Введение

Курс «Административное право» представляет собой одну из профилирующих дисциплин в процессе подготовки юриста высшей квалификации и предусматривает изучение органи­чески сочетающихся административно-правовых норм и регу­лируемых ими специфических (управленческих) общественных отношений, прежде всего, в сфере деятельности органов ис­полнительной власти, государственного управления. Админи­стративное право является наиболее объемной отраслью рос­сийского права, отличается высокой динамичностью и комп­лексностью предмета регулирования.

Административно-правовые нормы как один из основных институтов отрасли публичного права регулируют все жизнен­но важные управленческие отношения, возникающие между физическими и юридическими лицами с одной стороны, и го­сударством в лице его органов исполнительной власти, госу­дарственного управления — с другой, а также регулируют ад­министративно-договорные отношения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами исполнительной влас­ти и гражданами, например, заключение договора о контракт­ной военной службе.

Цель учебного пособия — оказать помощь студентам, слу­шателям и лицам, самостоятельно изучающим эту дисципли­ну, в усвоении основных понятий, категорий, положений и институтов административного права на современном этапе раз­вития и становления нашего государства.

В условиях радикальных политических и социально-эконо­мических реформ, связанных с развитием и становлением ры­ночных отношениях, роль административного права становит­ся наиболее значительной, так как его нормами регламентиру­ются и охраняются значительная часть управленческих отно­шений, возникающих между государственными органами ис­полнительной власти, государственного управления их долж­ностными лицами с одной стороны и физическими и юриди­ческими лицами - с другой, в процессе реализации последни-

ми своих прав, свобод и законных интересов во всех сферах жизнедеятельности.

Кризис деятельности исполнительной власти в последние десятилетия отмечен в мировом масштабе, особенно негатив­ные последствия он получил в нашей стране. Искусственное вытеснение из законодательства терминов «государственное управление», «орган государственного управления», «государ­ственные функции» породило массу проблем в реализации внут­ренних и внешних функций и задач государственного управ­ления и, в первую очередь, при решении задач социально-эко­номической защиты населения и осуществления правоохрани­тельной деятельности. Функциональная нечеткость и неста­бильность организационной структуры федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), ее частое и необоснованное изменение породили в широких масштабах коррупцию и дру­гие экономические преступления, но, самое главное, негатив­но повлияли на управляемость в государстве. ФОИВ в виду отсутствия их типологии, функциональной обусловленности не осуществляют необходимое государственное управление, а в большинстве своем оказывают платные административные ус­луги физическим и юридическим лицам, что вообще недопус­тимо для органов государственной власти. В связи с этим фун­кции государственного управления были необоснованно вытес­нены одной из его функцией, так называемого правового регу­лирования в форме регистрации, лицензирования, сертифика­ции, аккредитации, квотирования, фискальной, контрольной и др., что негативно сказалось на осуществлении основных функ­ций государственного управления, а именно социальной эконо­мической защите населения, правоохранительной, прородоох-ранной как основы обеспечения жизнедеятельности общества.

Отсутствие целостного государственного контроля за экви­валентным обменом «товар, услуги - деньги», неоправданно огромный разрыв в оплате за качество и количество труда в государственной и иной форме собственности, отсутствие зако­нодательно установленной ренты от доходов за использование природных ресурсов (что широко практикуется за рубежом) — все это актуальные проблемы административно-правового ре­гулирования отношений в процессе осуществления функций и задач государственного управления, качество которого нега­тивно влияет на социально-экономическое положение наших граждан.

Органы исполнительной власти в такой правовой ситуации не в состоянии обеспечить гармоничное и полноценное разви­тие всех отраслей и сфер жизнедеятельности государства и общества вне зависимости от их рентабельности (доходности), т.к. исполнительную власть больше устраивает романтическая идея, что «рынок расставит все местам».

Рыночные отношения, не регулируемые государством, не могут быть вообще основой для разработки и реализации дол­госрочных федеральных и региональных программ социально-экономического развития страны, так как они являются чув­ствительным механизмом регулирования конъюнктуры спро­са и предложения. Кроме того, российская конкуренция (ско­рее борьба без правил) за контроль над высокодоходными сфе­рами экономической деятельности стала основной целью дея­тельности преступных сообществ, организованных по нацио­нальному признаку. Решение задачи социально-экономиче­ской защиты большинства малоимущих граждан нашей стра­ны практически невозможно с нынешними неконтролируемы­ми рыночными отношениями. На расширенном заседании в Генеральной прокуратуре России Президент РФ В.В. Путин отметил, что без эффективного осуществления правоохрани­тельной деятельности многие социально-экономические про­блемы не будут разрешены (КПД2 февраля 2002 г.).

Организованные преступные сообщества практически вы­теснили органы исполнительной власти, государственного уп­равления из всех высокодоходных отраслей и сфер хозяйствен­ной жизни. Ярким примером является открытая конкуренция между органами исполнительной власти и криминальными структурами за контроль над производством и реализацией алкогольных напитков, рыбным и икорным промыслом, опе­рациями с драгоценными металлами, автомобильным, нефте­газовым бизнесом и др.

Вопрос открытых границ усугубляет все эти проблемы по реализации основных функций жизнедеятельности государства, обеспечения его экономического суверенитета и национальной безопасности. Примером тому служит публикация в «Российс: кой газете» за 20 марта 2002 г., когда правоохранительные органы страны, именуемые в науке и законодательстве «систе­мой правоохранительных органов», такие как: МВД РФ, ГТК России и Генеральная прокуратура не могут решить основные задачи по борьбе с различными таможенными преступления­ми, наносящими миллиардный ущерб нашему государству.

В связи с этим административно-правовое регулирование приобретает чрезвычайно актуальное значение, так как с его помощью должна закрепляться и развиваться федеральная система органов исполнительной власти, что позволит, в свою очередь, обеспечить реализацию конституционного принципа целостности и единства системы государственной власти, а не «разделения властей», как пишут многие авторы в научной и учебной литературе по административному праву, да и иногда в ФКЗ и ФЗ.

Государственная власть России в единстве системы госу­дарственной власти (ч. 3 ст. 5), а в ст. 10 Конституции РФ закреплено функциональное разделение власти (единой по при­роде) на законодательную, исполнительную и судебную, ко­торые самостоятельны по предметам ведения и в объеме ком­петенции в соответствии с идеей Д. Лока и Ш. Монтескье равномерном распределении государственной власти во избе­жание авторитаризма, т.е. концентрации власти в одних ру­ках.

По-прежнему велика роль административно-правового ре­гулирования на уровне местного самоуправления, так как в соответствии с п. 2 ст. 132 Конституции РФ «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными госу­дарственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализа­ция переданных полномочий подконтрольна государству». Органы исполнительной власти МСУ, являются органами пуб­личной власти, не входя при этом в систему органов государ­ственной власти (ст. 12 Конституции РФ), однако они входят в систему государственных органов, т.к. их решения обеспечи­ваются государственными методами принуждения.

Для более глубокого изучения предмета и системы курса следует усвоить основные определения (дефиниции), понятия и институты отрасли, науки, дисциплины административного права и уделить особое внимание изучению нормативных пра­вовых актов, указанных в работе, а также ответить на вопро­сы, поставленные в конце каждой главы, с целью самоконтро­ля и более глубокого усвоения материала.