Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

Сильное воображение порождает событие или сознание определяет бытие.

Чевист

12.1. Административный процесс, понятие и содержание. Особенности, принципы и виды производств

Административный процесс — это урегулированный зако­ном порядок, последовательность действий, совершаемых упол­номоченным органом или должностным лицом в целях дости­жения позитивного результата при разрешении индивидуаль­ных административных дел, а также для разрешения управ­ленческих конфликтов и споров в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления. Он на­правлен на реализацию правомерного применения норм мате­риального административного права и имеет своей конечной целью повышение эффективности деятельности органов испол­нительной власти, государственного управления. Данная фун­кция, осуществляемая в процессуальной форме, реализуется, как правило, уполномоченными субъектами органов исполни­тельной власти, государственного управления, администраци­ями органов МСУ.

Применение норм административного права обеспечивает­ся процессуальными нормами только тогда, когда решается конфликтная ситуация и применяются меры государственно­го принуждения. Поэтому административный процесс пред­ставляет собой урегулированный законом порядок разрешения конфликтных индивидуальных дел в сфере деятельности ис­полнительной власти, государственного управления, админист­раций органов МСУ или применения мер государственного при­нуждения в целях обеспечения законности и правопорядка.

269

С юридической точки зрения, административный процесс обеспечивает правовую реализацию материальных норм адми­нистративного права и возможность обжалования неправомер­ного решения, принятого субъектом управления.

В этом понимании административный процесс предназна­чен для обеспечения применения материальных норм в сфере деятельности исполнительной власти, государственного управ­ления в целях повышения эффективности этих видов деятель­ности и достижения результатов, сформулированных целях органов исполнительной власти, государственного управления. Сущность административно-процессуальных норм имеет двойное предназначение.

С одной стороны, эти нормы реализуют правоприменитель­ные функции, так как обеспечивают реализацию материаль­ных норм, а с другой - играют роль правоохранительную, так как регламентируют порядок реализации этих норм, закреп­ленных процессуально, и обеспечивают право на жалобу физи­ческого или юридического лица.

Кроме этого, административно-правовые отношения часто воспринимаются как процессуальные, отодвигая материальные нормы на второй план.

Порядок рассмотрения административных дел включает определенные гарантии законности (правовые, экономические, политические и др.), обеспечивая при этом практически реа­лизацию права граждан на защиту.

Общим объектом административного процесса являются общественные отношения, регулируемые различными отрас­лями права: административным, гражданским, трудовым, финансовым, муниципальным и другими, кроме уголовного. Это дает возможность представить административный процесс как совокупность различных видов административных про­изводств по реализации правомерных отношений, возникаю­щих при осуществлении индивидуальных дел независимо от того, к какой отрасли права относятся регулируемые правом общественные отношения. В этом отношении административ­но-процессуальные нормы, по справедливому утверждению многих ученых, могут быть выделены в отдельную отрасль права.

Особенности административного процесса

Административный процесс, в основном, базируется боль­ше на юрисдикционной основе, однако административно-про-

270

цедурныи аспект административного процесса также имеет свои веские обоснования именно в регулировании отношений в сфе­ре государствнно-управленческой деятельности. Как правило, оба этих аспекта административного процесса находятся не в противоречии, а скорее дополняют друг друга. Они имеют следующие сходные черты:

1) в основном, внесудебный характер разрешения индиви­дуальных административных дел;

2) индивидуальность решения этих дел;

3) регламентируются, как правило, одним нормативно-пра­вовым актом.

При этом судья, орган, уполномоченное должностное лицо вправе совершать действия как по разрешению администра­тивно-правового спора, так и осуществлять правоохранитель­ные функции, которые в полной мере не относятся к деятель­ности юрисдикционного характера. Например, при осуществ­лении контрольно-надзорных функций уполномоченными на то органами исполнительной власти, государственного управ­ления осуществляются процессуальные действия, однако ад­министративно-правовой спор между участниками этих отно­шений отсутствует.

Административно-процедурная деятельность органов испол­нительной власти, государственного управления проявляется в таких управленческих функциях, как регистрация, лицен­зирование, аккредитация, квотирование и др.

Административно-юрисдикционная деятельность предпо­лагает наличие спора, в то время как административно-проце­дурная деятельность может проявляться в реализации разре­шительных, регистрационных, поощрительных, стимулирую­щих, координационных и иных функций. Поэтому админист­ративно-процедурные аспекты комплексно проявляются в ад­министративном процессе в реализации конкретных админис­тративных отношений.

Порядок разрешения дел в сфере деятельности органов ис­полнительной власти, государственного управления исходит из принципов административного процесса и норм, определя­ющих процессуальные права и обязанности участников отно­шений (применительно к стадиям процесса).

Особое значение при реализации административного про­цесса имеют принципы деятельности.

К основным принципам административного процесса сле­дует отнести: законность; равенство сторон перед законом;

271

объективность; гласность, открытость; ведение дел на нацио­нальном языке; право пользоваться услугами адвоката; эконо­мичность процесса; ответственность должностных лиц за пра­вильность разрешения дел; право обжалования решений.

Являясь видом административно-процессуальной деятель­ности юрисдикционного характера, административное произ­водство по делам об административных правонарушениях мо­жет быть рассмотрено в определенной последовательности ста­дий процесса. Каждая из них имеет свое процессуальное на­значение.

12.2. Стадии административного процесса и их характеристика

Административное производство включает несколько ста­дий.

Под стадией обычно понимается такая самостоятельная часть последовательно совершаемых процессуальных действий или операций, которая в сравнении с общими задачами имеет свои особенности, касающиеся сторон этого процесса, их прав и обязанностей, процессуальных сроков, действий и характера оформляемых процессуальных документов.

К этим стадиям относятся: возбуждение административ­ного дела; его расследование и направление материалов по под­ведомственности; рассмотрение дела компетентным органом (должностным лицом) и принятие постановления; факульта­тивная — обжалование и опротестование постановления, его пересмотр; обязательное исполнение постановления, вы­несенного по делу.

Возбуждение дела об административном правонаруше­нии имеет специфическое процессуальное оформление прото­колом об административном правонарушении (глава 28 КоАП РФ). Возбуждение дела по юридическому значению является и процессуальным действием и юридическим фактом возник­новения административно-процессуальных отношений. Возбуж­дение административного дела может быть как по инициативе уполномоченного органа (лица), так и — гражданина (напри­мер, подача жалобы).

На стадии возбуждения дела в необходимых случаях осу­ществляются административное расследование (28.7) после выявления административного правонарушения в области ан­тимонопольного законодательства, законодательства о рек-

ламе, валютного законодательства, законодательства о за­щите прав потребителей, в области налогов и сборов, тамо­женного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота спирта, алкогольной и спиротсодержащей продук­ции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляется экспертиза или иные процессу­альные действия.

В процессе административного расследования реализу­ются такие процессуальные действия, как сбор и фиксация доказательств, оформление протокола о возбуждении админи­стративного дела, решение вопроса о приостановлении или прекращении производства. Основанием для возбуждения дела об административном производстве является совершение ад­министративного проступка и наличие нормы, предусматри­вающей ответственность, о чем составляется протокол. Опре­делены и меры обеспечения производства по делам, в част­ности, административное задержание; личный досмотр и дос­мотр вещей; изъятие вещей и документов; отстранение от уп­равления транспортным средством и освидетельствование на состояние опьянения.

Рассмотрение дела об административном правонаруше­нии — основная стадия административного производства, в рам­ках которой проявляются черты юрисдикционной админист­ративно-процессуальной деятельности. Ее содержание раскры­вается в главе 29.

По каждому делу законом определены процедура подготов­ки, порядок и сроки их рассмотрения. Дела об административ­ных правонарушениях рассматриваются по подведомственнос­ти, как правило, в присутствии правонарушителя. Рассмотрев дело, орган или должностное лицо выносит либо постановле­ние о наложении административного наказания, либо о пре­кращении дела производством. Принятое постановление явля­ется индивидуальным актом управления.

Как правило, постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено или потерпевшим в вышестоящий орган исполнительной власти или в судебном порядке. Обжалование возможно в органы прокуратуры. Подача жалобы и принесе­ние прокурором протеста, как правило, приостанавливает исполнение постановления до рассмотрения жалобы или про­теста.

В главе 30 рассматривается порядок пересмотра постанов­лений и решений по делам об административных правонару-

272

273

шениях. Жалоба на постановление подается в течение 10 су­ток и рассматривается в десятидневный срок. Жалоба на по­становление об административном аресте рассматривается в течение суток с момента подачи жалобы.

В разделе V КоАП РФ регламентируется порядок исполне­ния постановлений по делам об административных право­нарушениях. Его соблюдение является важной гарантией со­блюдения прав граждан, привлекаемых к административной ответственности. Цель исполнения постановлений состоит в практической реализации административного наказания, на­значенного правонарушителю. Исполнение постановлений осу­ществляют различные органы, указанные в законодательстве. Производства различаются в зависимости от меры налагаемо­го административного наказания. Например, постановление об административном аресте выносится судьей и приводится в исполнение органами внутренних дел.

В процессе управления возникает много споров и конфлик­тов между сторонами административно-правовых отношений. Поэтому актуальна задача разработки нормативного порядка урегулирования разногласий и разрешения споров между раз­личными структурами исполнительной власти и другими субъектами административного права.

Весьма актуальна проблема о формировании органов адми­нистративной юстиции (См.: ст. 118 Конституции). В части 2 ст. 118 судебная власть реализуется и в форме административ­ного судопроизводства, что неоднозначно с административным процессом, который находится вне сферы административного судопроизводства. Должна быть практически решена пробле­ма независимого суда в рассмотрение управленческих споров и конфликтов.

В связи с принятием ФКЗ от 3'1 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе РФ», указанные ранее, часть админист­ративных дел в пределах своей компетенции рассматривает мировой судья (ст. 28), полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливается федеральным законом и зако­нами субъекта РФ.

Вопросы для самоподготовки и контроля

1.  Административный процесс, понятие и содержание.

2.  Особенности административного процесса, принципы.

3.  Стадии административных производств и их характеристика.

274