций органов МСУ.

Основными элементами системы административно-правовых отношений являются: 1) субъекты, 2) объекты и 3) юридичес­кие факты.

Субъектами административно-правовых отношений явля­ются стороны, по инициативе одной из которых, на основании нормы права и юридического факта возникают, изменяются и прекращаются административно-правовые отношения.

Субъектами административно-правовых отношений в основ­ном являются:

• органы исполнительной власти;

• органы государственного управления;

• администрации органов МСУ;

• их уполномоченные должностные лица;

• административные комиссии при органах МСУ;

• предприятия, учреждения и организации государствен­ной и муниципальной формы собственности, их долж­ностные лица;

• государственные, муниципальные служащие, служащие негосударственных организаций и общественных объе­динений;

• негосударственные организации и общественные объе­динения;

• физические лица (в основном это граждане России, ино­странные граждане и лица без гражданства);

• представители общественных формирований и иных не­государственных организаций уполномоченные на осно­вании закона осуществлять некоторые правоохранитель­ные функции и задачи (например, ДНД, товарищеские суды, общественные пункты охраны правопорядка и др.).

Права и обязанности физических лиц в сфере администра­тивного права основаны на конституционных правах и обязан­ностях и детализированы во многих законах и актах управле­ния.

Общим объектом регулирования административно-правовых норм, являются управленческие отношения, а непосредствен­ным объектом — поведение субъектов этих правоотношений. В каждом административно-правовом отношении его участники

88

реализуют представленные им права и обязанности, которые связаны с объектом правоотношения (поведением сторон).

Реализация прав и обязанностей субъектов администра­тивного правоотношения может быть связана не только с их поведением (правомерным, неправомерным), ибо такие от­ношения возникают и по поводу вещей, продуктов творче­ства, а также по поводу личных нематериальных благ (охра­на чести и достоинства). Тогда в таких случаях объектом административно-правовых отношений являются не пове­дение сторон, а вещи, продукты творчества или личные не­материальные блага — честь, достоинство.

Юридические факты являются основаниями возникнове­ния, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Юридические факты имеют осознанный, волевой характер. Это правомерные и неправомерные действия (без­действия) людей. Юридические факты имеют простой и слож­ный состав. Простой юридический факт — рождение ребенка — требует дать ему имя и зарегистрировать. Сложный юридичес­кий факт — это поступление гражданина, окончившего сред­нюю образовательную школу, в институт. В юридический факт входят: сдача необходимых документов об образовании, меди­цинской справки, сдачи вступительных экзаменов, прохожде­ние конкурса и приказ ректора о принятии на учебу.

Юридическое событие — это независящее от воли людей со­бытие, требующее государственной регистрации. В связи с этим наступает изменение объема административной правосубъект­ности. Например, гражданину исполнилось 18 лет, он приобрел активное избирательное право и обязанность стать на учет для решения вопроса о прохождении военной службы по призыву.

Рассмотрим содержание административно-правовых отно­шений.

Содержание административно-правовых отношений опреде­ляется, как правило, разным объемом административной пра­восубъектности сторон административно-правовых отношений, связанных с ограничением по возрасту, состоянию здоровья, ус­тановленным в судебном порядке социальным статусом и др.

Правосубъектность — это правоспособность и дееспособность в единстве и развитии.

Административная провоспособность — это закрепляемая за субъектом права возможность иметь права и обязанности, носящие юридический характер.

У физических лиц правоспособность возникает с момента рождения и заканчивается в связи со смертью, а у юридичес-

89

ких лиц с момента регистрации и до ее прекращения в поряд­ке, определенном законом.

Специальная административная правоспособность у государ­ственных и муниципальных служащих возникает с момента зачисления их на должность и прекращается с момента их увольнения.

Административная дееспособность — это закрепленная за субъектами права возможность своими действиями приобре­тать субъективные права и исполнять обязанности, предусмот­ренные законодательством.

Административно-правовые отношения носят двухсто­ронний характер: например, праву субъекта управления со­ответствуют обязанности объекта управления, и наоборот праву подачи жалобы объектом управления соответствует обязан­ность субъекта управления рассмотреть эту жалобу в срок и t по существу и в срок сообщить результат по жалобе, кроме этого также регламентировано законом право любого гражда­нина на обращение в орган исполнительный власти, государ­ственного управления, корреспондируется с обязанностью дол-| жностного лица этих органов, уполномоченных должностных лиц рассмотреть по существу это обращение и принять соот­ветствующее решение по этому вопросу в определенном зако­ном порядке.

В реализации административно-правоотношениях основная роль, в целом государственно-властная, принадлежит субъек­там органов исполнительной власти, государственного управ­ления, администраций органов МСУ, их должностным лицам. Управленческие отношения являются наиболее комплексны­ми и сложными публичными отношениями, так как своими результатами затрагивают весь спектр жизненно важных свя­зей между государством и его гражданами.

Административно-правовые отношения, возникающие в процессе регламентации и регулировании прав, обязанностей, задач, функций, форм, методов и ответственности участников (сторон), одновременно воздействуют на правосознание, пове­дение и характер деятельности субъектов этих отношений.

Виды административных правовых отношений классифи­цируются по разным основаниям. Наиболее общая классифи­кация видов административно-правовых отношений, по наше­му мнению, дана в работе А.П. Коренева по1: 1) содержанию;

1 См.:   указ, работа С. 53-54

90

2) соотношению прав и обязанностей участников отношений;

3)  характеру порождающих их юридических фактов.

1.  По содержанию административно-правовые отношения делятся: на материальные и процессуальные.

Материальными административно-правовыми отношения­ми называются такие общественные отношения, которые воз­никли в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ регламентируемыми материальными нормами административ­ного права. Как правило, в этих нормах отражена в основном властная природа административного права.

Нормы административно-процессуальные, наоборот, рег­ламентируют равноправное отношение сторон, например, в процессе производства по обращениям граждан в органы госу­дарственной власти, государственного управления, админист­рации органов МСУ, а также в процессе разрешения индиви­дуальных дел в сфере государственного управления, по делам об административных правонарушениях. Содержанием этих отношений является административно-правовое разрешение возникающих споров между субъектами административного права на началах равенства перед законом.

К особому виду административно-правовых отношений сле­дует отнести отношения административно-договорного ха­рактера, которые в настоящее время часто возникают между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, а также между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 66, 78 Конституции РФ).

2.  По соотношению прав и обязанностей участники отно­шения делятся на властные или субординационные (по верти­кали) и взаимодействия или согласования (по горизонтали).

Властные отношения (субординационные), возникающие между субъектом и объектом в сфере реализации функций и задач деятельности органов исполнительной власти, государ­ственного управления, администрации органов МСУ, как пра­вило, являются вертикальными отношениями (соподчиненно-сти), реализующими управляющее воздействие субъекта уп­равления (руководителя) на объект управления (подчиненно­го). При этом государственно-властные отношения возникают не только по вертикали, имеющей непосредственную соподчи-ненность, но и при отсутствии последней при осуществлении уполномоченным контрольным или надзорным органов испол­нительной власти, государственного управления своих полно-

91

мочий. Например, такие властные отношения от имени госу­дарства по предметам ведения и в объеме полномочий реали­зуют органы внутренних дел, налоговые инспекции, таможен­ные органы и другие органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а также орга­ны, осуществляющие функции надзорного характера за соблю­дением административно-правовых норм и правил, обеспечи­вающих безопасность личности, общества и государства.

3. По характеру юридических фактов делятся на отноше­ния, порожденные правомерными и неправомерными факта­ми (действиями или бездействиями).

Административно-правовые отношения обуславливают та­кое поведение их участников, которое соответствует принятым законом или другим нормативным актом (предписанием или требованием). В преобладающих случаях административно-\     правовые отношения возникают, изменяются или прекраща­ются на основании юридических фактов, порожденных право­мерными действиями. Если же эти предписания и требования нарушаются, то их защита гарантируется и осуществляется в >   административном или судебном порядке.

Значительное большинство административно-правовых от­ношений защищается в административно-процессуальном по­рядке. Процедура такой защиты реализуется в установленном законом порядке полномочными органами по предметам веде­ния и в объеме полномочий.

Уполномоченные органы исполнительной власти, государ­ственного управления, администрации органов МСУ в уста­новленном законом случаях и в порядке, определенном зако­ном, непосредственно воздействуют на участников админист­ративно-правовых отношений, способствуя оперативному вос­становлению нарушенных норм и правил.

Однако в настоящее время еще достаточно большой объем нарушенных административно-правовых отношений защища­ется в судебном порядке. Этот способ защиты прав и свобод граждан является более квалифицированным и лишен субъ­ективного фактора ведомственной необъективности. Поэтому в новом Кодексе РФ об АП среди уполномоченных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях судьи стоят, на первом месте, потом органы и должностные лица.

Административно-правовые отношения, защищаемые в судебном порядке, определены Законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права

92

и свободы граждан» с изменениями и дополнениями, приня­тыми 14 декабря 1995 г.1

Особо большой объем административно-правовых отноше­ний, связанных с правомерными и неправомерными действия­ми возникает между органами внутренних дел и физическими лицами.

Органы внутренних дел в процессе выполнения возложен­ных на них функций и задач вступают в различные админист­ративно-правовые отношения как с физическими, так и юри­дическими лицами. По поводу правомерных фактов это отно­сится прежде всего к вопросам регистрации граждан по месту проживания, регистрации и техосмотру автотранспорта, выда­ча лицензий и т.п. МВД России в предусмотренных законода­тельством случаях издает нормативные акты по обеспечению безопасности дорожного движения, соблюдения правил лицен-зионно-разрешительной системы, которые содержат обязатель­ные нормы для определенных физических и юридических лиц. При нарушении этих норм и правил между органами внутрен­них дел, их должностными лицами, с одной стороны, и физи­ческими и юридическими лицами — с другой, возникают ад­министративно-правовые отношения. В большинстве этих слу­чаев административно-правовые отношения, возникающие между органами внутренних дел и правонарушителями, за­канчиваются применением мер административного принужде­ния и наложением административных наказаний со стороны уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел.

МВД России, МВД республик в составе России, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации издают ведомственные нор­мативные правовые акты, регулирующие внутриорганизаци-онные управленческие отношения, это пример вертикальных административно-правовых отношений, складывающихся меж­ду подразделениями системы управления разного уровня.

Административно-правовые отношения возникают также между органами внутренних дел и физическими и юридичес­кими лицами. В зависимости от характера этих отношений они могут быть отношениями властными (рассмотрения дела об административном правонарушении) или характеризовать­ся равенством сторон (вопрос регистрации гражданина, выда­ча лицензии юридическому лицу).

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Со­вета РФ, 1993, № 19, ст. 685, ФЗ от 14 декабря 1995 года № 197-ФЗ. Сборник ФКЗ и ФЗ, 1995, выпуск 18.

93

Вопросы для самоподготовки и контроля

Понятие системы элементов механизма административно-пра­вовых отношений.

Основные элементы механизма административно-правовых от­ношений, их правовая характеристика.

3.  Понятие и сущность административно-правовых норм.

4.  Виды административно-правовых норм.

5. Требования, предъявляемые к административно-правовым нор­мам.

6.  Понятие, признаки и сущность административно-правовых от­ношений.

7.  Основные элементы административно-правовых отношений.

8.  Субъекты административно-правовых отношений.

9.  Понятие юридических фактов.

10. Виды административно-правовых отношений.