Глава 15. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Весь секрет продления жизни состоит в том, чтобы не укорачивать ее.

Чевист

15.1. Способы обеспечения законности

и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления

Сущность законности состоит в единообразном понимании, осознании и точном осуществлении действий по соблюдению норм и правил действующего законодательства, прежде всего, органами государственной власти, общественными организа­циями и другими негосударственными объединениями, долж­ностными лицами и гражданами. Действие закона должно рас­пространяться на все сферы деятельности государственной вла-

10  Административное право

289

сти, ее органов, должностных лиц, на деятельность негосудар­ственных структур и на сознание и поведение всех граждан общества. Особенно важно строгое соблюдение законов госу­дарственными органами и их должностными лицами. Основа сущности принципа законности состоит, прежде всего, в том, что государство, издавшее закон, не вправе его нарушать. Ничто так не действует негативно на правосознание граждан, как нарушение законов со стороны органов государственной влас­ти и их должностных лиц.

Этот принцип закреплен в статье 15 Конституции, где ска­зано, что органы государственной власти, органы местного са­моуправления, должностные лица, граждане и их объедине­ния обязаны соблюдать Конституцию и законы, при этом за­коны и иные, принимаемые нормативно-правовые акты, не должны противоречить Конституции РФ. Подзаконные акты в свою очередь не • должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, издаваться в пределах полномочий и компетенции соответствующих органов и должностных лиц, в установленном законом порядке и в определенной форме. В этом и заключены основные требования, составляющие сущ­ность и содержание законности.

Органы исполнительной власти, органы государственного управления, администрация государственных объединений, предприятий, учреждений и организаций применяют широко в своей деятельности законы и подзаконные акты, при этом сами издают большое число нормативно-правовых актов, ко­торые должны не только не противоречить законам, но и рабо­тать на цели, сформулированные в законах. В законах долж­ны быть отражены не только властные веления государства (степень его силы власти), но и целесообразность, нравствен­ность этой власти, а главное, законность повседневного пове­дения и действия власти. То есть законы не могут быть прове­дены в реальную жизнь общества без способов и средств обес­печения законности, реального действия ее механизма для всех без исключения.

Общеизвестно, что иметь только требуемое количество хо­роших законов и других нормативно-правовых актов еще не­достаточно для оптимального регулирования общественных отношений. Основное при этом - обеспечение их точного ис­полнения теми, кому доверено их применение. Особо нетерпи­мы случаи, когда допускается бездеятельность, а то и прямые нарушения законов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти, государственного управления. Это не-

гативно действует не только на систему функционирования государственных органов, но и на сознание и поведение всех граждан. В связи с этим государство должно неуклонно обес­печивать законность и дисциплину в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.

Под государственной дисциплиной подразумевается созна­тельное повиновение всех граждан порядкам и правилам, установленным государством и его полномочными органами, строгое соблюдение норм поведения, согласованность в дей­ствиях, а что касается государственных служащих, - то вы­полнение ими своих должностных обязанностей и распоряже­ний начальников. Проводимые меры по укреплению дисцип­лины способствуют обеспечению законности.

В целях укрепления законности и дисциплины в сфере ис­полнительной власти проводится огромная работа. Это совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса; опреде­ление должностных обязанностей и прав государственных слу­жащих, пределов их личной ответственности; принятие пра­вовых актов, предусматривающих административный и судеб­ный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры.

Вместе с тем действует особая система государственных органов и общественных организаций, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисци­плины в сфере исполнительной власти. Применяемые ими раз­личные правовые и организационные виды и методы деятель­ности, практические приемы, операции, формы работы обоб­щенно называются способами обеспечения законности. Это -контроль, надзор и обжалование (реализация права жалобы).

Вообще контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров.

Сущность контроля в сфере исполнительной власти заклю­чается в том, что уполномоченные на то государственные орга­ны (законодательной, исполнительной, судебной властей) и общественные организации, используя организационно-право­вые способы и средства, выясняют, нет ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их долж­ностных лиц каких-либо отклонений от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанав­ливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к

290

10-2

10"

291

ответственности, принимают Меры к предотвращению нару­шений законности и дисциплины.

В ходе проведения каких-либо серьезных реформ неизбеж­но возникают трудности в сфере поддержания законности и дисциплины, что вполне объяснимо. Однако это не должно уходить из поля государственного контроля, так как именно в период реформ наиболее нетерпимы признаки анархии и бес­порядка.

Некоторое время часть российского общественного мнения была подвержена определенным иллюзиям относительно сущ­ности рыночной экономики, которая якобы не требует ника­кого государственного вмешательства и полностью способна управлять сама собой. Сейчас несостоятельность такой точки зрения и вред, причиняемый ею обществу, очевидны. Даже негосударственный сектор экономики нуждается в довольно значительном вмешательстве государственных органов, а тем более недопустимо какое-либо самоустранение власти от регу­лирования государственного сектора и контроля за деятельно­стью соответствующих органов исполнительной власти.

В период повсеместного стремления к суверенности в ряде регионов проявились сепаратистские тенденции, вылившиеся в принятие нормативных актов, противоречащих федерально­му законодательству, и иные явления, ослабляющие порядок в государстве. Кроме того, бурные политические процессы по­следних лет повлекли множество преобразований в системе го­сударственной власти, которые также значительно ослабили контрольную систему. Возникла острая необходимость в со­здании новой контрольной системы, которая была бы способна эффективно функционировать в условиях экономической и политической демократии. Уже заметно стремление создать такую систему. Это и принятие ряда нормативных актов по вопросам контроля, и создание новых контрольных органов, и возобновление работы Конституционного Суда России, и меры по согласованию действий центра и регионов.

Особое значение в этом отношении имеет федеральный за­кон «О бухгалтерском учете», принятый 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ в ред. 28.03.2002 г.

Основными задачами бухгалтерского учета являются:

• формирование полной и достоверной информации о дея­тельности организаций и ее имущественном положении;

• обеспечение информацией, необходимой внутренним и внешним пользователям бухгалтерской отчетности для контроля за соблюдением законодательства РФ;

292

10-4

• предотвращение отрицательных последствий хозяйствен­ной деятельности организаций.

Эффективный контроль позволяет судить о фактическом положении дел, о том, как реализуются законы в отраслях управления, насколько эффективны подзаконные акты, изда­ваемые органами исполнительной власти. На основе получен­ной информации можно оперативно устранять недостатки в нормотворческой деятельности, вносить изменения и дополне­ния в нормативные акты, повышать их качество. Контрольная информация играет большую роль в осуществлении задач эко­номической реформы, сбережении ресурсов, совершенствова­нии системы органов исполнительной власти, определении профессионализма управленческих кадров, в борьбе с бюрок­ратизмом и преступностью в среде государственных служащих.

Для контроля как способа обеспечения законности харак­терны некоторые признаки.

Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев су­ществуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда кон­тролирующий вправе вмешиваться в текущую администра­тивно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предла­гая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуа­ции; отсюда — необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых дей­ствий.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом от­менять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за до­пущенные правонарушения.

Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (на­пример, по вопросам регистрации, лицензирования, сертифи­кации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности конт­рольных органов, рассмотрение жалоб и т. п.

Особое значение имеют проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о вы-

293

полнении нормативных актов по проверяемым вопросам. Для успешного контроля, помимо знания нормативного материа­ла, необходим практический опыт работы по вопросам провер­ки, а также владение методикой и техникой ее проведения.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности под­контрольного объекта проводится проверка, различают конт­роль предварительный, текущий и последующий.

Контроль, осуществляемый за деятельностью органов ис­полнительной власти со стороны законодательной, судебной власти, общественных организаций, именуется внешним кон­тролем, а осуществляемый вышестоящими органами исполни­тельной власти внутри своей системы — внутренним.

Надзор как способ обеспечения законности в сфере испол­нительной власти отличается от контроля. Надзор заключает­ся в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законнос­ти. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта да­ется только с точки зрения законности, но не целесообразнос­ти. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешатель­ство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается. •

Различаются два вида надзора: прокурорский и админи­стративный.

Прокурорский надзор осуществляется за единообразным исполнением и соблюдением законов всеми органами государ­ства и его должностными лицами, а также негосударственны­ми объединениями и их должностными лицами.

Административный надзор является специфической раз­новидностью государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением специальных норм, общеобяза­тельных правил. Закрепленных в законах и подзаконных ак­тах (правила пожарной безопасности, дорожного движения, санитарные, торговли, природоохранительные и другие).

Субъектами административного надзора являются федераль­ные органы надзора (например, федеральный горный и про­мышленный надзор России, федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности).

Особенность административного надзора заключается в том, что между субъектом и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность, и субъекты надзора могут применять к объектам, в случае нарушений, меры админист­ративного принуждения.

294

Действующее законодательство определяет несколько групп полномочий органов, осуществляемых административный над­зор: 1) полномочия по предупреждению правонарушений; 2) полномочия по пресечению правонарушений; 3) полномо­чия по нормотворчеству; 4) полномочия по привлечению к от­ветственности за правонарушения.

Законодательством определены полномочия некоторых ор­ганов административного надзора, они вправе налагать штра­фы на юридические лица.

И последний наиболее распространенный способ обеспече­ния законности и дисциплины в государственном управлении — это право граждан на подачу жалобы на действия либо без­действие государственных органов и их должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан.

Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии, органам и должностным лицам исполнительной власти и государственного управления по отношении их ущемленных прав и свобод. В ст. 33 Кон­ституции РФ предусмотрено, что граждане России имеют пра­во обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Каждый гражданин вправе обратить­ся в суд в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и ФЗ от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об обжалова­нии в суд действий и решений, нарушивших права и свободы граждан»1.

15.2. Государственный контроль и его виды

Контроль осуществляется всеми государственными органа­ми повседневно в ходе исполнения поставленных перед ними и подчиненными им подразделениями задач. Он называется государственным, так как осуществляется от имени государ­ства с использованием государственно-властных полномочий, а при необходимости используются меры государственного принуждения.

Среди способов обеспечения законности и дисциплины в исполнительной власти, государственном управлении особое место принадлежит контролю. Систематичность и действен-

1 СФКЗ и ФЗ 1995, вып.18

295

ность контроля является эффективным средством укрепления законности и дисциплины. Контроль является составной час­тью государственного управления, одной из его функций.

Органы исполнительной власти, осуществляя государствен­ное управление, широко реализуют предоставленные им конт­рольные полномочия. Они организуют деятельность подчинен­ных им подразделений (звеньев), контролируют выполнение ими поставленных задач, проверяют исполнение решений вы­шестоящих органов.

Государственный контроль подразделяется на два вида -общий и специальный.

Общий контроль охватывает всю деятельность подконтроль­ных подразделений.

Специальный контроль, осуществляется по отдельному какому-либо вопросу.

Государственный контроль исходя из принципа разделения власти осуществляется органами законодательной, исполни­тельной и судебной властью с учетом разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерацией и ее субъекта­ми.

Создание государственной системы контроля связано с не­обходимостью совершенствования как организационно-правовых форм осуществления контроля в каждой из ветвей власти, так и законодательной базы реализации контрольных функций. Решение этой задачи, однако, не должно отождествляться с образованием какого-то единого и всеобъемлющего контрольно­го органа, стоящего как бы над всеми ветвями власти, — это противоречило бы принципу разделения властей.

Контроль в сфере исполнительной власти согласно дей­ствующему законодательству осуществляется:

• внешний контроль осуществляется со стороны Президен­та РФ, органов законодательной и судебной власти РФ;

• внутренний контроль (внутри самой системы) осуществ­ляется органами исполнительной власти (органами об­щей, межотраслевой и отраслевой компетенции).

Основные цели контроля - соблюдение органами исполни­тельной власти и их должностными лицами законодательства, целесообразного и экономного расходования средств, поддержа­ние стабильности государственного устройства, повышение эф­фективности государственного регулирования, а основными принципами должны быть: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государ­ственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

296

Контроль законодательных органов в сфере деятельности исполнительной власти регламентирован Конституцией РФ, конституциями республик и уставах субъектов РФ. Например, для осуществления контроля за исполнением федерального бюд­жета Совет Федерации и Государственная Дума ФС РФ образу­ют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой ука­заны в Федеральном законе о ней от 11 января 1995 г.1

Задачами Счетной палаты являются:

• организация и осуществление контроля за своевремен­ным исполнением доходных и расходных статей феде­рального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определе­ние эффективности и целесообразности расходов госу­дарственных средств и использования федеральной соб­ственности;

• оценка обоснованности доходных и расходных статей про­ектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

• финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;

• анализ отклонений от показателей федерального бюдже­та и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и под­готовка предложений по их устранению и совершенство­ванию бюджетного процесса в целом;

• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях;

• регулярное представление Совету Федерации и Государ­ственной Думе информации о ходе исполнения федераль­ного бюджета.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппара­ты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все организации и объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисля­ют, используют средства из федерального бюджета или исполь­зуют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы и пре­имущества.

1 СЗ. 1995. № 3. Ст.167.

297

Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. Проверяемые организации обяза­ны обеспечивать условия для этого и предоставлять все необ­ходимые документы и информацию под угрозой юридической ответственности. По результатам проверок Счетная палата на­правляет проверяемым организациям представления, которые должны быть рассмотрены в определенные сроки с уведомле­нием Счетной палаты о принятых мерах. В случае выявления признаков преступлений материалы проверки передаются в правоохранительные органы. Счетная палата, кроме того, упол­номочена также давать предписания; предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжалования в судебном по­рядке.

Существует механизм контроля со стороны Федерально­го Собрания за соответствием указов Президента РФ Консти­туции и федеральным законам России. Так, Совет Федерации ФС РФ осуществляет контроль при утверждении указов Пре­зидента РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения, а также за решением Президента РФ вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории России (ст. 102 Конституции).

К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 Консти­туции, относятся: дача согласия Президенту РФ на назначе­ние Председателя Правительства РФ; решение вопроса о дове­рии Правительству РФ; выдвижение обвинения против Прези­дента РФ для отрешения его от должности в случаях, предус­мотренных в ст. 93. На основании ст. 103 Конституции Пред­седатель Центрального банка России и Уполномоченный по правам человека назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой ФС РФ.

Государственная Дума осуществляет контроль за деятель­ностью Правительства РФ по разработке федерального бюдже­та, который она представляет на рассмотрение ГД ФС РФ.

Контроль за исполнением федерального бюджета относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания (парламента) РФ.

Контрольные полномочия Федерального Собрания прояв­ляются также при назначении Президентом РФ дипломати­ческих представителей РФ и освобождения их от должности в иностранных государствах после согласовании с соответствую­щими комитетами и комиссиями обеих палат Федерального Собрания.

298

С принятием ряда федеральных законов расширились кон­трольные полномочия Федерального Собрания. Например, за­кона «Об органах федеральной службы безопасности» от 3 ап­реля 1995 г.1 и закона «О внешней разведке» от 10 января 1996 г2. В этих законах закреплены контрольные полномочия Федерального Собрания за деятельностью органов ФСБ и орга­нов внешней разведки РФ.

Для контроля за деятельностью органов исполнительной власти представительные органы образуют постоянные комис­сии, осуществляющие контроль в пределах своей компетенции.

Конституции закрепляют и такую форму контроля, как депутатский запрос в адрес исполнительных органов и долж­ностных лиц.

Ст. 77 Конституции установлено, что субъекты РФ сами образуют соответствующие органы государственной власти. Эти органы, конечно, пользуются соответствующими контрольными полномочиями.

В субъектах РФ законодательные органы осуществляют значительный объем контрольных полномочий.

Они заслушивают ежегодные доклады главы администра­ции о положении дел в крае, области; он отчитывается об ис­полнении бюджета, который утверждается представительным органом.

Представительный орган власти вправе заслушивать главу администрации по вопросам исполнения законодательства Рос­сии, Устава, законов и иных нормативных актах, принимае­мых ими.

Существует на сегодняшний момент небезопасное заблуж­дение, что рыночные отношения резко сужают сферу админи­стративно-правового контроля. Уместно здесь привести выска­зывания французского ученого административиста Г. Бреба-на: «Нет таких сфер общественной жизни, которые выпали бы целиком из-под сферы административно-правового контроля»3. Контроль был, есть и будет одной из основных социальных функций государства. Другое дело, что его содержание будет постоянно видоизменяться в зависимости от исторических и социально-политических условий развития государства и об­щества.

1 СЗ РФ.1995.№ 15, ст. 1269.

2 СЗ РФ.1996 г. № 3, ст. 143.

3 См. Вребан Г. Французское административное право. М., 1988, с. 21.

299

г

Контрольные полномочия Президента РФ в сфере деятель­ности органов исполнительной власти:

• во-первых, наиболее полно выражаются в том, что со­гласно ст. 80 Конституции он определяет основные на­правления внутренней и внешней политики государства, претворение в жизнь которой возлагается на соответству­ющие органы исполнительной власти;

• во-вторых, он, осуществляет контрольные полномочия при формировании Правительства РФ и других органов ис­полнительной власти, а также при назначении должнос­тных лиц, в частности, Председателя Правительства РФ или его заместителей и федеральных министров, когда формирует Совет безопасности РФ и Администрацию Президента РФ и назначает высшее командование Воору­женных Сил РФ (об условиях этих и других «кадровых» процедур,четко говорится в Конституции РФ);

• в-третьих, Президент РФ имеет возможность осуществ­лять повседневный контроль за деятельностью Прави­тельства РФ и других федеральных органов исполнитель­ной власти, поскольку возглавляет Совет безопасности РФ и вправе председательствовать на заседаниях Пра­вительства РФ;

• в-четвертых, Президент осуществляет постоянный кон­троль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и рас­поряжения Правительства РФ в случае их противоре­чия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Президент РФ в определенных Конститу­цией РФ случаях вправе приостанавливать действие ак­тов органов исполнительной власти субъектов РФ.

Государственно-правовое управление Президента РФ осу­ществляет контроль за правильностью и своевременностью опу­бликования указов и распоряжений Президента РФ1.

Систематический контроль за исполнением указов и распо­ряжений Президента РФ осуществляет Контрольное управле­ние Президента РФ2. Оно координирует деятельность конт­рольных и надзорных органов федеральной исполнительной власти, а также органов контроля субъектов Федерации, осу­ществляет методологическое руководство работой контрольных подразделений администраций субъектов РФ по организации

1  СЗ. 1994. № 32. Ст. 3337.

2 САПП. 1993. № 6. Ст. 481.

300

контроля за исполнением указов и распоряжений Президента РФ; в пределах своих полномочий принимает оперативные меры по устранению недостатков и вносит предложения об ответ­ственности должностных лиц, выполняет некоторые другие задачи, связанные с контролем.

Важную роль в осуществлении контрольных полномочий в сфере исполнительной власти выполняют полномочные предста­вители Президента РФ в федеральных округах РФ, которых он вправе назначать и освобождать от должности. Они долж­ностные лица Администрации Президента РФ и представляют его на соответствующей территории. Посредством института полномочного представительства обеспечивается дополнитель­ное усиление исполнительной власти, контроль на местах за выполнением законов и воли Президента РФ при проведении реформ.

Контроль органов исполнительной власти. К числу орга­нов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного контроля, относятся Правительство РФ, фе­деральные министерства и иные федеральные органы испол­нительной власти.

Правительство, согласно ст. 114 Конституции, осуществля­ет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией Рф, федеральными законами и указами Президента РФ.

Контрольные функции возложены на все федеральные ми­нистерства и иные ФОИВ. Среди них имеются органы, основ­ной деятельностью которых является именно специализиро­ванный контроль, например, Комитет РФ по финансовому мо­ниторингу; Государственный таможенный комитет, Министер­ство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпри­нимательства, Министерство РФ по налогам и сборам. Боль­шинство же федеральных министерств и иных ФОИВ осуще­ствляют контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Следует иметь в виду, что контроль составляет часть их испол­нительно-распорядительной деятельности.

Контроль в сфере правопорядка осуществляет Министер­ство юстиции РФ и Министерство внутренних дел РФ; в сфере природопользования, производства и реализации сельскохозяй­ственной продукции — Министерство природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Государственный ко­митет РФ по рыболовству, Министерство экономического раз­вития и торговли РФ, Федеральная служба специального стро­ительства РФ, Федеральная служба геодезии и картографии России и другие.

301

Для осуществления контрольных функций создаются так­же специализированные инспекции (например, Государствен­ная хлебная инспекция при Правительстве РФ, Главная госу­дарственная жилищная инспекция) и специальные структур­ные подразделения внутри ФОИВ (например, Государственная инспекция по безопасности дорожного движения - ГИБДД МВД РФ).

Особенностью межотраслевого контроля ФОИВ является то, что он осуществляется за определенными сферами деятельнос­ти организационно не подчиненных им органов и должност­ных лиц. Чаще всего такой контроль касается только опреде­ленной функции или отдельной стороны деятельности подкон­трольных органов, независимо от ведомственной подчиненнос­ти этих объектов.

Важное значение приобрел миграционный контроль, осу­ществляемый миграционной службой России в составе МВД РФ и ее территориальными органами.

Главной государственной жилищной инспекцией и ее орга­нами на местах осуществляется контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его принадлеж­ности. Конкретный объем полномочий этих органов определен Положением, утвержденным постановлением Правительства от 26 сентября 1994 г.1

Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ, согласно Положению о ней от 20 января 1996 г. является феде­ральным государственным органом, осуществляющим контроль за качеством, сохранностью и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки, семян масличных куль­тур, сырья для комбикормового производства и комбикормов.2 Новой формой межотраслевого контроля является деятельность Межведомственной комиссии по анализу предложений и при­остановлению действия (отмене) законов и иных нормативных правовых актов, не имеющих финансовой базы для реализа­ции. Распоряжением Правительства от 18 января 1995 г.3 на комиссию возложено проведение углубленного анализа и оп­ределение социально-экономических последствий принятия проектов федерального закона, указа Президента РФ, поста­новления Правительства РФ, предусматривающих приостанов­ление действия (отмену) законов и иных нормативных право­вых актов, не имеющих финансовой базы для реализации.

1  С3.1994. № 23. Ст. 2566.

2 СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 297.

3 СЗ. 1995. № 4. Ст. 336.

302

Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сфе­ры в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в от­ношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций — внутренний кон­троль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Особое значение приобретает принятый от 08.08.2001 г. указ Президента РФ «О защите прав юриди­ческих лиц и индивидуальных предпринимателей при прове­дении государственного контроля».1

Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, ис­пользуют разнообразные методы. Они проводят ревизии и про­верки фактического состояния дел, заслушивают отчеты долж­ностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы граж­дан, а также законность принятых актов управления.

Судебный контроль в сфере исполнительной власти. Со­гласно ст. 118 Конституции РФ, судебная власть осуществляет­ся посредством конституционного, гражданского, администра­тивного и уголовного судопроизводства Конституционным Су­дом РФ, судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

С принятием федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. в ред. от 15.12. 2001 г. № 1-ФКЗ «О судеб­ной системе Российской Федерации» было положено правовое начало обеспечения самостоятельности и единства судебной си­стемы РФ.2

В ст. 33 отмечено, что финансирование судов должно осу­ществляться на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указываться отдельной строкой в федеральном бюджете.

Судебная власть — неотъемлемый элемент правового госу­дарства. Будучи сильной и независимой, 'она является гаран­том прав каждого и должна быть в состоянии защитить эти права, кто бы на них ни покушался. Но что не менее значимо, судебная власть — это еще и гарантия осуществления других ветвей власти — законодательной и исполнительной.

Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере исполнительной власти и порядок их осуществления оп-

1 СЗ РФ. 2001. № 33, ч. 10, ст. 3446.

2 СЗ РФ. 2002. № 1

303

ределены Конституцией и Федеральным конституционным за­коном от 21.07.1994 г. в ред. 15.12. 2001 г. № 4-ФКЗ «О Кон­ституционном Суде Российской Федерации». Деятельность это­го суда призвана служить укреплению основ конституционного строя РФ, защите основных прав и свобод человека и гражда­нина, утверждению начал законности в правотворчестве, право­применительной практике, обеспечению верховенства и прямо­го действия Конституции РФ на всей территории страны.

Основными принципами деятельности Конституционного Суда РФ провозглашены независимость, коллегиальность, глас­ность, состязательность и равноправие сторон. Независимость Конституционного Суда обеспечивается в том числе тем, что судьи несменяемы, неприкосновенны, подчиняются только Конституции и федеральному закону, лишь в соответствии с которым, могут быть прекращены их полномочия.

Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере исполнительной власти предусмотрены ст. 125 Консти­туции РФ. Реализуя эти полномочия, суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президен­та РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполни­тельной власти и исполнительных органов власти субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти и совместному ведению органов госу­дарственной власти РФ и субъектов РФ, разрешает споры о компетенции, включая споры между органами исполнитель­ной власти РФ и ее субъектов. Возможно разрешение и других дел, связанных с конституционным судебным контролем за актами органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Акты или их отдельные положения, признанные неконститу­ционными, утрачивают силу.

Решение Конституционного Суда РФ по спору о компетен­ции между органами исполнительной власти является основа­нием для отмены или изменения нормативных актов, опреде­ляющих компетенцию этих органов.

Толкование Конституции РФ, производимое Конституци­онным Судом РФ, является обязательным для исполнения все­ми органами исполнительной власти.

Формы контроля судов обшей компетенции за деятель­ностью органов исполнительной власти имеют свои особеннос­ти. Понятно, основной задачей общих судов является рассмот­рение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная же функция ими осуществляется не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.

304

При рассмотрении уголовных дел, особенно о должностных преступлениях, суд исследует не только действия подсудимого как должностного лица органа исполнительной власти, но и условия, способствовавшие возникновению дела. За совершен­ное преступление виновный привлекается к ответственности, о чем выносится приговор. Формой же реагирования суда на выявленные недостатки в работе органа исполнительной влас­ти, которые способствовали тем или иным нарушениям и пре­ступлению должностного лица, может быть частное определе­ние. В нем обращается внимание соответствующего органа ис­полнительной власти, должностного лица на факты наруше­ния закона, причины и условия, способствовавшие соверше­нию преступления и требующие предупредительных мер. Субъект, которому адресовано частное определение, обязан в месячный срок рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах.

При рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел также осуществляется контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Круг дел, рассматриваемых в поряд­ке гражданского судопроизводства, весьма обширный. К ним относятся: дела искового производства; производство по де­лам, возникающим из административных правоотношений; особое производством по этим и другим делам судами могут выноситься решения, определения или постановления. При не­обходимости в них указывается, что суд, признавая акты уп­равления незаконными, отменяет или изменяет их. Обнару­жив нарушение законности либо существенные недостатки в работе органа исполнительной власти, суд выносит частное определение.

По административным делам (мелкое хулиганство, мелкое хищение и др.) суд проверяет законность действий органа испол­нительной власти по привлечению лица к административной ответственности и применяет одну из возможных мер воздей­ствия. При необходимости суд дает оценку неправомерным действиям органа исполнительной власти и устраняет допу­щенные нарушения (например, прекращает производство по делу о мелком хулиганстве, поступившему из органа внутрен­них дел).

В специфической форме осуществляют свои контрольные полномочия в сфере исполнительной власти арбитражные суды, деятельность которых регламентирована в соответствии с Законом от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных

305

судах в Российской Федерации».1 В 2002 г. году принят новый федеральный закон «Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24.07.2002 г. № 113-ФЗ.

Арбитражный суд осуществляет судебную власть при раз­решении возникающих в процессе предпринимательской дея­тельности споров, вытекающих из гражданских правоотноше­ний (экономические споры) либо из правоотношений в сфере управления (споры в сфере управления). Задачами арбитраж­ного суда являются: защита нарушенных или оспариваемых прав и интересов организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность; содействие правовыми средствами предупреждению правонарушений и укрепление законности в экономических отношениях.

Дела по спорам в сфере управления рассматриваются ар­битражными судами в упрощенной процедуре, предусмотрен­ной Арбитражным процессуальным кодексом Российской Фе­дерации2 , когда судья организует разрешение дел, способствуя достижению соглашения между спорящими сторонами.3

Специфика обеспечения арбитражным судом законности в сфере исполнительной власти заключается в том, что суд при­знает полностью или частично недействительным акт, не име­ющий нормативного характера, и принимает решение на осно­вании действующего законодательства.

15.3. Общественный контроль

Существует мнение, что в условиях рыночной экономики утратил свое значение общественный контроль, но это далеко не так, если мы обратимся к Конституции РФ и другим зако­нам.

Согласно ст. 32 Конституции граждане России имеют пра­во участвовать в управлении делами государства. И теорети­чески, и практически это предполагает общественный конт­роль за органами государственного управления, за деятельнос­тью государственного аппарата и должностных лиц.

Субъектами такого контроля являются общественные объ­единения граждан, политические партии, профессиональные союзы, кооперативные, молодежные и другие организации, органы общественной самодеятельности, трудовые коллекти-

1 СЗ РФ. 1995. № 18. Ст.1589.

2 Ведомости. 1992. № 16. Ст. 836. 8 СФКЗ и ФЗ. 1995, выпуск 10.

вы, а также отдельные граждане, выступающие как частные лица. Все эти субъекты выступают от имени общественности, а не государства. Поэтому их контрольные полномочия, как правило, лишены юридически властного характера и лишь в отдельных случаях государство предоставляет некоторым из них такие полномочия. Для общественного контроля ха­рактерно предупреждение нарушений законности в сфере испол­нительной власти посредством применения мер общественного воздействия. Как и государственный, общественный контроль опирается на правовые основы.

Общественные объединения наделены достаточно широки­ми контрольными полномочиями в сфере исполнительной власти и соответствующую деятельность осуществляют, уча­ствуя в формировании органов исполнительной власти и вы­работке ими решений, а также представляя и защищая права и законные интересы своих членов в государственных орга­нах.

Особо важна роль профсоюзов. Они контролируют соблю­дение администрациями и собственниками предприятий или их уполномоченными законодательства о труде и профсоюзах, вправе требовать устранения нарушений. Администрация обя­зана рассматривать их представления об устранении наруше­ний законодательства о труде и профсоюзах и в течение месяч­ного срока сообщать профсоюзу о результатах рассмотрения. По просьбе своих членов и других трудящихся, а также по собственной инициативе профсоюзы вправе обращаться в суд с исковыми заявлениями о защите трудовых прав. С этой целью профсоюзы могут иметь инспекции, службы правовой помощи и другие необходимые структуры.

Контрольные функции выполняют также общественные организации потребителей, создаваемые гражданами на добро­вольной основе в порядке, установленном Законом от 7 февра­ля 1992 г. «О защите прав потребителей» Ведомости, 1992, № 15, ст. 766 в текущей ред. 30.12.2001 г.; значительно рас­ширены и гарантированы права потребителей. Более четко рег­ламентированы государственная и общественная защита прав потребителей. Федеральные органы исполнительной власти осуществляют контроль за качеством и безопасностью товаров (работ и услуг), оказываемых потребителям. Предусмотрены меры государственного принуждения за нарушения в сфере оказания работ и услуг. В законе предусмотрена ответствен-

306

307

ность изготовителя (ст. 12) за ненадлежащую информацию о товаре (работе, услуге), об изготовителе (исполнителе, продав­це) и ответственность продавца (ст. 13) за нарушение прав по­требителей.

В ст. 14. Предусмотрена имущественная ответственность за вред, причиненный вследствие недостатков товара (работы, услуги).

1.  Вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу потребителя вследствие конструктивных, производственных, рецептурных или иных недостатков товара (работы, услуги), подлежит возмещению в полном объеме.

2. Право требовать возмещения вреда, причиненного вслед­ствие недостатков товара (работы, услуги), признается за лю­бым потерпевшим независимо от того, состоял он в договор­ных отношениях с продавцом (исполнителем) или нет.

3.  Вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу потребителя, подлежит возмещению, если вред причинен в течение установленного срока службы или срока годности то­вара (работы).

Если на товар (результат работы) должен быть установлен в соответствии с пунктами 2, 4 статьи 5 настоящего Закона срок службы или срок годности, но он не установлен, либо потреби­телю не была предоставлена полная и достоверная информа­ция о сроке службы или сроке годности, либо потребитель не был проинформирован о необходимых действиях по истечении срока службы или срока годности и возможных последствиях при невыполнении указанных действий, либо товар (результат работы) по истечении этих сроков представляет опасность для жизни и здоровья, вред подлежит возмещению независимо от времени его причинения.

Если в соответствии с пунктом 1 статьи 5 настоящего Зако­на изготовитель (исполнитель) не установил на товар (работу) срок службы, вред подлежит возмещению в случае его причи­нения в течение десяти лет со дня передачи товара (работы) потребителю, а если день передачи установить невозможно, с даты изготовления товара (окончания выполнения работы).

Вред, причиненный вследствие недостатков товара, подле­жит возмещению продавцом или изготовителем товара по вы­бору потерпевшего.

Вред, причиненный вследствие недостатков работы или ус­луги, подлежит возмещению исполнителем.

4. Изготовитель (исполнитель) несет ответственность за вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу потребителя в связи с использованием материалов, оборудования, инструмен­тов и иных средств, необходимых для производства товаров (выполнения работ, оказания услуг), независимо от того, по­зволял уровень научных и технических знаний выявить их особые свойства или нет.

5.  Изготовитель (исполнитель, продавец) освобождается от ответственности, если докажет, что вред причинен вследствие непреодолимой силы или нарушения потребителем установ­ленных правил использования, хранения или транспортиров­ки товара (работы, услуги).

В статье 15 предусмотрена компенсация морального вреда потребителю.

Моральный вред, причиненный потребителю вследствие нарушения изготовителем (исполнителем, продавцом) или организацией, выполняющей функции изготовителя (продав­ца) на основании договора с ним, прав потребителя, предус­мотренных законами и правовыми актами Российской Феде­рации, регулирующими отношения в области защиты прав потребителей, подлежит компенсации виновным. Размер ком­пенсации морального вреда определяется судом и не зависит от размера возмещения имущественного вреда. Компенса­ция морального вреда осуществляется независимо от возме­щения имущественного вреда и понесенных потребителем убытков.

Предусматривается судебная защита прав потребителей. Потребители по искам, связанным с нарушением их прав, а также органы и организации по искам в интересах потребите­лей освобождаются от уплаты государственной пошлины, чем экономически гарантируется защита прав потребителей. Со­зданные общественные организации по защите прав потреби­телей наделены широким кругом полномочий.

Эти организации, в частности, вправе:

• участвовать в разработке требований по безопасности това­ров (работ, услуг) и соответствующих стандартов;

• проводить независимую экспертизу качества и безопас­ности товаров (работ, услуг) и проверять соблюдение прав потребителей и правил всех видов обслуживания;

• вносить предложения о мерах по повышению качества, снятии с производства или изъятии из оборота опасных товаров (работ, услуг);

I

308

309

• совместно с соответствующими органами государствен­ного управления контролировать применение регулиру­емых цен;

•  вносить в прокуратуру и органы государственного управления материалы о привлечении к ответственнос­ти лиц, виновных в выпуске и реализации товаров (ра­бот, услуг), не соответствующих установленным требо­ваниям; предъявлять иски в интересах потребителей. Общественные организации потребителей вправе предъявлять иск в суд о признании действий продавца, изготовителя, исполнителя противоправными в отноше­нии неопределенного круга потребителей и прекраще­нии этих действий. При удовлетворении такого иска суд обязывает правонарушителя довести в установленный им срок до сведения потребителей решение суда.

Эффективность применения Закона «О защите прав потре­бителей», других нормативных правовых актов, затрагиваю­щих интересы потребителей, анализирует Межведомственный совет по защите прав потребителей, созданный в соответствии с постановлением Правительства от 12 февраля 1994 г.1

Для обеспечения взаимодействия между федеральными орга­нами исполнительной власти и общественными объединения­ми, подготовки решений Президента и Правительства по важ­нейшим социальным и политическим вопросам с учетом обще­ственного мнения, создания механизма обратной связи между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти распоряжением Президента от 16 фев­раля 1994 г. создана Общественная палата при Президенте2.

15.4. Прокурорский надзор

В соответствие с Законом РФ «О прокуратуре РФ», приня­того 17.12.1992 г. в текущей ред. от 5.10.2002 № 120-ФЗ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепле­ния законности, защиты прав и свобод человека и граждани­на, а также охраняемых законом интересов общества и госу­дарства прокуратура РФ осуществляет:

• надзор за исполнением законов федеральными мини­стерствами и ведомствами, представительными и испол­нительными органами субъектов РФ, органами местно-

1  САПП. 1994. № 8. Ст. 602.

2  САПП. 1994. № 8. Ст. 592.

го самоуправления, органами военного управления. Органами контроля, их должностными лицами, а так­же за соответствием законам издаваемых ими право­вых актов;

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда­нина федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, орга­нами военного управления, органами контроля, их дол­жностными лицами, а также руководителями коммер­ческих и некоммерческих организаций;

• надзор за исполнением законов органами, осуществляе­мыми оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

• надзор за исполнением законов администрациями орга­нов и учреждений, исполняющих наказание и применя­ющих назначение судом меры принудительного харак­тера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

• уголовное преследование в соответствии с полномочия­ми, установленными уголовно-процессуальным законо­дательством РФ;

• координацию деятельности правоохранительных орга­нов по борьбе с преступностью.

Предметом прокурорского надзора в сфере государственно­го управления является исполнение законов местной админи­страцией, министерствами, иными органами управления и контроля, предприятиями, учреждениями, организациями и объединениями, независимо от их подчиненности, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, должностными лицами, а также соответствие законам издава­емых ими правовых актов.

Следовательно, прокурорский надзор распространяется лишь на действия и акты федеральных министерств, ведомств и ни­жестоящих органов исполнительной власти и выражается в том, что устанавливается, соответствуют ли акты и действия поднадзорных органов и должностных лиц не только Конститу­ции, но и законам.

Осуществляя, во-первых, надзор за исполнением законов и, во-вторых, за соответствием законам тех правовых актов, которые издаются органами управления и контроля, прокура­тура не подменяет их и не вмешивается в оперативно-хозяй-

310

311

ственную деятельность, так как не вправе судить о ее целесо­образности, отменять или изменять акты управления. Проку­рор не имеет права приказывать поднадзорным ему субъек­там.

Проверки исполнения законов прокуратурой проводятся на основании поступивших сообщений и другой информации о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования. Основное внимание прокурату­ры сосредоточивают на осуществлении действенного надзора за тем, как руководители министерств и других органов уп­равления, должностные лица выполняют свои обязанности по соблюдению законности, оказывают им необходимую помощь в этом деле, должны своевременно выявлять и пресекать нару­шения законности.

В случае установления факта нарушения закона прокурор может опротестовывать противоречащие закону акты либо обра­титься в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства; возбудить уголовное дело или производство об административном правонарушении; внести представление об устранении нарушений закона.

Протест прокурора — это его реагирование на противоре­чащий закону правовой акт органа исполнительной власти или действие должностного лица. Протест приносится проку­рором или его заместителем в орган или должностному лицу, издавшиму этот акт, либо в суд. В протесте прокурор вправе требовать отмены акта либо приведения его в соответствие с законом, прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права. Протест подле­жит обязательному рассмотрению не позднее чем в десяти­дневный срок с момента его поступления. При исключитель­ных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения законности, прокурор вправе установить сокра­щенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмот­рения незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Если протест рассматривается коллегиальным орга­ном, о дне его заседания сообщается прокурору, принесшему протест, чтобы он мог лично поддержать протест. Установлен образец оформления протеста.

Исходя из характера нарушения закона должностным ли­цом или гражданином прокурор может вынести постановле­ние о возбуждении уголовного дела, о производстве дела об административном правонарушении или иное постановле-

I

ние. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный срок. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Прокурор может вынести письменное представление об ус­транении нарушений прав человека и гражданина, а также письменное предостережение о недопустимости нарушения закона при наличии сведений о готовящихся противоправных деяний.

Все большую актуальность приобретает надзор за соблюде­нием законодательства о собственности, приватизации, предпринимательстве, земельной реформе, охране окружаю­щей среды, занятости населения, а в последнее время — о неплатежах, налоговых правонарушениях и задержках пен­сий и зарплат.

15.5. Административный надзор

Особую роль в обеспечении законности и дисциплины игра­ет административный надзор. Надзорная деятельность являет­ся важной составляющей частью деятельности органов испол­нительной власти, государственного управления.

Например, к федеральным органам исполнительной влас­ти, основной деятельностью которых является административ­ный надзор, относятся: Федеральный горный и промышлен­ный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Государственный комитет по стан­дартизации и метрологии, а также различные инспекции в федеральных органах исполнительной власти (безопасности дорожного движения, обеспечения пожарной безопасности, рыбного, геодезического, ветеринарного надзора, надзора за связью и др.).

Административный надзор имеет свои особенности.

Административный надзор - это систематическое наблю­дение за точным и неуклонным соблюдением законов и подза­конных актов, осуществляемое специально уполномоченными органами управления в пределах своей компетенции по подве­домственным вопросам в отношении организационно неподчи­ненных им предприятий, учреждений и организаций. Надзор­ная деятельность таких органов управления направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или мно-

312

313

гих отраслях и сферах управления, независимо от ведомствен­ной подчиненности.

В целом административный надзор как разновидность кон­троля представляет собой деятельность специально уполно­моченных государственных органов, должностных лиц, осу­ществляющих наблюдение за исполнением всеми специаль­ных правовых норм и общеобязательных правил-всеми юри­дическими и физическими лицами независимо от ведомствен­ности и форм собственности с применением в необходимых случаях мерами государственного принуждения к правонару­шителям.

Основная цель административного надзора - обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также обеспе­чение требуемого качества продукции и услуг, определяемых специальными нормативно-правовыми предписаниями.

В структуре федеральных органов исполнительной власти к федеральным надзорам России относятся: федеральный горный и промышленный надзор России; федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности. Следует от­метить, что при очень частом изменении структуры ФОИВ, эти надзоры существуют все время как самостоятельные орга­ны исполнительной власти, объективность и актуальность осу­ществляемых им и функций несомненна.

Объем компетенции федеральных надзоров России и пред­мет ведения определяется Положением о них, утверждаемым Президентом РФ. Так, основными задачами Федерального гор­ного и промышленного надзора России, согласно Положению о нем от 3.12.2001 г. № 8411, являются: организация регули­рования отношений по обеспечению промышленной безопас­ности и осуществление государственного надзора за точным соблюдением федеральными органами исполнительной влас­ти, различными предприятиями и организациями, должност­ными лицами и гражданами требований по безопасному веде­нию работ в промышленности, устройству и безопасной экс­плуатации оборудования; организация и осуществление гор­ного надзора в целях соблюдения соответствующих норматив­но-правовых требований и установление правил и норм по бе­зопасному ведению работ, а также обеспечение охраны недр и переработке минерального сырья.

Федеральный горный и промышленный надзор России имеет в своей структуре территориальные органы государственного

1 САПП. 1993. № 8. Ст. 657.

314

управления. Должностные лица этих органов при несоблюде­нии требований безопасности ведения работ рассматривают дела о привлечении виновных физических и юридических лиц к административной ответственности.

Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) действует на основе по­ложения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22.04.2002 г. № 2651 и подчиняется непосредственно Пра­вительству РФ.

В своей структуре Госатомнадзор России имеет территори­альные (региональные) органы государственного управления (округа и инспекции). В своей работе он взаимодействует с Международными агентствами по атомной энергии (МАГАТЭ).

За нарушение норм, правил и инструкций должностные лица, ответственные за работу на этих объектах, привлекают­ся к административной ответственности.

Административный надзор за эффективным использовани­ем энергетических ресурсов осуществляет Главное управление надзора (Главгоскомэнергонадзор), находящееся в структуре Министерства энергетики РФ. Положение о Главгоскомэнер-гонадзоре утвержено постановлением Правительства РФ от 12 августа 1998 г.2

Специальный контроль как вид административного надзо­ра осуществляет Государственная инспекция по торговле, ка­честву товаров и защите прав потребителей (Госторгинспек-ция), находящаяся в структуре Министерства торговли РФ.

К специальным видам административного надзора относит­ся административный надзор органов милиции за определен­ной категорией лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Это административный надзор осуществляется в соответствии с Законом от 18 апреля 1991 г. в текущей ред. 04.08.2001 г.«О милиции»3. Основное назначение этого вида административного надзора — предупреждение новых правонарушений и оказание воспитательного воздействия на поднадзорных. К этой катего­рии граждан в точном соответствии с законом могут приме­няться следующие предупредительно-профилактические меры: запрещение ухода из дома (квартиры) в определенное время; запрещение пребывания в определенных пунктах райо­на (города); запрещение выезда или ограничение времени вы-

2 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082; № 37. Ст. 4264; 1997. № 4. Ст. 518. 1 СЗ РФ. 1998. № 33. Ст. 4037. г Ведомости. 1991. № 16. Ст. 503

315

езда по личным делам за пределы района (города); явка в ми­лицию для регистрации от одного до четырех раз в месяц. Эти ограничения применяются как в полном объеме, так и частич­но в зависимости от образа жизни, семейного положения, мес­та работы и других обстоятельств, характеризующих личность поднадзорного.

15.6. Обжалование действий (решений) органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц

С принятием федерального закона от 14 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Рос­сийской Федерации от 27 апреля 19993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граж­дан» значительно'расширены правовые гарантии граждан не только от действий должностных лиц, но и органов. По суще­ству этот закон становиться наиболее действенным правовым средством обеспечения законности и дисциплины в государ­ственном управлении.

Поэтому с принятием этого закона справедливо считают жалобу одним из основных способов обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти в отношении личных обращений граждан с жалобами, предложениями и заявлениями. Выступая в личном качестве, как частное лицо, по собственной инициативе каждый гражданин вправе оцени­вать деятельность органа исполнительной власти, любого дол­жностного лица с точки зрения ее законности и результатив­ности. Конституцией установлено, что граждане России име­ют право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45), обращаться лично, а также на­правлять индивидуальные и коллективные обращения в госу­дарственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Жалобы - это обращения граждан по поводу нарушения их субъективных прав и свобод. Предложения и заявления имеют иную правовую сущность; эти обращения не связаны с нарушением субъективных прав гражданина, а чаще всего но­сят критический характер и, как полагают их авторы, направ­лены на улучшение деятельности органов исполнительной вла­сти и их должностных лиц.

Существуют два порядка рассмотрения и разрешения жа­лоб граждан — административный и судебный.

316

В органы исполнительной власти ежегодно поступает боль­шое количество жалоб граждан по поводу различных наруше­ний их прав. Недостатком административного порядка рассмот­рения жалоб является то, что они разрешаются заинтересо­ванными органами исполнительной власти, при этом неглас­но, в отсутствие жалобщика, к тому же часто работниками, не имеющими правовой подготовки. Поэтому нередко остаются без удовлетворения вполне обоснованные жалобы. Данный по­рядок не может в полной мере признаваться как эффективный в вопросах защиты прав и свобод граждан.

Вот почему возникает необходимость в судебном порядке разрешения жалоб, при котором стороны в процессе равны, возможности для объективного рассмотрения жалобы-иска повышаются. Однако судебному разрешению вопроса должно предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом. Это создает возможность быстро исправить ошибку, не доводя дело до суда, и способ­ствует ответственному отношению к принимаемым админист­ративным решениям.

В суде гражданин выступает не в роли просителя, а истца, равной стороны, причем лично и непосредственно. Здесь обязан­ность давать объяснения суду возлагается на должностное лицо, принимавшее решение по делу в административном порядке. Ему в ходе процесса приходится не только объяснять действия органа и мотивировать их, но и подвергаться оценивающим воздействиям со стороны истца, суда и других участников про­цесса. Поэтому нередко еще в стадии предварительной подго­товки дела к судебному слушанию должностные лица пере­сматривают свое решение, устраняют, если они были, наруше­ния прав гражданина и тем самым не доводят дело до суда.

Закон от 27 апреля 1993 г. с изменениями и дополнения­ми, принятыми 14 декабря 1995 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1 предусматривает, что каждый гражданин вправе обратиться в суд, если считает, что неправомерными действиями (решени­ями) государственных органов, органов местного самоуправ­ления, учреждений, предприятий и их объединений, обще­ственных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы. Большое значения для обеспечения самосто­ятельности работы судов имеет принятый 10 февраля 1999 г.

I

1 Ведомости. 1993. № 19. Ст. 683

317

Федеральный закон «О финансировании судов Российской Фе­дерации».

К действиям (решениям), которые могут быть обжалованы в суде, относятся коллегиальные и единоличные действия (ре­шения), в результате которых: а) нарушены права и свободы гражданина; б) созданы препятствия осуществлению граждани­ном его прав и свобод; в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Вышестоящие субъекты обязаны рассмотреть жалобу в ме­сячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. Жалоба подает­ся, по усмотрению гражданина, либо в суд по месту его жи­тельства, либо в суд по месту нахождения органа, должностно­го лица. Военнослужащий вправе в таком же порядке обра­титься в военный суд с жалобой на действия (решения) орга­на военного управления и воинских должностных лиц.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд, по просьбе граждани­на или по своей инициативе, вправе приостановить исполне­ние обжалуемого действия (решения).

Для обращения в суд с жалобой установлены следующие сроки: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц — со дня получения гражда­нином письменного уведомления об отказе в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письмен­ный ответ. Пропущенный по уважительной причине срок по­дачи жалобы может быть восстановлен судом.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуе­мое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нару­шенные права и свободы.

Об исполнении судебного решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня его получения.

Судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на ответчи­ка, если суд установит, что его действия (решения) были неза­конными. Если же жалоба гражданина признана необоснован­ной, а исполнительный орган или должностное лицо не уведо-

318

мили гражданина в срок или вообще не ответили, то судебные издержки уплачиваются первыми. Эти судебные меры способ­ствуют укреплению законности и дисциплины.

Вопросы для самоподготовки и контроля

1.  Понятие законности и дисциплины в деятельности исполни­тельной власти, государственного управления.

2.  Понятие контроля и его вида.

3.  Понятие общественного контроля и его виды.

4.  Формы прокурорского надзора.

5.  Понятие административного надзора и его виды.

6.  Порядок обжалования в суд действий (решений) органов ис­полнительной власти и их должностных лиц.