Глава 11. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ

Не прощай себе, и тогда легко будет простить '   других.

Народная мудрость

11.1. Понятие дисциплины и дисциплинарная

ответственность по административному праву

Вопрос о дисциплине в сфере деятельности органов испол­нительной власти, государственного управления, администра­ции органов МСУ является одним из центральных. Как прави­ло, в административной литературе рассматриваются в основ­ном понятия и виды дисциплинарной ответственности и их дисциплинарные производства.

Дисциплина в реализации государственных функций яв­ляется важнейшей формой общественных связей, отноше­ний, признанных и соблюдаемых в виде принятых норм, пра­вил, традиций, алгоритмов и процедур реализации действий и операций в объеме своих полномочий. Дисциплина тесно связана с законностью и, по существу, нарушению законно­сти в большинстве случаев предшествуют дисциплинарные проступки. По справедливому мнению Г.В. Атаманчука, дис­циплина имеет при этом самостоятельный смысл и значе­ние, свой набор элементов, место и роль применения в сфере исполнительной власти, государственного управления в це­лом (5, с. 234-239).

Существуют два полярных мнения о дисциплине.

Первое мнение. Под дисциплиной понимаются связи, отно­шения субъектов и объектов управления, регулируемые сово-

258

9-2

купностью норм, правил, алгоритмов, процедур и операций, выработанных в процессе рационального управления и утвер­жденных в виде определенных требований, то есть эти целесо­образные связи, отношения формируются с помощью различ­ных внешних форм и средств воздействия.

Второе мнение. Под дисциплиной в государственном уп­равлении понимается фактическое поведение государствен­ных служащих, которое отражается в управленческих ре­шениях и действиях, а также в служебном общении (5, с. 235). Хотя автор и указывает на взаимосвязь этих двух мнений, но целесообразным считает выделить на первое ме­сто именно поведенческий аспект как реальное отношение государственных служащих к требованиям, выраженным в различных формах и средствах, направленных на обеспече­ние государственной дисциплины. На наш взгляд, здесь речь идет о форме и содержании государственной дисциплины и их следует рассматривать в процессе целостного единства, реализуемого не только индивидуально каждым государствен­ных служащим, но и всеми вместе в объеме своих полномо­чий. Объектом же регулирования административно-право­вых норм является поведение участвующих сторон (субъек­тов и объектов управления) в процессе осуществления госу­дарственных функций и задач.

Дисциплина, по существу, является важнейшим компонен­том не только обеспечения системности организации деятель­ности органа исполнительной власти, государственного управ­ления, администрации органов МСУ, но гарантией целостнос­ти их функционирования.

Дисциплина влияет существенно на эффективность управ­ленческой деятельности, это особенно важно при оснащении аппаратов государственных органов, реализующих свои функ­ции управления с помощью компьютерной техники и инфор­мационных технологий.

Не менее важным аспектом дисциплины в организации управленческой деятельности является рациональность дей­ствий, которая хотя и близка к понятию эффективности, но имеет другой смысл. Например, цель как рациональный же­лаемый результат определяют затрачиваемые на ее достиже­ние ресурсы (финансовые, кадровые, временные, информаци­онные и др.), то есть в этом случае действует принцип буквы «ю». Принцип же буквы «е» наоборот требует любых ресурс­ных затрат на достижение желаемого результата. Рациональ-

259

ность предполагает, прежде всего, минимально возможные за­траты ресурса на достижение желаемого результата. В этом плане рациональность ближе по смыслу к оптимальности, не­жели к понятию эффективности.

Учитывая, что дисциплина в процессе организации и осу­ществлении управленческой деятельности имеет первостепен­ное значение, ее исследованию следует уделять большое вни­мание.

В первую очередь, подлежат изучению все формы, отража­ющие различные требования к дисциплине в сфере реализа­ции функций и задач государственного управления и в первую очередь в органах исполнительной власти, государственного управления, так как они осуществляют повседневную опера­тивную деятельность по осуществлению внешних и внутрен­них функций и задач государства.

Вторым направлением является разработка и развитие раз­личных форм и средств повышения личной ответственности за нарушение дисциплины и стимулирования высокой исполни­тельной дисциплины должностных лиц различного уровня управления. Необходима разработка и принятие Федерально­го закона «О дисциплинарном уставе государственных служа­щих». На первом этапе к должностным лицам более высокого уровня государственного управления следует применять более жесткие требования к исполнительской дисциплине, учиты­вая застарелость этой наиболее актуальной проблемы. Наиболь­шее внимание в реализации требований дисциплины отводит­ся нормам административного права. Эти нормы призваны под угрозой административных наказаний регулировать и охранять не только отношения в сфере государственной управленческой деятельности, но общественные отношения в иных отраслях права.

Административное право осуществляет различные функции в определении, установлении и реализации дисциплинарной ответственности. В первую очередь это касается определения перечня субъектов (органов и должностных лиц), имеющих право налагать дисциплинарные взыскания.

У преобладающего большинства работников дисциплинар­ная ответственность регламентируется, как правило, нормами трудового и административного права. Для других категорий государственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц эти отношения регламентированы специальными уставами, где указаны виды дисциплинарной ответственности и порядок их применения.

260

9-4

Дисциплинарная ответственность - это установленные в законном порядке меры принудительного воздействия, при­меняемые к государственным служащим в порядке служеб­ной соподчиненности, виновным в нарушениях норм и пра­вил по осуществлению функций и задач государственной службы.

Например, к нормативным актам, регулирующим порядок, виды и пределы наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих, относятся: Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»; «Положение о федеральной государственной службе»; «Поло­жение о службе в органах внутренних дел РФ; «Дисциплинар­ный устав Вооруженных Сил РФ»; «Положение о прохожде­нии службы в органах налоговой полиции» и другие. В каж­дом из них содержатся основания привлечения к дисципли­нарной ответственности, права органов исполнительной влас­ти и их должностных лиц по наложению на своих подчинен­ных этих взысканий, виды дисциплинарных взысканий, а так­же порядок их наложения и способы обжалования.

В соответствии со ст. 14 принятого от 31 июля 1995 г. зако­на «Об основах государственной службы Российской Федера­ции» за неисполнение или ненадлежащее исполнение государ­ственным служащим возложенных на него обязанностей (дол­жностной проступок) на него могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор; предупреждение о неполном слу­жебном соответствии, увольнение.

Дисциплинарное взыскание может быть наложено только за дисциплинарный проступок, при совершении других дея­ний законом предусмотрена иная юридическая ответственность (административная, уголовная, материальная).

Каждый государственный служащий несет персональную дисциплинарную ответственность за неправомерность только своих действий. Дисциплинарное взыскание налагается упол­номоченным должностным лицом или органом, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность. Также право решать вопрос о снижении в должно­сти или увольнении с государственной службы предоставляет­ся тем должностным лицам или органам, которым принадле­жит право назначения гражданина на должность. Государствен-

261

ный служащий, совершивший должностной проступок, может быть временно, до решения вопроса об ответственности, от­странен от исполнения должностных обязанностей руководи­телем его назначившим.

Законодательством определяется порядок проведения слу­жебных расследований, применения дисциплинарных взыска­ний и обжалования. Например, до применения дисциплинар­ного взыскания от служащего должно быть затребовано пись­менное объяснение о причинах и условиях совершения про­ступка. Это способствует выявлению вины и является, по су­ществу, одной из гарантий обоснованности наложения взыска­ния. Однако отказ государственного служащего, совершивше­го административный проступок, дать объяснение не препят­ствует возможности наложения на служащего дисциплинар­ного взыскания. Законодательством определено, что взыска­ния налагаются не позднее одного месяца со дня обнаружения (длящегося) или совершения проступка, при этом в этот срок не засчитывается время болезни служащего или пребывания его в отпуске. Днем обнаружения проступка, с которого начи­нается отсчет срока для наложения взыскания, считается день, когда лицу (руководителю), которому подчинен государствен­ный служащий, стало известно о совершении дисциплинарно­го проступка.

Законодательством определено, что дисциплинарное взыс­кание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения или обнаружения проступка. За каждый просту­пок может быть наложено только одно дисциплинарное взыс­кание.

Руководитель, наложивший на государственного служаще­го дисциплинарное взыскание, объявляет об этом в приказе (распоряжении) и объявляет о наказании служащему под рас­писку. При этом отказ об ознакомлении с характером взыска­ния не влияет на обязательность исполнения объявленного

взыскания.

Как правило, приказ (распоряжение) о наложении взыска­ния на служащего доводится до сведения личного состава государственного органа, где проходит службу привлекаемый к ответственности. Дисциплинарные взыскания в отличие от поощрений в трудовую книжку не записываются, за исключе­нием случаев увольнения с государственной службы за нару­шения трудовой дисциплины. Кроме того, законодательством о дисциплинарной ответственности, уставами и положениями о дисциплине могут быть предусмотрены для отдельных кате-

262

горий работников также и другие дисциплинарные взыскания.

При наложении дисциплинарного взыскания должны учи­тываться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение работника.

До решения вопроса о привлечении государственного слу­жащего к дисциплинарной ответственности он может быть временно (но не более чем на месяц), отстранен от исполне­ния своих должностных обязанностей с сохранением денеж­ного содержания. Срок действия дисциплинарной ответствен­ности один год со дня вынесения взыскания. При этом если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания служащий не подвергнут новому дисциплинарному взыска­нию, то дисциплинарное взыскание снимается автоматичес­ки. Взыскание может быть снято и ранее года, если служа­щий проявит себя по службе с исключительно положитель­ной стороны.

Служащий по своему усмотрению может обжаловать право­мерность наложения дисциплинарного взыскания в админист­ративном (вышестоящему руководителю) или судебном поряд­ке в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжалова­нии в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1, с изменениями и дополнениями, принятыми ука­занным выше законом от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ.

Дисциплинарная ответственность военнослужащих регла­ментируется Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил, утвержденным указом Президента РФ от 14 декабря 1993 i .2 В уставе определены понятие и сущность воинской дисциплины, обязанности военнослужащих по ее соблюдению, виды дисцип­линарных взысканий, права командиров или начальников по их применению, а также порядок подачи и рассмотрения обра­щений (предложений, заявлений и жалоб).

Действие Устава распространяется на военнослужащих и на лиц, состоящих в запасе или находящихся в отставке, кото­рым предоставлено право ношения военной формы одежды.

Кроме этого действие дисциплинарного устава распростра­нено на: пограничные войска, внутренние войска Министер­ства внутренних дел, железнодорожные войска и войска граж­данской обороны и на военнослужащих других министерств и ведомств РФ.

1  Ведомости. 1993. № 19. Ст. 683.

2 САПП. 1993. № 51. Ст. 4931.

263

По общему правилу право налагать дисциплинарные взыс­кания могут только прямые начальники. В определенных слу­чаях это право могут реализовывать начальники гарнизонов, старшие морские начальники и военные коменданты гарнизо­нов.

В соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ военнослужащие и при­званные на военные сборы граждане в соответствии с дисцип­линарными уставами за совершение административного пра­вонарушения несут дисциплинарную ответственность. За на­рушение правил режима Государственной границы РФ, погра­ничного режима, режима в пунктах пропуска через Государ­ственную границу РФ, правил дорожного движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил и за контрабанду эти лица несут ответственность на общих основаниях.

В уставе определены виды дисциплинарных взысканий, порядок их наложения, исполнения и обжалования. Так, на­пример, на сержантов и старшин срочной службы могут быть наложены следующие взыскания: выговор; строгий выговор; лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег; арест с содержанием на гаупт­вахте — до 10 суток; лишение нагрудного знака отличника; снижение в должности; снижение в воинском звании на одну ступень; снижение в воинском звании на одну ступень с пере­водом на низшую должность; лишение сержантского (старшин­ского) звания; лишение сержантского (старшинского) звания с переводом на низшую должность.

Право обжалования военнослужащим, может быть реали­зовано в течение 10 дней с момента наложения дисциплинар­ного взыскания. Жалоба подается непосредственному началь­нику или командиру того лица, действия которого обжалуют­ся, а если он не знает, по чьей вине нарушены его права, то жалоба подается вышестоящему начальнику. Кроме того, во­еннослужащий вправе обратиться с жалобой в суд на неправо­мерные действия органов государственного управления, обще­ственных объединений и их должностных лиц.

В Положении о службе в органах внутренних дел РФ от 23 декабря 1992 г. в ред. ФЗ от 25.07.2002 г. № 116-ФЗ уста­новлено, что на сотрудников органов внутренних дел за нару­шение служебной дисциплины могут налагаться следующие взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; пред­упреждение о неполном служебном соответствии; понижение

264

в должности, снижение в специальном звании на одну сту­пень; лишение нагрудного знака; увольнение из органов внут­ренних дел. Кроме того, в учебных заведениях, применяются взыскания в виде назначения вне очереди в наряд по службе (за исключением назначения в караул или дежурным по под­разделению), а также отчисление из учебного заведения. В целом же в системе МВД права начальников по наложению взысканий установлены с учетом особенностей службы в орга­нах внутренних дел.

Как правило, в Уставах и Положениях о прохождении служ­бы определено, что служебная дисциплина означает соблюде­ние ее сотрудниками и государственными служащими уста­новленных законодательством норм и правил, присяги, обяза­тельств по контракту о службе, а также приказов руководите­лей министерств и ведомств и прямых начальников при ис­полнении возложенных на сотрудников обязанностей и осу­ществлении имеющихся у них правомочий. Субъект управле­ния министерства, ведомства, подразделения или службы не­сет персональную ответственность за состояние служебной дис­циплины среди своих подчиненных.

11.2. Материальная ответственность по административному праву

Как правило, установление и реализация мер материаль­ной ответственности является, прежде всего, областью регули­рования отношений гражданского и трудового права. Однако и административное право регламентирует частично эти отно­шения. Например, с помощью его норм определяются полно­мочия органов и должностных лиц, связанные с возмещением материального ущерба в административном порядке. При от­казе работника добровольно возместить материальный ущерб предприятию приказом руководителя администрации эта сум­ма удерживается у работника из его зарплаты.

Субъектами материальной ответственности по администра­тивному праву являются военнослужащие и лица, к ним при­равниваемые, например, за вред, причиненный невыполнени­ем своих прямых служебных обязанностей.

Имущественная ответственность сотрудников органов внут­ренних дел, в том числе сотрудников милиции, налоговой по­лиции и приравниваемых к ним категорий служащих может дополнительно предусматриваться контрактами о прохожде­нии службы.

265

Если сотрудник милиции, органов внутренних дел был уво­лен за грубое нарушение дисциплины или совершение про­ступка, несовместимого со служебным положением, то с него может в бесспорном порядке взыскана стоимость выданной ему форменной одежды с учетом ее износа.

Например, Законом от 24 ноября 1995 г. № 180-ФЗ «О вне­сении изменений и дополнений в законодательные акты Рос­сийской Федерации о возмещении работодателями вреда, при­чиненного работникам увечьем, профессиональным заболева­нием либо иным повреждением здоровья, связанными с ис­полнением ими трудовых обязанностей» (СФКЗ и ФЗ, 1995, выпуск 16) допускается досудебное рассмотрение дела о возме­щения причиненного вреда. Законодательством такие дела от­несены к ведению Государственной инспекции труда при Ми­нистерстве труда и социального развития РФ. Их решение о выплате сумм возмещения вреда является для работодателя обязательным для исполнения.

Если в результате совершения административного проступ­ка причинен имущественный ущерб гражданину, предприя­тию, учреждению или организации, то правомочный орган при решении вопроса о наложении взыскания вправе одновремен­но решить вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба, если сумма не превышает пятидесяти рублей (т. е. половины минимального размера оплаты труда), а в судебном порядке — независимо от размера ущерба.

При этом материальная ответственность государственного служащего наступает в результате совершения служебного проступка, вследствие которого причинен материальный ущерб государственной собственности. Материальная ответственность выражается в бесспорном возмещении служащим причинен­ного им имущественного ущерба. При этом возмещение ущер­ба не рассматривается в качестве меры дисциплинарного взыс­кания и может применяться одновременно с ним. Материальная ответственность за ущерб, причиненный государству, наступа­ет при наличии прямого ущерба; при наличии причинной свя­зи между проступком и вредными последствиями; вины пра­вонарушителя; если при этом виновные действия не квалифи­цируются как преступление.

Материальная ответственность может быть реализована либо в административном порядке, либо в судебном.

Возмещение материального ущерба в административном по­рядке предусмотрено в трудовом Кодексе РФ - при отказе ра­ботника от добровольного возмещение ущерба, причиненно-

266

го им предприятию, учреждению, организации, ущерб возме­щается по распоряжению администрации путем удержания из заработной платы, если сумма ущерба, подлежащая взыска­нию, не превышает его среднего месячного заработка.

При этом военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, виновные в причинении имущественного ущерба государству при исполнении ими служебных обязан­ностей, несут материальную ответственность на основе специ­ального Положения от 13 января 1994 г.1, а не при исполне­нии этих обязанностей как в общегражданском порядке по трудовому законодательству. Военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные не несут материальную ответствен­ность, когда ущерб причинен вследствие добросовестного ис­полнения приказа или оправданного в данных конкретных условиях служебного риска, либо причинен ущерб в результа­те правомерных действий.

В этом нормативно-правовом акте определены случаи, прин­ципы и размеры возмещаемого ущерба, а также порядок его возмещения виновным. Так, военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные за причиненный неправомерными действиями ущерб как следствие небрежного исполнения по­рученных обязанностей несут ответственность в размере при­чиненного ущерба, но не свыше месячного оклада денежного содержания. При этом возможно и полное возмещение ущер­ба, причиненного по их вине государству, но только в случа­ях умышленных действий, за которые они могут быть при­влечены к ответственности в уголовном порядке. При этом если военнослужащий или призванный на сборы военно­обязанный, привлеченный к материальной ответственности, ко дню увольнения или окончания сборов не возместил при­чиненный им государству ущерб, оставшаяся задолженность взыскивается судебным исполнителем уже по месту его по­стоянного жительства.

В каждом конкретном случае проводится административное (служебное) расследование с целью установления причин на­несенного ущерба, выявления его размера и виновных. За ис­ключением случаев, когда виновные установлены ревизией, проверкой, дознанием, следствием или судом. По окончании административного расследования или поступления материалов ревизии командир или начальник издает приказ о взыскании соответствующей суммы с виновного военнослужащего или

1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1984. № 3. Ст. 61.

267

призванного на сборы военнообязанного. Если причинен мате­риальный ущерб несколькими лицами, то в приказе указыва­ется точный размер взыскиваемых сумм отдельно в отноше­нии каждого виновного в зависимости от причиненного им ущерба, конкретных обстоятельств и степени вины. При этом приказ о взыскании ущерба объявляется виновному лицу только под расписку.

^Вопросы для самоподготовки и контроля

1.  Понятие дисциплины и ее значение в обеспечении законности.

2.  Дисциплинарная ответственность по административному пра-

ву-

3.  Материальная ответственность по административному праву.